Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 625/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 6 pkt 1 lit.a i lit. b
journal: Dz.U. 2022 poz 1775
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant Specjalista Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M.I. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 25 września 2023 r., nr 9009-2023-002051 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S, z dnia 28 lipca 2023r. nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz skarżącego M.I. kwotę 13 060,17 (trzynaście tysięcy sześćdziesiąt 17/100 złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M.I. (dalej: skarżący) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z 25 września 2023 r. nr 9009-2023-002051, którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z 28 lipca 2023 r. nr [...] o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych w łącznej wysokości [...] zł.

Z zaskarżonych decyzji i akt sprawy wynikało, że 31 maja 2019 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 (później zmieniany), w tym:

- jednolitej płatności obszarowej,

- płatności za zazielenienie,

- płatności redystrybucyjnej (dodatkowej),

- płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych,

- płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych.

Decyzją z 14 lutego 2020 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji [...] przyznał skarżącemu ww. płatności, w tym do powierzchni uprawy buraków cukrowych w kwocie [...] zł, a ponadto kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Wnioskodawca otrzymał ww. środki przelewami na rachunek bankowy 29 listopada 2019 r. i 11 marca 2020 r. Na skutek wznowienia postępowania wysokość przyznanych płatności została zweryfikowana. Decyzją z 10 sierpnia 2020 r. nr [...], wysokość dopłaty do uprawy buraków cukrowych określono na [...] zł.

W piśmie z 28 stycznia 2022 r. Dyrektor POR Agencji poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji 10 sierpnia 2020 r., a decyzją z 14 lutego 2022 r. nr [...] stwierdził jej nieważność. Uznał bowiem, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji przyznał skarżącemu dopłatę do uprawy buraków cukrowych pomimo niespełnienia ustawowego warunku, o jakim mowa w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm. dale: ustawa o płatnościach), ponieważ nie dysponował on podpisaną umową z przedsiębiorstwem cukrowym lub grupą producentów rolnych (podmiotem takim nie była strona przedłożonej umowy - G. sp. z o.o. z/s w B., ponieważ utraciła ten status w 2013 r. i nie zajmowała się produkcją cukru, lecz dostarczała tylko surowiec do takiego zakładu). Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Prezesa ARiMR decyzją z 7 kwietnia 2022 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1366/22, uchylił ww. decyzje z 7 kwietnia 2022 r. i 14 lutego 2022 r. i umorzył postępowanie administracyjne uznając, że decyzję z 10 sierpnia 2020 r. wydano z naruszeniem prawa, ale nie miało ono charakteru rażącego.

W dalszym toku sprawy Kierownik Biura Powiatowego Agencji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2019. Opisaną na wstępie decyzją z 28 lipca 2023 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności uznając, że przy jej przyznaniu organ popełnił błąd, ale błąd ten mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika, przy dołożeniu należytej staranności. Nie znaleziono podstaw do zastosowania art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 809/2014). Wnioskodawca nie spełniał warunków do otrzymania ww. płatności.

W odwołaniu skarżący zarzucił, że decyzję wydano po upływie terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., ponieważ wniosek o płatność złożył 31 maja 2019 r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało mu doręczone 12 lipca 2023 r., tj. po upływie ponad 4 lat. Do przerwania biegu terminu nie doszło, ponieważ wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, którą przyznano mu płatność, dokonał inny organ, przez co nie można jej traktować jako zdarzenia, o którym mowa w ww. art. 3 ust. 1 rozporządzenia. Pierwsza czynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji została natomiast podjęta 12 lipca 2023 r. Ponadto, błąd popełniony przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji i uznanie przedłożonych do wniosku dokumentów nie mógł zostać przez niego wykryty w zwykłych okolicznościach, ponieważ błąd ten wynikał z błędnej wykładni przepisów art. 15 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ostateczna wykładnia pojęcia "przedsiębiorstwa" odbiega od jego językowego znaczenia, ponieważ dopiero w wyniku wykładni sądowej ustalono, że chodzi o przedsiębiorstwo cukrownicze, a nie jakiekolwiek. Gdyby miał taką wiedze wcześniej, to zawarłby wymaganą umowę bezpośrednio z przedsiębiorstwem cukrowniczym, a nie firmą pośredniczącą. Odwołujący się dodał, że nałożenie na niego obowiązku zwrotu środków narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli, ponieważ środki te zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013, wytworzone przez niego buraki cukrowe zostały dostarczone przedsiębiorstwu cukrowniczemu i przetworzone na cukier, rozdysponowany następnie na terytorium Unii Europejskiej.

Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor POR Agencji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podniósł, że skarżący zawarł umowę kontraktacyjną, o jakiej mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) i b) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z G. spółka z o.o. z/s w B., która nie była przedsiębiorstwem cukrowniczym, o którym mowa w rozporządzeniu (UE) nr 1308/2013, ani nie spełniała warunków uznania jej za grupę producentów rolnych. Skarżący był członkiem tej grupy, zatem wiedział o jej wykreśleniu jej z rejestru producentów rolnych. Miał więc świadomość, płatność cukrowa mu nie przysługuje. Dlatego wypłacona beneficjentowi kwota płatności stanowi płatność nienależną w rozumieniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, ponieważ nie był uprawniony do jej otrzymania. Zastosowanie przepisu art. 7 ust. 3 cyt. rozporządzenia wykonawczego wymaga łącznego wykazania, że płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy oraz błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Wprawdzie płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, ale zaistniały błąd organu mógł zostać przez rolnika wykryty w zwykłych okolicznościach. Złożona przez skarżącego deklaracja nt. umowy kontraktacyjnej była błędna z przyczyn leżących po jego stronie. Przy dołożeniu należytej staranności mógł się dowiedzieć, że wypłacona mu płatność cukrowa jest nienależna. Nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Bieg terminu został przerwany przez doręczenie skarżącemu decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji z 14 lutego 2022 r. stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego z 10 sierpnia 2020 r. Nie ma natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy to, na co zostały spożytkowane wypłacone środki.

W skardze wniesionej do tut. Sądu, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji, skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 w zw. z art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach w zw. z pkt 5), sekcji A, części II załącznika II do rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 poprzez jego niezastosowanie wynikające z nieprawidłowego uznania, że wiedział, że przedłożona umowa nie spełnia warunków przewidzianych przepisami prawa, a w konsekwencji, że błąd popełniony przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji w postaci stwierdzenia, że dołączona do wniosku umowa kontraktacyjna spełnia warunki przyznania płatności bezpośredniej, mógł zostać przez niego wykryty w zwykłych okolicznościach, podczas gdy błąd organu nie mógł zostać przez niego wykryty w żadnych okolicznościach, w tym nawet przy dołożeniu należytej staranności, ponieważ:

- składając wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2019 uznał (i miał prawo uznać), że dysponuje umową dostawy, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach, poprzez oparcie się na literalnym brzmieniu pojęcia "przedsiębiorstwa" definiowanego przez prawo UE jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną oraz źródło finansowania,

- prawidłowe odkodowanie normy prawnej polegające na zinterpretowaniu pojęcia "przedsiębiorstwa" jako "przedsiębiorstwa cukrowniczego" nie było możliwe, ponieważ pojęcie to zostało jednoznacznie zinterpretowane dopiero po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Bydgoszczy z 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 772/20, tj. dopiero po upływie 1,5 roku od daty złożenia przez niego wniosku o przyznanie płatności,

- jako nieposiadającego wykształcenia prawniczego nie można obarczać go konsekwencjami niedokonania szerokiej wykładni systemowej i funkcjonalnej odnośnych przepisów, przekraczającej wynik wykładni językowej, na podstawie których przyznano mu płatność bezpośrednią, ponieważ ich literalne brzmienie w sposób oczywisty wskazywało na spełnienie warunków przyznania płatności, tj. zawarcia umowy dostawy, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach, tym bardziej, że w czasie składania wniosku przedmiotowa norma prawna nie została jeszcze jednoznacznie zinterpretowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zaś zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenę świadomości i możliwość wykrycia błędu należy oceniać na moment złożenia wniosku,

- wbrew twierdzeniu Dyrektora POR Agencji interpretacja pojęcia "przedsiębiorstwo" nie wynika "wprost" z obowiązujących przepisów, a gdyby tak było, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1366/22 stwierdziłby nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji przyznającej mu płatność bezpośrednią za rok 2019 z uwagi na oczywistość naruszenia prawa, a sądy administracyjne nie byłyby zmuszone do rozstrzygania szeregu spraw, w których dokonywały interpretacji rozważanych pojęć,

- gdyby w chwili składania wniosku mógł powziąć wiedzę, że pojęcie "przedsiębiorstwo" należy wykładać wyłącznie jako "przedsiębiorstwo cukrownicze", to zawarłby ówcześnie stosowną umowę: 1) ze spółką G. Sp. z o.o. z/s w B., wpisaną do Rejestru Grup Producentów Rolnych od 27 grudnia 2013 r., której pozostaje wspólnikiem i w której pełni funkcję członka zarządu, lub bezpośrednio ze spółką S. S.A. z/s we W., pozostającą przedsiębiorstwem cukrowniczym,

- wyspecjalizowany organ administracji publicznej, tj. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w sposób błędny odkodował treść normy prawnej pkt 5) w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 poprzez dokonanie błędnej interpretacji pojęcia "przedsiębiorstwa" i - jak sam stwierdził w treści decyzji - przyznał płatność bezpośrednią na skutek własnego błędu polegającego na dokonaniu błędnej interpretacji przedmiotowego pojęcia,

- nie można przyjąć za organami, że miał on możliwość prawidłowego odkodowania przedmiotowej normy prawnej w dacie złożenia wniosku, tj. jednostronnego uznania, że pojęcie "przedsiębiorstwa" należy interpretować wyłącznie jako pojęcie "przedsiębiorstwa cukrowniczego", w sytuacji w której nie tylko sam wyspecjalizowany i profesjonalny organ administracji publicznej nie dokonał prawidłowej interpretacji przedmiotowego pojęcia, ale również w sytuacji, w której interpretacja przedmiotowego pojęcia musiała stać się przedmiotem szeregu postępowań sądowoadministracyjnych i wymagała dokonania szerokiej analizy przez wojewódzkie sądy administracyjne;

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez zaniechanie przez organy obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym w szczególności poprzez przeprowadzenie postępowania w niepełnym zakresie, z pominięciem istotnych okoliczności, których uwzględnienie musiałoby prowadzić do odmiennego niż przyjęte przez organy ustalenia, a także zaniechanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia własnego materiału dowodowego mającego na celu dokonanie wnikliwej analizy w zakresie ustalenia w sposób adekwatny i jednoznaczny, czy w dacie składania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2019 wiedział lub przy zachowaniu należytej staranności mógł się dowiedzieć, że pojęcie "przedsiębiorstwa" należy interpretować wyłącznie jako pojęcie "przedsiębiorstwa cukrowniczego", np. poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej,

3) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji niezawierającego kluczowych rozważań w zakresie zaistniałych okoliczności, tj. przede wszystkim poprzez brak jednoznacznego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do kwestii braku możliwości dokonania przez niego w dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 prawidłowej interpretacji pojęcia "umowy dostawy" i "przedsiębiorstwa" zawartych w pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, w tym braku dokonania jakiejkolwiek rzeczowej oceny jego świadomości co do interpretacji pojęcia "umowy dostawy" i "przedsiębiorstwa" w dacie złożenia wniosku, a także braku wyjaśnienia, jaka jest podstawa stwierdzenia przez organy, że mógł on znać (przewidzieć) interpretację pojęcia "przedsiębiorstwa" 1,5 roku przed datą sformułowania tej interpretacji przez judykaturę,

4) art. 3 ust. 2 pkt 1) ustawy o płatnościach w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i orzeczenie obowiązku zwrotu przyznanych mu płatności w sytuacji, gdy przyznane środki wsparcia zostały wykorzystane zgodnie z celem rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, tj. wytworzone buraki cukrowe zostały dostarczone przedsiębiorstwu cukrowniczemu (S. S.A.) i przetworzone na cukier, rozdysponowany następnie na terytorium Unii Europejskiej,

5) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej polegające na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji w sposób nierzetelny, a w konsekwencji obarczenie go błędem popełnionym przez pracowników organu i orzeczenie obowiązku zwrotu przyznanych płatności pomimo faktu, że płatność została dokonana na skutek pomyłki tegoż organu, która nie mogła zostać wykryta przez niego wykryta i została wykorzystana na cel zgodny z rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013,

6) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakładającego obowiązek rozpoznawania sprawy przez organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa administracyjnego interpretowane ściśle, przy wykluczeniu wszelkiej analogii na niekorzyść obywatela, jak również zapewnienie obywatelom możliwości prawnego zabezpieczenia oraz egzekwowania wolności i praw, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym w szczególności zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasady lojalności państwa względem obywateli), a także naruszenie zasady ochrony słusznie nabytych praw i orzeczenie obowiązku zwrotu przyznanych płatności w sytuacji, gdy środki wsparcia bezpośredniego zostały przyznane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji wskutek popełnionego przez niego błędu, niemniej zostały wykorzystane zgodnie z celem rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, tj. wytworzone buraki cukrowe zostały dostarczone przedsiębiorstwu cukrowniczemu (S. S.A.) i przetworzone na cukier, rozdysponowany następnie na terytorium Unii Europejskiej,

7) naruszenie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 poprzez nieprawidłowe uznanie, że nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, podczas gdy wniosek o płatności zgłoszono 31 maja 2019 r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono mu 12 lipca 2023 r., tj. po upływie ponad 4 lat od dnia zaistnienia nieprawidłowości, a organ odwoławczy w tym samym stanie faktycznym i prawnym formułuje różne oceny prawne, czym rażąco narusza art. 8 § 2 k.p.a., o czym świadczy, między innymi, że w innym postępowaniu w decyzji z 21 sierpnia 2023 r. nr [...] Dyrektor POR Agencji wskazał, że przerwanie biegu przedawnienia miało miejsce w wyniku skutecznego doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania analogicznego do tego, jakie prowadzone jest przeciwko niemu, a nie decyzji stwierdzającej nieważność, a także, że w sprawie tej przedawnienie nastąpiłoby z dniem 31 maja 2023 r.,

7) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że brak było jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do jej utrzymania w mocy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek o płatności, jaki złożono w 2019 r., był prawidłowy i nie zawierał błędów. Składając go miał prawo uznać, że dysponuje umową dostawy, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach, opierając się na literalnym brzmieniu pojęcia "przedsiębiorstwa" definiowanego przez prawo UE jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną oraz źródło finansowania. Umowę taką zawarł ze spółką G. Spółka z o.o. Na jego podstawie przyznano mu wnioskowane płatności, w tym do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Jako beneficjent pomocy nie miał w tamtym czasie możliwości ustalenia, że przedłożona umowa nie spełnia warunków przewidzianych przepisami prawa. Sporna płatność została mu przyzna wskutek pomyłki organu. Dopiero w wyniku później dokonanej przez sądy administracyjne wykładni przepisów okazało się, że pod pojęciem "przedsiębiorstwa" należy rozumieć "przedsiębiorstwo cukrownicze", ale wynik tej wykładni to skutek dokonania wykładni nie tylko językowej, ale też systemowej i funkcjonalnej. Wykładni prawa zgodnie z zasadą praworządności powinien dokonać organ, a nie rolnik bez wykształcenia prawniczego. Skarżący podkreślił, że nie można stosować surowszych kryteriów przy ocenie możliwości wykrycia błędu przez niego niż kryteria przyjęte w stosunku do oceny pomyłki organu. Niemniej, poza umową zawartą z G. sp. z o.o. przedłożył również umowę zawartą przez tę spółkę z przedsiębiorstwem cukrowniczym S. S.A. z/s we W.. Gdyby znana mu była wcześniej wykładnia pojęcia "przedsiębiorstwa" jako "przedsiębiorstwa cukrowniczego", to zawarłby wymaganą umowę bezpośrednio z przedsiębiorstwem cukrowniczym. Dlatego w okolicznościach sprawy powinien znaleźć zastosowanie art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. Zaskarżone decyzje powinny zostać uchylone, a postępowanie administracyjne umorzone jako bezprzedmiotowego. Ponadto, wbrew stanowisku organów, nie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia. Kierownik Biura Powiatowego Agencji nie podjął wymaganych działań w przepisanym terminie; czynności tych dokonał po upływie terminu 4 lat od dnia złożenia wniosku o płatności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor POR Agencji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że spółka G. Sp. z o.o. nie miała statusu "przedsiębiorstwa cukrowniczego", a w 2019 r. nie była nawet wpisana w rejestrze grup producentów rolnych, co było skarżącemu wiadome. Nie zostały zaś spełnione łącznie warunki wynikające z art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 809/2014. Wprawdzie płatności przyznano na skutek błędu organu, ale wnioskodawca mógł ten błąd w zwykłych okolicznościach wykryć, ponieważ był wspólnikiem spółki G. Sp. z o.o. W przekonaniu organu nie doszło również do upływu terminu przedawnienia, ponieważ bieg terminu został przerwany poprzez doręczenie skarżącemu decyzji z 14 lutego 2022 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej płatność oznaczonej nr [...], którą doręczono 16 lutego 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej przywoływanej w skrócie: p.p.s.a.).

Nie ulega aktualnie wątpliwości, że płatność cukrowa, o której mowa, została przyznana skarżącemu nienależnie - pomimo braku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy o płatnościach, a więc z naruszeniem prawa. Dołączona przez niego do wniosku o płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych umowa dostawy buraków cukrowych nie została bowiem zawarta z przedsiębiorstwem cukrowniczym ani z grupą producentów rolnych. Stwierdzenie to stanowiło podstawę wszczęcia przez organy Agencji postępowania o zwrot nienależnie przyznanych płatności.

Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199, dalej: ustawa o Agencji), środki publiczne:

1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowe, przeznaczone na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków.

Jednak regulacje unijne przewidują przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Stosownie do art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, obowiązek zwrotu płatności nienależnej nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 nie definiują pojęcia pomyłki organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest natomiast stanowisko, że należy przyjąć szerokie rozumienie tego wyrażenia i rozumieć jako wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1831/18). Zaznaczyć też należy, że zgodnie z art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 809/2014, nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu, a więc działanie organu ma być czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Natomiast ocena co do możliwości wykrycia błędu przez rolnika powinna uwzględniać zarówno charakter nieprawidłowości będącej podstawą ustalenia i wypłacenia kwoty nienależne pobranych płatności, jak i akcentowane w orzecznictwie sądowym prawo rolnika do działania w zaufaniu do zgodności z prawem postępowania organu zajmującego się przyznawaniem płatności. Możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, to zatem nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik, przy dołożeniu należytej staranności, mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna.

W świetle powyższego należało stwierdzić, że to na organie orzekającym w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności ciąży obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności wpływających na obowiązek zwrotu nienależnych płatności. Prowadząc postępowanie w przedmiocie odzyskiwania takich płatności organ powinien szczegółowo rozważyć i umotywować istnienie lub brak wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 809/2014 (por. także wyroki NSA z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 594/10 oraz z 9 września 2022 r. sygn. akt I GSK 2843/18).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy poza sporem było to, że przedmiotowa płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych została dokonana na skutek pomyłki organu. Czynności przyznania i wypłaty płatności podjęto pomimo posiadania przez organy Agencji wiedzy o wykreśleniu kontrahenta skarżącego - G. sp. z o.o. z/s w B., z Rejestru Grup Producentów Rolnych. Nie podważając błędu popełnionego przez organ przyznający płatność w toku aktualnie przeprowadzonego postępowania organy uznały, że nie wystąpiła druga z przesłanek niezbędnych do odstąpienia od obowiązku zwrotu. Przyjęto bowiem, że błąd organu mógł zostać przez beneficjenta wykryty w zwykłych okolicznościach, ponieważ w dacie składania wniosku skarżący posiadał wiedzę o wykreśleniu G. sp. z o.o. z rejestru Grup Producentów Rolnych, skoro był członkiem tej grupy, a ponadto złożył oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania płatności. Skarżący przyznał, że o wykreśleniu kontrahenta z rejestru Grup Producentów Rolnych wiedział, ale pozostawał w przekonaniu o przysługiwaniu mu płatności z uwagi na spełnienie przesłanki jej przyznania, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach w zw. z pkt 5), sekcji A, części II załącznika II do rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, tj. dotyczącej zawarcia umowy dostawy z "przedsiębiorcą". Według skarżącego, w czasie gdy aplikował o płatność (31 maja 2019 r.) prawidłowa interpretacja pojęcia "umowy dostawy" i "przedsiębiorstwa" nie była możliwa na podstawie literalnego brzmienia powołanych wyżej przepisów. Uznanie, że chodzi wyłącznie o "przedsiębiorstwo cukrownicze" możliwe było najwcześniej od momentu orzeczenia co do wykładni tych pojęć przez sąd administracyjny.

W celu uzyskania przedmiotowej płatności rolnik musiał spełnić jeden z alternatywnych warunków, tj. (1) zawrzeć odpowiednią umowę dostawy albo (2) zawrzeć odpowiednią umowę z grupą producentów rolnych (art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) i b) ustawy o płatnościach). Z decyzji przyznającej płatność nie wynika, na czym polegał błąd organu, tzn. czy organ wówczas przyjął, że beneficjent przedłożył umowę dostawy zawartą z przedsiębiorcą, czy umowę zawartą z grupą producentów rolnych. Niesporne jest jedynie, że widniejąca na umowie jako odbiorca buraków spółka G. sp. z o.o., nie była w chwili składania wniosku o płatność grupą producentów rolnych, ale miała niewątpliwie status przedsiębiorcy. Ponieważ pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, do którego odnosi się przepis art. 15 ust.6 pkt 1 lit. a, posługuje się terminem "przedsiębiorstwo", to zarówno skarżący, jak i organ przyznający pomoc, mógł odkodować tę normę zgodnie z literalnym brzmieniem. Jak natomiast wynika z wyroku WSA w Warszawie z 2 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1366/22, w którym Sąd oceniał zgodność z prawem decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdzających nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego z 10 sierpnia 2020 r. nr [...], dopiero zastosowanie kolejnych metod wykładni prawniczych, innych niż językowa, pozwoliło w prawidłowy sposób zinterpretować treść powyższej przesłanki jako konieczności zawarcia umowy dostawy z przedsiębiorstwem cukrowniczym (wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W wyroku tym wskazano też, że za pozostawieniem decyzji Kierownika Biura Powiatowego z 10 sierpnia 2020 r. w obrocie prawnym przemawiały względy społeczno-gospodarcze, ponieważ nie było kwestionowane przekazanie przez spółkę pośrednika (G.) buraków cukrowych wyprodukowanych w gospodarstwie skarżącego z określonej powierzchni w określonej ilości do przedsiębiorstwa cukrowniczego, a wysokość płatności, jaką by uzyskał, gdyby zawarł umowę bezpośrednio z przedsiębiorstwem cukrowniczym, byłaby w tej samej wysokości. Cel regulacji i przyznanej pomocy, pomimo określonej wadliwości, został zachowany.

Skoro zatem z literalnego brzmienia art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach oraz pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 nie wynikało, że umowa dostawy buraków do produkcji cukru powinna zostać zawarta pomiędzy sprzedawcą a przedsiębiorcą cukrowniczym, to w ocenie Sądu, skarżący mógł uznać, że zwarcie umowy kontraktacji ze spółką G. spółka z o.o. - jako przedsiębiorcą - spełniała warunki przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Wprawdzie taka wykładnia omawianego pojęcia okazała się błędna, jednak aby ten błąd wykryć należało sięgnąć do metod wykładni prawniczych (funkcjonalnej, systemowej, celowościowej) inna niż wykładnia językowa. Taki sposób wykładni omawianego pojęcia jest obecnie jednolicie stosowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, ale w roku 2019 nie było oczywiste, jak należy prawidłowo odkodować normę prawną z art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach w zw. z pkt 5 w sekcji A w części II załącznika II do rozporządzenia (UE) nr 1308/2013. Orzecznictwo odnośnie do tej kwestii ukształtowało się później (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 937/22).

Biorąc zatem pod uwagę, że ocenę świadomości i możliwości wykrycia błędu należy oceniać na moment złożenia wniosku o płatność, to należało przyjąć, że skoro warunki przyznania płatności nie wynikały z literalnego brzmienia przepisów i wymagały dodatkowych zabiegów interpretacyjnych, polegających na wykładni systemowej i celowościowej pojęcia "przedsiębiorstwa", nie można było stwierdzić, tak jak przyjęły organy, że beneficjent mógł wykryć błąd organu "w zwykłych okolicznościach".

W przekonaniu Sądu, twierdzenia organu, że błąd w zakresie przyznania płatności cukrowej miał polegać na błędnym uznaniu, że przedłożona z wnioskiem aplikacyjnym umowa kontraktacji spełnia wymogi przyznania płatności określone w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy o płatnościach (co było skutkiem błędnego przyjęcia, że kontrahent skarżącego jest grupą producentów rolnych) nie zostały poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym, w oparciu o który Sąd mógłby zweryfikować stanowisko organu. Na podstawie akt administracyjnych sprawy nie można stwierdzić, czy błąd w zakresie przyznania płatności dotyczył przesłanki określonej w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a) czy też lit. b) ustawy o płatnościach. To zaś prowadzi do wniosku, że nie można wykluczyć, że błąd organu nie dotyczył w istocie stanu faktycznego, jak twierdzi organ, ale uwarunkowań prawnych sprawy (pojęcia "przedsiębiorstwa"), tak jak twierdzi skarżący.

Sądowi znane jest stanowisko Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, że w celu ustalenia, czy pomyłka jest możliwa do wykrycia w zwykłych okolicznościach, należy uwzględnić okoliczność, że od rolników, jako od grupy zawodowej, można oczekiwać zachowania szczególnej staranności przy składaniu wniosków o pomoc oraz świadomości warunków odnoszących się do jej przyznawania (por. wyrok TSUE z 2 lipca 2015 r. w sprawie C-684/13).

Powyższe reguły dotyczą jednak zasadniczo kwestii stanu faktycznego objętego świadomością rolnika. W kontrolowanej sprawie dla oceny legalności wypłaty płatności istotna była natomiast kwestia wykładni pojęcia "przedsiębiorstwo", odnosząca się do stanu prawnego sprawy. Stanowisko organu, zawarte w zaskarżonej decyzji, w konfrontacji z argumentami skargi, nie daje podstaw do uznania, że w zwykłych okolicznościach błąd organu mógł zostać przez rolnika dostrzeżony. W świetle całokształtu okoliczności kontrolowanej sprawy nie można było uznać, że przy dołożeniu należytej staranności skarżący mógł się dowiedzieć, że wypłacone mu płatności będą kwalifikować się jako nienależne. A co istotne, w przypadku postępowań o zwrot nienależnie pobranych płatności nie obowiązują tak daleko idące modyfikacje zasad postępowania, jak obowiązujące w prowadzeniu postępowań o przyznanie płatności, tj. odwrócony ciężar dowodzenia, udzielanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych tylko na żądanie strony, organ powinien mieć na uwadze w szczególności takie reguły, jak zasada informowania, zasada zaufania i zasada przekonywania.

Z przedstawionych względów Sąd uznał, że doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz prawa materialnego (art. 7 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 809/2014). Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego, jakoby kontrolowane decyzje zostały wydane po upływie terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. W sytuacji faktyczno-prawnej skarżącego związanej z przyznaną płatnością podjęte zostały czynności, które doprowadziły do przerwania biegu czteroletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w tym przepisie. Czynności związane z opisanym na wstępie postępowaniem nieważnościowym, które zmierzało do odzyskania wypłaconych środków (zawiadomienie Dyrektora POR Agencji z 28 stycznia 2022 r. o wszczęciu postępowania nieważnościowego doręczone skarżącemu 31 stycznia 2022 r.), spełniało kryteria "każdego aktu organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości". Bez znaczenia dla opisanego skutku prawnego pozostaje to, jaki organ władzy te czynności podjął, podobnie jak to, czy te działania ostatecznie okazały się skuteczne. Kolejną czynnością wywołującą skutek przerwania biegu terminu przedawnienia było zawiadomienie skarżącego przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji w piśmie z 7 lipca 2023 r. o wszczęciu postępowania, w którym wydano objęte wyrokiem Sądu decyzje. Nie upłynął natomiast maksymalny termin przedawnienia wynoszący 8 lat.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wpisu od skargi oraz opłaty skarbowej od złożonego do akt dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i rozważy zasadność prowadzenia postępowania w przedmiocie obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu płatności.