Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 381/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2023 poz 1230
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Aneta Brzezińska, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 września 2023 r. nr UP-664/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 czerwca 2023 r., nr 1399/2023.


UZASADNIENIE

S. C. (dalej jako: skarżąca, strona skarżąca, strona) wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2023 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Wałbrzychu (dalej jako: organ) o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Strona wskazała, że w związku z [...] i problemami rodzinnymi zaprzestała spłaty należności na rzecz ZUS, które stanowią nadmierne obciążenie dla niej i jej rodziny.

Decyzją z 26 czerwca 2023 r. nr 1399/2023 organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem składek za okres 11/2011 r. – 02/2013 r. w łącznej kwocie 29 630,67 zł.

Pismem z 11 lipca 2023 r. strona skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2023 r. (nr 664/2023) organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1230, dalej jako: "u.s.u.s.") utrzymał w mocy decyzję organu z 26 czerwca 2023 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

W pierwszej kolejności organ dokonał analizy kwestii przedawnienia i uznał, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Organ wskazał, że prowadzone postępowanie egzekucyjne do dnia wydania decyzji nie zostało zakończone, więc nie ma możliwości wyliczenia daty przedawnienia zaległości.

Następnie organ podniósł, że strona skarżąca złożyła wniosek o umorzenie należności z tytuły składek w ramach pomocy de minimis. W związku z tym organ dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod względem przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 702) oraz art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. UE C 83 z 30 marca 2010 r.) decydujących o uznaniu przedmiotowego wsparcia finansowego za pomoc publiczną. Mając na uwadze przedmiot działalności oraz jej zasięg, organ uznał, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (nie spełniona przesłanka 4). Dodatkowo organ wskazał, że udzielenie pomocy de minimis jest możliwe wówczas, gdy łączna wartość pomocy de minimis dla jednego beneficjenta nie przekroczyła równowartości 200 tyś. euro w okresie 3 lat budżetowych. Według złożonego oświadczenia i ustaleń organu w Systemie Udostępniania danych o Pomocy Publicznej strona nie korzystała z pomocy de minimis w okresie 3 lat kalendarzowych i jednocześnie łączna wysokość pomocy nie przekroczyłaby ustalonego pułapu 200 tyś . euro. W związku z powyższym, organ stwierdził, że ewentualne umorzenie należności z tytułu składek mogłoby stanowić pomoc de minimis.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zastosowania art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zdaniem organu, analiza tego przepisu w kontekście ustalonego stanu faktycznego nie pozwoliła na uznanie, że zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności w rozumieniu powołanego przepisu.

W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że:

1) przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych;

2) nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s., ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałyby wskazane tam okoliczności;

3) nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. - nie nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie według informacji widniejących w CEIDG, od 1 czerwca 2016 r. jej zawieszenie, a zatem działalność gospodarcza może więc w każdym momencie zostać przez stronę wznowiona i stanowić źródło pozyskania środków finansowych niezbędnych do spłaty zadłużenia;

4) nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) nie zachodzi przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. - wobec zaległości widniejących na koncie jako płatnika składek, Dyrektor ZUS Oddział w Wałbrzychu wszczął przymusowe dochodzenie należności, jednak podjęte czynności pozwalały na prowadzenie skutecznej windykacji jedynie do grudnia 2010 r. W związku z bezskutecznością egzekucji prowadzonej przez Dyrektora Oddziału ZUS, przekazano więc tytuły wykonawcze do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Dzierżoniowie celem prowadzenia egzekucji ze składników majątkowych, do których zastosowania nie jest uprawniony Dyrektor Oddziału ZUS. Doprowadziło to jedynie do wyegzekwowania 28 listopada 2011 r. kwoty 216,66 zł. Brak efektu w egzekwowaniu należnych składek nie przesądza jednak jeszcze o całkowitej ich nieściągalności. Dodatkowo mimo, że postępowanie egzekucyjne jest aktualnie nieskuteczne to pozostaje w toku, gdyż do dnia dzisiejszego organ egzekucyjny nie wydał wiążącego dla stron postanowienia o umorzeniu postępowania w zakresie egzekucji zobowiązań składkowych, którego powodem byłby całkowity brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Skoro więc zaległości zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym, które nie zostało zakończone, to tym samym nie można uznać ich za całkowicie nieściągalne. Nie jest tym samym oczywiste, że w toku przymusowego dochodzenia należności nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Kolejno organ wskazał, że strona skarżąca nie udowodniła, że nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, która w składanych wnioskach nie została nawet podniesiona. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia uniemożliwia stronie uzyskiwanie dochodu pozwalającego na spłatę należności względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kolejno organ wskazał, że strona ma [...] lat, czyli do osiągnięcia wieku emerytalnego zostało jej [...] lat aktywności zawodowej, co daje podstawę organowi do przypuszczeń, że będzie jeszcze (na przestrzeni wielu lat) czynna zawodowo. Zatem strona będzie osiągała dochody, które pozwolą na stopniową, ale sukcesywną spłatę zadłużenia w ZUS.

Następnie organ wyjaśnił, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365, dalej jako: "rozporządzenie") nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną i wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie i w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Zaznaczono również, że ciężar udowodnienia faktów, na które powołuje się strona spoczywa na tym, kto z tych faktów wywodzi skutki prawne. Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie udowodniono, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną strona nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, gdyż skutkowałoby to brakiem możliwości zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych.

Stwierdzono następnie, że z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym dołączonego do wniosku o umorzenie należności, wynika że od 16 września 2010 r. strona jest [...] i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, którego źródłem utrzymania są środki uzyskiwane z podejmowanych prac dorywczych w kwocie 1.500 zł oraz pomoc rodzica w kwocie 700 zł miesięcznie. W związku z faktem, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wspomniano, że strona jest samotnie wychowującą matką [...]-letniego syna, podniesiono, że strona ma możliwość pobierania świadczenia 500+ w kwocie 500 zł. Organ wyjaśnił, że świadczenia tego oficjalnie nie wlicza się do dochodu rodziny, ale tylko dlatego, że jest to świadczenie zaliczane do grona źródeł zwolnionych z podatku od osób fizycznych lub niepodlegających opodatkowaniu. Jednakże w ocenie organu uznać je należy jako systematyczny dodatkowy przypływ gotówki w celu częściowego pokrycia wydatków ponoszonych w związku z wychowaniem dziecka oraz zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Organ zaznaczył, że strona nie udzieliła żadnych informacji o ewentualnej kwocie pobieranych alimentów lub dlaczego nie są one przyznane/płacone. ZUS analizując konto skarżącej jako osoby ubezpieczonej zauważył, że od kilku lat, właściwie od czasu kiedy to zakończyła/zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej, strona nie jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych z żadnego tytułu. Opisana powyżej sytuacja niewątpliwie wpływa negatywnie na domowy budżet, ale organ – jak wskazał - nie znajduje jej racjonalnego uzasadnienia. Podniesiono następnie, że już nawet samo zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba bezrobotna dałoby stronie dodatkowe możliwości, m.in. w zakresie ewentualnego zdobycia nowych kwalifikacji, odbycia stażu, skorzystania ze specjalnych programów aktywizacji zawodowej. Kolejno organ zaznaczył, że strona nie przedłożyła dowodów na faktycznie otrzymywane przez siebie dochody, w szczególności nie udokumentowała wysokości swojego zarobku z prac dorywczych, okresu i czasu pracy, zaś wobec nie zgłoszenia do ZUS, organ nie może w oparciu o własną bazę zweryfikować tych twierdzeń. Organ stwierdził , że nie ma zatem możliwości przeprowadzenia rzetelnej analizy obecnej sytuacji finansowej gospodarstwa domowego skarżącej.

Zdaniem organu strona w żaden sposób nie wykazała również, aby w dążeniu do osiągania wyższych dochodów, umożliwiających spłatę zaległości i codzienną egzystencję podejmowała skuteczne starania. Sytuacja materialna skarżącej jest spowodowana właściwie wyłącznie rodzajem zatrudnienia, które nie wynika z wykluczenia z aktywności zawodowej w pełnym wymiarze czasu pracy, gdzie nawet w przypadku podjęcia pracy (w pełnym wymiarze czasu) za minimalne wynagrodzenie strona otrzymałaby ok. 2.780 zł netto.

Podniesiono, że strona nie korzysta ze wsparcia finansowego w formie zasiłków stałych, okresowych, czy celowych dedykowanych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji bytowej. Zatem organ stwierdził, że strona skarżąca jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby materialne (czynsz w kwocie 906,45 zł i opłaty eksploatacyjne w kwocie 443 zł) bez pomocy państwa. Organ podał również, że strona nie przedstawiła pozostałych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, czyli zakupu wyżywienia, artykułów higienicznych, ubrań. Dalej zaznaczono, ze strona nie przedłożyła żadnego dowodu na trwałą niezdolność do pracy. Zdaniem organu nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest również to, że strona, będąc osobą w pełni zdolną do podjęcia zatrudnienia oraz posiadając doświadczenie zawodowe z prowadzonej działalności, nie podejmuje żadnej stałej pracy, która przyniosłaby stronie wyższy dochód i to w sytuacji, gdy ma ona na utrzymaniu syna i posiada zobowiązania finansowe. W tej sytuacji zdaniem organu strona nie wykorzystuje w pełni swoich możliwości zarobkowych bez ważnych powodówi.

Jednocześnie sytuacja materialna gospodarstwa domowego strony zdaniem organu jest na tyle stabilna, że regulowane są bieżące zobowiązania związane z jego utrzymaniem. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby zalegała ona z regulowaniem zobowiązań wobec dostawców prądu, gazu itp. Wskazane zobowiązania pieniężne w kwocie 5000 zł strona spłaca dobrowolnie po 460 zł miesięcznie.

Podsumowując organ stwierdził, że sytuacja materialna skarżącej nie ma charakteru trwałego. Obowiązek spłaty zaległych zobowiązań jest możliwy w przypadku podjęcia przez stronę stałej pracy, bądź lepiej płatnego zajęcia dodatkowego.

Pismem z 3 października 2023 r. strona skarżąca wniosła do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję organu. W skardze zarzucono:

1. naruszenie przepisów o charakterze proceduralnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 ust 2 u.su.s. poprzez jego błędną wykładnie, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek;

2. naruszenie przepisów o charakterze proceduralnym, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 24 pkt. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń systemie ubezpieczeń poprzez odmowę umorzenia należności z tytułu składek, pomimo iż należności uległy przedawnieniu,

3. przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę okoliczności istniejących w niniejszej sprawie, jak również poprzez dokonanie uproszczonej oceny zebranego materiału dowodowego, czego konsekwencją było wydanie przez organ chybionej decyzji w przedmiotowej sprawie;

4. przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oczywisty sposób sprzecznego z przepisami prawa i naruszającego określone w tych przepisach zasady postępowania administracyjnego;

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości;

o rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Strona skarżąca obszernie uzasadniła swoje stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie przedstawionych przez organ I i II instancji akt administracyjnych. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 12.03.2024 r., III OSK 4835/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzji przepis art. 28 u.s.u.s.

Zgodnie z art. 28 ust.1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4.

Jak stanowi ust. 2 tego artykułu, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.

Z kolei w myśl jego ust. 3, całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 1520 oraz z 2023 r. poz. 825, 1723, 1843 i 1860);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wskazany przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

Nie budzi wątpliwości, że wydanie prawidłowej decyzji dotyczącej kwestii umorzenia należności składkowych wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia przez organ, czy istnieją zaległości z tytułu należności składkowych, o których umorzenie występuje wnioskodawca, a następnie czy zostały spełnione przesłanki pozwalające na przychylenie się do wniosku (z uwzględnieniem uznaniowego charakteru decyzji).

W tym zakresie w pierwszej kolejności należy rozważyć kwestię przedawnienia należności z tytułu składek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wniosek strony o umorzenie zaległości nie rozstrzyga ani o istnieniu zaległości, ani o ich wysokości - organ powinien samodzielnie zweryfikować w toku postępowania w przedmiocie umorzenia, czy zaległości w należnych wpłatach w ogóle istnieją. Jeżeli w jakiejś części zaległości nie istnieją - zostały zapłacone, nie powstały lub uległy przedawnieniu - postępowanie w tej części jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki: NSA: z 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 421/07; WSA w Gliwicach z 15 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 442/09; WSA w Krakowie z 28 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 129/14; WSA w Gliwicach z 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 485/14, NSA z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1569/20; 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21, CBOSA).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21 (CBOSA), ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia pomieszczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy § 3 ust. 1 rozporządzenia, w sytuacji gdy składki te nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bezprzedmiotowe. Zatem organ w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia. Tak więc organ posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, co z kolei podlega kontroli sądu administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie kwestia ta jest o tyle istotna, że organy obu instancji powołały się na przesłankę zawieszenia biegu terminu przedawnienia, której uwzględnienie wymaga wykazania okoliczności wskazanych w ustawie. Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 24 ust. 4 u.s.u.s., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Organ, odnosząc się do kwestii przedawnienia należności skarżącej z tytułu składek, stwierdził, że nie uległy one przedawnieniu wskutek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, powołując się w tym względzie na art. 24 ust. 5b u.s.u.s., który stanowi, że dla zawieszenia biegu terminu przedawnienia konieczne jest podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której jednak dłużnik został zawiadomiony.

Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2023 r., I GSK 1450/19; z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt I GSK 3297/18; z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1210/21).

Wskazać należy, że powołanie się na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, jako okoliczności wskazującej na istnienie przedmiotu postępowania, musi zostać wykazana przez organ. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy, poza zawartym w uzasadnieniu decyzji - dość lakonicznym - stwierdzeniem o braku przedawnienia należności, znajduje się jedynie tabela zawierająca informacje o kwocie należności, numerze tytułu wykonawczego, daty jego wystawienia i doręczenia, brak jest dowodu doręczenia wymienionych tytułów wykonawczych czy innego zawiadomienia dłużnika o czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Brak jest również wykazania, że postepowania te nadal trwają (jak twierdzi organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) i to w sytuacji, w której strona przedstawia dowód na okoliczność przeciwną. W tej mierze należy podkreślić, że organ w żaden sposób nie odniósł się do znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS z dnia 26 maja 2023 r. o umorzeniu postępowania wszczętego na podstawienie wniosku strony z dnia 25 kwietnia 2023 r. o rozłożenie na raty kosztów egzekucyjnych, w którym to postanowieniu wskazano, że na dzień złożenia powyższego wniosku o rozłożenie na raty wobec skarżącej nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Przeczy to stwierdzeniom organu zawartym w decyzji (noszącej datę 5 września 2023 r.) o trwających nadal postepowaniach egzekucyjnych. Na okoliczność wydania tego postanowienia i jego treści powoływała się strona skarżąca w toku postępowania (przedkładając jego kopię z dnia 26 maja 2023 r. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W związku z powyższym, Sąd na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie mógł stwierdzić, czy zaskarżone należności uległy przedawnieniu, czy też nie. Stwierdzenia organu dotyczące zawieszenia biegu terminu przedawnienia budzą bowiem wątpliwości, biorąc pod uwagę znajdujące się w aktach dokumenty.

Ponadto w ocenie Sądu w niniejszej sprawie ZUS naruszył także przepisy postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy, jak i w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Przesłanki umorzenia należności w takim przypadku zostały określone w powołanym wyżej rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 tego aktu, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że dokonana w przedmiotowej sprawie ocena organu, co do nieistnienia przesłanek do zastosowania uznania administracyjnego, została dokonana pobieżnie, na skutek braku pogłębionej analizy skutków wykonania przez skarżącą istniejącego zobowiązania w jej obecnej sytuacji finansowej i życiowej.

Organ w szczególności zbyt pobieżnie ocenił przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a więc dotyczącą sytuacji finansowej skarżącej w kontekście możliwości zaspokojenia sobie i rodzinie, w tym małoletniemu dziecku niezbędnych potrzeb życiowych w odniesieniu do osiąganego dochodu rodziny.

Wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej rodziny przy uwzględnieniu jej sytuacji majątkowej i rodzinnej. Charakter uznaniowy decyzji wymaga zatem przeprowadzenia analizy sytuacji materialnej zobowiązanej, oczywiście z uwzględnieniem zaspokojenia podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie nie można oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej.

Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., II GSK 1234/15).

Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13 i II GSK 2377/13). Istotną dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuację finansową wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (por. wyroki NSA: z 14 maja 2014 r., II GSK 384/12; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14).

W przedmiotowej sprawie organ nie przyrównał dochodu skarżącej do obowiązującego, w dacie składania wniosku, minimum socjalnego. Należy tu podkreślić, że przy rozważaniu przesłanek umorzenia zaległych składek trzeba zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej przy uwzględnieniu stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Przy ocenie zaistnienia omawianej przesłanki organ administracji powinien rozważyć zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o zabezpieczenie zaspokojenia potrzeb na przeciętnym uśrednionym poziomie. Minimum socjalne jest kategorią wyznaczającą próg, poniżej którego istnieje obszar niedostatku, czy ubóstwa. Dopiero więc rzetelne zestawienie strony dochodowej ze stroną wydatkową, a następnie odniesienie jej do ustalonej przez organ kwoty minimum socjalnego i minimum egzystencji pozwoli na dokonanie prawidłowej oceny przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Organ swoje ustalenia ograniczył do stwierdzenia, że na budżet strony skarżącej prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe, mającej na utrzymaniu syna w wieku [...] lat składa się: kwota 1500 zł pozyskiwana z pracy dorywczej, kwota 700 zł (pomoc rodzica) oraz kwota 500 zł pozyskiwana z programu 500+. Organ zaznaczył, że strona jest w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby materialne bez pomocy państwa, a także jest w stanie uregulować inne zobowiązania w kwocie 460 zł miesięcznie. W żaden sposób organ nie przyrównał uzyskiwanych przez skarżącą środków finansowych do obowiązującego na dzień złożenia wniosku minimum socjalnego.

Natomiast odnosząc się do kwestii uznania przez organ świadczenia 500+ jako dochodu, Sąd wyjaśnia, że świadczenia tego nie wlicza się do dochodu rodziny. Jest to świadczenie zaliczane do grona źródeł zwolnionych z podatku od osób fizycznych lub niepodlegających opodatkowaniu. Dochód ten, jako systematyczny, uznać należy jako dodatkowy przypływ gotówki w celu częściowego pokrycia wydatków ponoszonych w związku z wychowaniem dziecka oraz zaspokajaniem jego potrzeb życiowych, lecz nie można go zakwalifikować jako dodatkowe środki finansowe pozwalające na spłatę zobowiązań rodzica.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. w art.6, art. 7, art. 8, art. 77, k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w wyroku i dokona pogłębionej analizy kwestii przedawnienia należności składkowych, zgodnie z treścią powyższych rozważań. W razie stwierdzenia na podstawie tej analizy, że należności te nie uległy przedawnieniu, organ dokona należytej oceny sytuacji materialnej strony, biorąc pod uwagę zawarte w wyroku wskazania. Dopiero prawidłowa, dogłębna i indywidualna ocena okoliczności sprawy otworzyć może organowi drogę do skorzystania z uznania, zgodnie z należycie umotywowanym przekonaniem.