Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 347/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 16, art. 77 § 1 i art. 80, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 16a
journal: Dz.U. 2023 poz 824
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 3 pkt 6, art. 157a ust. 1 pkt. 7, art. 201
journal: Dz.U. 2022 poz 2556
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi F. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 29 grudnia 2023 r. nr SKO.4170.35.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 1 września 2023 r. nr SKO.4170.20.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz strony skarżącej F. S.A. w P. kwotę 714 zł /słownie: siedemset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi F. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako: "Spółka" lub "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ") z dnia 29 grudnia 2023 r. nr

SKO.4170.35.2023 utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia 1 września 2023 r. nr SKO.4170.20.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki korzystania ze środowiska. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;

Decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], Prezydent Miasta P. (dalej: "Prezydent") orzekł między innymi:

- w pkt I, o uchyleniu Spółce pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, udzielonego własną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], zmienioną następnie decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...];

- w pkt II, o uchyleniu Spółce pozwolenia zintegrowanego, udzielonego własną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] z późn. zm.;

- w pkt III i VI, o udzieleniu dla Spółki pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza ze źródeł emisji i emitorów instalacji zlokalizowanych w P. przy ul. [...], na czas określony do 31 grudnia 2029 r.;

- w pkt VII, stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza pochodzących z instalacji zlokalizowanych na terenie F. S.A., z chwilą gdy wydane pozwolenie stanie się ostateczne;

- w pkt VIII, stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] z późn. zm., udzielającej pozwolenia zintegrowanego na czas nieokreślony.

Pismem z dnia 1 czerwca 2023 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "PWIOŚ") wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ustalającej warunki korzystania ze środowiska. W ocenie PWIOŚ Prezydent dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.; dalej: "p.o.ś.") oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.; dalej jako: "u.o.o.") i wydał dla Spółki pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza zamiast prawidłowo udzielić pozwolenia zintegrowanego.

PWIOŚ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r. poz. 1169; dalej zwane: "rozporządzeniem Ministra Środowiska") w grupie instalacji podlegających obowiązkowi posiadania pozwolenia zintegrowanego (pkt 1 ppkt 1 załącznika) wymieniono instalacje do wytwarzania energii i paliw i wskazano instalacje do spalania paliw o nominalnej mocy cieplnej nie mniejszej niż 50 MW. Skarżąca posiada instalację Ciepłowni zakładowej, która jest wyposażona w 3 kotły - parowy OR-32 nr 3 o nominalnej mocy cieplnej 32,84 MW, parowy OR-32 nr 2 o nominalnej mocy cieplnej 34,89 MW oraz kocioł opalany biomasą JNO-HD firmy VYNCKE N.V. o nominalnej mocy cieplnej 14,89 MW. Suma nominalnej mocy cieplnej instalacji wynosi 82,62 MW, czyli więcej niż 50 MW, w związku z czym instalacja ta podlega obowiązkowi posiadania pozwolenia zintegrowanego.

PWIOŚ nie podzielił stanowiska Prezydenta, że czasowe wyłączenie z ruchu kotła OR-32 nr 2 na mocy Zarządzenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Prezesa Zarządu — Dyrektora Generalnego F. S.A. w P. w sprawie czasowego wyłączenia z ruchu kotła oraz zainstalowanie na kolektorze głównym wyprowadzającym energię cieplną z Ciepłowni, specjalistycznego zaworu automatycznego, ograniczającego łączną moc kotłów do poziomu poniżej 49,5 MW, powoduje, że nominalna moc cieplna kotłów w instalacji Ciepłowni znajduje się na poziomie poniżej 50 MW i w związku z tym nie kwalifikuje się do objęcia jej obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem PWIOŚ, pomimo zastosowanych rozwiązań, instalacja Ciepłowni nie uległa zmianie i nadal składa się z 3 kotłów, których nominalna moc cieplna wynosi ponad 50 MW. Organ zaznaczył, że jedynie w przypadku trwałego wyłączenia kotła, mógłby być on pominięty przy sumowaniu mocy cieplnej instalacji, przy czym powyższe należy do kompetencji Urzędu Dozoru Technicznego, a nie Dyrektora danej jednostki.

Zastrzeżenia budzi również wskazany przez Prezydenta w decyzji rodzaj opału stosowanego w kotłach Ciepłowni, tj. węgiel kamienny z domieszką trocin, drobin i pyłu drzewnego pochodzącego z mechanicznej obróbki płyt pilśniowych w kotle OR-32 nr 3 oraz biomasą leśną i inną kupowaną od dostawców zewnętrznych i kawałkami drewna i płyt pilśniowych w kotle JNO-HD. Zdaniem PWIOŚ określona w decyzji "biomasa własna" w postaci pyłów i kawałków płyt pilśniowych nie jest tożsama z biomasą o której mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 24 września 2020 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1860; dalej zwane: "rozporządzeniem Ministra Klimatu") i stanowi w rzeczywistości odpad powstały z formatyzowania płyt pilśniowych. Pył z formatyzowania płyt pilśniowych, podobnie jak tzw. płyty pozaklasowe, nie mogą być spalane w instalacjach energetycznego spalania paliw (kotłach Ciepłowni zakładowej), lecz jedynie w instalacjach spalania lub współspalania odpadów, których funkcjonowanie regulują przepisy rozdziału 2, art. 155-163 ustawy o odpadach.

Na skutek powyższego wniosku SKO, decyzją z dnia 1 września 2023 r., działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], ustalającej warunki korzystania ze środowiska dla skarżącej Spółki.

Kolegium na wstępie szczegółowo omówiło regulacje prawne odnoszące się do analizowanych kwestii. Uznając, że zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji organ podzielił w całości stanowisko przedstawione w opisanym wyżej wniosku PWIOŚ.

SKO wskazało, że ze złożonych przez Spółkę wyjaśnień wynika, że zainstalowany specjalistyczny zawór ograniczająco-pomiarowy na kolektorze głównym wyprowadzającym całość pary z instalacji Ciepłowni zamontowano jeszcze w 2016 r., uzyskując stosowną opinię techniczną Urzędu Dozoru Technicznego z dnia 9 czerwca 2016 r. Z opinii tej również wynika, że przedłożony projekt techniczny pt. "Modernizacja układu wyprowadzenia mocy cieplnej z ciepłowni zakładowej F. S.A." umożliwia bieżącą kontrolę ilości wyprodukowanej energii cieplnej przez dwa kotły parowe K2 i K3.

Kolegium wyjaśniło następnie, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska poprzez "nominalną moc" należy rozumieć "ilość energii wprowadzonej w paliwie w jednostce czasu przy nominalnym obciążeniu instalacji". Zaznaczyło, że chodzi zatem o ilości energii wprowadzonej w paliwie, a nie ilości wyprowadzonej energii cieplnej z Ciepłowni.

W ocenie Kolegium, zastosowane rozwiązania polegające na zainstalowaniu na kolektorze głównym wyprowadzającym energię cieplną specjalistycznego zaworu automatycznego ograniczającego łączną moc kotłów, jak również czasowego wyłączenia z ruchu jednego kotła mocą Zarządzenia Prezesa Zarządu — Dyrektora Generalnego Spółki nie zmieniają sumy nominalnej mocy cieplnej instalacji. Jak podkreślił organ, w uwagach do załącznika do Rozporządzenia Ministra Środowiska wskazano wyraźnie, że "parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę działalności prowadzonej w instalacji, odnoszące się do instalacji tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu, wymienione w ust. 1-3, 5 pkt 1, pkt 3 lit. a i b oraz ust. 6, sumuje się.". Pomimo więc zastosowanych rozwiązań, instalacja Ciepłowni nie uległa zmianie i nadal składa się z 3 kotłów, których nominalna moc cieplna wynosi ponad 50 MW. W rozpatrywanym przypadku nie nastąpiło również prawne wyłączenie kotła z eksploatacji, zatem należało go uwzględnić jako element całej instalacji. Kolegium podkreśliło także, że w zakwestionowanej decyzji Prezydent określił warunki pracy i wprowadzania gazów i pyłów do powietrza ze wszystkich trzech kotłów wchodzących w skład instalacji Ciepłowni. W ocenie SKO, uznanie zatem przez Prezydenta, że nominalna moc cieplna instalacji Ciepłowni jest mniejsza niż 50 MW i udzielenie pozwolenia emisyjnego na podstawie art. 220 p.o.ś., w sytuacji, gdy zachodziła konieczność wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 201 p.o.ś. oraz Rozporządzenia Ministra Środowiska należało uznać za rażące naruszenie art. 220 p.o.ś.

Kolegium zgodziło się również ze stanowiskiem PWIOŚ odnośnie możliwości wykorzystania jako paliwa tzw. "biomasy własnej". Jak wskazało, w danych charakterystycznych kotła JNO-HD firmy VYNCKE N.V. organ podał, że w kotle tym spalana będzie biomasa leśna — głównie zrębki drzewne, kora, trociny, itp. oraz biomasa własna — kawałki drewna oraz płyt pilśniowych. Zdaniem organu, pyły i kawałki płyt pilśniowych, określone w decyzji jako "biomasa własna" nie są tożsame z biomasą, o której mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Klimatu. Definicja "biomasy" wskazuje, że pod tym pojęciem należy rozumieć produkty i odpady pochodzące z rolnictwa, leśnictwa, przemysłu spożywczego, z procesu produkcji masy celulozowej i produkcji papieru oraz odpady drewna niezanieczyszczonego wskazanymi substancjami i pierwiastkami. Zawarte w definicji "odpady drewna" nie obejmują jednak swym zakresem kawałków płyt pilśniowych twardych - pasów o różnej szerokości i długości powstających podczas formatyzowania przeznaczeniowego płyt. Płyty pilśniowe powstałe z przetworzenia drewna nie odpowiadają ww. definicji drewna, stąd też powstające podczas ich cięcia ścinki i pyły stają się odpadem i co należy podkreślić, odpadem "płyt pilśniowych" a nie "odpadem drewna", o którym mowa w § 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Klimatu. Kolegium wyjaśniło, że płyty pilśniowe i jej odpady, pomimo faktu, że zawierają substancje roślinne nie mogą być wykorzystywane jako paliwo w celu odzyskania zawartej w nich energii, gdyż jak wskazuje § 2 pkt 1 ww. Rozporządzenia Ministra Klimatu, muszą pochodzić z rolnictwa lub leśnictwa, a takiej działalności Skarżąca nie prowadzi.

SKO stwierdziło więc, że określoną w decyzji Prezydenta "biomasę własną" w postaci pyłów i kawałków płyt pilśniowych traktować należy jako odpad powstały z formatyzowania płyt pilśniowych i sposób postępowania z nim powinien być zgodny z wymogami ustawy o odpadach. W ocenie Kolegium nie mogą być one spalane w kotłach Ciepłowni zakładowej. W związku z powyższym organ uznał, że ustalenie w decyzji ilości i rodzaju paliwa w postaci biomasy własnej, która nie jest tożsama z definicją biomasy określoną w § 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Klimatu, lecz powinna zostać zakwalifikowana jako odpad płyt pilśniowych, stanowi naruszenie art. 188 ust. 3 pkt 4 p.o.ś. i przepisów ww. rozporządzenia Ministra Klimatu.

Spółka nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku rozpoznania ww. wniosku, Kolegium działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r. utrzymało zakwestionowaną decyzję własną w mocy, przytaczając w całości dotychczasowe ustalenia i zawartą w tej decyzji argumentację.

W związku z powyższym Spółka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika – adwokata, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe rozstrzygnięcie organu, wnosząc o uchylenie obydwu wydanych w tej sprawie decyzji Kolegium, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1. § 2 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Klimatu, poprzez jego błędne zastosowanie, tj, przyjęcie, że produkowana i spalana przez Skarżącą "biomasa własna" nie jest biomasą, ponieważ nie spełnia definicji drewna, tymczasem biomasę własną, jako odpad drewna należy zakwalifikować jako drewno;

2. § 16 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Klimatu, poprzez jego niezastosowanie, ponieważ zgodnie z jego treścią "biomasa własna" produkowana i spalana przez Skarżącą jako pył i ścinki drzewne pochodzące z mechanicznej obróbki płyt pilśniowych, które są odpadami drewna niezanieczyszczonego, impregnatami i powłokami ochronnymi, nie podlegają obowiązkowi stosowania przepisów przytaczanego rozporządzenia zawartych w § od 3 do 14, tj. przepisów dotyczących spalarni i współspalarni odpadów;

3. art. 3 pkt 6 p.o.ś, poprzez jego błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że moc cieplną instalacji rozumie się jako sumę mocy cieplnej każdego z piecy, pomimo bezspornego faktu, że dzięki zamontowaniu specjalistycznego układu ograniczenia i kontroli mocy, który stanowi integralną część instalacji Ciepłowni - nominalna moc instalacji została ograniczona do poziomu poniżej 50MW;

4. art. 5 p.o.ś., poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że przez instalację cieplną należy rozumieć jedynie kotły i wytwarzaną przez nie moc, nie zaś całość instalacji cieplnej, a więc kotły wraz z całym osprzętem i technologią;

5. art. 6 p.o.ś., poprzez jego błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że Skarżąca nie podjęła działań mających na celu negatywne oddziaływanie na środowisko, pomimo bezspornego faktu, że poczyniła wszelkie konieczne i wymagane działania w tym zakresie;

6. art. 157a ust. 1 pkt. 7 p.o.ś, poprzez jego niezastosowanie, tj. błędne przyjęcie, że kocioł parowy K2 stanowi instalację w rozumieniu przepisów p.o.ś., pomimo, że na podstawie przytaczanego przepisu stanowi on źródło spalania paliw rozumiane jako część instalacji spalania paliw, będące stacjonarnym urządzeniem technicznym, w którym następuje utlenianie paliw w celu wytworzenia energii;

7. art. 180 i art. 188 ust. 3 pkt 4 p.o.ś., poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji uprzednio wydanej przez Kolegium, uchylającej prawidłowo wydaną decyzję Prezydenta;

8. art. 201 p.o.ś., poprzez jego błędne zastosowanie, tj. błędne przyjęcie, że instalacja Skarżącej kwalifikuje się do posiadania pozwolenia zintegrowanego, tymczasem, z uwagi na to, że nominalna moc cieplna instalacji nie przekracza 50MW, instalacja nie kwalifikuje się do konieczności posiadania pozwolenia zintegrowanego;

9. art. 220 p.o.ś., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wymagane było uzyskania pozwolenia zintegrowanego, tymczasem wydane dla Spółki pozwolenie sektorowe winno pozostać w mocy;

10. art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego, poprzez brak odniesienia się do argumentacji Skarżącej;

11. art. 8 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, brak odniesienia się do argumentacji Skarżącej, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, wydanie decyzji z naruszeniem prawa;

12. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. brak dokonania przez organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego, brak odniesienia się do argumentacji Skarżącej, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, wydanie decyzji z naruszeniem prawa;

13. art. 80 k.p.a., poprzez dobrowolną, samowolną oraz dokonaną niezgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, brak odniesienia się do argumentacji Skarżącej, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, wydanie decyzji z naruszeniem prawa;

14. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, niewyjaśniającego dostatecznie przesłanki faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia;

15. art. 155 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz zasad współżycia społecznego.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że SKO w wydanej decyzji w żaden sposób nie odniosło się do tez, twierdzeń oraz podnoszonych przez Skarżącą zarzutów, a w szczególności do stanowiska Spółki przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ograniczając się do powtórzenia treści decyzji wydanej przez Prezydenta, nie badając meritum sprawy, nie analizując argumentacji merytorycznej, która jest stricte techniczna i wymaga specjalistycznej wiedzy. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki korzystania ze środowiska dla Skarżącej został sporządzony bez wcześniejszego zapoznania się przez PWIOŚ z materiałem dowodowym zgromadzonym przez Prezydenta. Z kolei decyzje wydane przez Kolegium stoją w całkowitej sprzeczności z przepisami, na które organ ten powołuje się w ich treści.

Skarżąca wyjaśniła następnie, że na mocy Zarządzenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. dokonała jedynie czasowego wyłączenia z ruchu kotła K2. W treści wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z dnia 21 stycznia 2022 r. zostało wyraźnie wskazane, że kocioł K2 jest integralną częścią instalacji Ciepłownia. Zostało to również podkreślone w decyzji Prezydenta, która wymienia kocioł K2, jako część instalacji Ciepłownia oraz ustala dopuszczalną emisję zanieczyszczeń z tego kotła. Błędnie zatem przyjęto, że Skarżąca dokonała prawnego wyłączenia kotła K2 oraz że w związku z tym nominalna moc instalacji Ciepłownia została zmniejszona do poziomu <50MW. Tymczasem redukcję nominalnej mocy cieplnej instalacji do poziomu <50MW osiągnięto dzięki zamontowaniu specjalistycznego układu ograniczenia i kontroli mocy. Spowodowało to brak konieczności trwałego wyłączenia z ruchu i tym samym wyrejestrowania w Urzędzie Dozoru Technicznego jednego z trzech źródeł spalania paliw - kotłów pracujących w instalacji.

Spółka wyjaśniła dalej, że ograniczenie przepływu ilości pary o wskazanych parametrach, przekłada się na ograniczenie ilości paliw spalanych w instalacji w jednostce czasu, co oznacza ograniczenie energii wprowadzanej do instalacji w paliwie w jednostce czasu, tj. ograniczenie nominalnej mocy cieplnej instalacji. Potwierdza to przedłożona w toku postępowania na wezwanie Prezydenta opinia sporządzona przez podmiot specjalistyczny, tj. Główny Instytut Górnictwa w Katowicach - Zakład Oszczędności Energii i Ochrony Powietrza, w której wskazano, że "w celu ograniczenia mocy cieplnej wprowadzonej w paliwie do kotłów nr 1, 2 i 3 poniżej 50MW, na terenie kotłowni F. S.A zainstalowano układ sterujący ilością przepływu wytwarzanej pary wodnej przegrzanej w kotłach, z maksymalnym przepływem pary na poziomie 59 ton/godzinę, co odpowiada 46,7MW wsadu paliwowego". Przedmiotowa opinia szczegółowo opisuje zasadę działania automatycznego układu ograniczenia i kontroli mocy, jak też wskazuje algorytm automatycznego przeliczenia mocy wychodzącej z instalacji na nominalną moc zawartą we wsadzie paliwowym.

Spółka podniosła kolejno, że w omawianym przypadku, pojedynczy kocioł nie stanowi instalacji w rozumieniu przepisów p.o.ś, stanowi natomiast źródło spalania paliw rozumiane jako część instalacji spalania paliw, będące stacjonarnym urządzeniem technicznym, w którym następuje utlenianie paliw w celu wytworzenia energii. Tak więc na terenie Ciepłowni Skarżącej pracuje jedna instalacja spalania paliw, na którą składają się trzy kotły wraz z infrastrukturą towarzyszącą powiązaną technologicznie, nie zaś trzy instalacje, w ramach których pracuje po jednym kotle. W związku z powyższym nie występuje tu sytuacja podziału jednej instalacji do spalania paliw na kilka mniejszych instalacji, których moce należałoby sumować, tak jak to uznał organ. W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z jedną instalacją, której nominalną moc należy określić, stosownie do wyjaśnień do Rozporządzenia Ministra Środowiska, zgodnie z którymi przez nominalną moc instalacji należy rozumieć "ilość energii wprowadzonej w paliwie w jednostce czasu przy nominalnym obciążeniu instalacji". Wobec powyższego nominalna moc cieplna instalacji Ciepłownia, rozumiana jako energia wprowadzona w paliwie w jednostce czasu przy nominalnym obciążeniu instalacji nie przekracza 50MW, przez co instalacja nie kwalifikuje się do konieczności posiadania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 p.o.ś.

W dalszej kolejności Spółka podkreśliła, że podczas kontroli instalacji Ciepłownia, PWIOŚ ustalił, że w II kwartale 2016 r. Skarżąca przeprowadziła modernizację układu wyprowadzania pary z Ciepłowni, a zastosowane rozwiązanie obniżyło moc cieplną instalacji do 49,5MW, tj. poniżej 50MW i tym samym eksploatacja Ciepłowni nie będzie podlegać obowiązkowi posiadania pozwolenia zintegrowanego. W czasie przedmiotowej kontroli organ ten nie stwierdził żadnych naruszeń. Spółka zwróciła uwagę, że jeśli więc automatyczny zawór ograniczający nominalną moc cieplną instalacji w roku 2016 ograniczał nominalną moc instalacji, na którą składały się m.in. dwa kotły - źródła, to dlaczego w pojęciu SKO, nie ogranicza nominalnej mocy instalacji składającej się m.in. z trzech źródeł (kotłów), skoro Skarżąca wykazała, że przy włączeniu w roku 2018 do głównego kolektora parowego kolektora parowego z kotła biomasowego K1, nie doszło do ingerencji w automatyczny układ ograniczenia nominalnej mocy całej instalacji.

Spółka zanegowała również stanowisko Kolegium w kwestii tzw. "biomasy własnej". Podniosła, że w toku postępowania zostało udowodnione, że skład chemiczny, tj. jakościowy i ilościowy produkowanych przez nią metodą mokrą płyt pilśniowych twardych i porowatych nie odbiega od składu chemicznego jakościowego i ilościowego czystego drewna, jako biopaliwa, określonego w Polskiej Normie PN-EN ISO 17225-1 "Biopaliwa stałe. Specyfikacja paliw i klasy. Wymagania Ogólne.". SKO w tym zakresie pominęło materiał dowodowy zgromadzony przez Prezydenta, a także szczegółowe wyjaśnienia Spółki, zawarte w piśmie z dnia 24 lipca 2023 r.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], Wojewoda Podkarpacki, działający wówczas jako organ ochrony środowiska, jako podstawę umorzenia prowadzonego postępowania w przedmiocie zobowiązania podmiotu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę spalarni odpadów, którego przedmiotem miała być przebudowa obiektu na spełniający wymagania wchodzącej w życie ustawy o odpadach, wskazał, że ustalono, iż w kotłach zakładowej Ciepłowni spalany jest pył i ścinki drzewne pochodzące z mechanicznej obróbki płyt pilśniowych, które jako odpady drewna niezanieczyszczonego impregnatami i powłokami ochronnymi, zgodnie z § 16 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów, nie podlegają obowiązkowi stosowania przepisów tegoż rozporządzenia zawartych w paragrafach od 3 do 14, tj. przepisów dotyczących spalarni i współspalarni odpadów. Jak podkreśliła Spółka, powyższy fakt stał się podstawą do dalszych działań Skarżącej w zakresie doboru paliw stosowanych w instalacji Ciepłownia. Od tamtej pory, a więc przez ponad 20 lat, Skarżąca spala w swojej Ciepłowni, bez szkody dla środowiska pozostałości z płyt pilśniowych jako biomasę, podlegając kontrolom PWIOŚ, który do tej pory nigdy nie kwestionował biomasowych właściwości płyt pilśniowych produkowanych przez Spółkę w technologii mokrej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.

Postanowieniem z dnia 13 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. SKO w Przemyślu nie wykazało bowiem, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] marca 2023r. nr [...], zezwalająca Skarżącej na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności.

W niniejszej sprawie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie uprawnień przewidzianych art. 16a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 824 z późn. zm., dalej: u.i.o.ś.) złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Przepis art. 16a ust. 1 u.i.o.ś. przewiduje, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania przez organy ochrony środowiska decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska organ Inspekcji Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zgodnie z art. 16a ust. 2 u.i.o.ś. organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym.

We wniosku o stwierdzenie nieważności PWIOŚ wskazał, że jego zdaniem Prezydent Miasta P. dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i wydał pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza zamiast prawidłowo udzielić pozwolenia zintegrowanego dla ww. podmiotu.

Należy wskazać, że z uwagi na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności. Co więcej, realizacja tego obowiązku dowodowego nie może polegać na wskazywaniu w realiach sprawy okoliczności niepewnych, wątpliwych czy też spornych. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (tak wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., I OSK 2014/20, LEX nr 3690461).

Przekonanie strony o wadliwej interpretacji przepisu samo w sposobie nie stanowi o zaistnieniu przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa. O uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega zauważalnej wprost sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (tak wyrok NSA z dnia 19 marca 2024 r., I OSK 2879/20, LEX nr 3712094). Należy przy tym pamiętać, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku nastąpiło rażące naruszenia prawa wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Ponadto, traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2024 r. II SA/Gl 1912/23, LEX nr 3712876).

W niniejszej sprawie PWIOŚ występujący w roli wnioskodawcy nie wykazywał przedstawionych powyżej przesłanek, decydujących o rażącym naruszeniu prawa. Wskazał, że jego zdaniem doszło do nieprawidłowej interpretacji przepisów, którą to argumentację SKO rozpatrywało w kategorii podstawy do stwierdzenia nieważności, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium uznało, że wskazane przez PWIOŚ okoliczności przemawiają za stwierdzeniem, że ww. decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powyższego stanowisko Sąd nie podziela z następujących powodów.

PWIOŚ argumentował, że w stosunku do Skarżącej należało wydać pozwolenie zintegrowane zamiast pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza. Zdaniem Inspektora suma nominalnej mocy cieplnej instalacji (składającej się z trzech kotłów) wynosi 82,62 MW, czyli przekracza kryterium 50 MW, od którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem organu zarówno czasowe wyłączenie z ruchu jednego kotła oraz zainstalowanie zaworu ograniczającego łączną moc kotłów na kolektorze wyprowadzającym energię z Ciepłowni nie stanowi podstawy do uznania, iż nominalna moc cieplna instalacji Ciepłowni jest mniejsza niż 50 MW. W swej argumentacji Inspektor powołał się na objaśnienia rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r. poz. 1169).

Z kolei Skarżąca w reakcji na wniosek o stwierdzenie nieważności argumentowała, że nominalna moc cieplna eksploatowanej przez nią instalacji Ciepłownia, rozumiana jako energia wprowadzona w paliwie w jednostce czasu przy nominalnym obciążeniu instalacji nie przekracza 50MW, przez co instalacja nie kwalifikuje się do konieczności posiadania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 p.o.ś. Redukcję nominalnej mocy cieplnej instalacji do poziomu <50MW osiągnięto dzięki zamontowaniu specjalistycznego układu ograniczenia i kontroli mocy. Spowodowało to brak konieczności trwałego wyłączenia z ruchu i tym samym wyrejestrowania w Urzędzie Dozoru Technicznego jednego z trzech źródeł spalania paliw - kotłów pracujących w instalacji. Specjalistyczny zawór ograniczająco-pomiarowy na kolektorze głównym wyprowadzającym całość pary z instalacji Ciepłownia zamontowano jeszcze w roku 2016 uzyskując wcześniej stosowną Opinię techniczną Urzędu Dozoru Technicznego z dnia 9 czerwca 2016r. znak: [...], która zalega w aktach sprawy, potwierdzającą, że układ ograniczenia i kontroli mocy kotłów K2 i K3 zaprojektowany został zgodnie z uznaną praktyką inżynierską i spełnia wymogi m.in. poprawnego doboru i skonfigurowania układu automatycznej regulacji i ograniczenia mocy. Na instalację Ciepłownia F. S.A. składają się trzy kotły parowe oraz infrastruktura towarzysząca, w tym automatyczny układ ograniczenia i kontroli mocy. Zatem pomimo, iż poszczególne kotły w instalacji posiadają jednostkowe moce cieplne na poziomach: K3 -32,84MW; K2 - 34,89MW i KI - 14,89MW, to zamontowany na stałe automatyczny układ ograniczenia i kontroli mocy dopuszcza korzystanie tylko i wyłącznie z łącznej nominalnej mocy cieplnej wszystkich trzech kotłów na poziomie do 50MW.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia należy podkreślić, że kwestia dotycząca nominalnej mocy cieplnej instalacji, która decydowała o rodzaju pozwolenia możliwego do uzyskania przez Spółkę była przedmiotem postępowania, poprzedzającego wydanie decyzji ostatecznej. Niezależnie od dokumentacji przedstawionej we wniosku o udzielenie pozwolenia Skarżąca została wezwana do przedstawienia dokumentów, potwierdzających obniżenie łącznej mocy zainstalowanych kotłów o wartości poniżej 50MW. Skarżąca przedstawiła wówczas opinię techniczną Urzędu Dozoru Technicznego z 9 czerwca 2016r. wraz z projektem technicznym modernizacji układu wyprowadzenia mocy cieplnej z ciepłowni zakładowej F. S.A. Ponadto Skarżąca przedstawiła opinię Głównego Instytutu Górniczego w Katowicach, dotyczącą ingerencji technicznej w zainstalowany zawór regulacji wyprowadzania mocy cieplnej z Ciepłowni po uruchomieniu nowego kotła biomasowego. W opinii tej stwierdzono, że w celu ograniczenia mocy cieplnej kotłów wprowadzonej w paliwie do poziomu poniżej 50MW na terenie kotłowni F. S.A. zamontowano specjalistyczny zawór z układem rejestrująco-regulacyjnym przepływu pary przegrzanej z kolektora głównego. Wskazano, że miejsce montażu głównego urządzenia ograniczającego moc ciepłowni jest tak dobrze dobrane, aby całość energii cieplnej wytworzonej w kotłach i odbieranej przez odbiorniki pary technologicznej odbiorców zewnętrznych powodowała ograniczenie mocy cieplnej pracujących kotłów poniżej poziomu 49,5 MW.

Na podstawie m.in. powyższych dowodów Prezydent Miasta P. – jako Organ I instancji uznał, że nie zostało przekroczone kryterium 50MW, kwalifikujące ww. instalację do uzyskania pozwolenia zintegrowanego.

Zgodnie z art. 201 ust. 1 p.o.ś., pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych.

Rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Zgodnie z pkt 1 załącznika do ww. rozporządzenia instalacją kwalifikującą się do uzyskania pozwolenia zintegrowanego są instalacje do wytwarzania energii i paliw: do spalania paliw o nominalnej mocy nie mniejszej niż 50 MW. Pojęcie nominalnej mocy zostało zdefiniowane w objaśnieniach, zawartych w ww. rozporządzeniu, przez które należy rozumieć: ilość energii wprowadzonej w paliwie w jednostce czasu przy nominalnym obciążeniu instalacji.

Należy przy tym pamiętać, że pojęcie instalacji również zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 p.o.ś., zgodnie z którym, przez instalacje rozumie się:

a) stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,

c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami,

których eksploatacja może spowodować emisję.

Jak argumentowała Skarżąca, na instalację do spalania paliw Ciepłownia F. S.A. w P., składają się trzy kotły parowe K1, K2 i K3 oraz infrastruktura towarzysząca, technologicznie powiązana, w tym kolektory parowe, zawory odcinająco-regulujące oraz układ ograniczająco-pomiarowy zamontowany na kolektorze głównym wyprowadzającym z instalacji Ciepłownia całość energii w postaci pary przegrzanej, stanowiącej nośnik energii. Pojedynczy kocioł nie stanowi instalacji w rozumieniu przepisów p.o.ś, stanowi natomiast źródło spalania paliw rozumiane jako część instalacji spalania paliw będące stacjonarnym urządzeniem technicznym, w którym następuje utlenianie paliw w celu wytworzenia energii vide art. 157a ust. 1 pkt. 7 p.o.ś. Dlatego też nie zachodzą podstawy do zastosowania uwagi do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych, albo środowiska jako całości, która wskazuje, że: "Parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę działalności prowadzonej w instalacji, odnoszące się do instalacji tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu, wymienione w ust. 1-3, 5 pkt 1, pkt 3 lit. a i b oraz ust. 6, sumuje się." Skarżąca wskazywała, że w rzeczonym przypadku nie mamy do czynienia z podziałem jednej instalacji do spalania paliw na kilka mniejszych instalacji, których moce należałoby sumować, w myśl przedmiotowej uwagi. Mamy natomiast do czynienia z jedną instalacją, której nominalną moc należy określić, zgodnie z wyjaśnieniami do ww. rozporządzenia, zgodnie z którymi przez nominalną moc instalacji należy rozumieć "ilość energii wprowadzonej w paliwie w jednostce czasu przy nominalnym obciążeniu instalacji". W przypadku zaś instalacji Ciepłownia ta nominalna moc cieplna nie przekracza 50MW, przez co instalacja nie kwalifikuje się do konieczności posiadania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 p.o.ś.

Odnosząc się do tak przedstawionej argumentacji należy wskazać, że Kolegium w żadnej z kontrolowanych decyzji nie odniosło się do ww. argumentacji Spółki, mimo, że została ona przedstawiona zarówno w piśmie z 24 lipca 2023r., stanowiącym reakcję na wniosek PWIOŚ, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w niniejszej sprawie spór sprowadzałby się do rozstrzygnięcia, czy poszczególne kotły mają być uznane za samodzielne instalacje w rozumieniu art. 3 pkt 6a – stacjonarne urządzenie techniczne a w konsekwencji ich nominalna moc cieplna ulegała by sumowaniu, czy też instalacja Ciepłownia, składająca się m.in. z trzech kotłów i układu ograniczająco-pomiarowego jest traktowana jako jedna instalacja w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. b p.o.ś. a jej moc nominalna ustalana jest jako ilość energii wprowadzonej w paliwie w jednostce czasu przy nominalnym obciążeniu instalacji.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta P. na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym: opinii technicznej Urzędu Dozoru Technicznego z 9 czerwca 2016r. wraz z projektem technicznym modernizacji układu wyprowadzenia mocy cieplnej z ciepłowni zakładowej F. S.A. oraz opinii Głównego Instytutu Górniczego w Katowicach ustalił, że nominalna moc całej instalacji Ciepłowni wynosi poniżej progu 50 MW, kwalifikującego Spółkę do uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Nie sposób rozstrzygnięciu w tym zakresie przypisać rażącego naruszenia prawa. Zostało dokonane w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, uzupełniany na wezwanie organu na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 2, art. 183 ust. 1, art. 188, art. 192, art. 220 i art. 224 w związku z art. 378 ust. 1 p.o.ś.

Należy przy tym podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie służy dokonywaniu nowych ustaleń faktycznych, weryfikacji co do kompletności materiału dowodowego, czy też prowadzeniu postępowania odwoławczego. Postępowanie nadzwyczajne nie może wykraczać poza granice badania przesłanek nieważnościowych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p. Takie ograniczenie przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że w jego ramach nie prowadzi się po raz kolejny postępowania dowodowego i nie ustala na nowo stanu faktycznego sprawy. Podstawą dla dokonania oceny decyzji pod kątem wad kwalifikowanych jest materiał dowodowy zebrany w pierwotnym postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r., sygn. akt 3058/18 i z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1217/22). Nadto, wszelkie ewentualne wątpliwości co do ustaleń, czy decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną należy rozstrzygać na korzyść legalności kontrolowanej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09).

Z tego względu zarzuty PWIOŚ dotyczące ustalenia nominalnej mocy cieplnej nie mogły stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

PWIOŚ we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazał również na zastrzeżenia dotyczące wskazania przez Prezydenta Miasta P. rodzaju opału stosowanego w kotłach. Jego zdaniem opał został w sposób sprzeczny z § 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 24 września 2020 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1860) zakwalifikowany jako "biomasa własna", podczas gdy w rzeczywistości stanowi odpad powstały z formatyzowania płyt pilśniowych. Zdaniem PWIOŚ potwierdza to również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 663/18 w sprawie skargi F. S.A. w P. na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie podjęcia działań w celu uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie wytwarzania odpadów i uzupełnienia prowadzonej ewidencji odpadów.

Odnosząc się do wskazanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie należy wskazać, że dotyczył on innego stanu faktycznego. Mianowicie chodziło o zakwalifikowanie nadwyżki surowców faktycznie wykorzystanych w produkcji nad wielkością surowców wskazanych w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, która ustalała rodzaj prowadzonej działalności oraz rodzaj i parametry instalacji wraz z wskazanym w pozwoleniu przeznaczeniem. Organ uznał, że nadwyżkę wielkością surowców faktycznie wykorzystanych nad wielkością, wynikającą z ww. pozwolenia należy uznać za odpad a Sąd to stanowisko zaakceptował. Sąd nie podzielił wówczas stanowiska Skarżącej, że stwierdzona przez organ nadwyżka to płyty produkowane na potrzeby klienta, gdyż stwierdził, że takiemu stanowisku przeczą stwierdzone podczas oględzin wymiary płyt zarówno długość, jak i szerokość, które nie opowiadają asortymentom produkcji, znaczna część jest połamana i nieposortowana. Sąd stwierdził, że nie zezwolono na dalszy obrót nadwyżką, w każdym zaś, nakazano prowadzenie ewidencji wytwarzanych odpadów wg wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji. Dlatego też uznano, że sklasyfikowanie przez skarżącą różnicy surowca dopuszczonego do produkcji w stosunku do faktycznie zużywanego jako płyt pozaklasowych na podstawie normy zakładowej, a następnie magazynowanie ich poza miejscem składowania odpadów pozostaje w sprzeczności z udzielonymi skarżącej pozwoleniami, a także obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Zatem powołany we wniosku o stwierdzenie nieważności wyrok WSA w Rzeszowie nie może stanowić argumentu za uznaniem, że doszło w przypadku ww. decyzji ostatecznej do rażącego naruszenia prawa. Przedmiotem ustaleń w tym postępowaniu było natomiast zakwalifikowanie opału stosowanego w kotłach Ciepłowni jako biomasy.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 24 września 2020 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. poz. 1860) pod pojęciem biomasy rozumie się produkty składające się z substancji roślinnych pochodzących z rolnictwa lub leśnictwa, które mogą być wykorzystywane jako paliwo w celu odzyskania zawartej w nich energii, oraz następujące rodzaje odpadów:

a) odpady roślinne z rolnictwa i leśnictwa,

b) odpady roślinne z przemysłu przetwórstwa spożywczego, jeżeli odzyskuje się wytwarzaną energię cieplną,

c) włókniste odpady roślinne z procesu produkcji pierwotnej masy celulozowej i z procesu produkcji papieru z masy, jeżeli odpady te są spalane w miejscu produkcji, a wytwarzana energia cieplna jest odzyskiwana,

d) odpady korka,

e) odpady drewna, z wyjątkiem odpadów drewna zanieczyszczonego impregnatami lub powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowoorganiczne lub metale ciężkie, w skład których wchodzą w szczególności odpady drewna pochodzącego z budowy, remontów i rozbiórki obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej;

Również w tym przypadku należy podkreślić, że kwestia ta była przedmiotem ustaleń Prezydenta. Skarżąca w dokumentach dołączonych do wniosku udowadniała, ze skąd chemiczny produkowanych przez nią metodą mokrą płyt pilśniowych twardych i porowatych nie odbiega od składu chemicznego czystego drewna jako biopaliwa, określonego w Polskiej Normie PN-EN ISO 17225-1 "Biopaliwa stałe. Specyfikacja paliw i klasy. Wymagania Ogólne." Skarżąca powoływała się na przedstawiony w toku postępowania certyfikat nr [...] i [...] poświadczający, iż biomasa przeznaczona do spalania w zakładowej Ciepłowni, w tym biomasa własna, spełnia kryteria zrównoważonego rozwoju określone w dyrektywie RED II, m.in. dla potrzeb EU ETS, przez co całość węgla zawartego w biomasie kwalifikowana jest jako węgiel "bio", co oznacza, że biomasa w tym własna pozbawiona jest zawartości węgla kopalnego pochodzącego z zanieczyszczeń chemicznych biomasy. Powoływała się również na wyniki badań na zgodność badanego materiału, tj. płyty pilśniowej twardej i porowatej z normą PN-EN ISO 17225-1- Biopaliwa stałe. Specyfikacja Paliw i klasy. Wymagania ogólne, zawarte są w raportach z akredytowanych badań płyt pilśniowych twardych i porowatych nr [...] i nr [...], które zalegają w aktach sprawy znak: [...], które wykazały, że stosowanie niewielkich ilości emulsji parafinowej lub naturalnego oleju lnianego — jako substytutu emulsji parafinowej pochodzenia roślinnego, do zabezpieczenia hydrofobowego jedynie niektórych partii płyt pilśniowych pozostaje bez wpływu na skład chemiczny płyt.

Skarżąca wskazywała również na wydanie przez Wojewodę Podkarpackiego decyzji z [...] grudnia 2002 r nr [...] o umorzeniu prowadzonego ówcześnie postępowania administracyjnego w przedmiocie zobowiązania podmiotu jako zarządzającego instalacją inną niż spalarnia odpadów a przekształcającą termicznie odpady do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę spalarni odpadów, którego przedmiotem miała być przebudowa obiektu na spełniający wymagania wchodzącej w życie ustawy o odpadach. W przedmiotowej decyzji Wojewoda Podkarpacki jako podstawę umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego wskazał, iż ustalił, że w kotłach zakładowej Ciepłowni spalany jest pył i ścinki drzewne pochodzące z mechanicznej obróbki płyt pilśniowych, które jako odpady drewna niezanieczyszczonego impregnatami i powłokami ochronnymi, zgodnie z § 16 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów, nie podlegają obowiązkowi stosowania przepisów tegoż rozporządzenia zawartych w paragrafach od 3 do 14, tj. przepisów dot. spalarni i współspalarni odpadów.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że Kolegium odnosząc się do zagadnienia dotyczącego rodzaju opału stosowanego w kotłach Ciepłowni i zakwalifikowania jako biomasy własnej w kontekście rażącego naruszenia prawa w ogóle nie odniosło się do materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, poprzedzającego wydanie decyzji ostatecznej, a zwłaszcza do powoływanych przez Skarżącą również na etapie postępowania przed Kolegium ww. certyfikatów i wyników badań. Kolegium oparło się wyłącznie na stanowisku PWIOŚ, zaprezentowanym we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Przy czym we wniosku tym PWIOŚ stwierdził jedynie, że określona w decyzji ostatecznej biomasa własna nie jest tożsama z biomasą własną, o której mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Klimatu z 24 września 2020r. PWIOŚ we wniosku tym nie przedstawił żadnej argumentacji na okoliczność zaistnienia rażącego naruszenia prawa, jak również nie odniósł się w ogóle do materiału dowodowego, zgromadzonego przez Prezydenta Miasta [...], w tym do dokumentacji, dołączonej przez Spółkę. Powołał się jedynie na wyrok WSA w Rzeszowie z 17 stycznia 2019r. o sygn. II SA/Rz 663/18, który jak wskazano powyżej, dotyczy odmiennego stanu faktycznego ponadto został wydany na kilka lat przed złożeniem wniosku przez Skarżącą o wydanie pozwolenia emisyjnego (26 stycznia 2022r.).

Z tych przyczyn Sąd uznał, że odnośnie zakwalifikowania opału jako biomasy własnej nie zostało wykazane rażące naruszenie prawa zarówno przez PWIOŚ, jako wnioskodawcę, jak i SKO w Przemyślu. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Realizacja tego obowiązku dowodowego nie może polegać na wskazywaniu w realiach sprawy okoliczności niepewnych, wątpliwych czy też spornych.

Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że SKO nie wykazało żadnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2023 r. znak: [...]. Kolegium stwierdzając nieważność decyzji ostatecznej mimo braku wykazania przesłanki rażącego naruszenia prawa naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję z 29 grudnia 2023 r., nr SKO.4170.35.2023 oraz poprzedzającą decyzję SKO w Przemyślu z 1 września 2023 r. nr SKO.4170.20.2023. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) Sąd zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 714 zł, na które składa się wpis sądowy od skargi (200 zł) koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw (34 zł).