Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1645/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr SKO.NP/4115/292/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Burmistrz D. decyzją z dnia 15 marca 2022 r. znak: [...] odmówił skarżącej M. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką A. B. (ur. 22 lutego 1951 r.).

Zdaniem organu w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt SKO.NP/4115/173/2022 uchyliło ww. decyzję z dnia 15 marca 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzając, że organ pomocy społecznej orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Nadto Kolegium wskazało, że dla stwierdzenia czy zachodzi w sprawie związek przyczynowo - skutkowy między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką istotne jest wskazanie jej historii zatrudnienia szczególnie w kontekście orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia 5 listopada 2015 r. SKO zwróciło uwagę, że ustalenia organu l instancji wynikające ze złożonego przez skarżącą oświadczenia z dnia 23 lutego 2022 r., w którym podała, że cyt. pracowałam do 30.09.2018 r. chociaż od 2014 r. faktycznie nie wykonywałam pracy ponieważ pierwotnie pobierałam świadczenie macierzyńskie, a następnie przebywałam na urlopie wychowawczym, na którym opiekowałam się już matką od 2015 r. - są niepełne w związku z czym wymagają doprecyzowania. Ponadto Kolegium wskazało, że organ I instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie, czy niepodejmowanie aktywności zawodowej przez skarżącą ma związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Organ nie ustalił w szczegółowy sposób, jakich czynności pielęgnacyjno-opiekuńczych wymaga matka skarżącej mając na uwadze schorzenia na jakie cierpi oraz czy koniecznym jest aby opieka ta była sprawowana w sposób ciągły, uniemożliwiający skarżącej podjęcie zatrudnienia nawet w niewielkim rozmiarze. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenia te winny być dokonane przede wszystkim poprzez sporządzenie opinii dotyczącej sprawności psychofizycznej matki skarżącej z wyszczególnieniem w jakim zakresie jest ona samodzielna, a w jakim wymaga bezwzględnie pomocy osób drugich, bądź poprzez sporządzenie oceny samoobsługi ww. wg skali Barthel przez podmiot mający w tym zakresie wiedzę i kompetencje, któremu organ zleci sporządzenie takiej opinii. Dodatkowo Kolegium wskazało, że oprócz skarżącej zobowiązane do alimentacji są dzieci niepełnosprawnej, tj. A. B., która mieszka i pracuje w W., D. M., która mieszka w K. i jest osobą pracującą, R. B. zamieszkujący w D. niepełnosprawny od urodzenia, legitymujący się znacznym stopniem niepełnosprawności. Dodatkowo osoba wymagająca opieki ma brata zamieszkującego w M., który jest emerytem. W tym stanie rzeczy, w opinii Kolegium istotnie jawi się zaangażowanie pozostałych członków rodziny w sprawowanie opieki, chociażby doraźnej wobec ww., co winien organ pomocowy ustalić w toku ponownie przeprowadzonego postępowania.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Burmistrz D. decyzją z dnia 4 lipca 2022 r. znak: [...] po raz kolejny odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdzając jak uprzednio, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

- art. 17 ust. 1 ww. ustawy poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu l instancji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr SKO.NP/4115/292/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia 5 listopada 2015 r. zaliczającym ww. do osób ze znacznym stopniem niepełnoprawności na stałe, ze stwierdzeniem, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień tej niepełnosprawności datuje się od 1 listopada 2015 r. Przyczyną niepełnosprawności matki skarżącej są choroby oznaczone symbolem 07-S, tj. choroby układu oddechowego i krążenia, w tym m.in. przewlekła obturacyjna choroba płuc (POChP), zakaźne choroby płuc, prowadzące do niewydolności oddechowej, nowotwory płuc i opłucnej, wrodzone i nabyte wady serca, choroba niedokrwienna serca, kardiomiopatie, nadciśnienie tętnicze z powikłaniami i wiele innych oraz 10-N choroby neurologiczne, w tym m.in. naczyniopochodny udar mózgu, guzy centralnego układu nerwowego, pourazowa cerebrastenia i encefalopatia, choroby rdzenia kręgowego i inne.

Kolegium podkreśliło następnie, że pomimo dokonania przez organ pomocy społecznej błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwestionowana decyzja odpowiada prawu, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką.

Jak wynika z pisma skarżącej z dnia 10 czerwca 2022 r., w roku 2014 urodziła ona syna i przebywała na urlopie macierzyńskim. Po jego zakończeniu przeszła na urlop wychowawczy, ponieważ jak podaje musiała zaopiekować się matką oraz małym dzieckiem. W dalszej części wskazała, że "dnia 30.09.2018 r. skończył mi się urlop wychowawczy, niestety firma nie przedłużyła ze mną umowy i otrzymałam wypowiedzenie. Nie mogłam kontynuować zatrudnienia ze względu na konieczność zaopiekowania się mamą całodobowo i długotrwale".

Nadto w wywiadzie środowiskowym z 16 lutego 2022 r. pracownik socjalny odnotował, że skarżąca pracowała od 2001 r. do 2014 r., zaś w oświadczeniu z dnia 23 lutego 2022 r., skarżąca wskazała, że cyt. "pracowałam do 30.09.2018 r. chociaż od 2014r. faktycznie nie wykonywałam pracy ponieważ pierwotnie pobierałam świadczenie macierzyńskie, a następnie przebywałam na urlopie wychowawczym, na którym opiekowałam się już matką od 2015 r.".

Zestawiając przywołane wyżej okoliczności z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia 5 listopada 2015 r. SKO stwierdziło, że zaprzestanie aktywności zawodowej, jak i niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą nie miało związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Skarżąca zakończyła aktywność zawodową z dniem 30 września 2018 r. (wypowiedzenie umowy o pracę) podczas gdy rzeczywiście nie wykonywała pracy już od 2014 r. w związku z urodzeniem dziecka a następnie przejściem na urlop macierzyński a następnie urlop wychowawczy. Kolegium wskazało też, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła dopiero w dniu 25 stycznia 2022 r. Tym samym, zdaniem Kolegium, skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, a jej dotychczasowa bierność zawodowa (urlop macierzyński a następnie wychowawczy) nie pozwala też na przyjęcie, że właśnie z powodu niepełnosprawności matki zatrudnienia nie podejmuje. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy bezsprzecznie nie zaistniał związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Organ w dalszej kolejności zwrócił uwagę na zakres wykonywanych przez skarżącą czynności pielęgnacyjno-opiekuńczych w odniesieniu do stanu zdrowia podopiecznej i wyjaśnił, że w piśmie z dnia 10 czerwca 2022 r. skarżąca podała, iż matka choruje na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, stłuszczenie wątroby, niedokrwistość, przewlekłą chorobę nerek, niedowład prawostronny po przebytym udarze. Powyższe dane potwierdzają załączone do akt sprawy dokumenty medyczne, tj. karta informacyjna z leczenia szpitalnego z dnia 4 czerwca 2020 r. wydana przez ZOZ w D. Szpital [...] Oddział Chorób Wewnętrznych za okres hospitalizacji od dnia 20 maja 2020 r. do 4 czerwca 2020 r. oraz karta informacyjna z pobytu jednodniowego z 5 lipca 2020 r. wydana w Szpitalu Wojewódzkim [...] SP ZOZ w T. Oddział Chorób Wewnętrznych i Nefrologii z Ośrodkiem Dializ, za okres od 4 lipca 2020 r. do 5 lipca 2020 r. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca względem matki wykonuje czynności opiekuńcze polegające na czynnościach toaletowych (kąpiel przebiega ze szczególną ostrożnością w związku ze sprzętem do dializy, który niepełnosprawna ma na sobie), gotuje, przygotowuje wszystkie posiłki zgodnie z zaleceniami dotyczącymi odpowiedniej diety, wykonuje czynności porządkowe, załatwia sprawy związane z wizytami u lekarzy, które wykonywane są regularnie w związku z jaskrą oraz rozrusznikiem (umawia i dowozi na nie matkę), wykupuje leki i pilnuje regularnego ich zażywania - 3 razy dziennie, zakrapia oczy - 3 razy dziennie, podaje wziewy - 2 razy w tygodniu, mierzy saturacje, mierzy poziom insuliny - 4 razy dziennie i w razie konieczności ją podaje, przygotowuje matkę do wyjazdów na dializę - 3 razy w tygodniu, dezynfekuje i opatruje rany związane z przebiegiem cukrzycy, smaruje ciało specjalnymi żelami dla cukrzyków, matka skarżącej jest pampersowana. Nadto do niepełnosprawnej 2 do 3 razy w tygodniu przyjeżdża pielęgniarka, która wykonuje pomiary ciśnienia, insuliny oraz z nią ćwiczy.

Nadto realizując zalecenia Kolegium, skarżąca przedłożyła do akt sprawy Kartę oceny stanu pacjenta wg zmodyfikowanej skali Barthel, sporządzoną przez pielęgniarkę dyplomowaną. Karta nie zawiera daty sporządzenia. W jej treści odnotowano, że pacjentka potrzebuje pomocy przy krojeniu, smarowaniu - 5 pkt, przy przemieszczaniu się z łóżka na krzesło i z powrotem potrzebuje większej pomocy fizycznej, może siedzieć - 5 pkt, u pacjentki występują przypadkowe zdarzenia fizjologiczne - 5 pkt + 5 pkt, potrzebuje pomocy przy wykonywaniu czynności osobistych - O pkt, jest zależna przy korzystaniu z toalety - O pkt, jest zależna przy myciu, kąpieli całego ciała - O pkt, nie porusza się lub może pokonywać odległość mniejszą niż 50 m - O pkt, nie jest samodzielna przy wychodzeniu i schodzeniu ze schodów - O pkt, jest zależna przy ubieraniu się i rozbieraniu - O pkt. Łączny wynik kwalifikacji wynosi 20 pkt na 100 pkt możliwych do uzyskania. Ponadto w piśmie z dnia 10 czerwca 2022 r. skarżąca określiła czynności jakie wykonuje względem matki, wskazując, że matka jest niesamodzielna i wymaga pomocy całodobowej i długoterminowej. Dodała, że pomaga matce przy czynnościach higienicznych i toaletowych, przygotowuje ubrania i pomaga się ubierać, przygotowuje posiłki, podaje leki, mierzy ciśnienie i poziom cukru, wykonuje czynności porządkowe, robi zakupy, realizuje recepty, umawia wizyty lekarskie, załatwia sprawy urzędowe, czuwa przy matce w nocy. Podobnej treści oświadczenia składała w oświadczeniach z dnia 16 lutego 2022 r. i 23 lutego 2022 r.

W konsekwencji powyższego, zdaniem organu, czynności opiekuńcze bezpośrednio związane z matką sprowadzają się do pomocy przy czynnościach dnia codziennego.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że oprócz skarżącej zobowiązani do alimentacji względem osoby wymagającej opieki są: siostra A. B. - 43 lat, mieszka i pracuje w W., jej sytuacja finansowa i zawodowa, wg skarżącej, nie pozwala spełnić obowiązku alimentacyjnego i zaopiekować się matką, siostra D. M. - 49 lat, mieszka w K., pracuje, ma własną rodzinę ( męża i 3 dzieci) jej sytuacja finansowa i zawodowa, zdaniem skarżącej, nie pozwala spełnić obowiązku alimentacyjnego i zaopiekować się matką, brat R. B. - 47 lat, mieszka w D., jest osobą niepełnosprawną od urodzenia, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe z dnia 7 lutego 2012 r. Skarżąca podała też, że opiekuje się obok matki również i bratem. W ocenie SKO, część obowiązków w ww. zakresie mogą przejąć siostry skarżącej, na których również ciąży wobec matki obowiązek alimentacyjny, wynikający wprost z art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego, jak i obowiązek moralny. Samo natomiast stwierdzenie, że mieszkają zbyt daleko czy pracują zawodowo, nie może automatycznie oznaczać, że w żaden sposób nie mogą wesprzeć siostry (osobiście lub choćby finansowo, realizując tym samym swój obowiązek alimentacyjny) w opiece nad chorą matką.

Przyjęty stan faktyczny sprawy uzasadnia zatem, w opinii SKO ocenę, że nie istnieje w realiach rozpoznawanej sprawy bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej

oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia;

- art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że nie przysługuje jej prawo do świadczenie pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żyją jeszcze inne osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stopniu pierwszym, które jednak są osobami nie dającymi rękojmi sprawowania należytej opieki nad osobą niepełnosprawną z uwagi na własny stan zdrowia i inne obowiązki oraz żaden przepis prawa nie przewiduje kryteriów wyboru opiekuna z grupy osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 4 lipca 2022 r. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej - p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza D. odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutki tego wyroku mają znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Mimo bowiem, że wyrok Trybunału nie doprowadził do wyeliminowania przez ustawodawcę niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności matki skarżącej nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji rozstrzygając w zakresie przedmiotowego wniosku miał obowiązek procedować́ zatem w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, na co trafnie zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedniej decyzji z dnia 17 maja 2022 r. uchylającej decyzję Burmistrza D. w całości i przekazującej sprawę od ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy prawidłowo przyjął także, że nie zostały spełnione pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze ww. art. 17 ust. 1 ustawy, wyjaśnić bowiem należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania ww. świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).

Podkreślić należy w tym miejscu, mając na uwadze zasady ogólne wyrażone w dziale I rozdział 2 k.p.a., że wprawdzie co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Jeśli organ administracji publicznej dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08).

W przedmiotowej sprawie nie został wykazany bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium. Mając bowiem na uwadze historię zatrudnienia skarżącej trudno dać wiarę, że to w istocie sprawowana przez nią opieka nad matką stanowiła rzeczywistą przyczynę rezygnacji z zatrudnienia, czy tez niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie można przy tym pominąć oświadczenia skarżącej złożonego w piśmie z dnia 10 czerwca 2022 r. (k. 15 a.a.) "Dnia 30 września 2018 r. skończył mi się urlop wychowawczy, niestety firma nie przedłużyła ze mną umowy i otrzymałam wypowiedzenie".

Wykładnia art. 17 ust. 1 jednoznacznie wskazuje, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna (niemożność jej podjęcia) musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby które z konieczności podejmują się sprawowania opieki pozbawiają się bowiem możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową. Dlatego w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) będący wyborem życiowym danej osoby nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Niewątpliwie matka skarżącej jest osobą schorowaną i wymagającą opieki. Jednakże opieka sprawowana przez skarżącą, nie ma takiego charakteru, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, żeby zmuszała ją do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej. Nie sposób bowiem przyjąć, aby takie czynności jak: gotowanie, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, dowożenie na te wizyty, wykupywanie leków, ich podawanie mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Natomiast czynności polegające na utrzymywaniu higieny nie są czynnościami oznaczającymi długotrwałą opiekę uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia.

Mając na uwadze powyższe nie sposób przyjąć, aby zakres oraz rozmiar opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką powodował brak możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Ponadto, zdaniem Sądu, ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga również ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku bowiem osób zobowiązanych w różnym stopniu, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została jednoznacznie określona w art. 17 ust. 4 u.ś.r. i potwierdzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA). Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z faktu, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a zatem ich przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka (rodzina) nie może poradzić sobie sama. Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA) wskazał, że obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza obowiązku wspierania każdego w taki sam sposób, to ustawodawca powinien określić formy i zasady wsparcia państwa, a takie zasady zostały określone m.in. w u.ś.r. W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przy ocenie konieczności rezygnacji lub powstrzymania się z zatrudnienia przez skarżącą przepisów o obowiązku alimentacyjnym, prowadziłoby do naruszenia przepisów k.r.o. i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałych zobowiązanych z obowiązków alimentacyjnych względem matki.

Zdaniem Sądu, nie może budzić również wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r. zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o."). NSA w ww. uchwale z 14 listopada 2022 r. wskazał, że uregulowania u.ś.r. mają charakter lex specialis, w stosunku do k.r.o. W zakresie jednak obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców w u.ś.r. brak jest regulacji, a zatem odwołać się należy do przepisów k.r.o. Trzeba bowiem podzielić pogląd, że zastosowanie modelu derywacyjnego wykładni wymaga odwołania się do wszystkich argumentów interpretacyjnych - językowych, systemowych oraz celowościowych (por. uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22). Wykładnia systemowa zakłada natomiast odwołanie się do kontekstu węższego (czyli miejsca przepisu w danym akcie prawnym) oraz szerszego (całego systemu prawa). Dokonując zatem interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest uwzględnienie zarówno miejsca przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak w całym systemie prawa, tj. w szczególności uwzględnienia postanowień Konstytucji RP (przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., w skrócie: "k.r.o.")

W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że skarżąca posiada jeszcze dwie siostry (brat legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), a zatem mogą one wspólnie realizować obciążający je z mocy prawa obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.

Sąd podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż nawet wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, czy stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności, który nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad osobą wymagającą opieki, jednakże okoliczności takie tego nie uniemożliwiają, tym bardziej że wykonanie obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. W aktach brak dowodu aby skarżąca, czy też jej matka próbowały wyegzekwować spełnienie ww. obowiązku od sióstr skarżącej.

W konsekwencji, nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie zostały wykazane jakiekolwiek obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez siostry skarżącej z obowiązku alimentacyjnego względem matki.

Pomoc Państwa ma, jak już wyżej wskazano, charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest zatem możliwa jedynie wówczas gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w nin. sprawie - pomocy rodzeństwa, skorzystanie z usług opiekuńczych, czy opiekuna), a pomimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, z posiadanych przez nią schorzeń) istnieje konieczność rezygnacji przez niego z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia podjęcie zatrudnienia.

Podsumowując, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodziła konieczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Co więcej, nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w interesie społecznym jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Doprowadziłoby to też do – z jednej strony - uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo będzie płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz – z drugiej strony - dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców a mimo to, ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują. Zdaniem Sądu, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji k.r.i.o. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP). Wobec tego "limitowanie" dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców. Dlatego, zdaniem Sądu, wsparcia Państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując faktycznie opiekę nad rodzicem, wykaże, że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa i z tego względu zmuszony jest zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 669/22, czy z 5 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 918/22).

W konsekwencji powyższych rozważań, prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Podkreślić należy, że pomimo niekwestionowanego złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności pomocy przez córkę (do czego jest zobowiązana zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), samo sprawowanie opieki, jak wyżej podkreślono, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ww. ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na względzie, Kolegium w zaskarżonej decyzji, a wbrew zarzutom skargi, w sposób prawidłowy dokonało wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.