Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 647/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 787/08 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. oddala wniosek R. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 787/08, po rozpoznaniu skargi R. W., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. [...] i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda Jeleniogórski decyzją z dnia [...] marca 1998 r., [...] ustalił lokalizację autostrady płatnej A-4 na terenie województwa jeleniogórskiego dla odcinka Z. km 0+000.00 – K. km 48+207.17. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r., [...], uchylił w części decyzję z dnia [...] marca 1998 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy pozostałe rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej decyzji.

Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., [...] i [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę autostrady A-4 na odcinku Z. – K. prawa własności nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb G., oznaczonej jako działki [...], AM-1 o pow. 2,5728 ha, [...], AM-1 o pow. 0,6295 ha, oraz z obrębu W. [...], AM-3 o pow. 0,0642 ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej własność R. W. Jednocześnie ustalił odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. W. Wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia, odwołujący zarzucił, że został pozbawiony możliwości osobistego uczestniczenia w rozprawie administracyjnej, a nadto zakwestionował wadliwość operatu szacunkowego i wysokość ustalonego odszkodowania.

Minister Infrastruktury, rozpatrując odwołanie R. W., decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2007 r.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie podlegało zasadom przewidzianym w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu sprzed nowelizacji tego aktu prawnego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w sprawie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 w/w ustawy. Termin ten wyznaczony przez wojewodę na piśmie nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Oferta zawarcia umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości została złożona R. W. pismami Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2003 r., [...] i [...]. W aktach sprawy brak jest zgody strony na sprzedaż nieruchomości. Wobec niezawarcia umowy Wojewoda Dolnośląski, stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pismami z dnia 8 października 2004 r. wyznaczył stronie termin do dnia 15 listopada 2004 r. na zawarcie umowy kupna – sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Po bezskutecznym upływie wskazanego terminu pismem z dnia 6 lipca 2005 r. oraz 12 sierpnia 2005 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości R. W.

Wojewoda Dolnośląski pismami z dnia 26 września 2005 r. i 4 listopada 2005 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, po czym dnia 12 października 2006 r. organ ten zlecił wykonanie operatu szacunkowego. W wykonaniu tego zlecenia rzeczoznawca majątkowy K. K. wykonał operat szacunkowy z dnia 1 grudnia 2006 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości. W operacie tym wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym metodą porównywania nieruchomości parami. Przeanalizowano przy tym szczegółowo rynek nieruchomości podobnych na przełomie lat 2004 – 2006, położonych na terenie powiatów: bolesławieckiego oraz zgorzeleckiego ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji na terenie obrębów G., N. W., W., C., S. oraz P. Do końcowej analizy rzeczoznawca majątkowy przyjął 3 nieruchomości gruntowe, z uwzględnieniem jak najmniejszej ilości różnic pomiędzy nieruchomościami. W ocenie organu wykonany w sprawie operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa. Subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie wartość wywłaszczonej nieruchomości jest zbyt niska, nie świadczy o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym pomijaniu cech nieruchomości. Brak jest zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, tym bardziej, że strona nie przedstawiła alternatywnej, aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ani też nie zaskarżyła operatu szacunkowego z dnia 1 grudnia 2006 r. do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie.

Organ zauważył też, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników wpływających na wartość nieruchomości. W toku postępowania odwoławczego upłynął wskazany termin ważności operatu szacunkowego. W związku z tym zaszła konieczności wystąpienia do rzeczoznawcy majątkowego, w trybie art. 156 ust. 4 tej ustawy, z zapytaniem o możliwość potwierdzenia ważności przedmiotowego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy, który sporządził przedmiotowy, operat szacunkowy, potwierdził jego aktualność na dzień 31 stycznia 2008 r.

Minister Infrastruktury stwierdził ponadto, że w dniu 13 czerwca 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na którą R. W., pomimo prawidłowego powiadomienia, nie stawił. Wymieniony dnia 11 czerwca 2007 r. wystąpił wprawdzie o wyznaczenie kolejnego terminu rozprawy administracyjnej, ale Wojewoda Dolnośląski nie uwzględnił tego żądania. Następnie zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2007 r. organ poinformował R. W. o uzupełnieniu materiału dowodowego przedmiotowej sprawy oraz o możliwości zapoznania się z aktami oraz składania wniosków i wyjaśnień.

W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Ministra Infrastruktury, uznać należy, iż Wojewoda Dolnośląski prawidłowo przeprowadził postępowanie wywłaszczeniowe i ustalił odszkodowanie należne z tytułu wywłaszczenia. Organ I instancji dołożył też wszelkich starań, aby umożliwić stronie osobiste uczestnictwo w rozprawie administracyjnej, czego dowodem było uwzględnienie ośmiu wniosków o ponowne wyznaczenie rozprawy. Rozprawa wyznaczona na dzień 15 czerwca 2007 r. była już dziesiątą z kolei. Przedtem Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 15 maja 2007 r. poinformował R. W., że wyznaczony na dzień 13 czerwca 2007 r. termin rozprawy jest ostateczny, a jeżeli strona nie będzie mogła w nim uczestniczyć osobiście to powinna działać przez pełnomocnika. Ma to istotne znaczenie, gdyż zgodnie z art. 94 § 1 k.p.a. nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Ponadto, jak wynika z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 marca 1981 r., I PRN 8/81 (OSN 1981, Nr 10, poz. 201) przeszkodą do przeprowadzenia rozprawy, trudną do przezwyciężenia, jest nagła choroba strony potwierdzona zaświadczeniem lekarskim a nie zawiadomienie o rozprawie przed innym organem w tym samym terminie.

Od decyzji Ministra Infrastruktury R. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2007 r zarzucił przede wszystkim, że:.

1. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie złożył skarżącemu pisemnej oferty zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości objętej wywłaszczeniem,

2. organ prowadzący postępowanie nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w rozprawie wywłaszczeniowej, która odbyła się 13 czerwca 2007 r., czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a.,

3. sentencja decyzji nie zawiera ani rozstrzygnięcia, na jaki dzień przyjęto stan wywłaszczonej nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania, ani rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia służebności w postaci drogi dojazdowej z drogi publicznej do działek nr [...], AM-1 i [...], AM-1, obręb G., a ponadto rozstrzygnięcia co do terminu wydania nieruchomości;

4. organ II instancji zaniechał skontrolowania prawidłowości opinii biegłego z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego,

5. przy ustaleniu wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości przyjęto do porównań transakcje nieruchomości, w których strony umowy działały w sytuacji przymusowej, oraz transakcje nieruchomości, które w ogóle nie były eksponowane na rynku nieruchomości, gdyż nie były nieruchomościami podobnymi, nie uwzględniono zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, czym naruszono art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

6. operat szacunkowy jest sprzeczny z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie został sporządzony ze szczególną starannością oraz zasadami etyki zawodowej,

7. organ II instancji naruszył art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P,

8. Wojewoda Dolnośląski nie rozstrzygnął o wysokości odszkodowania za korzystanie z nieruchomości skarżącego przez okres jej zajęcia, to jest od 9 października 2006r.,

9. zaskarżoną decyzję podjęto w oparciu o wadliwą decyzję Wojewody Jeleniogórskiego z [...] marca 1998 r., [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 na terenie województwa jeleniogórskiego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 787/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r., [...].

Na początku swych rozważań Sąd I instancji wyjaśnił, iż warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. NR 80, poz. 721 ze zm.), jest upływ terminu wyznaczonego na piśmie przez Wojewodę do zawarcia umowy, który nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy.

Na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, przed wyznaczeniem przez wojewodę terminu do zawarcia umowy, o jakiej stanowi powołany przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 2003 r., konieczne jest zatem złożenie oferty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

W aktach sprawy znajdują się pisma Wojewody Dolnośląskiego, datowane 8 października 2004 r., adresowane do R. W., w których został wyznaczony termin do dnia 15 listopada 2004 r. do zawarcia umowy z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie nabycia własności nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją. W materiale dokumentacyjnym znajdują się także datowane 12 listopada 2003 r. pisemne oferty kupna tych nieruchomości, skierowane do R. W. Brak jest natomiast dowodów doręczenia tych wszystkich pism skarżącemu R. W. Skarżący podnosi w skardze, że nie otrzymał od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad żadnej oferty.

WSA w Warszawie stwierdził, mając na uwadze treść art. 133 § 1 P.p.s.a., że brak w aktach sprawy dowodów doręczenia wyżej wyszczególnionych pism uniemożliwia dokonanie przez sąd kontroli, czy zostały one skutecznie doręczone skarżącemu, a w konsekwencji, czy postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte prawidłowo. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień. Jeżeli jednak okazałoby się, że wyżej wymienione pisma nie zostały doręczone skarżącemu, to organ odwoławczy nie miał podstaw do takiego stwierdzenia. Dochowanie bowiem wymogów z art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. jest jednym z koniecznych warunków dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Z powyższych względów, zdaniem Sądu I instancji, należało uchylić zaskarżoną decyzję, albowiem zapadła ona z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

WSA w Warszawie wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy skarżącemu zostały doręczone pisemne oferty i pisma z dnia 8 października 2004 r. wyznaczające termin do zawarcia umowy. W przypadku stwierdzenia, że nie zostały one skarżącemu skutecznie doręczone niezbędne będzie dokonanie oceny, czy organ I instancji wszczął prawidłowo postępowanie wywłaszczeniowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. W., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a, art. 135 P.p.s.a, art. 138 P.p.s.a i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie w toku postępowania sądowego decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2007 r., mimo iż zapadła ona naruszeniem przez Wojewodę Dolnośląskiego - analogicznie jak usunięta z obrotu prawnego przez WSA w Warszawie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r.- z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ I instancji, tak jak Minister Infrastruktury, nie przedstawił dowodów potwierdzających fakt, że postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 721 ze zm.);

2. naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a, art. 135 P.p.s.a, art. 138 P.p.s.a i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez WSA w Warszawie pełnej kontroli rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury i Wojewody Dolnośląskiego, a w szczególności brak odniesienia się do istotnych zarzutów zawartych w skardze R. W. z dnia 29 kwietnia 2008 r. Zaniechanie WSA w Warszawie polegające na braku całościowej oceny wydanych decyzji administracyjnych spowodowało, powstanie niepełnego, a więc wadliwego rozstrzygnięcia sądowego oraz wadliwego uzasadnienia polegającego na niepełnych wskazaniach co do dalszego postępowania.

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a i art. 135 P.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie w toku postępowania sądowego decyzji I instancji na skutek zaniechania ustalenia przez sąd istotnych faktów mimo, iż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy Wojewoda Dolnośląski naruszył art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Zaniechanie WSA w Warszawie polegające na nieustaleniu istotnych faktów miało bezpośredni wpływ na ocenę postępowania organu I instancji i uznanie przez sąd, iż Wojewoda Dolnośląski, wydając decyzję dnia [...] lipca 2007 r. wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sytuacji, gdy w aktach administracyjnych brak jest kompletnej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 Z. K., która stanowiła podstawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Nieprawidłowe ustalenie Sądu, co do kompletności materiału dowodowego, jaki zebrał i rozpatrzył Wojewoda Dolnośląski ma bezpośredni związek przyczynowy z oceną postępowania Wojewody Dolnośląskiego zakończonego decyzją I instancji z dnia [...] lipca 2007r. i fakt ten mógł mieć istotny wpływ na ostateczny wynik postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, m.in., że Sąd I instancji zobowiązany był do oceny nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także decyzji poprzedzającej wydanie tego rozstrzygnięcia. Było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem nie tylko możliwa, ale wręcz konieczna jest ocena przez Sąd administracyjny prawidłowości zarówno zaskarżonych decyzji jak i tych, które nie są przedmiotem skargi, a dotyczą wszystkich postępowań prowadzonych w granicach sprawy. Za słusznością takiego stanowiska przemawia literalna treść przepisu art. 135 P.p.s.a. a także jego celowościowa wykładnia. Zdaniem kasatora, uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008r., WSA w Warszawie winien zatem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a,. orzec również co do decyzji poprzedzającej decyzję z dnia [...] marca 2008 r., gdyż organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego także naruszył art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Brak rozstrzygnięcia WSA w Warszawie w kwestii decyzji organu i instancji powoduje, że w obrocie prawnym pozostaje wadliwa decyzja, której uchylenia skarżący domagał się w złożonej skardze.

Dalej, kasator wywiódł, iż Sąd I instancji naruszył również art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, a granice rozpoznania sądu administracyjnego stanowiły granice sprawy administracyjnej. Oznacza to, że Sąd miał nie tylko prawo ale również obowiązek zbadać rzetelnie i wnikliwie postępowanie Wojewody Dolnośląskiego zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2007r. Brak rozstrzygnięcia WSA w Warszawie co do decyzji pierwszej instancji oznacza, że Sąd naruszył wskazane przepisy postępowania sądowego, gdyż zaakceptował wadliwe postępowanie Wojewody Dolnośląskiego. Wydając decyzję, organ pierwszej instancji nie przedstawił dowodów potwierdzających fakt, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewoda Dolnośląski w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., przywołał własne pisma o wyznaczeniu terminu na zawarcie umowy do dnia 15 listopada 2004 r., lecz w żaden sposób nie udowodnił, iż przedmiotowe pisma zostały doręczone skarżącemu. Skoro w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodów doręczenia skarżącemu pisma z dnia 8 października 2004., w tym oświadczenia skarżącego, że przedmiotowe pisma kiedykolwiek otrzymał, oznacza to, że Wojewoda Dolnośląski nie miał prawa wszcząć postępowania wywłaszczeniowego.

W świetle powyższego należało przyjąć, iż Wojewoda Dolnośląski wydając decyzję dnia 27 lipca 2007 r,. naruszył art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uznał, że nastąpił upływ 30 dniowego terminu do zawarcia umowy, czyli, że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a, art. 135 P.p.s.a, art. 138 P.p.s.a i art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie przeprowadził pełnej kontroli rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury i Wojewody Dolnośląskiego. Zaniechanie przez WSA w Warszawie dokonania całościowej oceny wydanych decyzji administracyjnych spowodowało, w ocenie strony skarżącej, powstanie niepełnego a więc wadliwego rozstrzygnięcia sądowego oraz wadliwego uzasadnienia polegającego na niepełnych wskazaniach co do dalszego postępowania organów administracji .

Kasator zauważył ponadto, że w skardze do WSA w Warszawie R. W. zarzucił organom administracji rządowej, iż w toku postępowania administracyjnego naruszyły szereg przepisów prawa materialnego i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wytknął między innymi, to że 1) nie zapewniono R. W. udziału w rozprawie administracyjnej w dniu 13 czerwca 2007r, czym naruszono art.10 w zw. z art.94 § 2 i art. 79 § 2 kpa, 2) sentencja skarżonej decyzji nie zawiera stanowiska, na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania, rozstrzygnięcia w zakresie ustanowienia niezbędnej służebności w celu zapewnienia sąsiednim działkom dostępu do drogi publicznej, rozstrzygnięcia co do terminu wydania nieruchomości, co stanowi naruszenie odpowiednio art. 18 ust.1 ustawy z dnia10 kwietnia 2003 r., art.120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i art. 16 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r w zw. z art. 107 § 1 kpa. Skarżący w swej skardze sformułował ponadto liczne zastrzeżenia dotyczące sprzeczności operatu szacunkowego z art.151 ust.1 pkt.1, art.153 i art.175 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zarzucił, że organ drugiej instancji nie ustosunkował się do tych nieprawidłowości sygnalizowanych przez stronę we wniesionym odwołaniu, co stanowi naruszenie art.7 w zw. z art.77, art.80 i art.107 § 3 kpa i art.138 kpa. Do skargi wymieniony dołączył szereg publikacji prasowych, wskazujących na znaczny kilkuset procentowy wzrost cen nieruchomości od dnia sporządzenia operatu szacunkowego do dnia wydania decyzji określającej wartość wywłaszczonej nieruchomości, Tymczasem Sąd I instancji nie ustosunkował się do postawionych w skardze jedenastu merytorycznych zarzutów, co bez wątpienia mogło mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sądu a także na uzasadnienie wyroku, które nie zawiera pełnych wskazań co do dalszego postępowania organów administracji rządowej.

W ocenie kasatora zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt.1 lit.c i art.135 w zw. z art.141 § 4 P.p.s.a., gdyż WSA w Warszawie nie uchylił decyzji organu i instancji, mimo iż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy Wojewoda Dolnośląski z naruszeniem art.7 w zw. z art.77 §1, art.80 i art. 107 § 3 kpa nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego.. W aktach brak jest bowiem kompletnej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 Z. K. (dołączono tylko str.1, 2, 6 i 7 decyzji), mimo że decyzja ta stanowiła podstawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Na rozprawie sądowej w dniu 4 lutego 2009 r. skarżący R. W. wystąpił o odroczenie rozprawy celem zobowiązania organów do dostarczenia kompletnej decyzji lokalizacyjnej. Sąd wniosek ten jednak oddalił, konsekwencją czego jest nieprawidłowe ustalenie Sądu co do kompletności materiału dowodowego, jaki zebrał i rozpatrzył organ i instancji. Ma to bezpośredni związek przyczynowy z oceną postępowania Wojewody Dolnośląskiego zakończonego decyzją pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność. W sprawie nie zachodzi nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 P.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, w granicach wyznaczonych zarzutami sformułowanymi przez kasatora, uznał, że niniejsza skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a., decyzję Ministra Infrastruktury, uznając, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji trafnie przy tym zakwestionował ocenę organu odwoławczego dotyczącą prawidłowości wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości R. W. Zgodnie bowiem z mającym zastosowanie w sprawie art. 15 ust.1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. NR 80, poz. 721 ze zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu (nie krótszego niż 30 dni) do zawarcia umowy, o której nowa w art.13 ust.1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Warunkiem wszczęcia przedmiotowego postępowania jest zatem skuteczne wyznaczenie przez wojewodę i upływ należycie określonego terminu do zawarcia umowy. Tymczasem w aktach sprawy nie ma dowodów doręczenia powoływanych przez organy pism z dnia 8 października 2004r. Takie zaś dokumenty miały wpływ na legalność przede wszystkim decyzji organu I instancji, a nie jedynie decyzji odwoławczej, jak to przyjął WSA w Warszawie, ograniczając się do uchylenia tylko tego ostatniego rozstrzygnięcia. Skarżący twierdził bowiem, że nie otrzymał zarówno stosownych zawiadomień Wojewody Dolnośląskiego jak i ofert kupna nieruchomości.

Zauważyć ponadto należy, że w skardze wniesionej do WSA w Warszawie R. W., zaskarżając decyzję Ministra Infrastruktury, domagał się uchylenia zarówno tej decyzji, jak i decyzji organu i instancji. Wytknął organom orzekającym w jego sprawie naruszenie szeregu innych jeszcze przepisów i stanowisko to wsparł dość obszernymi wywodami. Powołane w skardze przepisy art.135 i art.134 § 1 P.p.s.a. zobowiązały Sąd I instancji do rozpatrzenia powyższych wniosków procesowych i zarzutów oraz odniesienia się do nich w pisemnych motywach orzeczenia.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że WSA w Warszawie nie rozpatrzył sprawy w tym zakresie, ograniczając się do ogólnikowego jedynie stwierdzenia, że nie widzi potrzeby rozważania pozostały zarzutów skargi odnoszących się do dalszych etapów postępowania wywłaszczeniowego oraz treści decyzji. Rozpoznanie sprawy w niepełnym zakresie stanowiło naruszenie powołanych przepisów, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosi się to również do złamania przez Sąd I instancji art.141 § 4 P.p.s.a.

Ten ostatni przepis określa wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. Z jego treści wynika, że merytoryczny fragment pisemnych motywów orzeczenia musi zawierać wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego przez sąd rozstrzygnięcia. Ta część uzasadnienia powinna mieć zwięzły charakter, ale pozwalający na ocenę, czy sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, czy dokonał wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zatem czy przeanalizował wszystkie wymagające rozważenia kwestie, w szczególności te, co do których są wątpliwości i w których ustalenia organów są odmienne od wniosków oraz twierdzeń stron postępowania.

Podkreślić ponadto należy, że uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego do niego aktu administracyjnego nakłada na ten sąd obowiązek przedstawienia oceny prawnej wzruszonego aktu. Taka ocena prawna powinna stanowić element uzasadnienia wyroku. Dodatkowo w takiej sytuacji sąd powinien podać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne, wyczerpujące i jednoznacznie sformułowane, tak, aby w ponownym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich istotnych uchybień prawa oraz- w następstwie tego- doprowadzić do załatwienia sprawy w pełnej zgodności z prawem.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wskazał wprawdzie na konieczność ustalenia przez organ odwoławczy, czy skarżącemu zostały doręczone pisemne oferty i pisma wyznaczające mu termin do zawarcia umowy, a w konsekwencji zbadania czy Wojewoda Dolnośląski prawidłowo wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, ale skoro - jak stwierdzono wcześnie j- w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, by ocenę kontrolowanej decyzji przeprowadzono wyczerpująco, to tym samym nie można uznać by wskazania Sądu I instancji były pełne i spełniały wymogi przewidziane w art.141 § 4 P.p.s.a. Tego rodzaju wady uzasadnienia mogą skutkować usprawiedliwioną niepewnością organu i strony w zakresie dalszych czynności, jakie po wyroku będą podejmowane w sprawie, co trafnie zakwestionował autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej.

Przypomnieć ponadto należy, że powołany przez kasatora art.135 P.p.s.a. stanowi, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". W orzecznictwie i literaturze prawniczej powszechnie przyjmuje się, że przepis ten nie tylko uprawnia ale wprost zobowiązuje sąd do podjęcia z urzędu takich działań między innymi w stosunku do decyzji podjętych przez organ I instancji. Eliminacja z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej, przyczynia się na ogół do szybszego i prostszego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Szybkość postępowania jest zaś jednym z wymogów prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.

Wskazane zatem jest, aby sąd administracyjny, weryfikując zaskarżoną decyzję brał pod uwagę z urzędu, niezależnie od wniosków skarżącego, ewentualność wzruszenia także decyzji organu i instancji, gdy z rodzaju i zakresu wad postępowania pierwszoinstancyjnego wynika, że organ odwołujący zobowiązany będzie i tak wydać decyzję kasacyjną.

Taka sytuacja nie zachodzi natomiast wówczas, gdy doprowadzenie do stanu zgodności z prawem mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Ze względu na omawiane rozwiązanie ustawowe i zasadę szybkości postępowania nie ma wówczas podstaw, aby w ramach jednego postępowania sądowego, sąd, weryfikując zaskarżoną decyzję, jednocześnie podważył moc decyzji ją poprzedzającej.

W przypadku postępowania instancyjnego, gdy naruszenia tkwią w decyzji pierwszoinstancyjnej niezwykle rzadko zachodzi sytuacja, że uchybienia te mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy. Wówczas, gdy naruszenia prawa są tak istotne, że wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest wydać decyzję kasacyjną (art.138 § 2 kpa). Sąd administracyjny w takim przypadku winien zatem z urzędu zastosować przepis art.135 P.p.s.a. i uchylić zarówno decyzję ostateczną jak i decyzję organu I instancji.

Powyższą argumentację w rozpoznawanej sprawie wzmacnia dodatkowo zasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej przez organ I instancji pod nieobecność skarżącego działającego bez pełnomocnika. Skarżący twierdzi przy tym, że przed terminem rozprawy wyznaczonej na dzień 13 czerwca 2007r. wykazał zaświadczeniem lekarskim niemożność stawienia się na rozprawie oraz wnosił o odroczenie rozprawy, gdyż chciałby w niej osobiście uczestniczyć. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, że o żadnej wadliwości postępowania w tym zakresie nie może być mowy, gdyż rozprawa była 10 razy odraczana, a ponadto nieobecność na rozprawie usprawiedliwia między innymi choroba strony potwierdzona stosownym zaświadczeniem lekarskim. Natomiast za przeszkodę trudną do przezwyciężenia nie może być uznane - tak jak w przypadku skarżącego - zawiadomienie o rozprawie przed innym organem w tym samym terminie. Do kwestii tych sygnalizowanych w skardze wniesionej do WSA w Warszawie, a poprzednio w odwołaniu, Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł, mimo że było to niezbędne zwłaszcza z uwagi na regulację art. 118 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mającą zastosowanie w związku z odesłaniem zawartym w art.23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. Przepis ten wprowadza zaś wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Oznacza to, że ustawodawca, uznając szczególny charakter tego rodzaju spraw, nałożył na organ administracji państwowej obowiązek wyjaśnienia sprawy w tej formie procesowej. Przeprowadzenie rozprawy ma zatem na celu nie tylko wykonanie obowiązku formalnoprawnego, lecz także winno służyć wyjaśnieniu sprawy. W sprawach wywłaszczeniowych, w których oprócz odjęcia własności organ ustala odszkodowanie, zachodzi najczęściej potrzeba wyjaśnienia stronom podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia w tej kwestii oraz wyjaśnienie przy udziale biegłego wątpliwości i ewentualnych sprzeczności w przedstawionym operacie szacunkowym.

R. W. był kilkakrotnie prawidłowo wezwany na rozprawy, w tym na rozprawy odbywające się ostatnio w dniach 25 kwietnia 2007r. i 13 czerwca 2007 r. Jednakże w świetle pism skarżącego i dołączonych przez niego dokumentów jego nieobecność na rozprawie należało uznać za usprawiedliwioną, zaś podane powody – choroba i termin rozprawy w sprawie cywilnej, w której wymieniony został zobowiązany do osobistego stawiennictwa – jako przeszkody trudne do przezwyciężenia w rozumieniu art. 94 § 2 K.p.a.

W związku z powyższym zachodziła konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, jako naruszających przepisy art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art.10 § 1 , art. 94 § 2 i art.107 § 3 kpa. Sąd I instancji, ograniczając się do uchylenia tylko zaskarżonej decyzji złamał powołane przepisy, a ponadto naruszył także przepis art. 135 P.p.s.a. w sposób, który w okolicznościach niniejszej sprawy miał istotny wpływ na jej wynik..

Powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Z uwagi na treść art. 203 pkt 1 ustawy P.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów postępowania kasacyjnego tylko wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostaje uchylony wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę, brak było podstaw prawnych do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżył on bowiem wyrok uwzględniający jego skargę i uchylający decyzję ostateczną. W takim zaś przypadku stronie skarżącej zwrot kosztów nie przysługuje.