Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 903/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 października 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz A. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działka o numerze ewidencyjnym gruntów [...]) w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z wnioskiem z 14 kwietnia 2023 r., Burmistrz Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 20 września 2023 r. ustalił na rzecz A. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działka o numerze ewidencyjnym gruntów [...]).

Odwołanie od ww. decyzji w zakreślonym ustawowo terminie wniosła E. L. . Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- obrazę przepisów postępowania art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- obrazę przepisów postępowania - § 3 ww. rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w sposób nieprawidłowy,

- obrazę prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 13 tej ustawy w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, jest wystarczający dla zamierzenia budowlanego.

W świetle podniesionych zarzutów Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 listopada 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawy wydanej decyzji wskazano: brak oznaczenia na mapie zasadniczej frontu terenu, co nie pozwala sprawdzić, czy obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowy sposób, przeprowadzona analiza jest niepełna, bowiem nie przeanalizowano wszystkich działek, znajdujących się na terenie analizowanym, a także wszystkich budynków, znajdujących się na działkach w obszarze analizowanym, konieczność uzupełnienia i uszczegółowienia analizy w zakresie przyczyn odstąpienia od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, rozbieżności pomiędzy częścią graficzną analizy a jej częścią tekstową, brak dokonania przez organ oceny analizy urbanistycznej, brak konieczności określania w decyzji o warunkach zabudowy wielkości powierzchni biologicznie czynnej, brak określenia poszczególnych parametrów objętych wnioskiem zabudowy w sposób konkretny bądź w uzasadnionych sytuacjach w wysokości "od - do", zastosowanie błędnej nomenklatury - zamiast " wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" organ użył "powierzchnia zabudowy", a także "wysokość budynku", które to określenie również nie występuje w rozporządzeniu, przedwczesne uznanie, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy został spełniony, organ nie przeanalizował, czy została spełniona przesłanka określona w art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy, mapy będące załącznikiem do decyzji są nieczytelne i brak na nich pieczątki "KOPIA".

Burmistrz Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 2 sierpnia 2024 r. ustalił na rzecz A. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działka o numerze ewidencyjnym gruntów [...]). Organ określił:

1) rodzaj inwestycji: zabudowa mieszkaniowa - budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działka o numerze ewidencyjnym gruntów [...]),

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego

- powierzchna zabudowy: od 170,0 m2 do 180,0 m2,

- szerokość elewacji frontowej dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej : do 18,0 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki każdego z budynków - od 4,0 m do 4,5 m,

- geometria dachu: dach stromy dwuspadowy, kąt nachylenia połaci dachowych od 25° do 40°, wysokość budynku maksymalnie od 7,0 m do 8,5 m,

- linia zabudowy: nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 3,0 m od granic działki z ulicą [...] i w odległości 5,0 m od granicy z działku z ulicą [...],

- odległości od granic działek sąsiednich należy przyjąć zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 poz. 1225),

- podczas prac budowlanych na działce w zbliżeniu z sieciami gazu, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i energetycznej należy zachować odległości zgodne z obowiązującymi przepisami i normami. W przypadku kolizji planowanej zabudowy/zagospodarowania terenu z sieciami zlokalizowanymi na działce należy wystąpić do gestorów sieci w celu uzgodnienia.

Organ I instancji wskazał brak warunków w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Wskazał warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Organ określił linie rozgraniczające inwestycję oraz warunki wynikające z art. 63 i art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz przedstawił stan faktyczny oraz prawny sprawy. Wskazał, że zastosował się do uwag SKO w L. w wydanej uprzednio decyzji: oznaczono front działki na załączniku graficznym do analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, analizę wykonano na mapie obejmującej cały obszar działek położonych w obszarze analizowanym oraz ujęto wszystkie budynki znajdujące się w tym obszarze, wskazano przyczyny skorzystania z przesłanek, iż skorzystano z odstępstw od wartości średnich wynikających z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, dołączono do akt sprawy dyplom ukończenia studiów wyższych osoby sporządzającej analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie określono w parametrach planowanej zabudowy powierzchni biologicznie czynnej oraz liczby kondygnacji, poszczególne parametry zabudowy przyjęto w sposób konkretny oraz w zakresach "od - do", nie określono w parametrach planowanej zabudowy wysokości zabudowy, natomiast określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu(kąt nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), zobowiązano wnioskodawcę do uzyskania zapewnień dostawy energii elektrycznej, wody i odprowadzenia ścieków, przeanalizowano przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, parametry nowej zabudowy określono zgodnie ze wskazaniami we wniosku lub po uprzednim wyrażeniu zgody w przypadku innych parametrów niż wynikające z wniosku, załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wyników analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczono pieczątką "KOPIA".

Odwołania od ww. decyzji Burmistrza z 02 sierpnia 2024 r. w zakreślonym ustawowo terminie wnieśli U. i J. K., O. O., J. G., K. G., E. L.. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- obrazę przepisów postępowania art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- obrazę przepisów postępowania - § 3 ww. rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w sposób nieprawidłowy,

- obrazę prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 13 tej ustawy w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, jest wystarczający dla zamierzenia budowlanego.

W świetle podniesionych zarzutów Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 25 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz A. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działka o nr [...]).

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazano, że rozpoznawana sprawa wszczęta została w miesiącu maju 2023 r., a zatem zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p." w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji. Następnie organ przywołał te przepisy. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy organ rozpatrujący sprawę dokonuje oceny łącznego spełnienia przez teren znajdujący się wokół nieruchomości, na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja, przesłanek wymienionych w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Celem dokonania ustaleń w tym zakresie organ wyznacza wokół działki obszar analizowany w granicach określonych w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Kolegium zauważyło, że wprawdzie organ wskazał, iż zastosował się do uwag i wytycznych zawartych w decyzji SKO w L., jednakże z części tekstowej analizy wynika, że nadal nie przeanalizowano wszystkich działek znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym (np. działki o nr ewid. [...], [...]). Nie przeanalizowano również wszystkich budynków, występujących na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym (np. działka o nr ewid. [...] itd.). Sporządzona analiza jest zatem niepełna. Nie zawiera bowiem pełnego opisu obszaru analizowanego, co winno zostać ponownie zweryfikowane. Dalej SKO w L. wskazuje, iż mapa, na której wyznaczono obszar analizowany jest nieczytelna, trudno zweryfikować numery działek i być może z tego powodu organ nie realizuje w pełni wytycznych SKO.

Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż dołączona mapa nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Załączona do decyzji mapa stanowi zaledwie wycinek mapy, a nadto jest skanem dokumentu. Kolegium podkreśla jednocześnie, że zarówno załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzna wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykonane są na kopiach map zasadniczych. Organ wprawdzie wskazał, iż zastosował się do wytycznych SKO z decyzji z 2023 r. i naniósł pieczątki "KOPIA" na mapach, jednakże w ocenie SKO, podpisy na mapach nie są pieczątkami. Ponadto na mapy brakuje pieczątki "za zgodność z oryginałem". Organ winien uzupełnić powyższe braki.

SKO zauważyło, że parametry ustalone w zaskarżonej decyzji nie są spójne z wnioskiem. Ponadto treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję, czego zabrakło. Marginalnie organ wskazuje, iż organ opisując poszczególne parametry stosuje błędne nazewnictwo, bowiem powołuje się np. na art. 5 pkt 2 rozporządzenia, gdy tymczasem rozporządzenie poza § 1 i § 2 nie zawiera punktów a ustępy.

Organ odwoławczy wskazuje ponadto, iż organ pierwszej instancji określił w decyzji powierzchnię zabudowy, gdy tymczasem Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posługuje się pojęciem "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu"

Dalej, Kolegium dopatrzyło się także nieprawidłowości w zakresie ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określonych w zaskarżonej decyzji, wskazując, iż decyzja nie spełnia wymagań wskazanych w art. 54 ustawy.

Kolegium zwróciło również uwagę, że organ pierwszej instancji przedwcześnie uznał, iż spełniony został warunek określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w swoim punkcie 3 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy (czyli decyzji pozytywnej) od tego, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przywołany wyżej art. 61 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Weryfikacja spełnienia przez przedsięwzięcie tego wymogu możliwa jest tylko wtedy, gdy Inwestor w swoim wniosku o ustalenie warunków zabudowy określi zapotrzebowanie na wodę, energię, odprowadzanie ścieków, unieszkodliwianie odpadów stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. Organ wskazał, że znajdujące się w aktach zapewnienie, jak i opinia nie są dokumentami, gdyż są tylko kserokopią pism. By móc zweryfikować czy wymóg został spełniony, inwestor winien przedłożyć oryginał pism albo pisma winny zostać poświadczone "za zgodność z oryginałem".

Kolegium wskazało jednocześnie, że organ pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nadal nie dokonał w decyzji analizy pod kątem spełnienia warunku określonego w treści art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Sam fakt powołania się na dany przepis w decyzji nie stanowi analizy w tym zakresie. Marginalnie SKO wskazuje, iż w analizie dołączonej do decyzji pominięto w ogóle ustalenie, czy ten warunek został spełniony.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w treści odwołania, Kolegium wskazało, iż w jego ocenie obecnie ustosunkowywanie się do nich byłoby co najmniej przedwczesne. W sytuacji bowiem, gdy uzupełnienia wymaga podstawowy dokument sporządzony w niniejszej sprawie, tj. analiza urbanistyczna, ocenianie poszczególnych parametrów planowanej zabudowy jest obecnie niecelowe.

Niemniej, w ocenie Kolegium warunki w decyzji, w zakresie poszczególnych "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), winny być ustalane tak konkretnie, jak przewidują to poszczególne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustosunkowując się do zarzutu braku zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej na terenie objętym analizą architektoniczną, wskazania wymaga zdaniem organu, iż kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacji funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium, w świetle wyżej wskazanych uchybień, uzasadnione jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Brak jest natomiast podstaw do orzeczenia merytorycznego w niniejszej sprawie, albowiem uchybienia organu pierwszej instancji czynią koniecznym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wyjaśnienia wymaga, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania.

Sprzeciw od powyższej decyzji SKO w L. z 25 października 2024 r. złożyła A. W. wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości oraz zobowiązanie właściwego organu do wydania w określonym terminie pozytywnej decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu sprzeciwy skarżąca zwróciła uwagę, że dz. nr ewid. [...] jest działką niezabudowaną, pełni rolę parkingu szkolnego. Działka nr ewid.[...] znajduje się poza wyznaczonym obszarem analizy, a dz. nr ewid. "[...] itd." nie istnieje. Załączona do wniosku mapa w skali 1:1000 została pozyskana w Starostwie Powiatowym w K. w Wydziale Geodezji Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, została przygotowana zgodnie z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i spełnia warunki określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem subiektywne odczucie SKO L. o nieczytelności mapy pozostawiam ocenie Sądu. Charakter mapy z uwagi na zagęszczenie zabudowy i infrastruktury technicznej może powodować pewne trudności w jej odczycie, ale nie może dyskwalifikować jej na etapie warunków zabudowy. Organ jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z uwagi na swoje kompetencje w rozstrzyganiu spraw administracji publicznej, nie powinien podważać dokumentu - mapy pozyskanej z organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków.

Ponadto A. W. uważa, że wskazywanie przez SKO L. braku na mapach pieczątki "za zgodność kserokopii z oryginałem" jest daleko idącym błędem. Po pierwsze, Burmistrz Miasta K. nie jest organem wydającym mapy i nie ma kompetencji to potwierdzania dokumentu, którego nie wytworzył, a z drugiej strony mapa w postaci załącznika graficznego do decyzji oraz załącznika z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu posiada naniesioną treść w postaci np. linii zabudowy linii rozgraniczającej teren inwestycji, granic obszaru analizowanego. Jest dokumentem przetworzonym - z naniesioną treścią, a nie kopią mapy zasadniczej. Kolegium wskazuje również, że jest skanem dokumentu. W aktach sprawy jest złożona mapa zasadnicza w oryginale.

Kolejnym błędem zdaniem wnoszącej sprzeciw jest powoływanie się na wyroki "WSA w W.". Dalej podała, że w kolejnych akapitach SKO L. wytyka błędy pisarskie w decyzji Burmistrza Miasta K., a samo gubi się w numeracji działek, wskazuje działki, które nie są objęte analizą, jak również wskazuje działki, których nie ma w ewidencji gruntów i budynków.

A. W. uważa, że zapis "brak uwag" jest wystarczającym w zakresie zapisu w zakresie braku form ochrony przyrody na danym terenie. Burmistrz Miasta K. wskazał ponadto, że obszar inwestycji nie jest obszarem i terenem górniczym. Ww. zapisy są jasne, czytelne i konkretne dla odbiorcy decyzji. Jest to kolejne subiektywne odczucie SKO L., które nie powinno mieć wpływu na uchylenie decyzji. W pierwotnym wniosku wskazano, że działka ma istniejące przyłącza, czego SKO L. nie uznało. Wskazując, że powinny być złożone zapewnienia dostawy mediów. Co prawda zostały ostatecznie złożone jako kopia do urzędu, co SKO L. również podważa wskazując, że nie są dokumentami tylko kserokopiami pism. Z ustawy nie wynika wprost, że mają to być oryginały.

W przedmiotowej sprawie A. W. uważa, że istniejące przyłącza na działce są wystarczającą przesłanką do wydania decyzji, a żądanie zapewnień w przypadku istniejących przyłączy jest daleko idącym nadużyciem. Kolejny argument SKO L. do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy jest brak postanowienia w zakresie uzgodnienia dostępu do drogi publicznej. Organ prowadzący postępowanie w zakresie warunków zabudowy jako właściciel i zarządca dróg gminnych w sposób nie budzący wątpliwości rozważył możliwość dostępu komunikacyjnego dla przedmiotowej działki. Należy przypomnieć, że w zakresie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy istniej tzw. "milcząca zgoda", czyli dokument w postaci "odrębnego postanowienia" jak wskazuje SKO L. nie musi znajdować się w aktach sprawy.

Dalej podała, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Tutaj Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien stanąć na straży praworządności, sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Należy wskazać, że argumenty odwołujących są absurdalne, nielogiczne i groteskowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się niezasadny.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie "P.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Przepis art. 64a P.p.s.a. stanowi bowiem, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. To znaczy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty, tylko rozpoznaje inny środek – sprzeciw. Nadto, wskazać należy, że zgodnie z art. 64b § 3 P.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się, co oznacza że stroną postępowania sądowego jest tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję.

Sąd stwierdza, że kontrola sądowa decyzji wydanej, na podstawie powołanego wyżej przepisu, wymaga sięgnięcia do treści art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie prawidłowość uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu wydania decyzji przez organ I instancji właśnie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), bo konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 K.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena.

W konsekwencji kontrola decyzji, podejmowana przez Sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji, wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą Sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, tylko gdy uwzględnia sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję odwoławczą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., a gdy w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić - zatem uzna że decyzja odwoławcza była prawidłowa - to Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji by ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie.

Przy czym, w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a K.p.a. W ocenie Sądu słusznie zauważa się w orzecznictwie, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1626/21, CBOSA).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola, w ramach instytucji sprzeciwu, legalności decyzji kasatoryjnej z dnia 25 października 2024 r., nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz A. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działka o numerze ewidencyjnym gruntów [...]) w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Badanie zasadności wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga odniesienia się do materialnych przesłanek możliwości wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, co uregulowane zostało w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako: "u.p.z.p."),

Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, organ II instancji słusznie wydał decyzję o charakterze kasatoryjnym. Organ odwoławczy w treści swojej decyzji wykazał w wystarczający sposób, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.

Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Przy czym, podkreślić należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej w konkretnie sformułowanym wniosku.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., który stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze wskazanym w tym przepisie.

Podstawowym instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech oraz parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Wskazać należy, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie dopatrzył się szeregu uchybień w samej właśnie analizie urbanistycznej, co zdaniem Sądu dyskwalifikuje poprawność wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i świadczy o zasadności uchylenia decyzji organu I instancji.

Po pierwsze, rację ma organ, że w analiza urbanistyczna nie odnosi się do wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Organ I instancji powinien mieć na względzie, że dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych wszystkich działek (objętych obszarem analizowanym), które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasadnicze znaczenie ma bowiem to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń na każdej działce objętej terenem analizowanym co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu, tak aby możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu (por. wyrok NSA z 7 września 2023 r., II OSK 1649/22, CBOSA). I tak, ponad wszelką wątpliwość rację ma organ odwoławczy, że w toku postępowania przed organem I instancji nie przeanalizowano w sprawie cech zabudowy na działce o nr [...], która bezsprzecznie znajduje się w obszarze analizowanym, co wprost wynika z załącznika graficznego do decyzji. Nie ma zatem racji Skarżąca, że działka ta znajduje się poza terenem analizowanym. Co ważne, działka ta jest zabudowana i uwzględnienie charakterystyki tej zabudowy może mieć wpływ na wydaną decyzję o warunkach zabudowy. Już z tego powodu decyzja organu I instancji była wadliwa. Z tego też względu w świetle obowiązku rzeczywistego zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania ustaleń w tym zakresie winien dokonać organ I instancji, gdyż mają one istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie tylko na pozytywne załatwienie sprawy i ustalenie warunków zabudowy, ale zwłaszcza określenie tych warunków, w szczególności cech i parametrów projektowanej zabudowy.

Nie miał jednak racji organ odwoławczy wskazując, że nieprawidłowo nie ujęto w analizie działki o nr [...]. Z części graficznej analizy nie wynika, że taka działka istnieje. Nie można wykluczyć, że organ miał na myśli działkę nr [...], która w analizie została ujęta. Ponadto, z części graficznej analizy wynika, że działka o nr [...] jest niezabudowana, więc nie ma wpływu na wyniki analizy w niniejszej sprawie.

Przy czym, w tym miejscu Sąd wskazuje, że zastrzeżenia Kolegium co do kopii (skanu) mapy, na której wyznaczono obszar analizowany są skuteczne o tyle, że rzeczywiście mapa ta jest nieczytelna. Jak wynika z akt sprawy do wniosku o wydanie warunków zabudowy wnioskodawczyni dołączyły mapę spełniającą warunki określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (k. 1, 2 akt adm. I inst.). To organ I instancji w toku postępowania dokonał "zeskanowania" tejże mapy i zmniejszył widoczność jej elementów. Nie sposób czynić z tego powodu zarzutu inwestorce w zakresie braków wniosku.

Przechodząc dalej, Sąd wskazuje, że analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jednak, jak wskazano powyżej jest to podstawowy dokument w oparciu o który organ załatwia sprawę.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie w istocie w aktach brak poprawnej analizy urbanistycznej w jej wersji tekstowej, a to łączy się z zasadnością zarzutów organu odwoławczego co do wyznaczenia parametrów szerokości elewacji frontowej i wysokości tej elewacji. Dokument zatytułowany "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" datowany na dzień 20 maja 2024 r., znajdujący się na nienumerowanej karcie akt organu I instancji, w swoim pkt 4 zawiera tabelaryczny "Przegląd funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" i właściwie na tym analiza się kończy. Przedstawione w tabeli dane dotyczące działek znajdujących się w terenie analizowanym nie zostały w jakikolwiek sposób opisane przez sporządzającego analizę, brak zatem jej wniosków.

Nadto, skoro rzeczą urbanisty jest sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), to on powinien również sporządzić załącznik tekstowy i graficzny do projektu decyzji, w tym wyniki analizy. Projekt decyzji znajdujący się w aktach sprawy został podpisany przez urbanistę M. K., jednakże nie można tego samego stwierdzić względem załączników dołączonych do projektu decyzji. W istocie załącznik graficzny nie został podpisany wcale.

Do samej decyzji wydanej przez Burmistrza w dniu 2 sierpnia 2024 r. dołączono zarówno załącznik graficzny, jak i "część tekstową wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". Dokument ten dołączono do akt sprawy po raz pierwszy i nie jest jasne skąd pochodzi - czy został wytworzony i podpisany przez organ I instancji na podstawie tabelarycznej "Analizy" z dnia 20 maja 2024 r., czy sporządzony został przez urbanistę.

Ponadto, organ odwoławczy wytknął inne dostrzeżone uchybienia decyzji I instancji odnoszące się do sposobu ustalenia konkretnych warunków zabudowy, które to w świetle zasady dwuinstancyjności ten organ winien uwzględnić bądź wyjaśnić. Kolegium wskazało względem wyznaczonego parametru szerokości elewacji frontowej, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestor czy ilości tych obiektów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2021 r., IV SA/Po 215/21; wyrok WSA w Szczecinie z 2 września 2021 r., II SA/Sz 757/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Skoro więc inwestorka chciała określenia wysokości "na 18 m", a uzasadnione byłoby to wynikami analizy urbanistycznej, to organ winien wskazać właśnie na taki parametr, a nie wskazując, że może on wynosić "do 18 m". Chcąc zmodyfikować wniosek o ustalenie warunków zabudowy w związku z wynikami ustaleń parametrów zabudowy zastanymi na terenie analizowanym, organ winien zwrócić się w tym zakresie do inwestora.

Z powyższym łączy się kolejne uchybienie polegające na braku uzasadnienia odstępstwa od średniej szerokości elewacji frontowej. W przepisie § 6 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej "rozporządzenie") wskazano sposób określania kontynuacji w zakresie szerokości elewacji frontowej. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Przy czym zgodnie z § 2 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

W niniejszej sprawie z dokumentu zatytułowanego "Analiza" datowanego na 20 maja 2024 r., zawierającego tylko tabelaryczne przedstawienie działek w obszarze analizowanym wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 11,2 m. W projekcie decyzji sporządzonym przez urbanistę wskazuje się, że średnia ta wynosi 11,3 m. Natomiast w decyzji i jej części tekstowej ponownie wskazuje się na 11,2 m. Nieścisłości te wymagają wyjaśnienia, czy są to tylko omyłki pisarskie, czy świadome odstępstwa o wartości średnich tego parametru. Ponadto, zdaniem Sądu jeżeli zastosowano odstępstwo od średniej szerokości elewacji frontowej wynikającej z analizy to wymagał to dodatkowego uzasadnienia, czego w sprawie zabrakło, skoro jak już wskazano, a aktach sprawy nie znajduje się poprawie wykonana analiza w części tekstowej. Co prawda, w zakresie uzasadnienia tego odstępstwa organ odwołuje się do części tekstowej wyników analizy dołączonych do decyzji organu I instancji. Jednakże w tych wynikach wskazano jedynie, że proponowaną wartość szerokości elewacji frontowej ustalono w oparciu o analizę funkcji i cech zabudowy z dnia 20 maja 2024 r. i na podstawie § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, a także ocenić należy za niewystarczające dla pełnego uzasadnienia przyjętego odstępstwa od wartości średnich tego parametru.

Tak samo rację ma organ odwoławczy wskazując na uchybienie w zakresie odstępstwa od parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki budynku mieszkalnego. Organ I instancji wskazał, iż wynoszona od 4,0 m do 4,5 m z wartością zbliżoną do średniej (4,8 m) powołując się jednocześnie na § 7 pkt 4 rozporządzenia. Organ nie uzasadnił, dlaczego powołał się na ten ustęp rozporządzenia jako podstawę swojej decyzji w tym zakresie, skoro zasadne jest, by organ w pierwszej kolejności uwzględniał wcześniejsze ustępy tego artykułu dla ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z zasadą ustalenia tego parametru. Dopiero w dalszej kolejności, skoro wskazana wielkość ma stanowić wyjątek od stanu występującego na obszarze analizowanym, to organ winien szczegółowo opisać motywy swojej decyzji w tym zakresie, czego w analizie i skutkiem w decyzji organu I instancji zabrakło.

Podzielić należy zarzuty organu II instancji, że organ pierwszej instancji określił w decyzji powierzchnię zabudowy, gdy tymczasem Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posługuje się pojęciem "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu", dla określenia wskaźnika powierzchni zabudowy. Wprawdzie, jak zauważa SKO, w części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu określono procentowo wskaźnik powierzchni jako wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jednakże w decyzji nadal organ wskazuje na wielkość powierzchni zabudowy, co jest niewystarczające. Co prawda, w uzasadnieniu organ I instancji posługuje się już prawidłowym pojęciem, jednakże w części rozstrzygającej decyzji brak prawidłowego określenia współczynnika powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Zatem słusznie organ odwoławczy uznał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uzupełnienie i uszczegółowienie analizy będzie kwestią podstawową i czynności te przeprowadzić winien organ I instancji, gdyż przekraczają zakres działania organu odwoławczego określony w art. 136 § 1 K.p.a.

Dalej, Kolegium dopatrzyło się także nieprawidłowości w zakresie ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określonych w zaskarżonej decyzji, wskazując, iż decyzja nie spełnia wymagań wskazanych w art. 54 ustawy.

Z treści art. 54 u.p.z.p. wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Podzielić należy zdanie SKO, że organ I instancji nie przeanalizował poszczególnych punktów tego przepisu w zakresie ich spełnienia. Bowiem sama adnotacja "brak uwag" nie jest wystarczająca. Organ winien punkt po punkcie dokładnie opisać poszczególne warunki. I tak chociażby w zakresie ochrony przyrody, organ powinien kierować się art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2024, poz. 1478) i mając na względzie formy przyrody, po kolei ustalać, czy takie formy występują w obszarze analizowanym. Także w kwestii "ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych" organ winien określić jaki jest teren w miejscu planowanej inwestycji.

Ponadto, Kolegium słusznie wskazało, że określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - nie zabezpieczono właściwie interesu osób trzecich. Zgodnie z treścią § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed:

a) pozbawieniem:

- dostępu do drogi publicznej,

- możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności,

- dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne

i promieniowanie,

c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Dalej SKO podało, że w aktach sprawy brak materiału dokumentującego przesłanie projektu decyzji organom uzgadniającym. Organ podniósł, iż w zakresie dostępu do dróg publicznych, które są drogami gminy miejskiej K., to jako, że organem właściwym do wydania decyzji w zakresie dostępu do drogi jest organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy (Burmistrz Miasta K.), to uzgodnienie nie przybiera formy odrębnego postanowienia. Jednakże zdaniem Kolegium, takie stanowisko wydane przez odpowiedni Wydział Urzędu wspomagającego Burmistrza winno znajdować się w aktach sprawy.

Co prawda skoro z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi, to może powstać sytuacja, że burmistrz jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji. W takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia w formie odrębnego postanowienia, albowiem ten sam organ musiałby dokonywać wspomnianego uzgodnienia sam ze sobą. Wobec tego przepis art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ. W przypadku, gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 106 k.p.a., a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia. Jednakże w niniejszej sprawie nie ma nawet pisma w tym zakresie, co stanowi uchybienie wymagające także uzupełnienia przez organ I instancji, gdyż może mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

Odnosząc się do ostatniej z kwestii wskazać należy, że rację miało SKO wskazując, że organ pierwszej instancji przedwcześnie uznał, iż spełniony został warunek określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Ustawodawca w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w punkcie 3 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy (czyli decyzji pozytywnej) od tego, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przywołany wyżej art. 61 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Weryfikacja spełnienia przez przedsięwzięcie tego wymogu możliwa jest tylko wtedy, gdy Inwestor w swoim wniosku o ustalenie warunków zabudowy określi zapotrzebowanie na wodę, energię, odprowadzanie ścieków, unieszkodliwianie odpadów stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p Następnie koniecznym jest, aby w tej materii wypowiedziały się "właściwe jednostki organizacyjne", a więc czy możliwe jest zrealizowanie oczekiwań inwestora. O ile jednak, braki w tym zakresie może usunąć organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a., to jednak w przyczyn wskazanych powyżej słusznie Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na istotne braki analizy cech i parametrów zagospodarowania terenu, które nie pozwalają na prawidłowe ustalenie warunków projektowanej zabudowy.

Mając zatem na uwadze powyższe, zasadnie organ odwoławczy uznał, że orzeczenie merytoryczne naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie postępowania dowodowego jedynie przez organ odwoławczy także przeczyłoby ww. zasadzie bowiem organy administracji dwukrotnie mają zebrać i ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie wydać przewidziane w danym postępowaniu rozstrzygnięcie (zob. Wyrok NSA z 16 stycznia 2024 r., II OSK 2512/23, LEX nr 3720646). SKO wskazało zatem na istotne zagadnienia wymagające wyjaśnienia przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ I instancji po pierwsze ma ponownie przeprowadzić analizę urbanistyczną w sprawie, co stanowi podstawę do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto uzupełnienia wymaga sama decyzja organu I instancji.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z powyższego powodu należało decyzję organu I instancji uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a dostrzeżone uchybienia w tym zakresie nie mogły zostać usunięte w trybie art. 136 § 1 K.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 K.p.a., z którego wynika podstawowa zasada rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy administracji publicznej I oraz II instancji.

Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja SKO w P. odpowiada prawu, w szczególności treści art. 138 § 2 K.p.a. W okolicznościach badanej sprawy organ II instancji wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz wskazał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym.