Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 431/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 23 lutego 2023 r., nr SKO.450.254.2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Bytowa z dnia 18 listopada 2022 r., nr 65.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 15 września 2022 r. A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Inwestor", "Spółka", "Skarżąca") wystąpiła do Burmistrza Bytowa (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym U., gmina Bytów.

Decyzją z 18 listopada 2022 r. Burmistrz, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.) - dalej: "ustawa o OZE", za instalację odnawialnego źródła energii (dalej: "OZE") należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Zdaniem Burmistrza z literalnego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika,

że instalacja fotowoltaiczna nie jest urządzeniem technicznym, natomiast można wnioskować, że każda farma fotowoltaiczna, będąc urządzeniem służącym do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z OZE, spełnia warunek określony w ww. przepisie, co by oznaczało, że do jej budowy nie potrzeba spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej.

Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524) - dalej: "nowelizacja z 2019 r.", wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje OZE powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z OZE na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej. Wobec tego, stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno się dokonywać z uwzględnieniem pozostałych przepisów tej ustawy normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 500 kW, tj. art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz art. 15

ust. 3 pkt 3a tej ustawy.

Zdaniem Burmistrza z przepisów art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię

z OZE o mocy do 0,5 MW i powyżej, wprowadzając odrębne unormowanie dla urządzeń przekraczających 0,5 MW. Oznacza to, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "studium"),

a fakultatywne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). Wobec tego realizacja urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 500 kW, a w przypadku instalacji lokalizowanych na gruntach rolnych klas V, VI, VIz

i nieużytkach o mocy przekraczającej 1.000 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie m.p.z.p., jak też decyzji o warunkach zabudowy, może się odbyć tylko na obszarach wskazanych w studiach, co oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 u.p.z.p. miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. W ocenie organu pierwszej instancji treść art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 500 kW lub powyżej 1.000 kW na gruntach rolnych klas V, VI, VIz i nieużytków, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń m.p.z.p.

Burmistrz wskazał, że Inwestor przewidział lokalizację farmy na gruntach klasy PsIV i ŁIV o planowanej łącznej mocy do 2 MW. Z uwagi zatem na charakterystykę inwestycji - klasę gruntów oraz wielkość jej parametrów, planowana inwestycja nie spełnia przesłanek wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. W tej sytuacji zachodzi konieczność ustalenia, czy teren objęty wnioskiem został uwzględniony w studium jako teren, na którym ustalono rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w obowiązującym studium gminy Bytów przyjętym uchwałą Nr IX/77/2019 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 26 czerwca 2019 r. teren inwestycji położony jest w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w której przewidziano możliwość lokalizacji instalacji OZE, w tym o mocy powyżej 100 kW, do celów związanych z obsługą funkcji podstawowej. Zgodnie ze studium lokalizacja OZE powinna się odbywać jedynie na: 1) obszarach o organicznym wglądzie w krajobraz (tereny płaskie, obudowane zabudową produkcyjną, składową lub terenami leśnymi, poza bezpośrednim sąsiedztwem obszarów atrakcyjnych pod względem krajobrazowym, przyrodniczym i turystycznym) z ograniczeniem lokalizacji na stokach, na terenach nachylonych w kierunku zabudowań, 2) terenach zabudowy produkcyjnej, składowej - jako uzupełnienie funkcji przeważającej oraz na terenach/strefie urządzeń infrastruktury technicznej oraz strefie obsługi produkcji rolnej, gospodarstw rolnych oraz w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej nie objętej strefą szczególnych walorów krajobrazowych oraz strefą równowagi przyrodniczo-krajobrazowej, w taki sposób, aby obszar oddziaływania zawierał się w granicach tych obszarów, jak również na dachach obiektów budowlanych (w tym również zabudowy mieszkaniowej), 3) na terenach o wysokim potencjalne zasobowym.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Burmistrz podniósł,

że zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z OZE o mocy zainstalowanej przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, realizowana w trybie decyzji

o warunkach zabudowy, może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach. Oznacza to, że oprócz wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. lokalizacja inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy powyżej 100 kW może zostać ustalona w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy, o ile w studium obowiązującym na terenie danej gminy zaplanowano umieszczenie tego typu inwestycji na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji uznał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek wyjątku zawartego w art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. Z kolei analiza zapisów studium prowadzi do wniosku, że teren objęty wnioskiem Inwestora jest terenem, na którym zgodnie z zapisami studium wykluczono możliwość lokalizacji instalacji OZE z uwagi na to, że leży w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W tej sytuacji odstąpiono od dalszej analizy dotyczącej spełnienia warunków wynikających z art. 61 u.p.z.p. z uwagi braku ujęcia w studium gminy Bytów lokalizacji inwestycji przekraczającej próg 500 kW na określonym we wniosku terenie działki nr [...] w U.

Dodatkowo Burmistrz wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy części działki. Odwołując się do judykatury podniesiono, że co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej wydzielonego przez inwestora pod inwestycję. Ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się zatem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jej części, która

w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Burmistrz przyznał, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki nie jest wprawdzie niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych stanów faktyczno-prawnych, takich jak np. sytuacja, gdy część działki objęta jest m.p.z.p., czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw. Organ pierwszej instancji wskazał, że co prawda w niniejszej sprawie część przedmiotowej działki objęta jest m.p.z.p. "Udorpie - Zachód II" dla terenów położonych w obrębie geodezyjnym Udorpie, uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w Bytowie Nr XXIV/231/2020 z dnia 25 listopada 2020 r., lecz w pozostałym zakresie (nieobjętym planem miejscowym) brak jest jakichkolwiek ograniczeń do objęcia terenu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 23 lutego

2023 r. utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podkreślając, że niespełnienie jednego ze wskazanych w nim warunków wyklucza możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało, że w art. 61

ust. 3 u.p.z.p. przewidziano wyjątek, zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE.

Organ odwoławczy wskazał, że w kwestii wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

w orzecznictwie sądów administracyjnych zaznaczyły się dwa rozbieżne stanowiska. Jedno z nich opiera się na literalnej wykładni tego przepisu, drugie na wykładni systemowej. Kolegium opowiedziało się za drugim stanowiskiem, podkreślając konieczność wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w sposób systemowy, tj. przy uwzględnieniu obecnego brzmienia przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 500 kW oraz przy uwzględnieniu zapisów studiów przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że instalacje OZE zostały ujęte w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. na mocy nowelizacji z 2019 r., z której uzasadnienia wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje OZE powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z OZE na własne potrzeby

w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej. W ocenie Kolegium powyższe uzasadnienie wskazuje, że ratio legis wprowadzonych zmian było wprowadzenie ułatwień w zakresie realizacji tego typu przedsięwzięć na potrzeby własne, o ile działalność polegająca na wytwarzaniu energii elektrycznej nie stanowi dla danego podmiotu podstawowego źródła zarobkowania. Organ odwoławczy przyznał, że jakkolwiek brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje bezpośrednio podstaw do przyjęcia powyższego wniosku, to jednak dla prawidłowej wykładni omawianego przepisu nie można poprzestać jedynie na wykładni językowej i konieczne staje się odwołanie do reguł wykładni systemowej i celowościowej, przy uwzględnieniu przepisów regulujących proces inwestycyjno-budowlany.

Kolegium wyjaśniło, że proces inwestycyjny co do zasady składa się (choć nie musi) z trzech kolejnych etapów postępowania, a mianowicie: 1) postępowania określającego środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.) - dalej: "ustawa środowiskowa"); 2) postępowania planistycznego (w trybie u.p.z.p.); 3) postępowania

o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.)). Organ odwoławczy wskazał, że z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej wynika, iż wydanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy - wydanej na podstawie u.p.z.p. Zatem do organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy należy ocena, czy inwestycja wymagała uzyskania decyzji środowiskowej. Konsekwencją tego jest to,

że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy konieczne jest dokonanie oceny wpływu inwestycji na środowisko, co wynika wprost z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., a także art. 53 ust. 3 tej ustawy. Zatem analiza w tym zakresie powinna zostać przeprowadzona na podstawie ww. przepisów, z których wynika obowiązek zbadania warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających

z przepisów odrębnych, uwzględniających także dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Zdaniem Kolegium do przepisów takich należą przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie

z 10 września 2019 r.", które w § 3 ust. 1 pkt 54 stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie niniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub

w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

W ocenie organu odwoławczego z powyższych regulacji wynika, że ustawodawca uznał zabudowę systemami fotowoltaicznymi za zabudowę przemysłową, a jej lokalizacja powoduje zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu. Zabudowy systemami fotowoltaicznymi nie można zatem uznać za instalację OZE.

Odwołując się do treści art. 2 pkt 13 ustawy o OZE Kolegium stanęło na stanowisku, że instalacja OZE obejmuje jedynie wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii. Natomiast elektrownia fotowoltaiczna stanowi system urządzeń wytwarzających energię z OZE, a zatem zakład produkcyjny, a nie wyodrębnioną instalację. Zakład taki nie podlega wyjątkowi z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Organ odwoławczy wskazał, że planowana przez Spółkę inwestycja obejmuje budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obręb U., gmina Bytów. Inwestor wskazał,

że planowana inwestycja ma zająć powierzchnię zabudowy 0,4999 ha (przy łącznej powierzchni działki objętej wnioskiem 45,7957 ha).

Ze względu na łączną powierzchnię zabudowy przeznaczoną na cele planowanej inwestycji wynoszącą 0,4999 ha oraz przy uwzględnieniu, że ma być ona zlokalizowana

w otulinie Parku Krajobrazowego "Dolina Słupi", Kolegium przyznało, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia z 10 września 2019 r. Inwestor przed wystąpieniem z wnioskiem o warunki zabudowy nie był zatem zobligowany do uzyskania decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia. Nie zmienia to jednak faktu, że planowana inwestycja stanowi zabudowę systemami fotowoltaicznymi i jako taka nie podlega kwalifikacji jako instalacja OZE. Powinno to skutkować zastosowaniem art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. w pełnym jego brzmieniu,

tj. z uwzględnieniem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie zaszła również podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na wnioskowanie o ustalenie tych warunków dla części działki. Kolegium wskazało, że w judykaturze zarysowały się na tle tej kwestii dwa stanowiska. Według pierwszego ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki ewidencyjnej objętej wnioskiem, a nie jedynie tej jej części, która

w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Natomiast według drugiego dopuszcza się ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, niemniej pogląd ten może odnosić się jedynie do wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, przy czym z sytuacji wyjątkowych nie należy wyprowadzać wniosków do powszechnego stosowania. Zdaniem organu odwoławczego w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie zachodzi żaden ze szczególnych przypadków, pozwalający na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki.

Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że decyzję odmowną uzasadniał także brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Jakkolwiek bowiem we wniosku Inwestor wskazał na lokalizację planowanej inwestycji z wyłączeniem użytków rolnych o klasie PsIII, to jednak z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że nie może ona zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Przy czym w decyzji

o warunkach zabudowy nie wskazuje się konkretnego miejsca realizacji inwestycji. Na tym etapie nie rozstrzyga się także tego, która część działki będzie przeznaczona na cele nierolnicze lub nieleśne. W takim przypadku grunt podlega wzmożonej ochronie, wynikającej z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

(Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.) - dalej: "u.o.g.r.l.". Organ odwoławczy podkreślił,

że w sytuacji, gdy w ramach działki ewidencyjnej występują grunty rolne o różnej klasie, przy czym część z nich stanowią grunty rolne będące użytkami rolnymi klas I-III, ograniczenie terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jedynie do gruntów

o niższych klasach, na których planowana jest realizacja zabudowy, stanowiłoby obejście prawa i w dalszej perspektywie mogłoby doprowadzić do wyłączenia gruntów klas I-III spod ochrony prawnej przewidzianej w art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. z uwagi na ich objęcie obszarem zwartej zabudowy, do którego odwołuje się art. 7 ust. 2a ww. ustawy.

Kolegium zaakcentowało, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jednoznacznie koresponduje z uregulowaniami u.o.g.r.l. Podstawowym zaś zadaniem tej drugiej ustawy jest ograniczenie przeznaczania gruntów rolnych oraz gruntów leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3). Zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I-III, i leśnych (niezależnie od klasy), na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w m.p.z.p. (art. 7). W ocenie organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego. Nie budzi zaś wątpliwości Kolegium, że zaplanowana przez Spółkę inwestycja nie pozostaje w związku z realizacją celów rolnych i im nie służy, ma bowiem charakter przemysłowy.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrot Skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, zarzuciła jej naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", przez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przez co organ nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie i ustalenie, że inwestycja powinna spełniać wymogi dobrego sąsiedztwa;

3. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie zachodzi

w niniejszej sprawie przypadek określony w tym przepisie;

4. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię

i uznanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 500 kW lub 1.000 kW na podstawie decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu może się odbyć tylko na obszarach wskazanych w studium;

5. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że teren objęty wnioskiem Inwestora wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

6. art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie,

że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek wyjątku zawartego w tym przepisie;

7. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że występujące

w nim pojęcie "terenu" jest tożsame z pojęciem "działka lub kilka działek";

8. art. 9 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i decyzja o warunkach zabudowy musi być z nim zgodna;

9. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie z uwagi na niezgodność ze studium gminy;

10. art. 2 pkt 13 ustawy o OZE poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie,

że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi instalacji OZE, lecz zakład produkcyjny i nie podlega wyjątkowi wynikającemu z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z treści art. 9 ust. 5 u.p.z.p., w związku z czym nie jest też - w kontekście przepisów Konstytucji RP - powszechnie obowiązującym przepisem prawa. W istocie swej studium jest aktem o charakterze wewnętrznym, wiążącym wyłącznie gminne organy planistyczne. Za nieprawdzie uznano tym samym twierdzenie organów, że niezgodność decyzji o warunkach zabudowy ze studium stanowi niezgodność z przepisami prawa.

Za nieuprawnione uznano również twierdzenie Kolegium, że ustawodawca uznał zabudowę systemami fotowoltaicznymi za zabudowę przemysłową. W tym zakresie wskazano, że na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca odwołał się jedynie do definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 13 ustawy o OZE, do której to definicji wprost odsyła art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem strony skarżącej twierdzenie,

że elektrownia fotowoltaiczna stanowi zakład produkcyjny, a nie wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii, stanowi nadinterpretację i nie znajduje oparcia w dotychczasowej doktrynie lub orzecznictwie wypracowanych na podstawie tych przepisów. Tymczasem judykatura jednoznacznie odniosła się do kwalifikacji farm fotowoltaicznych jako instalacji OZE, przyjmując przy tym jednoznaczne stanowisko,

że przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy odnośnie do takich instalacji nie bada się spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do stanowiska organów w kwestii niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki Spółka zarzuciła, że twierdzenie to stoi

w sprzeczności z utartą linią orzeczniczą, która wykształciła się na kanwie przepisów u.p.z.p. Wskazano, że takiemu twierdzeniu sprzeciwia się literalne brzmienie przepisów tej ustawy. Treść art. 59 ust. 1 odnosi się do "terenu", a nie do "działki", zaś decyzja

o warunkach zabudowy może zostać wydana zarówno dla całej "działki", jak i dla "terenu" obejmującego kilka działek lub tylko określoną część "działki".

Odwołując się do orzecznictwa wskazano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu, na którym planuje się realizację inwestycji, przedstawionych na kopii mapy (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W przepisie tym mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego

i kartograficznego. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych niejako regułą jest, że linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. Natomiast w przypadku działek większych możliwe jest, że we wniosku o wydanie decyzji

o warunkach zabudowy zostanie wskazany jedynie kawałek działki, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Takie działanie nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa, w tym przepisów

o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skarżąca zwróciła uwagę, że dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki, jednak musi być to uzasadnione szczególnymi uwarunkowaniami,

np. sytuacja, gdy część działki objęta jest m.p.z.p. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co przyznał organ odwoławczy. Z uwagi na to, że działka nr [...] ma znaczną powierzchnię, a inwestycja nie wymaga aż tak dużej powierzchni, to wniosek dotyczy jedynie części działki nieobjętej planem miejscowym, co jest logiczne

i uzasadnione stanem faktycznym.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 23 lutego 2023 r. utrzymująca

w mocy decyzję Burmistrza Bytowa z 18 listopada 2022 r. odmawiającą ustalenia A. z ograniczoną odpowiedzialnością warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanej na części działki nr [...] w obrębie U., gmina Bytów.

Należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrolował już zgodność z prawem decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy w zbliżonych stanach faktycznych m.in. w wyrokach z 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 701/22,

z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 632/22, z 8 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 631/22, z 5 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 101/23, z 20 września 2023 r. sygn. akt

II SA/Gd 166/23, czy z 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 363/23 (przywołane

w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zawartą w tych orzeczeniach podziela i przyjmuje za własną.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r.,

poz. 977 ze zm.), która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się

w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie

z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych,

a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa

w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA:

z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe

w świetle przepisów u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest m.p.z.p. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że planowana przez Spółkę inwestycja, tj. farma fotowoltaiczna o mocy do 2 MW, jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy

o OZE.

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r.

o odnawialnych źródłach energii.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle omawianej regulacji zarysowały się sprzeczne stanowiska.

Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego,

w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń OZE o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 maja 2021 r.

sygn. akt II SA/Go 277/21 i wyroki WSA w Gdańsku: z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 629/21 i z 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 257/22) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 i wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r. sygn. akt

II SA/Łd 520/22).

Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które prezentowały organy w niniejszej sprawie.

Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się strona skarżąca, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja OZE oraz że dokonywanie wykładni

art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a tej ustawy nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne (np. WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 96/22, czy WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 549/22). W ostatnim czasie zapadło też szereg orzeczeń NSA podzielających tę linię orzeczniczą (wyroki: z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1276/21, z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, z 3 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2249/22).

Mając na uwadze ostatnie wypowiedzi NSA w omawianej kwestii, układające się

w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd odstępuje od swojego dotychczasowego poglądu wyrażanego w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przyjmując tym samym pogląd, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

W ślad za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 należy wskazać, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia

2019 r.) jest skutkiem nowelizacji z 2019 r. W przepisie tym dodano zwrot: "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w zakresie, w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 tej ustawy, nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku OZE przepis wprost odsyła do ich definicji zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna, w sposób klarowny

i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW,

a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, m.p.z.p.) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium gminy urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza

a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Również uzasadnienie projektu nowelizacji z 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że: "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje OZE. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji OZE o określonej mocy.

Dodatkowo wskazać należy (również za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L z 2018 r. Nr 328, poz. 82). Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie OZE. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier

w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko

w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej,

tj. zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu rezultatów wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa.

Organy uznały również, że w przedmiotowej sprawie nie występują szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku Skarżącej. Organy odwołały się w tym zakresie do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, albowiem takie działanie mogłoby doprowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów, dominujące również w judykaturze, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Sąd nie zgadza się jednak

z organami, że w tej sprawie takie szczególne okoliczności faktyczno-prawne (pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki) nie występują.

Zdaniem Sądu w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań,

np. część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną

w trybie tzw. specustaw, planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (tak NSA w wyrokach: z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19, z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21).

W ocenie Sądu z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy również do czynienia w niniejszej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym

i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.

Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być też postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Należy powtórzyć, że planowana inwestycja stanowi zabudowę instalacją OZE. Funkcja ta stanowi odmienną funkcję od rolnej, przypisanej do gruntów, na których Skarżąca zaplanowała swoją inwestycję. W konsekwencji, przed ewentualnym wydaniem decyzji zgodnej z wnioskiem Inwestora, organ pierwszej instancji będzie zobowiązany wystąpić, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., o uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych treści decyzji, bowiem Inwestor lokalizację inwestycji przewidział na gruntach podlegających ochronie na podstawie u.o.g.r.l. Uzgodnieniu podlega więc możliwość wykorzystania gruntów określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne (a więc każdej klasy), z perspektywy regulacji art. 6 ww. ustawy, z którego wynika m.in., że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty

o najniższej przydatności produkcyjnej.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a

w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 P.p.s.a.).

W szczególności organy przyjmą, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Organy przyjmą także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]