Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 614/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 stycznia 2024 r. w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 08 września 2022 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 997;- (dziewięćset dziewięćdziesiąt dziewięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 sierpnia 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 08 września 2022 r., znak [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] i [...], ark. [...], obręb P., położonych ul. [...] w P..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia 29 lipca 2021 r. X. sp. z o.o. sp. komandytowa (dalej również jako: "inwestor") wystąpiła do Urzędu Miasta P. Wydziału Urbanistyki i Architektury z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych (cztery budynki) przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] i [...], ark. [...], obręb P., położonych przy ul. [...] w P. (dalej również jako: "inwestycja").

Pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r. Urząd Miasta P. Wydział Działalności Gospodarczej i Rolnictwa podał, iż działka nr [...] i [...] z obrębu P. znajdują się w obszarze oddziaływania rowu melioracyjnego. Istniejące rowy w tym rejonie nie są dostosowane do odbioru dodatkowych wód z zabudowy mieszkaniowej. Z tego też względu wody opadowe z powierzchni utwardzonych przez inwestora nie mogą poprzez spływ negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie. Jednocześnie podkreślono, iż należy zapewnić dostęp do rowu melioracyjnego.

W piśmie z 26 sierpnia 2021 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w granicach wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb P., użytków rolnych, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako sady na gruntach ornych klasy V (S-RV) i grunty rolne zabudowane na gruntach ornych klasy V (Br-RV) wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, oraz łąki trwałe klasy V (LV), wykształconych z gleb pochodzenia organicznego. Realizacja inwestycji na powyższych użytkach rolnych stanowiących łąki trwałe klasy V, wymaga zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] w piśmie z 14 września 2021 r. podało, iż zgodnie z posiadaną ewidencją działki nr [...] i [...] znajdują się w zasięgu oddziaływania urządzeń melioracji wodnych tj. rowu. Dodatkowo podano, iż rów przebiega na północno- zachodniej granicy działki nr [...]. Na powyższej działce nie występują cieki naturalne, ani urządzenia niezbędne do wykonywania zadań nałożonych ustawą Prawo wodne.

Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia 05 października 2021 r. oraz z dnia 20 grudnia 2021 r. podał, iż obsługa komunikacyjna działek nr [...] i [...] z obrębu P. winna odbywać się wyłącznie jednym zjazdem (istniejącym lub nowym) z ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną projektowaną na terenie objętym wnioskiem. Tym samym negatywnie zaopiniowano wniosek inwestora w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu.

Inwestor skorygował pierwotny wniosek w piśmie z dnia 27 października 2021 r.

Postanowieniem z dnia 03 listopada 2021 r. Prezydent Miasta P. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie z uwagi na okoliczność, iż teren inwestycji jest objęty uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 14 października 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dawna wieś P." w P.. Postanowieniem z dnia 4 maja 2022 r. podjęto zawieszone postępowanie.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania sporządzono analizę urbanistyczną, a następnie w oparciu o jej treść projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Inwestor w piśmie z dnia 14 czerwca 2022 r. dokonał kolejnej zmiany parametrów planowanej inwestycji.

W piśmie z dnia 13 czerwca 2022 r. Urząd Miasta P., Wydział Kształtowania i Ochrony Środowiska podał, iż przed organem nie toczy się postępowanie w sprawie magazynowania odpadów w miejscu na ten cel nie przeznaczonym.

Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia 27 czerwca 2022 r. znak [...] wskazał, iż obsługa komunikacyjna działek nr [...] i [...] z obrębu P. winna odbywać się zgodnie z wnioskiem inwestora tzn. jednym nowoprojektowanym zjazdem z ul. [...] (droga publiczna) z równoczesną likwidacją istniejącego zjazdu z ul. [...].

W piśmie z dnia 21 lipca 2022 r. inwestor skorygował wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] w P. uzgodnił pozytywnie przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia 08 września 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolno stojącej, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] i [...], ark. [...], obręb P., położonych ul. [...] w P..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. B. wskazując, iż w decyzji organu I instancji nie odniesiono się do wysokości nasypu (nawiezionych odpadów budowlanych) względem usytuowania planowanej inwestycji/zabudowy. Odwołująca wyraziła obawy odnoszące się do istniejącego na działce inwestora nasypu utworzonego z odpadów. W jej ocenie obecny poziom gruntu działki inwestora jest o około 2 m wyższy niż poziom jej działki, zatem w przypadku realizacji planowanej zabudowy budynki te będą usytuowane bardzo wysoko. Odwołująca podniosła również, że poprzedni właściciel nieruchomości został zobowiązany do umocnienia nasypu niemniej z tego obowiązku się nie wywiązał. Z uwagi na powyższe odwołująca wniosła o ustosunkowanie się do powyższej kwestii w tym konieczności umocnienia nasypu w kontekście odprowadzania wód opadowych.

Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej również jako: "ustawa" albo "u.p.z.p."), mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie wskazało, że w celu przeprowadzenia oceny istniejącego już ładu przestrzennego wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany a następnie przeprowadzono na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Jak wynika z analizy urbanistycznej w przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu 198,0 m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem tj. od strony ul. [...] (3 x 66 m).

Na podstawie przedstawionej analizy Kolegium wskazało, że inwestycja kontynuuje funkcję występującą w badanym obszarze analizy. W obszarze tym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkalno-usługowa, zabudowa gospodarcza oraz działki niezabudowane stanowiące grunty rolne oraz łąki i tereny zamknięte (tory kolejowe). Planowana inwestycja kontynuuje zatem funkcję mieszkalną jednorodzinną występującą w obszarze analizowanym.

W badanym obszarze analizy linia zabudowy jest zróżnicowana. Budynki w większości usytuowane są od frontu działki w odległości od 1 m do 6 m od ulicy. Niektóre budynku usytuowane są w głębi działek w odległości od 20 do 67 m od ulicy. Pierwszy z planowanych budynków będzie się znajdować bezpośrednio na przedłużeniu linii zabudowy budynków z obszaru analizowanego (w nawiązaniu do linii zabudowy usytuowanej na działce nr [...]), co jest zgodne z treścią § 4 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"). Z uwagi na okoliczność, iż zasadniczo nie ustala się kilku linii zabudowy (dla budynków położonych w głębi terenu) wyznaczona linia została określona w decyzji jako linia nieprzekraczalna, co należy uznać za działanie prawidłowe. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy.

Następnie Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 16,3 % i zawiera się w przedziale od 1 % (działka nr [...], [...]-[...]) do 69% (dz. nr [...]). Inwestor zaplanował, iż powierzchnia zabudowy każdego budynku będzie wynosić 200 m2 co stanowi ok. 13 % wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Planowana inwestycja posiada zatem niższy od średniej z obszaru analizowanego wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W ocenie autora analizy urbanistycznej analiza wykazała możliwość ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z treścią § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zastosowanie powyższego odstępstwa od podstawowej zasady wyznaczania tego parametru w odniesieniu do wartości średniej, w ocenie tut. Kolegium jest uzasadnione z uwagi na okoliczność, iż badany obszar analizy charakteryzuje się znacznymi różnicami pod względem wartości tego wskaźnika. Badany obszar nie jest spójny pod względem wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, tym samym możliwe było wyznaczenie tego parametru nieznacznie poniżej wartości średniej (organ wyznaczył ten wskaźnik na poziomie max 15 % dla całego terenu objętego wnioskiem).

Zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W badanym obszarze analizy średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10,2 m, co z tolerancją ± 20% daje wartość w przedziale od 8,2 m do 12,2 m. Inwestor zaplanował ten parametr na poziomie 10 m dla budynków usytuowanych od strony ul. [...] oraz 20 m dla budynku usytuowanego w głębi działki. Organ wyznaczając powyższy parametr wskazał, iż analiza urbanistyczna wykazała możliwość ustalenia szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji zgodnie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W tym miejscu należy zauważyć, iż w badanym obszarze analizy znajduje się budynek na działce nr [...], który posiada szerokość elewacji frontowej 21 m. Tym samym wyznaczony przez organ przedmiotowy parametr dla planowanej inwestycji nie przekracza maksymalnej wartości tego parametru występującego w obszarze analizy. Nadto należy również zauważyć, iż zgodnie z koncepcją zagospodarowania przedstawioną przez inwestora budynek najbliżej usytuowany ul. [...] będzie położony niejako bokiem (front budynku będzie znajdował się od strony drogi wewnętrznej). Tym samym szerokość bocznej ściany tego budynku, która ma wynieść 10 m, w ocenie Kolegium, nie zaburzy ładu architektonicznego, szczególnie iż na działce sąsiedniej tj. dz. nr [...] szerokość budynku od strony drogi również wynosi 10 m.

W obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej działki posiadają do dwóch kondygnacji nadziemnych o wysokości zazwyczaj do ok. 9,6 m przy dachu stromym oraz 7 m przy dachu płaskim. Zaplanowana inwestycja będzie posiadać dach strony dwuspadowy o kącie nachylenia od 25° do 40° i wysokość maksymalnie 8,5 m do kalenicy dachu, nad częścią budynków dopuszczono dach płaski o kącie nachylenia do 12°, przy czym jego powierzchnia nie może przekroczyć 30% łącznej powierzchni wszystkich dachów w rzucie, a wysokość części budynków z dachem płaskim nie może przekroczyć 4 m do górnej krawędzi elewacji frontowej. Powyższe, w ocenie Kolegium nie zaburzy istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego.

Zdaniem Kolegium analiza urbanistyczna wypełnia znamiona prawidłowo sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonanej na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu objętego wnioskiem wobec tego w tym zakresie uwzględniają i wskazują konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym.

W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...], projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi a zamierzenie budowlane nie znajduje się zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wywiódł, w ślad za pismem Dyrektora Wydziału Kształtowania Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. z dnia 13 czerwca 2022 r., że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93), odpady o kodzie 17 05 04 - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, mogą być wykorzystywane do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Realizacja zabudowy takiej działki winna być poprzedzona wykonaniem badań podłoża gruntowego w celu ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia projektowanego obiektu budowlanego, w tym ustalenia stateczności zbocza/skarpy - zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463). Zmiana ukształtowania terenu poprzez jego podwyższenie może powodować zmianę kierunku dopływu wód opadowych z przedmiotowej działki. Zgodnie zaś z art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.) właściciel gruntu, nie może: zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz nie może odprowadzać wód na grunty sąsiednie. W przypadku gdy działania spowodowały szkody dla gruntów sąsiednich w wyniku odpływu wód opadowych z terenu działki, zgodnie z art. 234 ust, 2 powyższej ustawy na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Oznacza to, że kwestia różnicy poziomów gruntów występujących w terenie i ewentualnego zagrożenia, które może się z tym wiązać nie jest przedmiotem postępowania w sprawie warunków zabudowy. Na tym etapie postępowania nie jest również rolą organu odnoszenie się do innych postępowań związanych z koniecznością umocnienia nasypu. W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. B. podnosząc, że się z nią nie zgadza.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 19 października 2023 r. pełnomocnik skarżącej podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 7, 77 § 1, 78 § l i 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "K.p.a."), poprzez brak pełnego odniesienia się do zarzutów odwołania w treści decyzji li instancji;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w zw. z § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 rozporządzenia) poprzez przyjęcie przez organy, że analiza urbanistyczna dawała podstawy do zastosowania odstępstw dotyczących sposobu ustalania linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, w sytuacji, w której sposób uzasadnienia powyższych odstępstw nie spełnia wymogów materialnoprawnych i procesowych.

W uzasadnieniu powyższego pisma podniesiono, że organ II instancji wprawdzie odniósł się do odwołania co do zarzutu związanego z kwestią nasypu stworzonego na działce będącej przedmiotem wniosku, jednak poza nim brak jest szczegółowego ustosunkowania do zarzutów odwołania dotyczących wyników analizy powielając zasadniczo ustalenia organu I instancji, powtarzając treść uzasadnienia, w szczególności co do tzw. odstąpień. Nawet w kwestii zarzutu dotyczącego nasypu organ odwoławczy poprzestał na powtórzeniu treści pisma Dyrektora Wydziału Kształtowania i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. z 13 czerwca 2022 r., a zatem zastosowano zasadniczo tę samą argumentację, którą przedstawił w swojej decyzji Prezydent Miasta P.. Tak sformułowane uzasadnienie decyzji II instancji nie wykazuje własnego rozumowania, czy też jakiegokolwiek przejawu dokonania krytycznej kontroli decyzji organu, którego orzeczenie zostało zaskarżone.

Następnie pełnomocnik wskazał, że choć organ I instancji, aż w trzech przypadkach dopuścił możliwość dokonania odstępstw od norm ujętych w rozporządzeniu, a odnoszących się do następujących parametrów zabudowy; wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz ustalenia linii zabudowy, to jednak zarówno analiza, jak i treść uzasadnienia decyzji nie wskazują na to, by istotnie dopuszczalne było przyjęcie odstępstw zastosowanych w decyzji. Zdaniem pełnomocnika zastosowane odstępstwa jedynie pozornie wynikają z ustaleń analizy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 23 listopada 2023 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] i [...], ark. [...], obręb P., położonych ul. [...] w P..

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wydanych decyzji należy zauważyć, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA). Powyższe rozważania mają istotny wpływ na ocenę wydanych decyzji. Zważyć należy, że już pobieżna ocena przedłożonych w sprawie załączników graficznych wskazuje, że w najbliższym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem brak jest zabudowy obejmującej cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej (w zabudowie bliźniaczej), z zastrzeżeniem, że trzy z planowanych budynków mają być zrealizowane w głębi działki. Tymczasem analiza urbanistyczna – która również wymaga odrębnej oceny, co zostanie podniesione w dalszej części uzasadnienia – wskazuje, że po obu stronach ulicy [...], przy której zlokalizowana ma być inwestycja, nie występuje tego typu zabudowa. Ani działki bezpośrednio sąsiadujące, ani działki położone po drugiej stronie ulicy, nie mają zabudowy jednorodzinnej usytuowanej w głębi działek, a jedyny rodzaj zabudowy tam występujący to zabudowa gospodarcza.

Zabudowa mieszkaniowa, która ewentualnie mogłaby być uznana za zabudowę odpowiadającą planowanej inwestycji (brak jest przy tym informacji, czy jest to zabudowa jednorodzinna, czy wielorodzinna) występująca na działkach nr [...] oraz [...], przy czym, obsługa komunikacyjna powyższych działek odbywa się poprzez wyodrębnioną drogę, której status – czy jest to droga wewnętrzna, czy też jest to droga gminna – nie został w toku postępowania ustalony.

Skoro w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem nie występuje bezpośrednio zabudowa, jaką zamierza zrealizować inwestor, to ewentualne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji oznaczałoby wprowadzenie obiektów budowlanych mającego charakter dominaty na terenie analizowany – budowy osiedla domów jednorodzinnych, na co zasadnie zwracała uwagę skarżąca w toku postępowania. W ocenie Sądu nakładało to na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób wyjątkowo staranny. Pamiętać bowiem należy, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą przeznaczenie terenu i parametry zabudowy powinny być ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i niedopuszczalne jest lokalizowanie w drodze decyzji nowej inwestycji, która dominowałaby nad zabudową istniejącą.

W powyższym zakresie przyjąć należy, że organu zaniechały zweryfikowania w toku prowadzonego postępowania, czy planowana inwestycja jest do pogodzenia z zasadą "dobrego sąsiedztwa". W zaskarżonych decyzjach nie odniesiono się bowiem w jakikolwiek sposób do powyższej kwestii, ograniczając się jedynie do wskazania, że na terenie analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Nie zadano więc sobie trudu odniesienia planowanej inwestycji do uwarunkowań lokalnych – w tym przede wszystkim bezpośredniego sąsiedztwa działek objętych wnioskiem, jak również nie dokonano analizy wielkości planowanej inwestycji na tle obiektów budowlanych realizujących taką samą funkcję.

Przechodząc dalej, Sąd wskazuje, że samo postępowanie, w przedmiocie ustalania warunków zabudowy, jest postępowaniem wnioskowym, przy czym wniosek powyższy powinien spełniać warunki, o jakich mowa w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika wprost z treści art. 64 ust. 1 powołanej powyżej ustawy. Wydając decyzję o warunkach zabudowy jest zatem związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestora. Sąd uznaje, że przedłożony wniosek był w momencie wydania decyzji przez organ I instancji niekompletny, gdyż załączone zapewnienie o możliwości dostaw energii elektrycznej dla planowanych obiektów, wydane w dniu 03 marca 2021 r., stanowiło zapewnienie terminowe, którego ważność wygasła po upływie 12 miesięcy (k. [...] akt organu I instancji). Organy nie wezwały jednak wnioskodawcy do przedłożenia ważnego zaświadczenia.

Sąd wskazuje również, że ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to rozporządzenie, w brzmieniu obowiązującym do dnia 03 stycznia 2022 r., miało zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to stanowisko Sąd w pełni akceptuje, przyjmuje się, że prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, Baza NSA), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.

W przedmiotowej sprawie teren analizowany został, w ocenie Sądu, wyznaczony w sposób prawidłowy. Zważyć jednak należy, że w toku postępowania wnioskodawca modyfikował wniosek, w tym w dniu 14 czerwca 2022 r., kiedy to zmienił planowane położenie jednego z budynków mieszkalnych w ten sposób, że przesunął go do granicy z działką, tworząc tym samym zabudowę w pierwszej linii, co umożliwiło organom prowadzącym postępowanie ustalenie linii zabudowy. Pomimo tak znaczącej zmiany – mającej wpływ na ustalenia analizy urbanistycznej - organ nie przeprowadził ponownie, ani nie uzupełnił analizy urbanistycznej, gdyż jedyną analizą znajdująca się w aktach sprawy pozostaje analiza datowana na dzień 20 września 2021 r. wydaną w oparciu o wcześniejszy wniosek inwestora. Mając na względzie fakt, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu 08 września 2022 r., po znaczącej modyfikacji wniosku, istnieją, w ocenie Sądu wątpliwości, co do jej aktualności.

Zdaniem Sądu przedstawione powyżej argumenty wskazują na brak staranności w prowadzonym postępowaniu. Sąd nie wyklucza, że planowana inwestycja będzie możliwa do zrealizowania, jednakże wydanie dla niej warunków zabudowy – z uwagi na jej charakter – wymaga jasnego, prawidłowego i aktualnego określenia terenu analizowanego, prawidłowego scharakteryzowania obiektów występujących na terenie analizowanym oraz prawidłowego ustalenia, czy planowana inwestycja rzeczywiście stanowi kontynuację funkcji występującą na terenie analizowany, w tym w odniesieniu do najbliższego sąsiedztwa. Zdaniem Sądu w realiach przedmiotowej sprawy warunki powyższe nie zostały spełnione, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że kwestia różnicy poziomów gruntów występujących w terenie i ewentualnego zagrożenia, które może się z tym wiązać nie jest przedmiotem postępowania w sprawie warunków zabudowy, a podniesione zarzuty dotyczące powyższej kwestii nie zasługują na uwzględnienie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 580;- zł, na co złożyło się: 100 zł – wpis od skargi na bezczynność, 480 zł – opłata dla radcy prawnego reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17;- zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (pkt 2 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku, w tym uzupełnienia analizy urbanistycznej oraz do dokonania oceny, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w świetle zasady dobrego sąsiedztwa oraz czy przy uwzględnieniu powyższej zasady, możliwe jest ustalenia poszczególnych parametrów planowanego obiektu zgodnie z wnioskiem inwestora.