Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 709/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] postępowanie [...] w przedmiocie świadczenia z programu "Dobry Start" uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] postępowanie [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 maja 2024 r [...] postępowanie nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin uchylił prawo do świadczenia "Dobry Start" przyznane D. Z. (skarżącej) na dziecko K. N. w informacji z dnia 25 sierpnia 2023 r. w kwocie 300 zł.

Organ stwierdził, że adresatce decyzji nie przysługuje świadczenie dobry start ponieważ nie jest uprawniona do złożenia wniosku o to świadczenie. Prawo do ubiegania się o świadczenie dobry start przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych odpowiednio na dziecko własne, dziecko znajdujące się pod opieką opiekuna faktycznego, dziecko znajdujące się pod opieką prawną albo dziecko pozostające w pieczy zastępczej.

Dalej organ stwierdził, że wypłacone skarżącej świadczenie dobry start w kwocie 300 zł. stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze ww. zobowiązana jest wpłacić na rachunek bankowy ZUS, z którego środki zostały wypłacone.

Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia wskazano § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r., poz. 1092, dalej: rozporządzenie RM) oraz art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.),

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że jest babcią K. N. i opiekuje się małoletnią od zgonu matki w 2021 r. oraz stara się zapewnić dziecku odpowiednie warunki życia podobne do jej rówieśników. Skarżąca wskazała, że jest kuratorem dla zarządu majątkiem małoletniej, natomiast jej mąż H. Z. został ustanowiony opiekunem prawnym małoletniej. Ponadto wniosła o zwolnienie z obowiązku zwrotu pobranego świadczenia.

Decyzją z 13 czerwca 2024 r. [...], postępowanie nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji.

W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści § 4 ust. 1 rozporządzenia, organ odwoławczy wskazał, że skarżąca do wniosku o przyznanie świadczenia dobry start dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego we [...] z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt III Nsm 1088/21, w którym pozbawiono władzy rodzicielskiej ojca dziecka P. N., ustalono miejsce zamieszkania dziecka przy D. i H. Z. oraz że majątkiem małoletniej zarządzać będzie kurator D. Z. lub H. Z., zaświadczenie Sądu Rejonowego we [...] z dnia 7 października 2022 r. sygn. akt III Nsm 975/22 o ustanowieniu H. Z. opiekunem prawnym dziecka K. N.. Na podstawie powyższych dokumentów informacją z dnia 25 sierpnia 2023 r. ZUS zawiadomił skarżącą o przyznaniu świadczenia na wskazany okres świadczeniowy.

Organ wskazał dalej, że na wezwanie organu z dnia 1 września 2023 r. do uzupełnienia dokumentacji potwierdzającej, że jest opiekunem prawnym małoletniej lub że dziecko przebywa pod skarżącej pieczą zastępczą. Skarżąca w piśmie z dnia 27 maja 2024 r. oświadczyła, że nie posiada innych dokumentów niż przedłożone wcześniej do wniosku o przyznanie świadczenia dobry start. Jednocześnie zrezygnowała z pobierania wszelkich świadczeń na dziecko celem przekazania ich na opiekuna dziecka dziadka H. Z..

W ocenie Prezesa ZUS skarżąca nie jest tym samym uprawniona do pobierania świadczenia dobry start, a wypłacone świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, które podlega zwrotowi. Organ podkreślił także, że z uwagi na to, że ustalenie prawa do świadczenia dobry start oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej wymienionej w § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie ma możliwości przekazania świadczenia na inną osobę niż osoba uprawniona do świadczenia.

D. Z. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, dopuszczenie dowodu z powołanego zaświadczenia Sądu Rejonowego we [...] o ustanowieniu H. Z. opiekunem prawnym małoletniej celem wykazania możliwości złożenia przez niego jako opiekuna prawnego małoletniej wniosku o świadczenie, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie:

- § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżąca nie była osobą uprawnianą do złożenia wniosku o świadczenie dobry start oraz § 29 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem, że skarżąca nienależnie pobrała świadczenie ,

- art. 7, 8, 77, 9 i 79 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia w sprawie całości materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów władzy publicznej, naruszenie zasady udzielenia informacji.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że jest babcią małoletniej, której SR we [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. pozbawił ojca dziecka władzy rodzicielskiej nad małoletnią, ustalił miejsce jej pobytu w miejscu zamieszkania skarżącej i powierzył jej jako kuratorowi zarząd majątkiem małoletniej w szczególności w zakresie świadczeń alimentacyjnych, zasiłku rodzinnego, świadczenia wychowawczego i innych świadczeń z zakresu opieki społecznej. W dniu 2 października 2022 r. SR we [...] ustanowił męża skarżącej opiekunem prawnym małoletniej. W ocenie skarżącej skoro jest przedstawicielem ustawowym w sprawach majątkowych to złożenie wniosku o przyznanie świadczenia dobry start, które ma charakter świadczeń majątkowych, mieści się w granicach spraw majątkowych osoby uprawnionej i oczywistym wyrazem tej ochrony będzie między innymi możliwość wnoszenia i popierania wniosku w postępowaniu o przyznanie małoletniej różnego rodzaju świadczeń, w tym świadczenia dobry start. W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że zgodnie z § 29 Rozporządzenia za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie wypłacone na podstawie fałszywych oświadczeń lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie; świadczenie wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia oraz świadczenie wypłacone osobie innej niż osoba uprawniona do tego świadczenia, z przyczyn niezależnych od organu, który przyznał to świadczenie. Żadna z powyższych podstaw nie zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem dokumenty i oświadczenia składane przez skarżącą były prawdziwe i składane w dobrej wierze. Nie wprowadziła organu w błąd. W tej sytuacji skarżąca wskazała, że żądanie zwrotu wypłaconego jej świadczenia uznać należy za nieuprawnione i sprzeczne z wymogami sprawiedliwości. Natomiast organ jest zobowiązany do dokonania ustaleń uprawnień przed wypłatą świadczeń, czego w sprawie zaniechano.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w sposób istotny naruszają prawo.

Podstawę prawną przyznania spornego świadczenia stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r., poz. 1092), dalej jako "rozporządzenie". W myśl bowiem art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2024 r., poz. 177 ze zm.), dalej jako "ustawa o wspieraniu rodziny", Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu wsparcia rodzin z dziećmi, w tym w szczególności sposób i tryb obsługi świadczeń przyznanych na podstawie tego programu oraz składania wniosku i załączników do wniosku o przyznanie tych świadczeń, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności tego programu.

W związku z tym, uchwałą nr 80 Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. (M.P. z 2018 r., poz. 514), ustanowiono rządowy program wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego, którego szczegółowe warunki realizacji określa właśnie ww. rozporządzenie.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że według § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2021 r. poz. 1092) świadczenie dobry start przysługuje osobom, o których mowa w § 4 ust. 1, w wysokości 300 zł (ust. 1). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia natomiast świadczenie to przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko (pkt 1) oraz osobom uczącym się - raz w roku (pkt 2). Świadczenie dobry start przysługuje w związku z rozpoczęciem roku szkolnego do ukończenia przez dziecko lub osobę uczącą się wieku określonego w § 4 ust. 2.

Celem przedmiotowego świadczenia jest zatem częściowe zrekompensowanie rodzicom wychowującym dzieci wydatków ponoszonych na ich edukację w związku z rozpoczęciem roku szkolnego. Cel ten służy zaspokojeniu potrzeb dziecka związanych z rozpoczęciem roku szkolnego poprzez udzielenie wsparcia na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem przez dziecko roku szkolnego, a więc wydatków ponoszonych także przez rzeczywistych opiekunów dziecka.

Jak stanowi § 8 rozporządzenia postępowanie w sprawie świadczenia dobry start prowadzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia dobry start nie wymaga wydania decyzji (§ 15 ust. 1 rozporządzenia). W sprawach odmowy przyznania świadczenia dobry start, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start oraz nienależnie pobranego świadczenia dobry start Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (§ 15 ust. 4 rozporządzenia). Stosownie do treści § 29 rozporządzenia osoba, która pobrała nienależnie świadczenie dobry start, jest obowiązana do jego zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenie dobry start uważa się:

1) świadczenie dobry start wypłacone na podstawie fałszywych oświadczeń lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie;

2) świadczenie dobry start wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia;

3) świadczenie dobry start wypłacone osobie innej niż osoba uprawniona do tego świadczenia, z przyczyn niezależnych od organu, który przyznał to świadczenie.

Od kwot nienależnie pobranego świadczenia dobry start naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia dobry start było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie tego świadczenia (§ 29 ust. 3 rozporządzenia). Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start nie jest wydawana, jeżeli od jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata (§ 29 ust. 6 rozporządzenia). Kwoty nienależnie pobranego świadczenia dobry start łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanego świadczenia dobry start oraz ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (§ 29 ust. 7 rozporządzenia).

W rozumieniu § 30 rozporządzenia w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozporządzeniu stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735).

Takie stanowisko wspiera także treść przepisu art. 187a ust. 2c pkt 1 ustawy

o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępcze, który stanowi, że w przypadku gdy Rada Ministrów postanowi, że składanie wniosku i załączników do wniosku o przyznanie świadczeń na podstawie programu, o którym mowa w ust. 1, wnoszenie innych pism w sprawie tych świadczeń lub doręczanie decyzji, informacji, postanowień, zawiadomień, wezwań, zaświadczeń i innych pism w sprawie świadczeń na podstawie programu, o którym mowa w ust. 1, odbywa się wyłącznie w drodze elektronicznej -

w zakresie tym przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl jednej z podstawowych zasad wykładni, wyjątki interpretuje się ścieśniającą, zatem brak jest podstaw do odstąpienia od stonowania przepisów k.p.a. przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych opartych o przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych kształtujących prawa i obowiązki stron.

Podkreślić należy, że przepisy prawa materialnego (w tym wypadku rozporządzenia RM) są podstawą unormowania prawnej sytuacji jednostki, jej praw i obowiązków. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego natomiast zawierają regulacje proceduralne, stanowiące gwarancję poszanowania zróżnicowania prawnej sytuacji jednostki przy konkretyzacji prawa materialnego, zwłaszcza w drodze decyzji administracyjnej, zapewniają stronom zachowanie określonego standardu czynności podejmowanych w procesie stosowania prawa. Procedura wyznacza obowiązki organu i uprawnienia stron, tworzy system gwarancji poprawności działania w dochodzeniu do prawdy obiektywnej i ustalaniu stanu prawnego, otwiera drogę do weryfikacji rozstrzygnięć różnych przyczyn i dla ochrony zróżnicowanych interesów prawnych. Spełnia ona zatem rolę służebną w procesie stosowania prawa materialnego.

Wobec powyższego organ wydając decyzję administracyjną o zmianie/uchyleniu przyznanego stronie prawa do świadczenia dobry start czy też o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start zobowiązany został przez ustawodawcę do bezwzględnego stosowania przepisów prawa procesowego, zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, normujących fundamentalne zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Wynika z nich natomiast, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organy winny wobec tego stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy zobligowane są w sposób wyczerpujący zebrać i wnikliwie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając na względzie fakt, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Kompletny materiał dowodowy powinien stanowić następnie podstawę do ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Wyniki ustaleń poczynionych przez organy orzekające obu instancji winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 k.p.a.

Wśród obligatoryjnych elementów kształtujących treść decyzji administracyjnej w art. 107 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji nie może ograniczać się wyłącznie do powołania przez organ wydający decyzję jednostkowego przepisu prawa czy też ogólnego wskazania daty, tytułu i publikatora aktu prawnego, na podstawie którego podjęte zostało rozstrzygnięcie. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi w postępowaniu administracyjnym realizację zasady przekonywania, unormowanej w art. 11 k.p.a., według której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie (por: R. Sawuła, Instytucja uzasadnienia decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym - z perspektywy 60-lecia uchwalenia kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. GSP 2020/2/113-132) konieczność prawidłowego uzasadnienia aktów stosowania prawa przez podmioty wykonujące zadania publiczne w kontekście zasady przekonywania jest także przedmiotem uwagi w prawodawstwie europejskim. Zasadnicze znaczenie w tym obszarze ma treść rezolucji (77)31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, przyjętej w dniu 28 września 1977 r. Wśród pięciu podstawowych zasad sprawiedliwego postępowania tam sformułowanych wymieniono prawo strony do otrzymania uzasadnienia aktu administracyjnego. Obowiązek uzasadnienia takiego aktu (statement of reasons) został sformułowany w kontekście realnych możliwości jego zaskarżenia. Prawo do powiadomienia o treści aktu oraz otrzymanie jego uzasadnienia traktowane jest w soft law europejskim jako standard rzetelnej procedury. W literaturze procesu administracyjnego ujawnianie motywów decyzji administracyjnej staje się jednym z głównych i podstawowych elementów jawności w postępowaniu administracyjnym, a kwestie kiedy i komu ujawniać te motywy traktowane łącznie dają łącznie problem zakresu uzasadniania decyzji administracyjnej (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 97). Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny, i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać właśnie na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania (por. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6 (32-33), s. 512-513).

Lektura akt sprawy niniejszej dowodzi, że omówionym wyżej wymaganiom proceduralnym organy orzekające obu instancji na gruncie rozpatrywanej sprawy nie zdołały sprostać. Motywy decyzji organu pierwszej instancji ograniczają się bowiem wyłącznie do przytoczenia bez wskazania tej normy prawnej – treści § 4 ust. 1 rozporządzenia i wskazania, że skarżąca nie jest uprawniona do złożenia wniosku w sprawie świadczenia dobry start oraz stwierdzenia, że wypłacone skarżącej świadczenie dobry start w kwocie 300 zł, stanowi nienależnie pobrane świadczenie o którym mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia, które skarżąca jest zobowiązana wpłacić na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego świadczenie zostało wypłacone, powołując numer sprawy. Ogólnikowa i lakoniczna treść rozważanej decyzji bez wątpienia uniemożliwia jednoznaczne poznanie i zrozumienie zarówno motywów natury faktycznej jak i prawnej, którymi kierował się ZUS podejmując rozstrzygnięcie z 28 maja 2024 r. Na gruncie rozpatrywanej sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dość, że jedną decyzją "uchylił prawo" do przyznanego świadczenia dobry start, to jeszcze uznał je za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał skarżącą do jego zwrotu nie wyjaśniając, który konkretnie z trzech przypadków unormowanych w § 29 ust. 2 rozporządzenia miał zastosowanie wobec D. Z. i z jakich przyczyn. Przepis § 29 ust. 2 rozporządzenia, co wyraźnie umknęło uwadze organu pierwszej instancji normuje odrębnie w trzech punktach przypadki, których wystąpienie ustawodawca uważa za nienależnie pobrane świadczenie. Strona ma więc prawo poznać motywy, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, co w przypadku decyzji pierwszoinstancyjnej jest ewidentnie niemożliwe.

Z kolei, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów koncentrujących się przede wszystkim na wadliwym uznaniu za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia dobry start, w ogóle nie ustosunkował się do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w tym przedmiocie, czym naruszył art. 15 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4, 5 i 6, art. 107 § 3, art. 11 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym istotnie rzutować na wynik sprawy. W tym miejscu zaakcentować zatem należy, że w toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji związany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania niezbędnym jest bowiem, aby te same regulacje prawa materialnego determinowały nie tylko ocenę zgromadzonych dowodów, ale również właściwy, taki sam tryb postępowania organów obu instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W kontrolowanej sprawie, jak zostało to już wyżej zaakcentowane, organ odwoławczy starał się bliżej wyjaśnić przesłanki orzeczenia o uchyleniu prawa do świadczenia dobry start przyznanego w informacji z 25 sierpnia 2023 r. wysokości przyznanego świadczenia dobry start. Niemniej jednak w motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do kwestionowanego w odwołaniu uznania za nienależnie pobrane i obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia dobry start na rachunek ZUS, o czym jednocześnie orzekł organ pierwszej instancji. Nie wiadomo zatem, czy organ odwoławczy podzielił i uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w tym przedmiocie, czy też działanie organu pierwszej instancji zostało przezeń uznane za wadliwe i ewentualnie z jakich przyczyn. Postępowanie organu odwoławczego godzi w zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej unormowaną w art. 8 k.p.a.

Za niedopuszczalną w świetle przytoczonych wyżej reguł procesowych uznać również należy próbę uzasadnienia decyzji poddanej kontroli tutejszego Sądu, czy też uzupełnienia tegoż uzasadnienia, dopiero w odpowiedzi na skargę z czym mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Odpowiedź na skargę w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, nie stanowi przedmiotu sądowej kontroli, jest bowiem zwykłym pismem procesowym, sporządzanym na etapie postępowania sądowego, w którym organ winien przedstawić swoje stanowisko w sprawie i odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów. Odpowiedź na skargę, w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, nie jest elementem postępowania administracyjnego, co organ winien również uwzględnić w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Sąd dostrzegł również, że poddane sądowej kontroli postępowanie administracyjne prowadzone było przez organ z naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a., w myśl którego o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepis art. 61 § 4 k.p.a., ma z mocy § 30 rozporządzenia zastosowanie w sprawach, o których mowa w § 15 ust. 4 rozporządzenia, a więc w sprawach, w których Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. stanowi formę realizacji podstawowej, a zarazem fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., a mianowicie zasady ogólnej czynnego udziału strony. Brak takiego powiadomienia powoduje, iż strona bez swojej winy nie bierze udziału w postępowaniu. Z kolei, wydanie decyzji ostatecznej w postępowaniu, w którym nie zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania, może stanowić podstawę do jego wznowienia na podstawi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks..., s. 519). Organ administracji publicznej zobligowany jest zasadę tę realizować w toku całego postępowania, a nie jest nią jedynie doręczenie stronie wydanego rozstrzygnięcia. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2601/12 (Lex nr 1436995) nie jest istotna forma powiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. W rozpatrywanej sprawie organ uchybił obowiązkom wynikającym z art. 61 § 4 i art. 10 § 1k.p.a., ponieważ skarżąca o toczącym się postępowaniu dowiedziała się dopiero w momencie doręczenia jej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 28 maja 2024 r., co miało miejsce 29 maja 2024 r. Postępowanie organu, z jakim mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i świadczy o naruszeniu zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady zaufania wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., wedle której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Tylko postępowanie odpowiadające przepisom prawa procesowego i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie są zgodne z oczekiwaniami strony bądź nie uwzględniają ich żądań.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że przy wydaniu kontrolowanych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji, organy obu instancji naruszyły przepisy art. 6, art. 7, art. art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4,5, i 6 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 151 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

W okolicznościach sprawy wobec treści wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów ZUS należy wskazać, że decyzja administracyjna musi opierać się na konkretnej normie prawa materialnego, która ma zastosowanie do orzekania o prawach czy też obowiązkach adresata decyzji w ustalonym w sprawie stanie faktycznym.

W niniejszej sprawie ZUS bez wskazania podstawy prawnej i okoliczności faktycznych uzasadniających wydanie w niniejszej sprawie w dniu 28 maja 2024 r. decyzji o uchyleniu prawa do jednorazowego świadczenia dobry start przyznanego skarżącej na jej wniosek z 9 sierpnia 2023 r. na wnuczkę K. N. w informacji z 25 sierpnia 2023 r. i wypłaconego do 30 września 2023 r. Jak już wskazano także w kwestii uznania przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane w tej samej decyzji – brak konkretnego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Tymczasem w sytuacji orzeczenia decyzją administracyjną o pozbawieniu obywatela przyznanego mu uprzednio na podstawie przepisów prawa i skonsumowanego już świadczenia, konieczne jest z uwagi na cytowane wyżej przepisy procedury administracyjnej wskazanie konkretnych i szczegółowo uzasadnionych argumentów w danej sprawie. Organy w ogóle nie rozważyły, czy obowiązujące przepisy prawa materialnego i procedury jakie konkretnie w okolicznościach danej sprawy mogły stanowić podstawę do orzeczenia decyzja z 28 maja 2024 r. o uchyleniu przedmiotowego prawa, przyznanego jednorazowo z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego ww. informacją z sierpnia 2023 r. Zważyć przyjdzie, na specyfikę trybu realizacji i charakteru spornego świadczenia (jednorazowo raz w roku), w szczególności jednak na to, co zdają się całkowicie pomijać orzekające w sprawie organy, że świadczenie z programu dobry start, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia przez ZUS wniosku o jego przyznanie – jest realizowane w drodze czynności materialno-technicznej. Organ nie wydaje bowiem w tej sprawie decyzji administracyjnej, lecz jedynie w formie pisemnej informuje beneficjenta o przyznaniu świadczenia i następnie dokonuje wypłaty świadczenia.

W konsekwencji powyższego z pewnością nie mogą mieć w takiej sytuacji prawnej zastosowania przepisy tryby nadzwyczajnego postępowania administracyjnego służącego zasadniczo eliminowaniu kwalifikowanych wad postępowania – wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem tryb ten ma zastosowanie wyłącznie w sprawach zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej (rozdział 12 Kodeksu postepowania administracyjnego (przepisy art. 145 i nast.).

Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że z przepisów ww. rozporządzenia nie wynika bezwzględny w każdej sytuacji faktycznej i prawnej obowiązek wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia. W braku odmiennych regulacji prawnych, decyzja administracyjna zasadniczo wywołuje bowiem skutek ex nunc, zatem działa na przyszłość. Co istotne co do zasady decyzja organu pierwszej instancji nie podlega wykonaniu, do upływu terminu do wniesienia odwołania, które wstrzymuje jej wykonie. Wykonalna jest wówczas dopiero ostateczna decyzja organu odwoławczego. Oznacza to, że wydana w takiej sytuacji jak zaistniała w sprawie decyzji ZUS z 28 maja 2024 r., nie mogłaby z mocą wsteczną (ex tunc) wywołać skutku w postaci uchylenia prawa do świadczenia przyznanego stronie informacją z 25 sierpnia 2023 r.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża stanowisko, że

w sytuacji gdy już po przyznaniu jednorazowego świadczenia (informacja) i jego wypłacie, wyjdą na jaw okoliczności wskazujące na to, że prawo do przedmiotowego świadczenia stronie jednak nie przysługiwało i przyznano jest niezgodnie z przepisami prawa - prawodawca przewidział stosowny dla niniejszego postępowania tryb weryfikacji - w postaci procedury wynikającej z normy § 29 rozporządzenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznej, zobowiązany do dbałości o prawidłowe wykorzystywanie i wydatkowanie środków publicznych przy realizacji rządowego programu dobry start winien zatem w takiej sytuacji w myśl przepisów art. 64 § 1 w zw. z § 29 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nienależnego pobrania świadczenia dobry start, przeprowadzić go w zgodzie z przytoczonymi przepisami i ustalić, na podstawie wszechstronnie zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego, czy zaistniała konkretna z przesłanek określonych w § 29 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia i czy w zgodzie z przepisami możliwe jest dochodzenie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (czy nie istnieją przesłanki negatywne). Jeżeli w toku tego postępowania organ ustali, ze w okolicznościach danej sprawy , brak jest dostatecznych podstaw, aby stwierdzić że skarżąca pobrała sporne świadczenie nienależnie w rozumieniu § 29 pkt 2 rozporządzenia, wówczas winien wydać decyzje o umorzeniu tego postępowania jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, wobec treści zaskarżonej decyzji i przebiegu poprzedzającego jej wydanie postępowania organów administracji, podkreślenia wymaga, że realizacja świadczeń z programu dobry start następuje w trybie procedury administracyjnej, zatem Zakład Ubezpieczeń Społecznych może przyznać wnioskodawcy świadczenie jedynie na podstawie szczegółowej analizy wniosku wraz z załączonymi do niego dokumentami i dalszymi ewentualnymi dokumentami pozyskanymi czy to od wnioskodawcy czy z urzędu. Nie wynika z przepisów prawa automatyzm wypłaty wnioskowanych świadczeń. Ewentualne błędy organu realizującego świadczenia, które nie wynikają z winy wnioskodawcy np. zatajenia czy ukrycia okoliczności istotnych dla realizacji przedmiotowego prawa, winny być zatem z pewnością uwzględnione przy zainicjowaniu przez organ procedury zmierzającej do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosi się to przede wszystkim do postępowania w sprawie ustalenia pobranych świadczeń za pobrane nienależnie i stwierdzenia obowiązku ich zwrotu, na podstawie przepisów § 29 rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie decyzja ZUS z 28 maja 2024 r. (utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją), uchyliła skarżącej prawo do świadczenia dobry start przyznane w informacji z dnia 25 sierpnia 2023 r. w kwocie 300 zł oraz uznała wypłaconą kwotę 300 zł za nienależnie pobrane świadczenie. Organ zobowiązał jednocześnie skarżącą do jej wpłaty na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z którego środki zostały wypłacone. Uzasadniając decyzję organ I instancji powołał się na treść § 4 rozporządzenia wskazując, wyłącznie ogólnie, że skarżąca nie jest uprawniona do złożenia wniosku o świadczenie dobry start. W dacie wydania zatem kwestionowanych w sprawie decyzji w sprawie uchylenia przyznanego ww. informacją skarżącej prawa do świadczenia dobry start zostało już zrealizowane zatem skonsumowane. Bezprzedmiotowe jest w takiej sytuacji wszczęcie przez organ postępowania w celu "uchylenia" skonsumowanego jednorazowego prawa, tym bardziej wydanie decyzji, która nie może w takiej sytuacji z mocą wsteczną skutecznie wzruszyć skutków prawnych przyznania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych spornego świadczenia ze środków publicznych.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia i uznania go za świadczenie nienależnie pobrane w całości, stwierdzając, że zostały one wydane z istotnym naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które to naruszenia maja istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

W tych okolicznościach przedwczesna byłaby bardziej szczegółowa sądowa kontrola prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem wszechstronnie i prawidłowo ustalony, jak również wskazany w uzasadnieniu wadliwej decyzji organu I instancji a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe wskazania, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu, jak również wymogom decyzji administracyjnej określonym w art. 107 k.p.a..