Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 322/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 214a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Jacek Mrozek (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 grudnia 2022 r. nr KOC/4478/Go/22 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr KOC/4478/Go/22 z dnia 8 grudnia sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej jako "Prezydent") nr [...] z dnia 15 czerwca 2022 r. odmawiającą A. T. (dalej jako "skarżąca") ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako hip. [...] dz. [...], stanowiącego obecnie część działki ew. nr [...] z obrębu [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. Prezydent odmówił skarżącej ustanowienia prawa użytkowania. W uzasadnieniu decyzji podał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"). Zgodnie z art. 1 dekretu przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20.03.1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25.03.1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195) grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Gminy [...]. Obecnie na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817 ze zm.), grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi własność [...].

Dalej Prezydent podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania.

Prezydent wskazał, że objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], zatem termin do składania wniosków upływał w dniu 25 maja 1949 r. Zgodnie z odpisem zaświadczenia Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny z dnia 24 października 1947 r., tytuł własności placu nr [...] pochodzącego z nieruchomości ozn. jako [...] nr rej. hip. [...] uregulowany był jawnym wpisem na L. B. na mocy aktu zeznanego przed notariuszem W. D. w [...] dnia 18 grudnia 1937 r nr rep. [...] i wniosku z dnia 26 maja 1939 r. za nr. [...] tej księgi. Pismem złożonym w dniu 16 lutego 1949 r. L. B., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu przedmiotowej nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania do akt sprawy przedłożono poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 2 października 2018 r. Repertorium A nr [...], zarejestrowanego w Rejestrze Spadkowym PL dnia 2 października 20218 r. pod numerem [...], wskazującego, że spadek po L. B., zmarłym w dniu [...] września 2018 r., w całości nabyła na podstawie testamentu A. T..

W dalszej części uzasadnienia Prezydent podał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (prawa własności czasowej, prawa użytkowania wieczystego), jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Z kolei art. 214a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej jako "u.g.n.") stanowi, że odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, ze względu na brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której części dotyczy roszczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.

Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym informacji z rejestru gruntów oraz rozliczenia hipotecznego wykonanego przez geodetę, powierzchnia nieruchomości oznaczonej dawniej jako hip. [...] dz. [...] wynosiła 350 m2. Obecnie stanowi ona część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 3.643 m2.

W toku postępowania Prezydent ustalił, że teren przedmiotowej nieruchomości nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z informacji udzielonej przez Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w granicach terenu, dla którego podjęta została uchwała Rady [...] nr [...] z dnia 13 lutego 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniego rejonu stacji kolejowej [...]. Zgodnie z projektem planu, znajduje się ona w granicach terenu UK/ZP, o przeznaczeniu podstawowym pod tereny usług kultury i zieleni parkowej (teren rozmieszczenia inwestycji celu publicznego). Działka ta znajduje się poza wyznaczoną w projekcie planu linią zabudowy. Dodatkowo, projekt planu wskazuje w rejonie zachodniej granicy działki cenne drzewa do ochrony. Projekt planu znajduje się na etapie przed uzgodnieniami ustawowymi oraz przed wyłożeniem do publicznego. Ponadto zgodnie z opinią Biura Architektury i Planowania Przestrzennego dz. ew. nr [...] z obrębu [...] nie może stanowić przedmiotu podziału i jej odrębnego zagospodarowania – przy zachowaniu ładu przestrzennego. Działka stanowi całość funkcjonalno-przestrzenną wraz z Domem Kultury [...]. Jest to założenie osiowe wraz z towarzyszącą zielenią i nie powinno podlegać podziałowi, zaś wprowadzenie zmian w obrębie całości nieruchomości spowoduje degradację przestrzenną założenia, także okazałej zieleni i zatarcie pierwotnej kompozycji. Dom Kultury [...] wraz z zielenią na działce powstał jako usługa o charakterze społecznym dla sąsiedniego osiedla [...] i stanowi istotne miejsca na mapie kulturalnej tej dzielnicy. Jako całość stanowi ważny cel publiczny, który powinien podlegać ochronie.

Z uwagi na ww. fakt, że wydzielenie gruntu ww. nieruchomości hipotecznej wchodzącej aktualnie w skład części działki nr [...] nie jest zgodne z prawem i ładem przestrzennym, Prezydent odmówił skarżącej jako następczyni prawnej dawnych właścicieli nieruchomości hipotecznej uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zaskarżonej decyzji Prezydenta zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że brak jest możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości tj. wydzielenia gruntu przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy podział ten nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi oraz nie istnieje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości, z której warunkami podział ten byłyby niezgodny, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej wnioskodawczyni uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina powinna uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Skarżąca wskazała, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 13 lutego 2014 r. została bowiem podjęta uchwała Rady [...] nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniego rejonu stacji kolejowej [...], jednak podkreślić należy, że nieruchomość znajduje się jedynie "w granicach terenu", który swoim zasięgiem obejmować ma powyżej wskazany plan. Obecnie zatem istnieje jedynie projekt planu, który jest na etapie przed uzgodnieniami ustawowymi oraz przed wyłożeniem do publicznego wglądu. Tym samym przy badaniu możliwości wydzielenia przedmiotowego gruntu zastosowanie będzie miał art. 94 ust. 1 u.g.n., który określa dopuszczalność podziału nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym należy, że organ nie wskazał żadnych przepisów odrębnych, które uniemożliwiałyby wydzielenie nieruchomości wchodzącej w skład części działki nr [...], a także nie wskazał niezgodności takiego podziału z warunkami jakiejkolwiek decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżąca również podniosła, że organ swoje rozstrzygnięcie w całości oparł na opinii Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, która jednak nie odnosiła się do ustawowych podstaw określenia możliwości podziału. Zaznaczyła, że przytoczone powyżej twierdzenia Biura wynikają z domniemań i przewidywań dotyczących przeznaczenia nieruchomości po ustanowieniu na niej użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej, nie wynikają zaś z podstaw ustawowych. Zakładają bowiem takie zmiany poczynione na terenie nieruchomości w zakresie jej użytkowania wieczystego przez wnioskodawczynię, które prowadzić będą do naruszenia ładu przestrzennego terenu, zniszczenia zieleni i zatarcia pierwotnej kompozycji. Należy przy tym wskazać, że organ nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie wskazanych powyżej twierdzeń, a całą argumentację dotyczącą wydanej decyzji w całości opiera na domniemaniach dotyczących możliwej "szkodliwej" działalności skarżącej po uzyskaniu przez nią użytkowania wieczystego nieruchomości. Zdaniem skarżącej, Prezydent wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n., gdyż stwierdzając brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości nie badał przesłanek ustawowych, a swoje rozstrzygnięcie oparł na domniemaniach i przewidywaniach.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium decyzją z 8 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przesłanki wskazane w art. 214a u.g.n. mogą być stosowane niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r., tj. niezależnie od tego, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przepis art. 214a u.g.n. powoduje, że jeśli spełniona jest którakolwiek z przesłanek wymienionych w tym artykule, można odmówić ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych bez badania, czy spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 7 ust. 2 dekretu.

Mając na uwadze treść opinii Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, Kolegium uznało, że Prezydent słusznie stwierdził, że brak jest możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część stanowi przedmiot roszczenia dekretowego, a tym samym spełniona została przesłanka uniemożliwiająca ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej określona w art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n. Zatem w przedmiotowej sprawie wydzielenie działki i stworzenie z niej odrębnej nieruchomości naruszyłoby ład przestrzenny i jest niedopuszczalne.

Na powyższą decyzję Kolegium skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 214 a ust. 1 pkt 5 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż brak jest możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, podczas gdy nie jest on sprzeczny z przepisami odrębnymi oraz brak jest decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości, z której warunkami podział ten byłby niezgodny;

2) art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na naruszeniu obowiązku zachowania zasady zaufania do organów władzy publicznej oraz naruszeniu zasady równości wobec prawa obywateli poprzez odebranie stronie możliwości ochrony przysługujących jej praw;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a.") polegające na pominięciu zasady praworządności, bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

2) art. 8 § 1 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów administracji, poprzez naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przejawiającą się podjęciem jednostronnej decyzji przez organ administracji uniemożliwiając stronie podważenie zasadności decyzji organu;

3) art. 35 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące rozpoznawaniem przez organy administracji publicznej przez okres ponad 70 lat sprawy zainicjowanej złożeniem przez K. B. wniosku z 16 lutego 1949 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca w uzasadnieniu wskazała, że zarówno Prezydent, jak i Kolegium nie wskazali żadnych odrębnych przepisów prawa, które uniemożliwiałyby wydzielenie przedmiotowej nieruchomości, a także nie wskazały niezgodności takiego podziału z warunkami jakiejkolwiek decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oba organy oparły swoje rozstrzygnięcia w całości na opinii Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, która nie odnosiła się do ustawowych podstaw określenia możliwości podziału. Skarżąca podkreśliła, że twierdzenia Biura Architektury i Planowania Przestrzennego wynikają z domniemań i przewidywań dotyczących przeznaczenia nieruchomości po ustanowieniu dla niej użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej. W żadnym stopniu nie wynikają natomiast z podstaw ustawowych. Zakładają bowiem takie zmiany poczynione na terenie nieruchomości w zakresie jej użytkowania wieczystego przez skarżącą, które będą prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego terenu, zwłaszcza zieleni i zatarcia pierwotnej kompozycji. Oba organy nie przestawiły natomiast żadnych dowodów, które potwierdzałyby wskazane założenia. Argumentacja oparta jest zaś na domniemaniu możliwej "szkodliwej" działalności skarżącej po uzyskaniu przez nią prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Sama obawa organu w odniesieniu do potencjalnego korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela lub inną osobę uprawnioną naruszającą ład przestrzenny nieruchomości nie stanowi wystarczającej podstawy do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Możliwym jest ograniczenie takiego zagospodarowania nieruchomości, które prowadziłoby do degradacji przestrzennej terenu. Tym samym Kolegium wydając zaskarżoną decyzję, naruszyło art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n., gdyż stwierdzając brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości nie badało przesłanek ustawowych, a swoje rozstrzygnięcie oparło na domniemaniach i przewidywaniach. Równocześnie podjętym działaniem organ dopuścił się naruszenia art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającego na naruszeniu obowiązku zachowania zasady zaufania do organów władzy publicznej oraz naruszeniu zasady równości wobec prawa. Zdaniem skarżącej, uniemożliwia się jej uzyskanie przysługującego prawa, co do którego uznania istnieją przesłanki ustawowe. Stanowi to przejaw braku równości podmiotów wobec prawa i łamie nakaz "równości w prawie" nakazujący kształtowania treść prawa z uwzględnieniem zasady równości.

Ponadto skarżąca podniosła, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy pominięto zasadę praworządności zobowiązującą organy administracji publicznej do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz pominięcia zasady prawy obiektywnej, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. Wskazała, że skarżąca, jak i jej poprzednik dochowali wszelkich terminów nałożonych przez przepisy administracyjne oraz spełniali wymogi do uwzględnienia wniosków strony. Mimo to rozstrzygnięcie nastąpiło w oparciu o okoliczności, które nie powinny wpłynąć na treść decyzji i skutkować nieuwzględnieniem żądań. Nieprzyznanie przez organy administracji publicznej prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości w oparciu o pozaustawowe przesłanki oraz okoliczności niemające odzwierciedlenia w stanie faktycznym stanowi wyraz autorytatywności państwa, co nie powinno mieć miejsca w systemie rządów demokratycznych, opartych na własności prywatnej oraz uwzględniających interes obywatela. W ocenie skarżącej zostały zatem naruszone podstawowe zasady działania organów administracji publicznej. Pozbawienie przysługującego obywatelowi prawa stanowi naruszenie zasad równego traktowania oraz bezstronności wyrażonych w art. 8 § 1 k.p.a. Pozbawia się bowiem prawa do należnych obywatelowi praw, które są z mocy ustawy dopuszczalne do przypisania. Równocześnie organy administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia kierowały się okolicznościami, które nie znajdują oparcia w żadnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości, z którą skarżąca wiąże swoje prawa. Tym samym zaprzeczono celowi, jaki spełniać miała zasada wprowadzona nowelizacją k.p.a. z 2010 r. Przyjęte wówczas brzmienie art. 8 k.p.a. miało umocnić gwarancje prawne jednostki wobec władzy publicznej poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie uczestników.

Skarżąca wskazała również, że należy na uwadze czas załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Pierwotny wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości skierowany został przez L. B. w dniu 16 lutego 1949 r. Jak wynika z treści decyzji nr [...] Prezydenta wniosek ten został rozpatrzony dnia 15 czerwca 2022 r. Rozpatrzenie wniosku zajęło organowi przeszło 70 lat. Nie stanowi to realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Nie sposób uznać wskazany termin za odpowiadający standardom rozpoznania "bez zbędnej zwłoki". W szczególności mając na uwadze przedmiot postępowania, którym było prawo własności obywateli, jak również terminy, organ winien dołożyć wszelkich starań, aby rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło jak najszybciej. W tym przypadku nie można również uznawać za należyte zrealizowanie przez organ obowiązku informacyjnego. Nie kierowano bowiem do strony wyczerpującej informacji o przyczynach przedłużenia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

Przepis art. 7 ust. 2 dekretu stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Jednakże nowelizacją z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1271) został dodany art. 214a u.g.n. Jego celem jest umożliwienie wydawania decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, w przypadkach wymienionych w tym przepisie. Dotychczas bowiem decydujące dla orzekania o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego były przesłanki dekretowe.

Wymieniona w przepisie art. 214a u.g.n. przesłanka odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, to m.in. brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której części dotyczy roszczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (ust. 1 pkt 5). Przez pojęcie ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.)

Przesłanki wskazane w art. 214a u.g.n. mogą być stosowane niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. niezależnie od tego, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przepis art. 214a u.g.n. powoduje, że jeśli spełniona jest którakolwiek z przesłanek wymienionych w tym artykule, można odmówić ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych bez badania, czy spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 7 ust. 2 dekretu.

Rację ma skarżąca co do tego, że zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. W art. 95 u.g.n. ustawodawca wyartykułował przypadki, w których zasada ta nie ma zastosowania. I istotnie, zgodnie z art. 95 pkt 4 u.g.n. w przypadku realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów u.g.n. lub z odrębnych ustaw podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to zasada generalna. Skoro jednak w art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n., dodanym do tej ustawy w dniu 17 września 2016 r., co do objętych przepisami dekretu "gruntów warszawskich" ustawodawca jednoznacznie zanegował dopuszczalność uwzględnienia wniosku dekretowego z uwagi na brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości – to tym samym w stosunku do gruntów warszawskich wyłączył regułę z art. 95 pkt 4. Wobec tego art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n. należy traktować jako lex specialis w stosunku do art. 95 pkt 4 u.g.n.

Przepisy nowelizacji z 25 czerwca 2015 r. były przed ich wejściem w życie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 19 lipca 2016 r. (sygn. akt Kp 3/15) uznał m.in., że art. 1 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214a, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. [...] ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał odniósł się szerzej do przepisów art. 214a u.g.n. i stwierdził, że wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela – po pierwsze – do 1 sierpnia 1985 r. były ustawowymi przesłankami odmowy (na podstawie ustawy) i – po drugie – w okresie późniejszym, w sprawach rozpatrywanych przez sądy wielokrotnie, były podstawą nieuwzględnienia wniosku restytucyjnego. Trybunał odniósł się kolejno do wszystkich pięciu przesłanek odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, przewidzianych w art. 214a u.g.n. i nawiązał m.in. do definicji "ładu przestrzennego". Przyznał, że określenie ładu przestrzennego pozostawia pewien margines swobodnej oceny dokonywanej przez organ administracji i weryfikowanej przez sąd.

Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdefiniowanie tego pojęcia w języku prawnym wyprowadzono z ukształtowanych poglądów doktryny urbanistycznej, a zatem dla ich wyjaśnienia i zastosowania w konkretnej sprawie sięgnąć trzeba do ich znaczenia zawartego w języku specjalistycznym. Jak podnosi się w literaturze urbanistycznej przestrzenny charakter urbanizacji wyraża przede wszystkim istniejąca zabudowa terenu, jej rodzaj, charakter, stopień koncentracji oraz zagospodarowanie widoczne w krajobrazie, formie, układzie przestrzennym. Są to te urbanistyczne cechy danej przestrzeni, które w sposób zobiektywizowany można oceniać w procesie indywidualnego realizowania zagospodarowania przestrzennego. Ład przestrzenny odpowiada systemom wartości właściwym danej społeczności. W tym też wyraża się tzw. władztwo planistyczne gminy reprezentującej tę społeczność. Harmonia zaś jest synonimem ładu rozumianego jako zgodność, stosowne uporządkowanie elementów. Jej atrybutami są m.in. spójność, a zarazem zwartość, dążenie systemu urbanistycznego do relacji niesprzecznych, a także czytelność, czyli regularność dająca się ująć w relacje geometryczne. Tak rozumiany ład przestrzenny wykracza znacząco poza sferę architektoniczno-urbanistyczną oraz nakazuje uwzględniać inne uwarunkowania, a szczególnie powiązanie ładu przestrzennego z rozwojem lokalnym, co też powoduje że ład przestrzenny musi być rozpatrywany i oceniany szeroko, w perspektywie zdecydowanie przekraczającej tylko urbanistyczno-architektoniczny punkt widzenia. Pojęcie ładu przestrzennego zapisano w ustawie zarówno na użytek tworzenia aktów generalnych, jak i indywidualnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2213/12. LEX 1497927).

Mając powyższe na uwadze, Sąd podziela stanowisko organów I i II instancji, iż brak jest możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału spornej nieruchomości, bowiem nie może ona stanowić przedmiotu odrębnego zagospodarowania. Za rzetelną, a tym samym wiarygodną uznać należy opinię Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, z której jasno wynika, że przedmiotowa działka stanowi całość funkcjonalno-przestrzenną wraz z Domem Kultury [...] i nie powinna podlegać podziałowi, aby nie zakłócić istniejącego na jej terenie ładu przestrzennego. W tym miejscu Sąd podkreśla, że skarżąca w toku postępowania nie przedstawiła w przedmiocie tej opinii żadnych dowodów na poparcie swoich przeciwnych twierdzeń.

W świetle powyższej argumentacji, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n., art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 35 k.p.a. są chybione.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.