Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 772/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 15 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 915
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Referent-stażysta Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Rędziny z dnia 26 stycznia 2016 r. nr 12/XX/2016 w przedmiocie uchwalenia przepisów porządkowych obowiązujących w autobusach Gminnego Zakładu Komunikacyjnego w Rędzinach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 listopada 2021 r., nr NPII.4131.2.2021 Wojewoda Śląski (dalej również jako organ nadzoru), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372; dalej u.s.g.), oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz wniósł skargę na uchwałę nr 12/XX/2016 Rady Gminy Rędziny z dnia 26 stycznia 2016 r. w sprawie uchwalenia przepisów porządkowych obowiązujących w autobusach Gminnego Zakładu Komunikacyjnego w Rędzinach.

Zarzucił jej sprzeczność z art. 15 ust. 5, art. 23 ust. 2 i art. 33a ust. 1-4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 915, art. 51 § 1, art. 58 § 1, art. 601 § 1, art. 82 § 1 pkt 1, art. 124 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.), art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 298), art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1286 ze zm.) oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii w związku z art. 2 i 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483; dalej jako "Konstytucja RP") - żądając stwierdzenia jej nieważności w całości oraz przeprowadzenie rozprawy w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 roku poz. 1842 ze zm.; dalej jako "ustawa COVID-19").

Wyjaśnił, że na sesji w dniu 26 stycznia 2016 r. Rada Gminy Rędziny podjęła uchwałę nr 12/XX/2016 w sprawie uchwalenia przepisów porządkowych obowiązujących w autobusach Gminnego Zakładu Komunikacyjnego w Rędzinach (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2016 r. poz. 813) wraz z załącznikiem zawierającym kwestionowane przepisy porządkowe. Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowił przepis art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego.

W uzasadnieniu wskazał, że w toku badania legalności przedmiotowej uchwały uznał, iż została ona w całości podjęta z istotnym naruszeniem prawa bowiem będąc aktem prawa miejscowego nieprawidłowo wypełnia delegację ustawową, zawężając zakres obowiązywania przyjętych mocą uchwały przepisów porządkowych do imiennie wskazanego operatora publicznego transportu zbiorowego wykonującego zadania z zakresu publicznego transportu zbiorowego na terenie Gminy (Gminnego Zakładu Komunikacyjnego w Rędzinach) oraz do określonego środka transportu - co ocenił jako istotne naruszenie art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Ponadto Rada Gminy określiła zasady odpowiedzialności za szkodę powstałą w środkach publicznego transportu drogowego (§ 3 ust. 3 załącznika do uchwały) - co należy uznać za niedopuszczalne.

Również § 4 ust. 1 lit. c, g, h, m, o, p, q, r, s, t załącznika do uchwały zawiera regulacje podjęte z przekroczeniem przyznanego upoważnienia ustawowego bowiem zakazy, które tam określono, dotyczą materii, która jest uregulowana w obowiązujących przepisach prawa i objęta niżej wskazanymi sankcjami:

- 4 ust. 1 lit. c załącznika do uchwały – w art. 145 Kodeksu wykroczeń - Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany oraz w art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń - Kto cudzą rzecz umyślnie niszczy uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 1/4 minimalnego wynagrodzenia, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały);

- § 4 ust. 1 lit. g załącznika do uchwały w zakresie wyrazów "palenia tytoniu " - w art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych - Zabrania się palenia wyrobów tytoniowych, z zastrzeżeniem art. 5a: (...) w środkach pasażerskiego transportu publicznego oraz w obiektach służących obsłudze podróżnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały);

- § 4 ust. 1 lit. h załącznika do uchwały - w art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - Zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych (...) w środkach i obiektach komunikacji publicznej, z wyjątkiem (...) - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały oraz w art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - Kto, wbrew przepisom ustawy, posiada środki odurzające lub substancje psychotropowe, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3;

- § 4 ust. 1 lit. m załącznika do uchwały - w art. 58 § 1 Kodeksu wykroczeń - Kto, mając środki egzystencji lub będąc zdolny do pracy żebrze w miejscu publicznym, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany oraz w art. 60

§ 1 Kodeksu wykroczeń - Kto prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy, podlega karze grzywny;

- § 4 ust. 1 lit. p załącznika do uchwały - w art. 51 § 1 Kodeksy wykroczeń - Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny;

- § 4 ust. 1 lit. t załącznika do uchwały - w art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń - Kto dokonuje czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających na niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych (...) podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany;

- w § 4 ust. 1 lit. q, r, s załącznika do uchwały Rada uregulowała zakaz przewożenia wskazanych tam przedmiotów (regulacja materii unormowanej w art. 23 ust. 1 i 2 Prawa przewozowego);

- § 4 ust. 1 lit. s załącznika do uchwały jest powtórzeniem treści art. 23 ust. 2 pkt 1 Prawa przewozowego;

- § 4 ust. 1 pkt q i pkt r w zakresie wyrazów: zapalnych, łatwopalnych, wybuchowych oraz innych materiałów niebezpiecznych ustanawia zakazy uregulowane już w art. 23 ust. 2 pkt 2 Prawa przewozowego;

- § 4 ust. 1 lit. o w sformułowaniu "w części wykonywania czynności niedozwolonych miejscach publicznych" nie stanowi powtórzenia konkretnego powszechnie obowiązującego przepisu prawa, ale odsyła do bliżej nieokreślonych regulacji prawnych ustanawiających zakazy obowiązujące w miejscach publicznych, a zatem wkracza w materię uregulowaną w tych przepisach i zdaniem organu narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę określoności prawa, z której wynika konieczność formułowania zawartych w aktach normatywnych postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego i nie wypełnia w sposób prawidłowy delegacji ustawowej, naruszając art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Organ nadzoru podkreślił, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować. A powtórzenie w sposób wybiórczy regulacji wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa może prowadzić do błędnego przekonania odbiorców przyjętej uchwały, że w przewozach osób na terenie innych gmin nie obowiązują zakazy wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które nie zostały powtórzone w uchwale obowiązującej na terenie innej gminy. Z zapisów niniejszej uchwały nie wynika bowiem, że źródłem przyjętych zakazów są przepisy powszechnie obowiązujące.

Wskazał, że naruszenie przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób podlega innym sankcjom niż naruszenie innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 15 ust. 2 Prawa przewozowego osoby zagrażające bezpieczeństwu lub porządkowi w transporcie mogą być niedopuszczone do przewozu lub usunięte ze środka transportowego. Natomiast z ust. 3 omawianego artykułu wynika, że osoby zagrażające bezpieczeństwu lub porządkowi w transporcie mogą być niedopuszczone do przewozu lub usunięte ze środka transportowego. Ponadto sankcją za naruszenie przepisów porządkowych, ustanowionych w przepisanej prawem formie i w zakresie upoważnienia ustawowego, może być odpowiedzialność za wykroczenie określone w art. 54 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany (zob. Jaworski Adam, Prawo przewozowe. Komentarz, LexisNexis 2012). Takie więc zapisy mogą prowadzić do mylnych wniosków, iż naruszenie zakazu powtórzonego w kwestionowanej uchwale, a wynikającego z innego przepisu powszechnie obowiązującego, pociągnie za sobą sankcje, które ustawodawca przewidział dla naruszenia przepisów porządkowych w gminnym regularnym przewozie osób, podczas gdy powtórzone przepisy przewidują inne, surowsze sankcje, np. żebranie w miejscu publicznym zagrożone jest karą ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karzą nagany (art. 58 § 1 Kodeksu wykroczeń), a umyślne niszczenie cudzej rzeczy - karą aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny (art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń).

W ocenie Wojewody wyżej przytoczone argumenty przesądzają o niedopuszczalności powtórzenia przepisów w treści przedmiotowej uchwały.

Podniósł, że także treść § 5 uchwały podjęta została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego bowiem Rada upoważniona została do określenia przepisów porządkowych w gminnym regularnym przewozie osób, a w treści § 5 załącznika do uchwały przyjęła regulacje dotyczące obowiązku posiadania i okazywania przez pasażera dokumentów uprawniających do korzystania z przejazdów bezpłatnych bądź ulgowych. Rada przyjęła zapisy:

1.Pasażer mający prawo do korzystania z przejazdów bezpłatnych bądź ulgowych, obowiązany jest do posiadania i okazywania, na żądanie osób uprawnionych, dokumentów uprawniających go do korzystania z tych świadczeń.

2.Pasażer jest zobowiązany umożliwić kontrolerowi szczegółowe obejrzenie biletu.

3.Pasażer ma prawo żądać od kontrolera, aby ten umożliwił mu spisanie jego numeru identyfikacyjnego – podczas gdy nie mają charakteru przepisów porządkowych i nie powinny znaleźć się w treści uchwały podjętej na podstawie art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego. Zasady kontroli podróżnego zostały określone w art. 33a Prawa przewozowego, z którego wynika m.in., że kontroli dokumentów przewozu może dokonywać przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona, legitymując się identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu (ust. 1) oraz co zawiera identyfikator - m.in. numer identyfikacyjny osoby dokonującej kontroli dokumentów (ust. 2). Wskazane przepisy zapewniają zatem pasażerowi dostęp do numeru przewozowego kontrolera. Ponadto z ust. 3 wynika, iż w razie stwierdzenia braku odpowiedniego dokumentu przewozu przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona pobiera właściwą należność za przewóz i opłatę dodatkową albo wystawia wezwanie do zapłaty, a z ust. 4 wynika, iż w razie stwierdzenia braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona pobiera właściwą należność za przewóz i opłatę dodatkową albo wystawia wezwanie do zapłaty. Zapisy te regulują zatem uprawnienie kontrolera do weryfikacji dokumentów uprawniających do korzystania z bezpłatnych bądź ulgowych przejazdów oraz dokumentów przewozu.

Mając na uwadze treść powyższej regulacji organ stwierdził, że Rada w § 5 załącznika do uchwały dokonała jej nieuprawnionej modyfikacji, a powtórzenia lub modyfikacje powszechnie obowiązujących przepisów prawa powodują nieważność uchwały w tym zakresie. Wskazał również na treść art. 4 Prawa przewozowego, z którego wynika, iż przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1440 ze zm.), mogą wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy. Zatem ewentualne przepisy określające warunki obsługi podróżnych powinny znaleźć się w treści regulaminu przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym. Reasumując, przepis § 5 załącznika do uchwały Wojewoda ocenił jako podjęty z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 5 w związku z art. 33a ust. 1-4 Prawa przewozowego w związku z art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie organu nadzoru opisane uchybienia w zaskarżonej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym i stąd wywiedzenie skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rędziny nie podzieliła zarzutów Wojewody i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "ppsa").

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że są one sprzeczne z prawem, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu określonego w tym przepisie organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.).

W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, wniósł skargę do tut. Sądu i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu prawa miejscowego.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej skargi, Sąd stanął na stanowisku, że postawione przez Wojewodę zarzuty są zasadne.

Wyjaśnienia wymaga, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). Nie ulega wątpliwości Sądu, że za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazać należy, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Zatem do istotnych wad uchwały, które skutkują stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W ocenie Sądu odnosząc powyższe do niniejszej sprawy uznać należało zasadność zarzutów skargi Wojewody prowadzącą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w całości. Za istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienia, które prowadzą do skutków nietolerowanych w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003 r., P 9/02). Sąd wyjaśnia, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego daje Radzie Gminy przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie przepisów tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie nieuregulowanym w odrębnym ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, czyli i przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.).

W myśl z kolei art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Badając zgodność z prawem postanowień zaskarżonej uchwały, począwszy od tytułu brzmiącego: (...) w sprawie uchwalenia przepisów porządkowych obowiązujących w autobusach Gminnego zakładu Komunikacyjnego w Rędzinach" stwierdzić należy, że Rada Gminy w sposób nieprawidłowy wypełniła delegacje ustawową zawężając zakres obowiązywania przyjętych mocą tej uchwały przepisów porządkowych wyłącznie do imiennie wskazanego operatora publicznego transportu zbiorowego wykonującego zadania z zakresu publicznego transportu zbiorowego na terenie Gminy Rędziny, tj. do autobusów tego operatora czym ograniczyła zakres obowiązywania przyjętych przepisów. Tymczasem z upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego wynika, że do właściwości organu stanowiącego należy m.in. określenie przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób. Ustawowa definicja regularnego przewozu zawarta została w art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919, ze zm.) i zgodnie z tym przepisem jest nim - publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w prawie przewozowym. Wykonywanie takiego przewozu odbywa się w oparciu o zezwolenie wydane przez organ określony w art. 18 ust. 1 ww. ustawy, a jego właściwość zależna jest od obszaru, przez który przebiega linia komunikacyjna. Dla uznania danego przewozu za regularny muszą być spełnione następujące warunki: ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, wskazanie przystanków, na których zgodnie z rozkładem jazdy odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów, ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu (tak orzecznictwo sądów administracyjnych: wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 października 2011 r., II SA/Ke 613/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2012 r., III SA/Kr 961/11, LEX nr 1121677). Regularny przewóz osób może być wykonywany przez każdego przewoźnika, który spełnia ww. wymogi, nie tylko przez operatora działającego na podstawie umowy zawartej z organizatorem publicznego transportu zbiorowego, albowiem z żadnego przepisu ustawowego nie wynika, by Rada mogła określić przepisy porządkowe w tym zakresie wyłącznie dla operatorów publicznego transportu zbiorowego, a tym bardziej, jak w tym przypadku, tylko dla konkretnie wskazanego operatora. Ponownie podkreślić należy, iż uchwała podejmowana na podstawie art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego jest aktem prawa miejscowego - zawiera bowiem normy o charterze generalnym (odnoszą się do wszystkich podróżnych korzystających z gminnego regularnego przewozu osób) i abstrakcyjnym (mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości). Z istoty aktu prawa miejscowego wynika konieczność przyjęcia w uchwale przepisów uniwersalnych, niezależnie od tego, kto w przyszłości będzie te przewozy wykonywał, jak również, jakie autobusy, czy też inne środki transportu będą wykorzystywane do zapewnienia przewozu osób na terenie gminy. Podjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały określającej przepisy porządkowe w gminnym regularnym przewozie osób jest obligatoryjne. W art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego ustawodawca posłużył się pojęciem "określa", a nie "może określić". Tak sformułowana delegacja ustawowa potwierdza, że obowiązkiem Rady jest określenie przepisów porządkowych w odniesieniu do całego gminnego regularnego przewozu osób. Rada nie może zatem spełnić tego obowiązku częściowo - w odniesieniu tylko do autobusów wybranego operatora. Stanowi to istotne naruszenie art. 15 ust. 5 Prawa przewozowego w związku z art. 7 Konstytucji RP, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Z kolei odnosząc się do poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że zasadne jest twierdzenie zawarte w skardze o niedopuszczalności regulowania kwestii dotyczących podstaw i zakresu odpowiedzialności określonych podmiotów, gdyż nie upoważnia do tego delegacja zawarta w art. 15 ust. 5 prawa przewozowego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 836/14, z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 439/14). Regulacje zawarte w § 3 ust. 3 załącznika do uchwały określające zasady odpowiedzialności pasażera za spowodowane szkody są niezgodne z prawem. Rada gminy nie jest upoważniona do stanowienia o kwestiach odpowiedzialności za szkody, bowiem są one już uregulowane w aktach rangi ustawowej (Kodeks cywilny), a więc w akcie wyższej rangi w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa od aktów prawa miejscowego, obowiązujących jedynie na obszarze danej gminy.

Odnosząc się do treści § 4 ust. 1 lit. c, g, h, m, o, p, q, r, s, t załącznika do uchwały wskazać należy za Wojewodą, że zakwestionowane przepisy dotyczą materii już uregulowanej w obowiązujących przepisach prawa, co szczegółowo przedstawiono w części opisowej uzasadnienia i w związku z tym naruszają art. 15 ust. 5 w/w ustawy w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Również treść § 5 podjęta została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Rada upoważniona została do określenia przepisów porządkowych w gminnym regularnym przewozie osób, a zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepisy porządkowe na gruncie prawa przewozowego należy rozumieć jako regulację prawną zawierającą nakazy oraz zakazy mające na celu ochronę życia, zdrowia, mienia osób korzystających z publicznego transportu zbiorowego oraz zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w publicznym transporcie zbiorowym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2012 r. III SA/Wr 163/12). Tymczasem Rada w treści § 5 załącznika do uchwały przyjęła regulacje dotyczące obowiązku posiadania i okazywania przez pasażera dokumentów uprawniających go do korzystania z przejazdów bezpłatnych bądź ulgowych, które to przepisy nie mają charakteru przepisów porządkowych, zatem nie powinny znaleźć się w treści uchwały podjętej na podstawie art. 15 ust. 5 prawa przewozowego. Ewentualne przepisy określające warunki obsługi podróżnych powinny znaleźć się w treści regulaminu przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, co wynika z treści art. 4 prawa przewozowego, bowiem to przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym mogą wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy.

Konkludując powyższe rozważania, organ stanowiący gminy nie jest uprawniony do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii już wynikających z przepisów prawa znajdujących się w aktach wyższego rzędu. Rolą Rady podejmującej akt prawa miejscowego nie jest zebranie zakazów, które są określone w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, ale ich wykreowanie w zakresie wynikającym z delegacji ustawowej. Uchwalane regulacje mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m. in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 953/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 424/19, wyroki NSA: z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1116/21, z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 6962/21).

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uwzględnił skargę Wojewody i stwierdził nieważność uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ppsa.