Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 717/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Kodeks wyborczy
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 9 par. 1, art. 383 par. 1 pkt 5, par. 2 i 6, art. 384 par. 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art. 25b ust. 1 i 2, art. 79 ust. 1 i 4, art. 85a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
article: art. 2 i 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. C. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1319) oraz art. 12 pkt 11 w związku z art. 25b ust. 1 i art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.), Rada Powiatu (dalej również: Rada Powiatu; Rada; organ) stwierdziła w stosunku do S. C. wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu [...] (§ 1).

W uzasadnieniu uchwały przedstawiono następujące okoliczności sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. do Przewodniczącego Rady Powiatu wpłynęło pismo [znak [...]] Wojewody W. (dalej również: Wojewoda) zobowiązujące Radę "do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność zbadania sytuacji faktycznej prowadzenia przez radnego S. C. działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu [...], polegającej na świadczeniu nieodpłatnych porad prawnych".

Rada Powiatu w dniu [...] kwietnia 2021 r. na podstawie uchwały nr [...] powołała doraźną komisję do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie wystąpienia przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Na podstawie analizy zgromadzonej dokumentacji – tj.: 1) opinii radcy prawnego Starostwa Powiatowego w Z.; 2) informacji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Z. o przyznaniu radnemu bezzwrotnej pożyczki w wysokości [...] zł na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz innych chorób zakaźnych; 3) wyjaśnień złożonych przez radnego S. C. – komisja podjęła decyzję o niepodejmowaniu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (protokół nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. znak [...]). Komisja uznała, że nie uzasadniono ponad wszelką wątpliwość, aby radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu [...], wobec czego sprawę pozostawiono do rozpatrzenia Wojewodzie W., o czym Przewodniczący Rady Powiatu powiadomił Wojewodę w dniu [...] maja 2021 r.

W odpowiedzi na pismo Wojewody z dnia [...] maja 2021 r. [znak [...]] Przewodniczący Rady Powiatu przekazał Wojewodzie: 1) protokół z XXXIII sesji Rady Powiatu z dnia [...] maja 2021 r.; 2) protokół posiedzenia z dnia [...] maja 2021 r. komisji doraźnej, powołanej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie wystąpienia przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu oraz stanowisko tej komisji z dnia [...] maja 2021 r.; 3) oświadczenie i wyjaśnienia radnego S. C., złożone w dniu [...] maja 2021 r.; 4) kserokopie umów na świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej, zawartych pomiędzy radnym S. C. a Stowarzyszeniem "[...]" w D. na lata: 2019, 2020 i 2021; 5) kserokopie umów na realizację zadania publicznego, zawartych pomiędzy powiatem [...] a Stowarzyszeniem "[...]" w D. na lata: 2019, 2020 i 2021.

Wojewoda W. w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, pod rygorem skutków określonych w art. 85a ust. 2 tej ustawy, wezwał Radę Powiatu do podjęcia, w terminie 30 dni, uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego S. C..

W konkluzji uzasadnienia uchwały z dnia [...] lipca 2021 r. Rada Powiatu stwierdziła, że "mając na uwadze powyższe [okoliczności,] podjęcie niniejszej uchwały jest uzasadnione".

W skardze na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] radny S. C. (dalej: skarżący; radny; strona) zarzucił bezpodstawne stwierdzenie wygaśnięcia jego mandatu radnego oraz wniósł o: 1) przeprowadzenie rozprawy w celu merytorycznej oceny stanu faktycznego, jaki istnieje w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą oraz pełnieniem obowiązków radnego Rady Powiatu i przyjęcie, że taki stan nie narusza ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej, a następnie 2) wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały wobec braku podstaw do przyjęcia istnienia naruszenia art. 12 pkt 11 w zw. z art. 25b ust. 1 i art. 85a ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu. Jednocześnie skarżący wniósł o umożliwienie złożenia pisma procesowego w sprawie, po zapoznaniu się z pisemnym stanowiskiem Rady Powiatu będącym odpowiedzią na jego skargę – w terminie 30 dni od doręczenia.

Radny wskazał na wady rozstrzygnięcia objętego treścią § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie uzasadnienia faktycznego – a to "z uwagi na "brak jakichkolwiek rozważań lub stwierdzeń" opartych na "materiale dowodowym" obejmującym fakty istotne w sprawie dla jej prawidłowego rozpatrzenia. Skarżący wskazał, że w szczególności chodzi o kwestie dotyczące prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w kontekście stwierdzenia stanu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności z wykorzystaniem mienia powiatu. Poza tym podniósł, że chodzi również o ocenę uchwały "pod względem formalnym, który jest (!) nawet ważniejszy, gdyż gwarantuje prawidłowość przeprowadzonego postępowania i rozstrzygnięcia w danej sprawie".

Skarżący przede wszystkim zwrócił uwagę na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia tej uchwały, podnosząc, że najpierw stwierdzono w nim brak podstaw do uznania, że jako radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu [...], a następnie na tej samej stronie uzasadnienia skonstatowano, że "mając na uwadze powyższe, podjęcie niniejszej uchwały jest uzasadnione". Podniósł przy tym, że Rada nie wskazała podstaw do takiego stwierdzania, gdyż z całą pewnością nie może być nim skierowane do Rady wezwanie Wojewody W. z dnia [...] lipca 2021 r., które nie zawiera żadnych rozważań i uzasadnienia do podjęcia "uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego S. C. (...)". W ocenie skarżącego, stanowisko Rady Powiatu narusza jego prawo do pełnienia obowiązków radnego, jako przedstawiciela mieszkańców Gminy Miasta Z. w tej Radzie. Dalej wywodził, że decyzja w formie uchwały, która nie ma podstaw faktycznych i prawnych, została podjęta w sposób niepozwalający na poznanie jej motywów przez adresata.

Ponadto skarżący argumentował, że:

- brak jest jakiejkolwiek "łączności prawnej w postaci umowy wiążącej [...] Kancelarię Radcy Prawnego S.. C. w Z. ze Starostwem Powiatowym w Z. od 2019 roku";

- "udział w dyżurach Nieodpłatnej Pomocy Prawnej w ramach współpracy z organizacją pozarządową pn. Stowarzyszenie [...], które wykonuje to zadanie pomocy publicznej na podstawie corocznego i otwartego konkursu rozstrzyganego w postępowaniu dostępnym dla wszystkich podmiotów spełniających wymogi formalne i merytoryczne, które nie podlegały żadnym negocjacjom" – i to stowarzyszenie jest osobą prawną, z którą dokonuje rozliczeń "niezależnie od mienia" powiatu [...]

- nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z działalnością gospodarczą z uwagi na skorzystanie w 2020 r. z "[...] zł pożyczki bezzwrotnej na podstawie przepisów »ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz...« albowiem tego rodzaju środki pomocowe były dostępne praktycznie dla wszystkich osób, które prowadziły w czasie epidemii COVID-19 samodzielną działalność gospodarczą z uwagi na specyfikę sytuacji, a na pewno bez ograniczeń, które dotyczyły radnych jakiegokolwiek poziomu samorządu lokalnego – na równych zasadach ustalanych przez Radę Ministrów, które nie podlegały żadnym negocjacjom, a sposób ich wypłaty także został narzucony przez decyzję władzy centralnej".

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu, reprezentowana przez Starostę [...] (zastępowanego przez pełnomocnika procesowego), wniosła o oddalenie skargi w całości. Organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda W. wystąpił od Rady Powiatu o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie prowadzenia przez S. C., będącego radnym Rady Powiatu, działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu. Następnie wskazał na to, że doraźna komisja powołana uchwałą nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2021 r. rekomendowała Radzie Powiatu – na podstawie zgromadzonych dokumentów, wyjaśnień radnego oraz opinii radcy prawnego Starostwa – niepodejmowanie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego; komisja doraźna wskazała, że do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu konieczna jest pewność, że radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu, a w przypadku radnego S. C. taka okoliczność, zdaniem tej komisji, nie zaistniała, wobec czego pozostawiła sprawę "do rozpatrzenia Wojewodzie W.".

Organ wskazał również na to, że według ustaleń komisji doraźnej:

- na podstawie zawartej z powiatem [...] umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej, radny zobowiązał się do osobistego świadczenia, za wynagrodzeniem, nieodpłatnej pomocy prawnej w ramach zorganizowanego przez powiat punktu świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej w lokalu położonym w K. w budynku Urzędu Gminy i Miasta K. w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r.; w wyniku wyborów samorządowych w dniu [...] października 2018 r. S. C. objął mandat radnego Rady Powiatu, a z pisma z dnia [...] grudnia 2018 r. kierowanego do Starosty [...] wynika, że radny zrezygnował z zawarcia umowy o świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej na 2019 r. w związku z objęciem mandatu radnego;

- w latach 2018-2021 radny S. C. świadczył usługi na rzecz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w D. w celu wykonania umowy tegoż stowarzyszenia z powiatem [...] o prowadzenie punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (punkty w O., J., L. , T., Z. );

- z pisma Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z dnia [...] kwietnia 2021 r. wynika, że radny S. C. otrzymał bezzwrotną pożyczkę w wysokości [...] zł na podstawie art. 15zzd ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, obecnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.);

- w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej widnieje wpis firmy: S. C. K. Radcy P. S. Chmielewski, NIP [...], REGON [...], z siedzibą w Z., działającej od [...] kwietnia 1999 r., z przeważającą działalnością gospodarczą – kod PKD - 69.10.Z: Działalność prawnicza;

- w opinii prawnej z dnia [...] listopada 2018 r. (znak [...]) radca prawny Starostwa Powiatowego w Z. stwierdził, że zawarcie przez radnego, prowadzącego kancelarię radcy prawnego, umowy (w ramach prowadzonej działalności gospodarczej) na świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej z powiatem [...] stanowiłoby naruszenie zakazu z art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jednak zakazu takiego nie narusza wykonywanie zlecenia otrzymanego od stowarzyszenia, które zawarło z powiatem umowę na realizację zadania w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego; S. C. objął mandat radnego po wyborach samorządowych z dnia [...] października 2018 r., a w tym czasie świadczył pomoc prawną na podstawie umowy z powiatem [...], jednakże umowa ta została zawarta na czas oznaczony – na rok 2018, wobec czego uznać należało, że został przez radnego spełniony obowiązek z art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w ust. 1, w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania);

- od 2019 r. radny S. C. świadczy usługi na rzecz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w D., jednakże świadczenie przez radnego usług w ramach prowadzonej kancelarii radcy prawnego na rzecz stowarzyszenia, które zawarło z powiatem [...] wyżej opisaną umowę, z czym wiąże się pobieranie dotacji celowej od powiatu [...], nie stanowi naruszenia art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym;

- fakt otrzymania bezzwrotnej pożyczki na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy, w kwocie [...]zł – na podstawie art. 15zzd ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – wskazuje na prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia powiatu, jednak komisja doraźna Rady Powiatu przyjęła, że nie można automatycznie przyjmować, iż jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego stanowi wykorzystywanie mienia komunalnego powodujące skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego;

- w wyniku przeprowadzonego głosowania na sesji w dniu [...] maja 2021 r. radni Rady Powiatu – stosunkiem głosów 9 za, przy 6 przeciw i 1 wstrzymującym – zajęli stanowisko, aby sprawa radnego S. C. została przekazana do rozpatrzenia Wojewodzie W., któremu przesłano dokumentację sprawy;

- [...] lipca 2021 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło wezwanie Wojewody do podjęcia przez Radę Powiatu, w terminie 30 dni, uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego S. C.;

- na sesji w dniu [...] lipca 2021 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Z uzasadnienia uchwały wyprowadzić można wniosek, że Rada na podstawie zgromadzonego materiału oceniła zaistniały stan faktyczny i prawny sprawy radnego za niewystarczający do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, jednak na wezwanie organu nadzoru podjęła uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego; Wojewoda dysponował materiałem dowodowym takim, jak organ stanowiący powiatu [...]; z wezwania organu nadzoru wynika jednak, że dokonał odmiennej oceny tego materiału, stąd też Rada Powiatu ostatecznie podjęła uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu skarżącego, zatem w świetle uregulowań art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym uznać można, że zostały spełnione wymogi formalne uchwały.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2021 r. (data wpływu: [...] października 2021 r.) skarżący – wobec doręczenia odpisu odpowiedzi organu na skargę – wniósł o udostępnienie akt sprawy, w tym akt przesłanych do Sądu przez Starostę [...] w dniu [...] października 2021 r., oraz zakreślenie terminu do dnia [...] listopada 2021 r. na złożenie pisma procesowego odnoszącego się do stanu sprawy, w tym do treści pisma Starosty [...] z dnia [...] września 2021 r., w celu przedstawienia aktualnego stanowiska w sprawie.

Następnie w piśmie procesowym z dnia [...] października 2021 r. (data wpływu: [...] listopada 2021 r.) radny podtrzymał swoją skargę i wniósł o "przeprowadzenie rozprawy w formie zdalnej w siedzibie Sądu", jak również cofnął wcześniej zgłoszone wnioski dowodowe, zawarte w skardze z dnia [...] września 2021 r. Poza tym zarzucił Radzie naruszenie jego prawa do poznania podstawy faktycznej, uzasadniającej podjęcie zaskarżonej uchwały, której brak jest w zgromadzonych dokumentach oraz uzasadnieniu tej uchwały, co "pozbawia go faktycznej możliwości obrony prawa do reprezentowania mieszkańców Gminy Miasta Z." w Radzie Powiatu. W jego ocenie bezsporne jest, że w kwestionowanej uchwale zabrakło przedstawienia merytorycznego uzasadnienia, w jaki sposób doprowadził do naruszenia przepisu z art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Poza tym podniósł, że w aktach sprawy brak jakiejkolwiek informacji co do ostatecznej oceny sytuacji faktycznej, dotyczącej sposobu wykonywania przez niego mandatu radnego Rady Powiatu, gdyż nie może za taką być uznane "stanowisko Komisji Nadzwyczajnej lub uzasadnienie zaskarżonej uchwały, a także pismo-odpowiedź na skargę wobec przedstawienia w nich wyjaśnień, które nie dają podstawy do stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej".

W odpowiedzi na wezwanie sądowe, pełnomocnik organu nadesłał w dniu [...] listopada 2021 r. - data wpływu pisma przewodniego (data pisma, [...] listopada 2021 r.) następującą dokumentację: 1) wniosek Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2021 r. w sprawie zwołania sesji Rady Powiatu, 2) zarządzenie nr [...] Przewodniczącego Rady Powiatu z dnia [...] lipca 2021 r. w sprawie zwołania sesji Rady Powiatu, 3) listę obecności radnych na [...] sesji Rady Powiatu w dniu [...] lipca 2021 r., 4) protokół z [...] sesji Rady Powiatu z dnia [...] lipca 2021 r.

Obecny na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i argumentację zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązujących standardów prawnych, wobec czego należało stwierdzić jej nieważność w całości.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Powiatu z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego S. C. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu [...]. Uchwała ta, jak wynika z powołanej w niej podstawy prawnej – została oparta na przepisach art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego oraz art. 12 pkt 11 w związku z art. 25b ust. 1 i art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Jak stanowi art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Takim przepisem odrębnym jest m.in. art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przepis art. 25b ust. 2 tej ustawy przewiduje zaś, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. Z kolei w myśl art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2). Natomiast w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu (art. 382 § 6).

Z przepisów art. 85a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że jeżeli rada powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 ustawy, o której mowa w art. 29 ust. 6 (tj. Kodeksu wyborczego), w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały w tym przedmiocie, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (ust. 1). W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2).

Dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 384 Kodeksu wyborczego od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego, zainteresowanemu, przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu (§ 1), przy czym dla zachowania terminu do wniesienia skargi istotny jest dzień złożenia skargi w organie, który wydał zaskarżony akt (art. 9 § 1). Sąd administracyjny rozpatruje skargę, o której mowa w § 1, w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia (art. 384 § 2 zd. pierwsze). Należy zaznaczyć, że termin ten ma charakter jedynie instrukcyjny (w tym względzie norma zawarta w art. 384 § 2 ma charakter lex imperfecta). Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 14 dni (art. 384 § 2 zd. drugie). Wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1 (art. 384 § 3).

Skarżący zachował tryb i ustawowy termin do wniesienia skargi, stąd podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Sprawa została rozpoznana niezwłocznie, a wyznaczony termin uwzględniał konieczność umożliwienia zainteresowanemu zajęcia stanowiska w sprawie, z odniesieniem do treści odpowiedzi organu na skargę, jak również potrzebę uzupełnienia akt sprawy (braki w zakresie dokumentacji związanej z sesją obrad rady powiatu, na której podjęto zaskarżoną uchwałę).

Przechodząc do szczegółowych kwestii związanych z kontrolą zaskarżonego aktu, Sąd podkreśla, że prawodawca poprzez ustanowienie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządowej, w której dana osoba objęła mandat radnego, chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do mienia tej jednostki. Ogólnie rzecz ujmując, celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było "zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania". Konsekwentnie też – "antykorupcyjne" przepisy ustaw samorządowych wprowadzają gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczyć wykorzystywanie mandatu dla własnych korzyści (patrz: orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przywołane w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62 – uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wprowadzony w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym generalny zakaz używania przez radnego mienia powiatu w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny, ma charakter bezwzględny. Przepis ten nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" takim mieniem, gdyż używa znacznie pojemniejszego terminu "wykorzystanie mienia". Celem tego zakazu jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia powiatowego. Ratio legis takiego rozwiązania opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w powiecie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej jednostki samorządowej, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów w imieniu których działa, rozporządzanie takim mieniem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 355/17 – dostępne jw.). Poza tym jedną z funkcji omawianego zakazu (poza wskazanym już wyłączeniem możliwości wykorzystania mienia komunalnego bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidualnych) jest to, aby radny pozostawał niezależny od organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Tylko wtedy może rzetelnie wykonywać funkcję kontrolną takiego organu. Chodzi zatem o zapobieżenie sytuacji, w której wystąpiłby oczywisty konflikt interesów danej osoby jako radnego i przedsiębiorcy, co mogłoby podważać zaufanie do rzetelności sprawowania przez radnego jego mandatu (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2120/17, dostępny jw.).

Wypełnienie dyspozycji przepisu art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej radny uzyskuje dochód czy też inne osobiste korzyści. Dla interpretacji omawianego przepisu rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia jednostki samorządowej, które to korzystanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego (por.: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 708/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 482/16, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1269/16 – wyroki dostępne jw.).

Niezależnie od powyższego trzeba podkreślić, że wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego i jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności stanowi wkroczenie ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Wygaśnięcie mandatu jest najdalej idącą sankcją, oddziałującą na sferę biernego prawa wyborczego, albowiem mamy tu do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Istnieje zatem możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie, z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia ich proporcjonalności, jako decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Warto również wskazać na myśl Trybunału Konstytucyjnego, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów, prowadzi do podważenia równowagi między prawami osób wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby, uzyskujące mandat w wyniku wyborów. Tym samym prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Tymczasem im bardziej drastyczne (co do przedmiotu, zakresu, sposobu, czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom, również w procesie ich stosowania, powinna podlegać procedura stanowiąca gwarancję tego wkroczenia (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, Dz.U. z 2007 r. nr 48, poz. 327 – OTK ZU 26/3/A/2007; wyrok NSA z 15 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2094/12, dostępny jw.).

Przedstawione poglądy prowadzą do wniosku, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego powinno być poprzedzone rzetelną analizą, czy radny rzeczywiście naruszył określony zakaz ustawowy – w tym wypadku zakaz, o którym mowa w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, jako ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego. Powinno to zaś nastąpić z uwzględnieniem celu wprowadzenia tego zakazu, jak również skutków jego naruszenia, które dotyczą konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych (por. wyroki NSA z dnia 189 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1820/16 i 6 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1269/16 – dostępne jw.).

W konsekwencji przyjmuje się, że mimo braku w przepisach prawa, mających zastosowanie do uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wyraźnego unormowania nakładającego na właściwy organ obowiązek uzasadniania uchwały, wymóg taki należy niewątpliwie wywieść z zasad konstytucyjnych. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do organów państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza więc po stronie organów władzy publicznej powinność uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w określonych prawem jego kompetencjach, ale niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Niewątpliwie bowiem konieczność uzasadniania uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej. Zarazem jednak brak uzasadnienia w uchwałach, poddawanych następnie kontroli sądowej, nie jest traktowany automatycznie przez sądy administracyjne jako przesłanka do stwierdzania ich nieważności (por. wyroki NSA z dnia: 29 września 2014 r. sygn. akt II OSK 2282/14, 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2136/16 – przywołane w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3007/18, dostępnym jw.). Przyjmuje się, że sam brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego. Niemniej, nie budzi wątpliwości tutejszego Sądu, że standard konstytucyjny wynikający z konieczności zachowania wymagań zasady proporcjonalności musi być zachowany, w szczególności w odniesieniu do kwestii naruszenia ustawowego zakazu ze skutkiem w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Dokonując zatem oceny, czy radny naruszył określony zakaz, powodujący utratę mandatu do wykonywania funkcji radnego, organ powinien uwzględniać zarówno cel wprowadzenia tego zakazu, jak i skutki jego naruszenia. Przy badaniu podstaw do zastosowania art. 383 Kodeksu wyborczego w związku z art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, obowiązkiem właściwej rady powiatu jest uwzględnienie w każdej sprawie okoliczności obiektywne związanych z naruszeniem przez radnego zakazu określonego w tym ostatnim przepisie; w szczególności chodzić tu może o sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia. Wszystko to celem rozważenia, czy doszło do takiego "wykorzystania" mienia wspólnego, które powoduje, że skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, stanowiący istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 679/14, dostępny jw.). Zarazem jednak Sąd stanowczo podkreśla, że przy stosowaniu omawianej zasady nie można tracić z pola widzenia, że podstawowym celem rozwiązań antykorupcyjnych, zawartych w ustawach samorządowych, jest wyeliminowanie sytuacji, gdy dany podmiot przy wykonywaniu funkcji radnego uzyskiwałby kosztem mienia wspólnego nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, podważając tym samym zaufanie do rzetelności wykonywania mandatu w imieniu wyborców. Wobec tego, wszelkie wątpliwości interpretacyjne norm ustanawiających przedmiotowe zakazy nie powinny prowadzić do obejścia ich ratio legis, czyli gwarancji uczciwego wykonywania mandatu radnego (zobacz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 3274/17, dostępny jw.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stwierdził, że zaskarżona uchwała obarczona jest istotnymi wadami prawnymi. W konsekwencji, jako sprzeczna z prawem, jest nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Stwierdzone uchybienia przy podejmowaniu i motywowaniu tej uchwały nie mogły być uznane za nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 79 ust. 4 tej ustawy.

Zaskarżona uchwała Rady Powiatu zawiera wprawdzie formalne uzasadnienie, jednakże w zasadzie sprowadza się ono do przedstawienia sekwencji zdarzeń, jakie nastąpiły po wpłynięciu w dniu [...] kwietnia 2021 r. do Przewodniczącego Rady Powiatu pisma Wojewody W., zobowiązującego Radę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, na okoliczność zbadania sytuacji faktycznej prowadzenia przez radnego S. C. działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu [...]. Poza tym, w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały, Rada przedstawiła ustalenia doraźnej komisji (powołanej uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]). Komisja ta zaś uznała (protokół nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. znak [...]), że w przedmiotowej sprawie nie uzasadniono ponad wszelką wątpliwość, aby radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu [...], wobec czego sprawę pozostawiono do rozpatrzenia Wojewodzie. Okolicznościami, które oceniała wspomniana komisja były: 1) przyznanie radnemu przez Powiatowy Urząd Pracy w Z. bezzwrotnej pożyczki w wysokości [...] zł, tj. pomocy finansowej udzielonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz innych chorób zakaźnych oraz 2) umowy na świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej, zawartej pomiędzy radnym a stowarzyszeniem w celu realizacji zadania publicznego, powierzonego temu stowarzyszeniu przez powiat [...] na lata: 2019, 2020 i 2021. W konsekwencji, Rada Powiatu na sesji w dniu [...] maja 2021 r. (protokół nr [...]) uznała, że nie podejmie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego S. C. i sprawa zostanie przekazana Wojewodzie W., o czym Przewodniczący Rady Powiatu powiadomił Wojewodę w dniu [...] maja 2021 r.

Zwołanie kolejnej sesji obrad, w celu rozważenia sprawy radnego S. C., nastąpiło w wyniku skierowania do Rady Powiatu przez Wojewodę W. wezwania z dnia [...] lipca 2021 r. – na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i pod rygorem skutków określonych w art. 85a ust. 2 tej ustawy – do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego S. C.. Na sesji Rady Powiatu, dnia [...] lipca 2021 r. (protokół nr [...]) radni w zasadzie nie analizowali, czy S. C. naruszył zakaz ustanowiony w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, lecz rozważali, czy z uwagi na skierowane do Rady Powiatu przez Wojewodę wezwanie, w trybie art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Rada powinna zmienić swoje wcześniejsze stanowisko co do niepodejmowania uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego S. C.. Ostatecznie Rada Powiatu uczyniła to, a w motywach podjętej uchwały stwierdziła, że "mając na uwadze powyższe [okoliczności,] podjęcie niniejszej uchwały jest uzasadnione". Tymczasem, jak już wspomniano, owe wskazane w uzasadnieniu uchwały "powyższe [okoliczności]" dotyczyły nie tyle konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych związanych z wykonywaniem mandatu radnego przez skarżącego, co kwestii reakcji na skierowane do Rady wezwanie Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r.

Trafnie skarżący zwrócił uwagę na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia tej uchwały, podnosząc, że z jednej strony twierdzono w nim brak podstaw do uznania, że jako radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu [...], a następnie [odwołując się do pisma Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r.] skonstatowano, że "mając na uwadze powyższe, podjęcie niniejszej uchwały jest uzasadnione". Wojewoda w wezwaniu z dnia [...] lipca 2021 r. nie wskazał konkretnych okoliczności, które miałyby uzasadniać podjęcie przedmiotowej uchwały, jakkolwiek można się domyślać, że chodzi o zawarte we wcześniejszym piśmie, z dnia [...] kwietnia 2021 r. [znak [...]], domniemane wykorzystanie mienia powiatu poprzez uzyskiwanie wynagrodzenia za wykonywanie przez radnego, w ramach działalności gospodarczej, usługi udzielania nieodpłatnych porad prawnych i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca rzeczywiste i wyczerpujące rozważenie, czy zaistniały podstawy faktyczne i prawne do stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego, a co powinno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich powyższej naświetlonych przez Sąd aspektów prawnych. Zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu sugeruje, że na sesji w dniu [...] lipca 2021 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego bez ocenienia okoliczności sprawy i wskazania konkretnych zdarzeń, z którymi wiązałby się ustawowy skutek wygaśnięcia mandatu radnego. Jest to tym bardziej widoczne, że wcześniej na podstawie zgromadzonego materiału (głównie przez powołaną w tym celu komisję doraźną Rady Powiatu) Rada uznała sytuację radnego za niewystarczającą do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Z całokształtu stanowiska Rady Powiatu wynika, że w zasadzie jedyną motywacją dla podjęcia takiej uchwały było zareagowanie na wezwanie organu nadzoru i uznanie, że Wojewoda dysponował materiałem dowodowym takim, jak organ stanowiący powiatu [...] – i że organ nadzoru dokonał odmiennej oceny tego materiału. W takich właśnie warunkach Rada Powiatu ostatecznie podjęła uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu skarżącego. Należało zatem zgodzić się ze skarżącym co do tego, że uchwała ta nie wskazuje w sposób należyty podstaw faktycznych i prawnych. Nie identyfikuje bowiem konkretnych okoliczności faktycznych w kontekście naruszenia określonego zakazu ustawowego.

Warto przy tym również zaznaczyć, że w uzasadnieniu uchwały przedstawiono nieadekwatny opis interwencji Wojewody. Z uzasadnienia tej uchwały wynika bowiem, że chodziło o "zbadanie sytuacji faktycznej prowadzenia przez radnego (...) działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu [...], polegającej na świadczeniu nieodpłatnych porad prawnych". Tymczasem organ nadzoru wystąpił o przeprowadzenie analizy okoliczności uzyskiwania wynagrodzenia za wykonywanie usługi udzielania nieodpłatnych porad prawnych – i w ten sposób korzystania z mienia powiatu. Z kolei kwestia przyznania radnemu przez Powiatowy Urząd Pracy w Z. bezzwrotnej pożyczki w wysokości [...] zł w ogóle nie została wyartykułowana przez organ nadzoru.

Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego powinno być co od zasady uznane za obowiązek organu, który wynika z art. 383 § 2 i 6 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Dopełnienie tego obowiązku waży w istocie o możliwości akceptacji prawnej rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, a tym samym na ocenę uchwały na gruncie przepisu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna). Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Nie mieści się to w kontrolnych kompetencjach sądu administracyjnego, wynikających m.in. z art. 3 § 1 i 2 [pkt 6] w związku z art. 134 § 1 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Przesłanki działania organu muszą zostać wyrażone w zaskarżonym akcie wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań adresata rozstrzygnięcia, czy też sądu administracyjnego.

Trzeba też mieć na uwadze, że odpowiedź organu administracji na skargę nie może zastępować uzasadnienia zaskarżonego aktu. Istotnych wad decyzji i innych zaskarżalnych aktów nie może sanować późniejsza aktywność procesowa organu w formie odpowiedzi na skargę, bowiem taka odpowiedź na skargę w żadnym razie nie konwaliduje istotnych mankamentów uzasadnienia zaskarżonego aktu. Strona nie może czerpać informacji o swej sytuacji prawnej – w zakresie prawa procesowego i materialnego – dopiero z odpowiedzi organu na skargę (por. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 2058/21, 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2870/14 i 11 maja 2010 r. sygn. akt II GSK 586/09 – orzeczenia dostępne jw.). Ewentualne podniesienie w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonego aktu, tym bardziej świadczyłoby o pozbawieniu zainteresowanego możliwości zapoznania się z motywami, jakie doprowadziły organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. To zaś może mieć decydujące znaczenie dla rozważenia przez adresata aktu, czy przedstawione argumenty przekonują stronę co do prawidłowości i słuszności rozstrzygnięcia, a poprzez to wpływać na decyzję o zaskarżeniu takiego aktu do sądu administracyjnego.

Sąd uznał przy tym, że Rada Powiatu miała świadomość znaczenia prawidłowego umotywowania uchwały w tak istotnej kwestii, jak stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego. Tym bardziej, że na zagadnienia te zwrócił uwagę radca prawny w sporządzonej dla doraźnej komisji Rady Powiatu opinii prawnej z dnia [...] kwietnia 2021 r., w której zaznaczył, że sankcja utraty mandatu radnego powinna być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niewątpliwy przesłanek wynikających z normy prawa materialnego.

Jeżeli Rada Powiatu, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, uzna podstawy do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego i nie pozostawi tej kwestii do rozstrzygnięcia organowi nadzoru w trybie art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, powinna uwzględnić – w myśl art. 153 p.p.s.a. – dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa. W szczególności organ ten musi mieć na uwadze obowiązek uwzględnienia wszystkich okoliczności, obiektywnie związanych z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Pozwoli to organowi na należyte rozważenie, czy zaistniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, który to skutek stanowi istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców. W tym też zakresie Rada będzie miała na uwadze zasady prawa i standardy konstytucyjne, jakimi powinna się kierować przy rozstrzyganiu tego rodzaju sprawy o szczególnym ciężarze gatunkowym.

W tym stanie rzeczy Sąd – uznając, że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu – stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.