Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 593/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz pkt 2 decyzji I instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 lutego 2024 r., znak WS-VI.7570.1.79.2023.PC w przedmiocie odmowy powiększenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt 2 poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 lipca 2023 r. znak GS-15.6821.94.2022.NG Prezydent Miasta Krakowa orzekł:

- w pkt 1 o ustaleniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. ([...]) odszkodowania w wysokości 396 188,00 zł za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0424 ha obr. [...] jedn. ewid. P. , ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], objętej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 6/6740.4/2022 z dnia 3 lutego 2022 r. znak: AU-01-6.6740.4.17.2021.IRE o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: Rozbudowa ulicy Podedwórze (...), której postanowieniem z dnia 4 lutego 2022 r. znak AU-01-6.6740.4.14.2021.BUR został nadany rygor natychmiastowej wykonalności,

- w pkt 2 o niepowiększeniu ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,

- w pkt 3 o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 tj. kwoty 396 188,00 zł na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. ([...]) - użytkownika wieczystego nieruchomości,

- w pkt 4 o umorzeniu postępowania w stosunku do Wodociągów [...] S.A. z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego tj. służebności przesyłu

- w pkt 5 o zobowiązaniu Gminy Miejskiej Kraków do wypłaty odszkodowania w kwocie 396 188,00 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr 6/6740.4/2022 z dnia 3 lutego 2022 r. znak: AU-01-6.6740.4.17.2021.IRE (...) stanie się ostateczna oraz skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania.

Odwołanie od pkt 2 ww. decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" z siedzibą w K..

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 23 lutego 2024 r., znak: WS-VI.7570.1.79.2023.PC utrzymał w mocy zaskarżoną część decyzji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 344) w związku z art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 162) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że "podzielność" sprawy o ustalenie odszkodowania w trybie art. 12 ust. 4f specustawy drogowej oraz powiększenia tegoż odszkodowania o 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 18 ust. 1e ww. regulacji jest aprobowana w orzecznictwie. Wojewoda Małopolski władny był rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią odwołania, tj. jedynie w zakresie zasadności powiększenia przyznanego już ostatecznie odszkodowania należnego użytkownikowi wieczystemu. Powyższe oznacza, że w pozostałym zakresie, tj. w pkt. 1 oraz 3, 4 i 5, decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 lipca 2023 r. znak GS-15.6821.94.2022.NG - wobec jej niezaskarżenia - stała się ostateczna.

Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 6/6740.4/2022 z dnia 3 lutego 2022 r. znak: AU-01-6.6740.4.17.2021.IRE o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: Rozbudowa ulicy Podedwórze (...) – dalej jako "decyzja ZRID - której postanowieniem z dnia 4 lutego 2022 r. znak AU-01-6.6740.4.14.2021.BUR został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0424 ha obr. [...] jedn. ewid. P. została zajęta pod ww. inwestycję drogową. W efekcie tego z dniem ostateczności decyzji ZRID, tj. z dniem 21 grudnia 2023 r. wygasło ustanowione na tej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego (art. 12 ust. 4d specustawy drogowej), zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] przysługujące dotychczas Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. (prawo własności przysługiwało Gminie Kraków).

Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 6/6740.4/2022 z dnia 3 lutego 2022 r. znak: AU-01-6.6740.4.17.2021.IRE o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej postanowieniem z dnia 4 lutego 2022r. znak AU-01-6.6740.4.14.2021.BUR został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Jak ustalono, zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji oraz postanowienia, zostało doręczone stronie odwołującej w dniu 11 lutego 2022 r., co powoduje, że od tej daty należy liczyć termin na wydanie nieruchomości.

Oznacza to, że w celu spełnienia przesłanki, o której mowa ww. przepisie, należało wydać nieruchomość najpóźniej do dnia 14 marca 2022 r.

Wbrew głównemu zarzutowi odwołania - wskazującemu, iż skoro decyzja o realizacji inwestycji drogowej, znak AU-01-6-6740.4.17.2021. IRE z dnia 3 lutego 2022 roku, nie jest decyzją ostateczną, termin do wykonania przez stronę odwołującą się czynności, o których mowa w art. 18 ust. 1e, upłynie po 30 dniach od dnia, w którym powyższa decyzja stanie się decyzją ostateczną - w przypadku gdy decyzji ZRID nadano rygor natychmiastowej wykonalności nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 18 ust. 1e pkt 3. W konsekwencji jako niezasadne uznać należy argumenty przedstawione w odwołaniu oraz w piśmie z dnia 17 stycznia 2024 r. jakoby dopiero po 30 dniach od ostateczności wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji ZRID upływał termin do wydania nieruchomości uprawniającego do powiększenia odszkodowania o 5%.

Choć zgodzić się należy co do zasady ze stroną odwołującą, iż nie jest wymagane, aby wydanie nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku następowało w drodze protokolarnego przekazania nieruchomości, to jednocześnie należy zaznaczyć, iż samo tylko bierne niesprzeciwianie się przejęciu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego nie oznacza automatycznie, iż należy powiększyć odszkodowanie o 5%.

W uzasadnieniu zaskarżonej części decyzji organu I instancji wskazano na pismo Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2023 r. znak RE.460.9.329.2020, z treści którego wynika, że nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zostały do chwili jego sporządzenia wydane przez dotychczasowych właścicieli oraz użytkowników wieczystych. Organ I instancji uznał wobec tego, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały podstawy do podwyższenia należnego odszkodowania o 5%, o którym mowa w art. 18 ust.1e specustawy drogowej.

Z kolei strona odwołująca wskazała, że pomimo, iż decyzja z dnia 3 lutego 2022 roku nie jest decyzją ostateczną, niezwłocznie po jej wydaniu inwestor - zarządca dróg miasta Krakowa przejął nieruchomość w zarząd, przygotowując teren pod inwestycję, a Strona odwołująca się znosiła ten stan rzeczy, manifestując w ten sposób wolę dobrowolnego wydania przedmiotowej nieruchomości, nie utrudniając jednocześnie inwestorowi w żaden sposób rozpoczęcia realizacji inwestycji.

Jak wynika z treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, co do zasady istotą uzyskania uprawnienia do zwiększenia wartości odszkodowania o dodatkowe 5% jest "wydanie" nieruchomości w terminie 30 dni liczonym od jednej z ww. okoliczności. Owo wydanie nie oznacza bezczynności byłego właściciela nieruchomości lub biernego oczekiwania na działanie inwestora. Skoro ustawodawca połączył dodatkowy bonus z "wydaniem" przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na rzecz inwestycji, to po stronie takiego właściciela winny nastąpią działania zmierzające do wydania.

Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest słuszny pogląd, iż przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e, są spełnione także wtedy, gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód, dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości. Powyższy pogląd dotyczy jednakże sytuacji, gdy dana nieruchomość została w wymaganym objęta we władanie przez inwestora w związku z realizacją planowanej inwestycji, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, bowiem faktyczne przejęcie przedmiotowej nieruchomości na potrzeby tego zamierzenia nastąpiło dopiero w dniu 5 maja 2022 r. (wobec upływu terminu już w dniu 14 marca 2022 r.) O powyższym świadczy załączony do odwołania, sporządzony w tej dacie "Protokół przekazania terenu i placu budowy", którym Zarząd Dróg Miasta Krakowa przekazał tenże teren inwestorowi tj. [...] sp. z o.o. sp. k.

W celu realizacji zasady prawdy obiektywnej, pismami z dnia 20 grudnia 2023 r. oraz następnie z dnia 31 stycznia 2024 r. organ II instancji wystąpił niezależnie do Zarządu Dróg Miasta Krakowa z prośbą o wskazanie daty objęcia ww. działki w posiadanie przez inwestora.

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 21 grudnia 2023 r. (data wpływu do tutejszego organu - 1 lutego 2024 r.) znak GG.542.359.2023 Zarząd Dróg Miasta Krakowa przekazał ten sam protokół z dnia 5 maja 2022 r., który do odwołania załączyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K..

Tym samym należy uznać, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do aktywnego, świadomego wydania nieruchomości przez dotychczasowego użytkownika wieczystego. Z kolei wydanie faktyczne polegające na biernym zachowaniu tego podmiotu, nie sprzeciwiającego się przejęciu nieruchomości przez inwestora, wobec objęcia ich w posiadanie przez niego już po upływie terminu wskazanego w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej (tj. w dniu 5 maja 2022 r. wobec upływu terminu z dniem 14 marca 2022 r.) również nie mogło skutkować powiększeniem odszkodowania przewidzianym w tym przepisie.

Wobec powyższego brak podstaw do kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, w związku z czym należało utrzymać w mocy zaskarżony pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 lipca 2023 r. znak GS-15.6821.94.2022.NG uznając go za prawidłowy.

Opisaną decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K., zarzucając jej naruszenie

1) Art. 18 ust 1e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez jego niezastosowanie;

2) Art. 18 ust 1e pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez błędne ustalenia faktyczne, które doprowadziły organ do błędnego uznania, że stronie skarżącej nie przysługuje powiększenie należnego odszkodowania;

3) Art. 18 ust 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez jego niezastawanie, pomimo, iż pomiędzy datą na jaką nastąpiło ustalenie wartości nieruchomości, a datą wypłaty przyznanego odszkodowania upłynie ponad półtoraroczny okres czasu, co w obecnych warunkach rynkowych uzasadnia zastosowanie przedmiotowego przepisu i waloryzację przyznanego odszkodowania.

Strona skarżąca wniosła o:

1) Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania:

a) przesłuchanie świadka - B. P.,

b} przesłuchanie J. K. - członka Zarządu Skarżącej - na okoliczność faktycznego przekazania przedmiotowych nieruchomości, objętych zaskarżaną decyzją oraz okoliczności w jakich to nastąpiło

2) na podstawie art. 145 ustawy prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i stosownie do dalszych przepisów - przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano w pierwszej kolejności, że skarżąca nie zgadza się z koncepcją organu, jakoby nadanie decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności, wyklucza możliwość zastosowania art. 18 ust 1e pkt 3). Jako podstawę prawną do takiego wnioskowania organ wskazuje wyłącznie treść w/w przepisu oraz opracowanie doktryny. Organ nie wskazuje innej podstawy prawnej do takiego wnioskowania. Tymczasem gdyby wolą ustawodawcy było uniemożliwienie pozyskania powiększenia odszkodowania o kolejne 5%, nie wprowadzałby możliwości takiego uprawnienia dla dotychczasowego użytkownika w postaci ostateczności decyzji o realizacji inwestycji drogowej, lub też w sposób wyraźny wykluczyłby taką możliwość. Tymczasem w powołanym przepisie taki zabieg nie został zastosowany.

Dalej wskazano, że organ nie poczynił dokładnych ustaleń w zakresie faktycznego wydania przez stronę odwołującą się przedmiotowej nieruchomości.

Otóż niezwłocznie po wydaniu decyzji z dnia 3 lutego 2022 roku i nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności Gmina Miejska Kraków przystąpiła do realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie ulicy Podedwórze w Krakowie, w zakresie działki objętej przedmiotową decyzją. Wiązało się to z wejściem w teren i podejmowaniem czynności władczych ze strony gminy (inwestora) w stosunku do przedmiotowych działek - całkowicie w pominięciem strony skarżącej, która nie utrudniała gminie miejskiej Kraków w żaden sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, pozwalając gminie realizować założenia wynikające z decyzji z dnia 3 lutego 2022 roku. Faktycznie więc Gmina Miejska Kraków z chwilą nadania decyzji z dnia 3 lutego 2022 roku rygoru natychmiastowej wykonalności przejęła zarząd nad działkami, w związku z realizacją inwestycji drogi publicznej. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie wykonywała żadnych czynności władczych w stosunku do przedmiotowych nieruchomości, nie zabezpieczała terenu, nie podejmowała żadnych czynności dotyczących przedmiotowej nieruchomości, pozostawiając Gminie Miejskiej Kraków swobodę i możliwość przejęcia w zarząd nieruchomości. Gmina Miejska Kraków, mogła swobodnie i bez żadnych przeszkód wykonywać czynność władcze w stosunku do nieruchomości. Skarżąca zaznaczyła, że Gmina Miejska Kraków nie wskazała żadnych zdarzeń i incydentów, które prowadziłyby do innego wniosku, nie odnotowano żadnych czynności negujących prawo Gminy do faktycznego przejęcia nieruchomości, nie sporządzono żadnych notatek urzędowych na tę okoliczność.

Dalej podniesiono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie jest wymagane, aby wydanie nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, następowało w drodze protokolarnego przekazania nieruchomości. Dla zachowania istnienia tej przesłanki wystarczające jest bierne zachowanie użytkownika wieczystego, umożliwiające inwestorowi objęcie nieruchomości w posiadanie. Konstrukcja wspomnianego przepisu, nie przewiduje żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, nie jest wymagane sporządzenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Bierne zachowanie, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień t właścicielskich może oznaczać przekazanie władztwa faktycznego. Ustawodawca w powołanym przepisie wskazuje jedynie, że ma nastąpić wydanie nieruchomości, ale nie dookreśla sposobu w jaki ma to nastąpić. Dlatego ukształtowane orzecznictwo wskazuje na okoliczność, że wydanie nieruchomości dla swojej skuteczności nie wymaga przybrania szczególnej formy, wystarczy faktyczne zachowanie byłego użytkownika, umożliwiające inwestorowi objęcie nieruchomości w zarząd. W tym kontekście - nie powinien mieć znaczenia fakt, czy inwestor te czynności wykonywał. Istotne jest, czy miał możliwość je wykonywać, bo użytkownik wieczysty nie czynił mu żadnych problemów w tej przestrzeni.

Organ powołuje się na treść protokołu zdawczo - odbiorczego, z dnia 5 maja 2022 roku, jako datę w której nastąpiło faktyczne wydanie nieruchomości przez stronę skarżącą. Jednakże protokół ten potwierdza jedynie okoliczności, które nastąpiły wcześniej, ale bynajmniej - nie stanowi dowodu na okoliczność, że wydanie nieruchomości nastąpiło w dacie sporządzenia przedmiotowego protokołu. Stanowi niejako uzupełnienie dokumentacji dotyczącej procesu inwestycji, równie dobrze taki dokument mógł być sporządzony kilka miesięcy później.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu wraz z utrzymanym nią w mocy pkt 2 decyzji organu I instancji. Organy obu instancji bowiem w sposób błędny ustaliły, że nie doszło do wydania nieruchomości w terminie 30 dni od daty nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności i w konsekwencji wadliwie odmówiły powiększeniu przyznanego stronie skarżącej odszkodowania o 5%.

Poza sporem pozostaje, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 6/6740.4/2022 z dnia 3 lutego 2022 r. znak: AU-01-6.6740.4.17.2021.IRE o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa ulicy Podedwórze (...)" doszło między innymi do podziału działki [...] obr[...] jedn. ewid. K. , pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", na działkę nr [...] o pow. 0,0424 ha oraz nr [...]. Pod inwestycję przewidziana była działka nr [...], a kontrolowane obecnie postępowanie administracyjne dotyczy ustalenia odszkodowania za odebrane spółdzielni prawo użytkowania wieczystego. Skarżąca spółdzielnia nie miała zastrzeżeń do sposobu ustalenia odszkodowania dokonanego w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 lipca 2023 r., a jedynie zakwestionowała pkt 2 tej decyzji, w którym orzeczono o niepowiększaniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311) - dalej jako "specustawa drogowa". Skarżąca spółdzielnia odwołała się wyłącznie od pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Krakowa i tylko w takim zakresie rozpoznał odwołanie Wojewoda Małopolski. Pozostała część decyzji o ustaleniu odszkodowania jest ostateczna i nie jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (a wcześniej nie podlegała ocenie Wojewody jako organu odwoławczego).

Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego możliwości zastosowania pkt 3 powyższego przepisu w sytuacji, w której już wcześniej upłynął termin wskazany w pkt 2.

Celem omawianego przepisu jest przyznanie wywłaszczonemu na cele budowy drogi podmiotowi swego rodzaju bonusu w wysokości 5% przyznanego odszkodowania w sytuacji, gdy w sposób dobrowolny i niezwłoczny udostępni inwestorowi objętą inwestycją nieruchomość, umożliwiając szybką realizację inwestycji drogowej. Co istotne, cała specustawa drogowa służy właśnie przyspieszeniu i usprawnieniu realizacji tego rodzaju inwestycji, a omawiany bonus jest tylko jednym z narzędzi przewidzianych w ustawie, zmierzających do osiągnięcia tego celu.

W przypadku nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności (sytuacja opisana w pkt 1 i 2) termin trzydziestu dni liczy się od doręczenia stronie odpowiednio decyzji albo postanowienia. Natomiast ostateczność decyzji jest początkiem biegu tego terminu tylko w sytuacji, gdy decyzji organu I instancji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżąca twierdzi, że upływ terminu określonego w pkt 1 albo 2 nie pozbawia możliwości zastosowania pkt 3. Wykładnia ta jednak byłaby nielogiczna i nie zmierzała do nakłonienia wywłaszczonego podmiotu do bezzwłocznego wydania nieruchomości. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji jest możliwość realizacji inwestycji drogowej pomimo braku przymiotu jej ostateczności. Odmowa wydania nieruchomości w terminie 30 dni od otrzymania zawiadomienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności musi skutkować pozbawieniem byłego właściciela możliwości uzyskania wskazanego bonusu. Gdyby bowiem w takiej sytuacji otwierał mu się kolejny – wynikający z pkt 3 – termin do uzyskania pięcioprocentowego dodatku, to wprowadzenie pkt 1 i 2 do treści omawianego przepisu byłoby pozbawione sensu. Były właściciel nie miałby żadnej motywacji do wydania nieruchomości po uzyskaniu przez decyzję I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, skoro takie samo dodatkowe wynagrodzenie otrzymałby także w przypadku oczekiwania na uzyskanie przez decyzję przymiotu ostateczności.

Z tych względów należało uznać, że nie jest uzasadniony zarzut skarżącej dotyczący błędnej wykładni pkt 2 i 3 powołanego przepisu poprzez uznanie, że upływ terminu z pkt 1 albo 2 powoduje wygaśnięcie możliwości uzyskania pięcioprocentowego "dodatku" do odszkodowania na mocy pkt 3.

Uzasadnione są natomiast pozostałe zarzuty skarżącej, dotyczące ustalenia, czy w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do wydania nieruchomości i w konsekwencji czy skarżącej należał się ów pięcioprocentowy dodatek.

Organ I instancji w decyzji z 12 lipca 2023 r. stwierdził: "Pismem z 27 lutego 2023 r. znak: (...) Zarząd Dróg Miasta Krakowa poinformował, iż nieruchomości objęte decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 6/6740.4/2022 z dnia 3 lutego 2022 r. znak: AU-01-6.6740.4.17.2021.IRE nie zostały wydane przez dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych pod planowaną inwestycję drogową do dnia sporządzenia tego pisma". Na tej podstawie odmówiono powiększenia odszkodowania.

W istocie jednak w piśmie z 27 lutego 2023 r. (k. 168 akt administracyjnych I instancji) ZDMK stwierdził jedynie, że "nie jest w posiadaniu oświadczeń lub protokołów przekazania przez dotychczasowych właścicieli (...) działek na cele realizacji inwestycji drogowej (...)". W żadnym z przesłanych pism podmiot ten nie stwierdził braku wydania nieruchomości, a jedynie brak stosownych dokumentów w tym zakresie.

Wojewoda Małopolski przed rozpoznaniem odwołania przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające tj. dwukrotnie zwrócił się do ZDMK "o wskazanie daty, w której objęliście Państwo w/w działkę w posiadanie" – odpowiednio pismami z 20 grudnia 2023 r. i 31 stycznia 2024 r. (k. 57 i 81 akt administracyjnych II instancji).

W odpowiedzi na pierwsze z pism, udzielonej pismem z dnia 21 grudnia 2023 r. (k. 60 akt administracyjnych II instancji) poinformowano, że "ww. działki do chwili obecnej nie zostały protokolarnie przekazane tut. jednostce oraz nie wpłynęło oświadczenie dotychczasowego użytkownika wieczystego o dobrowolnym wydaniu działek na cele realizacji inwestycji drogowej. Jednocześnie informujemy, iż w dniu 05.05.2022 r. został Inwestorowi protokolarnie przekazany teren i plac budowy na potrzeby realizacji inwestycji objętej ww. decyzją ZRID (protokół w załączeniu)". Do pisma załączono protokół przekazania terenu i placu budowy z dnia 5 maja 2022 r., w którym przedstawiciel Zarządu Dróg Miasta Krakowa przekazał inwestorowi: [...] sp. z o.o. teren dla potrzeb prowadzenia robót budowlanych.

Na drugie pismo Wojewody Małopolskiego (z dnia 31 stycznia 2024 r.) nie udzielono odpowiedzi.

Analiza treści pisma ZDMK z 21 grudnia 2023 r. wskazuje, że podmiot ten nie wskazał daty objęcia nieruchomości w posiadanie, a więc nie odpowiedział na zadane przez organ odwoławczy pytanie.

Wojewoda na podstawie takiej niepełnej i niejasnej odpowiedzi ustalił natomiast, że faktyczne przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło dopiero w dniu 5 maja 2022 r. kiedy to Zarząd Dróg Miasta Krakowa przekazał tenże teren inwestorowi tj. [...] sp. z o.o. sp. k.

Ustalenie to jest wadliwe. Przede wszystkim Wojewoda pomija fakt, że protokół przekazania potwierdza czynność dokonaną pomiędzy Zarządem Dróg Miasta Krakowa jako podmiotem, który w dniu 5 maja 2022 r. już dysponował przedmiotowym terenem a spółką, która miała realizować roboty budowlane. Protokół ten stanowi jedynie dowód tego, że 5 maja 2022 r. ZDMK już był w posiadaniu nieruchomości.

Jednocześnie skarżąca spółdzielnia w tym zakresie twierdziła już w odwołaniu, a obecnie podtrzymuje to stanowisko w skardze, że niezwłocznie po wydaniu decyzji z dnia 3 lutego 2022 roku i nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności Gmina Miejska Kraków przystąpiła do realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie ulicy Podedwórze w Krakowie, w zakresie działki objętej przedmiotową decyzją. Wiązało się to z wejściem w teren i podejmowaniem czynności władczych ze strony gminy (inwestora) w stosunku do przedmiotowych działek - całkowicie w pominięciem strony skarżącej, która nie utrudniała gminie miejskiej Kraków w żaden sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, pozwalając gminie realizować założenia wynikające z decyzji z dnia 3 lutego 2022 roku.

Poza twierdzeniami strony skarżącej brak jest jednoznacznych i bezpośrednich dowodów wskazujących na datę przekazania, wydania nieruchomości przez skarżącą spółdzielnię Zarządowi Dróg Miasta Krakowa, a ZDMK mimo dwukrotnego wezwania, nie wskazał daty przejęcia nieruchomości w posiadanie.

Dokonując oceny, czy w tych okolicznościach doszło do wydania nieruchomości w okresie wynikającym z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozważyć, jakie warunki muszą zostać spełnione, aby stwierdzić, że doszło do "wydania nieruchomości" w rozumieniu tego przepisu, a w szczególności która ze stron musi wykazać się aktywnością i w jaki sposób wola "wydania" (przejęcia) nieruchomości ma być zamanifestowana.

Orzecznictwo powstałe na tle art. 18 ust. 1e specustawy drogowej nie jest jednolite - co zapewne wynika z różnorodności stanów faktycznych, do których art. 18 ust. 1e specustawy drogowej może mieć zastosowanie. I tak na przykład w wyroku sygn. I OSK 34/22 (ten i kolejne powołanego orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej rozumieć należy podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą (por. wyroki NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2379/20; z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3299/15, z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym w powołanym przepisie mowa jest o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1091/18, z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3775/18; z dnia 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl)".

Natomiast w sprawie sygn. I OSK 2027/18 NSA zaprezentował pogląd przeciwny: "Skoro w treści art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie".

Co istotne, w aktach organu II instancji znajduje się pismo z 13 czerwca 2022 r. (k. 21 akt II instancji), stanowiące odpowiedź Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Krakowa na wniosek skarżącej spółdzielni z 23 maja 2022 r. wskazuje, że podstawą ujawnienia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia podziału m. in. działki [...] będzie dopiero ostateczna decyzja ZRID, a wobec wniesienia odwołania decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nie jest ostateczna. Ponadto poinformowano spółdzielnię, że z wnioskiem o wydanie decyzji ZRID wystąpił Zarząd Dróg Miasta Krakowa do którego ewentualnie należy kierować zapytania w zakresie "oznaczenia i wyniesienia granic" działki [...] oraz protokolarnego jej przejęcia.

Następnego dnia tj. 14 czerwca 2022 r. spółdzielnia skierowała do Zarządu Dróg Miasta Krakowa pismo (k. 22 akt administracyjnych II instancji), w którym w związku z prowadzonymi na zlecenie ZDMK pracami polegającymi na rozbudowie i przebudowie ul. Podedworze zwróciła się o oznaczenie i wyniesienie w terenie granic działki [...] (po podziale na działki [...] i [...]) oraz protokolarne ich przejęcie.

Pisma te – choć z pewnością sporządzone już po upływie trzydziestodniowego terminu uprawniającego do zwiększenia odszkodowania – wskazują na aktywną postawę skarżącej spółdzielni, która domagała się wyznaczenia granic przejętej nieruchomości w terenie.

Trzeba też mieć na uwadze specyfikę okoliczności niniejszej sprawy, w której przedmiotem przejęcia jest nieruchomość powszechnie dostępna, nieogrodzona, a zatem jej wydanie przez dotychczasowego właściciela nie musiało wiązać się z konkretnymi działaniami w rodzaju otwarcia bram, opróżnienia nieruchomości z rzeczy stanowiących własność użytkownika wieczystego i w zasadzie nie wymagało jakiejkolwiek szczególnej manifestacji.

Podobne trudności może sprawiać określenie jakie czynności miałby wykonać podmiot przejmujący nieruchomość w posiadanie aby uznać, że doszło do objęcia przez niego terenu w posiadanie: czy wystarczy pojawienie się na terenie nieruchomości pracowników ZDMK albo wykonawcy podejmujących jakiekolwiek działania przygotowujące do podjęcia robót, czy należy oczekiwać wjazdu sprzętu budowlanego, czy też może jeszcze innego rodzaju działań.

Skarżąca spółdzielnia twierdzi, że pewne czynności związane z przygotowaniem inwestycji były podejmowane niemal natychmiast nadaniu decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Strona, na rzecz której miało nastąpić wydanie nieruchomości (ZDMK) nie wskazuje jakiejkolwiek konkretnej daty, a jedynie informuje o braku oświadczeń lub protokołów przekazania przez dotychczasowych właścicieli działek na cele realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, a więc o braku formalnego przejęcia nieruchomości. W tych okolicznościach brak jest podstaw by podważyć twierdzenia skarżącej, że do podjęcia "nieformalnych" prac przygotowawczych doszło niemal natychmiast po nadaniu decyzji I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie budzi równocześnie żadnych wątpliwości, że spółdzielnia nie czyniła żadnych trudności i nie podejmowała jakichkolwiek działań utrudniających przejęcie nieruchomości, natomiast w maju i czerwcu 2022 r. podejmowała aktywności zmierzające do wyznaczenia w terenie granic przejętej na mocy decyzji nieruchomości.

W tych szczególnych okolicznościach należało uznać, że doszło do wydania nieruchomości w terminie uprawniającym do zwiększenia odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższe wskazania i orzeknie o powiększeniu odszkodowania zgodnie z żądaniem strony skarżącej.

Na zakończenie trzeba wskazać, że przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków wskazanych w skardze nie było możliwe. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Żadnych innych dowodów, w szczególności dowodu z przesłuchania świadków, w procedurze sądowoadministracyjnej nie przeprowadza się.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności – z uwagi na błędne ustalenia faktyczne i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz pkt 2 poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.