Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 944/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżone decyzje oraz poprzedzającą je decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 7, 77 par 1, 80 i 138 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par 1 lit. c i art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg M. D. na decyzje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 kwietnia 2023 r. znak 010070/680/6083107/2022 i 010070/680/6083095/2022 w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzającą je decyzję z dnia 30 marca 2023 r.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Zaskarżonymi przez M. D., zwanego dalej skarżącym, decyzjami z dnia 20 kwietnia 2023 r., znak: 010070/6803107/2022 i 010070/680/6083095/2022, sprostowanymi postanowieniami z dnia 25 sierpnia 2023 r., znak: 010070/680/6083107/2022 oraz 010070/680/6083095/2022, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r.,

poz. 2000, z późn. zm.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), "...po rozpatrzeniu odwołania

od decyzji (...) o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o świadczenie wychowawcze...", utrzymał w mocy własną decyzję pierwszoinstancyjną z dnia

30 marca 2023 r., znak: [...], o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2022 r. do 30 czerwca 2023 r.

na dzieci H. D. i A. D.

Powyższe decyzje zapadły na następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 2 lipca 2022 r. skarżący złożył wniosek SW-R o świadczenie wychowawcze na dzieci na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.

W dniu 8 lipca 2022 r. wydano informacje:, znak: 010070/680/6083107/20

oraz znak: 010070/680/6083095/20, o przyznaniu skarżącemu świadczenia wychowawczego odpowiednio na dzieci H. D. i A. D. na okres

od 1 lipca 2022 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku do 31 maj 2023 r.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 4 sierpnia 2022 r. skarżący złożył

na odpowiednim formularzu drogą elektroniczną wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2022 r. do 30 czerwca 2023 r. na dzieci H. D. i A. D.

Decyzjami z dnia 5 sierpnia 2022 r. organ umorzył postępowanie w sprawie wniosku o świadczenie wychowawcze, złożonego w dniu 4 sierpnia 2022 r.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2022 r., skierowanym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, skarżący złożył odwołania od decyzji z dnia 5 sierpnia 2022 r.

Decyzją z dnia 30 marca 2023 r., znak: 010070/680/6083095/20, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, "...po rozpatrzeniu Pana wniosku..." odmówił skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2022 r. do 30 czerwca 2023 r. na dzieci H. D. i A. D.

Organ pierwszej instancji wskazał, że ustalił, iż w dniu 2 lipca 2022 r. skarżący złożył wniosek SW-R o świadczenie wychowawcze na dzieci na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.

Po rozpatrzeniu tego wniosku przyznano skarżącemu prawo

do świadczenia wychowawczego na ww. dzieci na okres od 1 lipca 2022 r.,

tj. od miesiąca złożenia wniosku do 31 maj 2023 r., o czym został poinformowany pismami z dnia 8 lipca 2022 r.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o pomocy państwa

w wychowywaniu dzieci, prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jeśli osoba ubiegająca się

o świadczenie wychowawcze była zainteresowana uzyskaniem prawa do świadczenia od dnia 1 czerwca 2022 r., wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego powinna była złożyć najpóźniej do dnia 30 czerwca 2022 r. Uchybienie ww. terminowi wywołuje skutek prawny wygaśnięcia prawa, w tym przypadku wygasło prawo wnioskodawcy do świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2022 r.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie z dnia 31 marca 2023 r.

podnosząc w szczególności, że w dniu 2 lipca 2022 r. złożył wniosek

o przyznanie mu przedmiotowego świadczenia. W dniu 22 lutego

2023 r. złożył poprzez portal ZUS PUE wniosek o udzielenie wyjaśnień. Do dnia dzisiejszego nie otrzymał świadczenia za czerwiec 2022 r. Od lipca 2022 r. prowadzi korespondencję poprzez portal ZUS PUE.

Opisanymi na wstępie decyzjami z dnia 20 kwietnia 2023 r., znak: 010070/6803107/2022 i 010070/680/6083095/2022, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 30 marca 2023 r., znak: 010070/680/6083095/20.

W uzasadnieniach tak podjętych rozstrzygnięć Prezes wskazał, że zgodnie

z ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci akcja zbierania wniosków

o świadczenie wychowawcze w danym roku trwa od 1 lutego do 31 maja danego roku na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca danego roku do 31 maja następnego roku. W przypadku wniosków złożonych pomiędzy 1 lutego, a 31 maja 2022 r. prawo do świadczenia przysługuje za cały okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r.

do 31 maja 2023 r., a pierwsza wypłata następuje za czerwiec 2022 r.

Natomiast w przypadku wniosków złożonych po zakończeniu akcji zbierania wniosków na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca danego roku do 31 maja następnego roku, prawo do świadczenia i jego wypłata przysługuje od miesiąca,

w którym zgłoszono wniosek.

Ponieważ w niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem dnia

2 lipca 2022 r., nie ma podstaw do przyznania świadczenia od daty wcześniejszej

niż 1 lipca 2022 r.

Na powyższe decyzje skarżący złożył skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedstawiając w ich treściach przebieg postępowania przez organami ZUS.

W odpowiedzi na skargi Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone

w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi

oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji

z przepisami prawa.

Na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. Sąd postanowił połączyć niniejszą sprawę

ze sprawą o sygn. akt. III SA/Kr 945/23 – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia

i prowadzić ją pod sygn. akt III SA/Kr 944/23.

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie na skutek skarg kontrola wydanych w dniu 20 kwietnia 2023 r., przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzji znak: 010070/6803107/2022 i 010070/680/6083095/2022, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że nie odpowiadają one prawu. Sąd nie dopatrzył się jednakże, by były one obarczone kwalifikowanymi wadami skutkującymi stwierdzeniem ich nieważnością, czy też stanowiącymi podstawę do wznowienia postepowania.

W ocenie Sądu przy ich wydawaniu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył natomiast przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ

na treść rozstrzygnięcia, co stanowi przesłankę do uchylenia decyzji,

o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Podkreślić należy, że przepisy prawa materialnego (w tym wypadku ustawy

z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810) są podstawą unormowania prawnej sytuacji jednostki, jej praw i obowiązków. Przepisy natomiast ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie k.p.a.) zawierają regulacje proceduralne, stanowiące gwarancję poszanowania zróżnicowania prawnej sytuacji jednostki przy konkretyzacji prawa materialnego, zwłaszcza w drodze decyzji administracyjnej, zapewniają stronom zachowanie określonego standardu czynności podejmowanych w procesie stosowania prawa. Procedura wyznacza obowiązki organu i uprawnienia stron, tworzy system gwarancji poprawności działania

w dochodzeniu do prawdy obiektywnej i ustalaniu stanu prawnego, otwiera drogę

do weryfikacji rozstrzygnięć z różnych przyczyn i dla ochrony zróżnicowanych interesów prawnych. Spełnia ona zatem rolę służebną w procesie stosowania prawa materialnego. Prawo materialne nie urzeczywistnia się więc bez procedury

(zob. Przedmowa w: Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak,

J. Borkowski, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005).

W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte są zatem regulacje proceduralne stanowiące w szczególności kiedy i w jakich okolicznościach oraz jakie decyzji wydają organy administracji publicznej, w tym organ odwoławczy.

W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działający jako organ odwoławczy, wydał w dniu 20 kwietnia 2023 r., w postępowaniu odwoławczym, dwie decyzje zapominając zupełnie o obowiązujących

go regulacjach Kodeksu postępowania administracyjnego.

O ile nie można zaprzeczyć, że na skutek wniosku skarżącego z dnia

2 lipca 2022 r. o świadczenie wychowawcze materialnoprawne uprawnienie zostało skonkretyzowane w dniu 8 lipca 2022 r. poprzez wydanie informacji:

znak: 010070/680/6083107/20 oraz znak: 010070/680/6083095/20, o przyznaniu skarżącemu świadczenia wychowawczego odpowiednio na dzieci H. D. i A. D. na okres od 1 lipca 2022 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku do 31 maja 2023 r., to nie sposób dostrzec w piśmie skarżącego z dnia 31 marca 2023 r.

po pierwsze, dwóch odwołań, tym bardziej, że dotyczyło ono jednej decyzji

z dnia 30 marca 2023 r., znak: 010070/680/6083095/20, którą Prezes de facto odmówił skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego za okres

od 1 czerwca 2022 r. do 30 czerwca 2023 r. na dzieci H. D. i A. D.

Zgodnie z postanowieniami art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka

co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

W świetle powyższego zaskarżone decyzje zapadły więc z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. Nie można przecież dwoma decyzjami utrzymać w mocy jednej decyzji.

Po drugie, biorąc pod uwagę co dopiero przytoczoną treść art. 138 § 1 k.p.a. stwierdzić należy także, że w niniejszym przypadku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych"...po rozpatrzeniu odwołania od decyzji (...) o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o świadczenie wychowawcze...", utrzymał w mocy własną decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 30 marca 2023 r.,

znak: 010070/680/6083095/20.

Nawet jeśli by traktować powyższe sformułowanie, jako fragment treści,

który nie powinien się w nich znaleźć i przez to mógł zostać sprostowany (art. 113 k.p.a.), to nie wiadomo w jakim postępowaniu i z jakiego oraz z jakiej daty wniosku

"o przywrócenie terminu" zapadła decyzja z dnia 30 marca 2023 r.,

znak: 010070/680/6083095/20, a następnie w trybie odwoławczym zaskarżone decyzje.

Zwrócić bowiem należy organowi uwagę, że wniosek skarżącego z dnia 2 lipca 2022 r. został pozytywnie załatwiony w tym sensie, że przyznano świadczenia wychowawcze, co prawda za okres nie obejmujący 1 czerwca 2022 r.,

z czym ewidentnie skarżący się nie zgadzał. Wniosek zaś z dnia 4 sierpnia

2022 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2022 r. do 30 czerwca 2023 r. na dzieci H. D. i A. D. także został

już procesowo załatwiony decyzjami z dnia 5 sierpnia 2022 r. o umorzeniu postępowań w sprawie, a pismem z dnia 7 sierpnia 2022 r. skarżący złożył odwołania od tych decyzji.

Organ ma obowiązek więc wskazać w uzasadnieniu wydawanej decyzji,

po rozpatrzeniu jakiego wniosku, z daty i przedmiotu wskazanego, decyzja

ta została wydana. Podejmując ją organ konkretyzuje bowiem z chwilą

jej wydania uprawnienia bądź obowiązek konkretnego podmiotu w sposób władczy.

Co prawda w piśmie z dnia 7 sierpnia 2022 r. skarżący wyraził dezaprobatę wobec dotychczasowych działań organu i zawarł sformułowanie "Biorąc powyższe pod uwagę wnoszę o przyznanie świadczenia od czerwca 2022r.", to jednak z uwagi na niezadowolenie z decyzji z dnia 5 sierpnia 2022 r.

o umorzeniu postępowań z jego wniosku dnia 4 sierpnia 2022 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci za okres od 1 czerwca 2022 r.

do 30 czerwca 2023 r. pismo to jawi się raczej jako środek zaskarżenia. Jakiekolwiek jednakże wątpliwości co do intencji skarżącego (obowiązuje wszakże tzw. zasada skargowości, co oznacza, że to skarżący decyduje w jakim celu wnosi dane pismo procesowe) powinny być przez organ wyjaśnione w drodze stosownego wezwania skarżącego o ustosunkowanie się do tej kwestii. Ani strona, a tym bardziej sąd administracyjny nie mogą się zatem domyślać określonego działania organu w tym zakresie, a zwłaszcza przyjmować a priori, że we wskazanym piśmie zawarte są i odwołanie i wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci za okres od 1 czerwca 2022 r. i że to na pewno było intencją skarżącego.

Nawet jeżeli by tak było, to niemożliwe jest w świetle procedury administracyjnej ponowne wydanie decyzji w tożsamej przedmiotowo

i podmiotowo sprawie, z tym zastrzeżeniem, że poprzednio wydana jest ostateczna.

Grozi to bowiem stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.. Jest to jednak możliwe tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami,

z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Kwestie te powinny być zatem także jednoznacznie wyjaśnione przez organ,

co nie nastąpiło w niniejszej sprawie.

Wreszcie po trzecie, rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu

do wniesienia wniosku w świetle procedury administracyjnej powinno zostać załatwione poprzez wydanie postanowienia (art. 59 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej może wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, jeżeli

nie została spełniona chociażby jedna z przesłanek wymienionych w art. 58 k.p.a.

W razie gdy powyższe przesłanki zostały spełnione, organ jest zobowiązany

do wydania postanowienia o przywróceniu terminu. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera natomiast zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione

w komentowanym przepisie.

Co prawda w zaskarżonych decyzjach Prezes stwierdził, że "...utrzymuję

w mocy zaskarżoną decyzję", nie mniej jednak w tym zakresie nie może być również niedomówień i wątpliwości, a już na pewno nie można domniemywać wydania decyzji, a następnie rozpatrzyć odwołanie od jednej decyzji przyjmując, że skoro skarżący domagał się uprzednio przyznania przedmiotowego świadczenia na dwójkę dzieci to z pewnością organ odwoławczy winien także w postępowaniu odwoławczym wydać dwie decyzje dotyczące każdego z dzieci, zaś bez znaczenia procesowego jest w tym wypadku wydanie w pierwszej instancji w dniu 30 marca 2023 r. jednej decyzji, znak: 010070/680/6083095/20. W tym zakresie Prezes, jako organ odwoławczy także nie poczynił stosownych i niezbędnych wyjaśnień.

Resumując, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając zaskarżone decyzje naruszył, zdaniem Sądu, przepisy postępowania – artykuły: 7, 77 § 1, 80 i 138 § 1 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co skutkować musiało koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji i poprzedzającej je decyzji z dnia

30 marca 2023 r. Zaistniała bowiem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.,

jako podstawa wraz z art. 135 P.p.s.a., do uchylenia kontrolowanych decyzji wydanych w granicach niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w sentencji wyroku.