Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 164/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 9 listopada 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku na rzecz skarżącego W. B. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r. nr F.337-140/2023 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 9 listopada 2022 r. nr 3 w przedmiocie odmowy wypłaty W. B. (dalej jako "skarżący") wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji zwrócił się o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Żądanie skarżącego zostało oparte na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

W ocenie organu odwoławczego Komendant Miejski Policji w Gdańsku prawidłowo odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu wskazując na regulacje ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw zmieniające m.in. art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten, po zmianie, stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednakże zgodnie z art. 9 wskazanej wyżej ustawy przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Zdaniem organu odwoławczego, przytoczone wyżej regulacje prawne usunęły lukę prawną jaka istniała od dnia 6 listopada 2018 r. wprowadzając wskaźnik 1/21 służący do przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Regulacja ograniczyła jednakże możliwość wyrównania ekwiwalentu wskazując, że stosuje się go wyłącznie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

W ocenie organu odwoławczego w realiach sprawy nie ma zatem podstaw do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Sprawa dotyczy wykładni prawa natomiast stan prawny wprowadzony z dniem 1 października 2020 r. jasno określa, których spraw dotyczy wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

W. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i nakazanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za zaległy urlop wypoczynkowy. Wniósł nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, poprzez niezastosowanie wobec skarżącego art. 115a ustawy o Policji i odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu za zaległy urlop wypoczynkowy.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący zauważył, że istniejący przed dniem 6 listopada 2018 r. stan prawny pozwalał na prawidłowe wyliczenie ekwiwalentu w oparciu o definicję, którą Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji. Co istotne, art. 115a ustawy o Policji został uznany za niezgodny z Konstytucją od momentu jego wprowadzenia w życie a nie od momentu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Tym bardziej przepis ten nie został uznany za niezgodny z Konstytucją od terminu wskazanego przez przepisy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że nie jest władny zastosować innego wskaźnika niż ten, który przewiduje ustawa, ani w drodze analogii z innych ustaw ani ustalonego we własnym zakresie. Przepis art. 9 ust. 1 powyższej ustawy zmieniającej z dnia 14 sierpnia 2020 r. stanowi, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a zatem w oparciu o wskaźnik 1/30. W związku z tym decyzje wydane przez organy Policji są w pełni zgodne z prawem obowiązującym w chwili ich wydania.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skierowane do Trybunału Konstytucyjnego, a dotyczące art. 9 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy zmieniającej (sprawa w TK o sygn. akt 7/21). W związku z tym poddał pod rozwagę sądu zawieszenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący opierał swe żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) - wyrok został ogłoszony w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Przepis art. 115a ustawy o Policji, będący przedmiotem powyższego wyroku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r.

Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego wyroku wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów".

Ponadto wskazał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące - jak sama nazwa wskazuje - jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest z kolei wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Jednocześnie należy wskazać, że skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego regulują następujące przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.):

Artykuł 190.

1. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

2. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

3. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów.

4. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Należy w tym miejscu przywołać uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10; publ. ONSAiWSA 2010/5/81), wyjaśniającej znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że "celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (...). Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (...). Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni".

Skoro zatem czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia, to należy stwierdzić, że czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno-technicznej.

W tym miejscu podkreślić należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części, określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby.

W dniu 14 sierpnia 2020 r. została uchwalona ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Wskazaną ustawą dokonano zmiany m.in. art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten - po zmianie - stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W art. 9 ust. 1 powyższej ustawy wprowadzono jednak zapis, że przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 4 kwietnia 2008 r. Wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby, który został przez organ rozpoznany w formie decyzji administracyjnej złożył do organu w dniu 25 października 2022 r. (wg treści prezentaty).

Mając na uwadze przedstawiony wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz jego skutki, jak i dokonane zmiany legislacyjne, rozważenia wymagało, czy możliwe było zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta zwolnionego ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. (a który wniosek o wyrównanie ekwiwalentu złożył po dniu 6 listopada 2018 r.), do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym.

Wskazać należy - odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego ukierunkowanej na wykazanie, że w realiach sprawy niemożliwe było jej rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem skarżącego z uwagi na wprowadzone w 2020 r. zmiany normatywne - że w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca przyjął, iż ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, czyli ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Podkreślenia w tym miejscu jednak wymaga, że Trybunał Konstytucyjny pomimo przysługującej mu kompetencji do ograniczenia tzw. zakresu temporalnego skutków derogacyjnych wydawanego orzeczenia (wynikającej wprost z art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP), nie skorzystał z możliwości orzeczenia, iż niezgodność przepisu art. 115a ustawy o Policji z wyżej wskazanymi normami konstytucyjnymi nie obejmuje spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, (co nastąpiło w dniu 6 listopada 2018 r.).

W ocenie Sądu orzekającego podzielić należy zatem pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 273/21), że jeżeli Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi w orzeczeniu derogacyjnym, że ustalona niezgodność kontrolowanej regulacji z normami konstytucyjnymi oraz jej negatywne skutki derogacyjne nie mają zastosowania do spraw lub stanów faktycznych poddanych uprzednio lub następczo ocenie prawnej w świetle niekonstytucyjnej regulacji, to ustawodawca nie jest samodzielnie uprawniony do ograniczania zakresu tych skutków (np. skutków czasowych), a następcze względem wyroku Trybunału Konstytucyjnego działania ustawodawcy zmierzające do podważenia tej zasady są oczywiście sprzeczne z Konstytucją RP, prowadząc wprost do obalenia domniemania konstytucyjności regulacji następczej względem wyroku Trybunału.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę rozstrzygnięcie zapadłe w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczył poprzednio obowiązującego stanu prawnego winno być postrzegane - w sytuacji identyczności nowo wprowadzonej regulacji (normy prawnej) - za aktualne i wiążące. W przypadku przyjęcia w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne istota problemu, który Trybunał rozstrzygał, również pozostaje aktualna mimo przyjęcia przez ustawodawcę nowych regulacji ustawowych. Faktycznie więc do nowego unormowania winny mieć odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w poprzednim wyroku (zob. w tej materii: P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna przepisów ustawowych – zagadnienia wybrane, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, nr 3/2015, s. 61; zob. nadto: wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19).

Na tle powyższych rozważań wskazać należy, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. - nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. (to jest zawierające wskaźnik 1/30 części miesięcznego uposażenia), a tym samym te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie 2 Konstytucji RP. Przyjęcie takiej regulacji stoi zatem w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny, który wskazał wprost, że ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Rozstrzygnięcie dokonane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczył poprzednio obowiązującego stanu prawnego winno być uznane, wobec identyczności nowo wprowadzonej regulacji za aktualne i wiążące. W przypadku przyjęcia w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne, istota problemu, który Trybunał rozstrzygał, również pozostaje aktualna mimo przyjęcia przez ustawodawcę nowych regulacji ustawowych. Faktycznie więc do nowego unormowania winny mieć odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w poprzednim wyroku (zob. w tej materii: P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna przepisów ustawowych – zagadnienia wybrane. Przegląd Prawa Konstytucyjnego, nr 3/2015, s. 61; zob. nadto: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r.; sygn. akt I OSK 2466/19).

Na tle zaprezentowanych wyżej rozważań – w ocenie Sądu – należy uznać, że już od dnia 6 listopada 2018 r. organy Policji miały obowiązek uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę uznać należy, że przyjęcie przez organy Policji za prawidłową wykładnię przedstawionych wyżej przepisów przejściowych, w ten sposób, że do spraw zakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się przelicznik 1/30 dla wymiaru ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego (a zatem wyłącznie w oparciu o literalną ich treść) było a limine błędne.

Abstrahując od negatywnej oceny regulacji ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 do okresu od dnia wejścia w życie tego wyroku i pozostawieniu regulacji niekonstytucyjnych w odniesieniu do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej (którą to ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraził w wyrokach z dnia 21 lipca 2022 r.; sygn. akt III SA/Gd 117/22 oraz z dnia 15 września 2022 r.; sygn. akt III SA/Gd 288/22) wskazać należy, że Sąd przychyla się do poglądu, że zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają w istocie konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. wskazał wprost, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zob. s. 2 uzasadnienia; druk sejmowy nr 432 z dnia 16 czerwca 2020 r.; www.sejm.gov.pl). Ww. wyrok usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zgodnie z Konstytucją RP (zob. w tej materii wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2023 r.; sygn. akt III SA/Kr 187/23).

W tym świetle decyzje organów obu instancji, negujące powyższą ocenę prawną, rozpatrywane przez Sąd zgodnie ze stanem prawym obowiązującym w dacie ich wydania, muszą być uznane za wadliwe, co skutkować musi ich uchyleniem. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie był uprawniony do wprowadzenia regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) przez powiązanie go jedynie z przypadającym od dnia wejścia w życie tego wyroku (to jest od dnia 6 listopada 2018 r.) okresem, za który przysługuje policjantowi ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy orzekające dokonały błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15).

Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Sąd nie znalazł podstaw prawnych do zobowiązania organu do nakazania dokonania czynności wypłaty wyrównania, o co wnosił skarżący w treści skargi. Możliwość podjęcia przez sąd takiego rodzaju rozstrzygnięcia przewiduje art. 145a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub pkt 2 p.p.s.a., jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Przepis ten dotyczy zatem spraw załatwianych w formie decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie zaś wniosku strony skarżącej sprowadza się do dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie wyrównania otrzymanego pierwotnie ekwiwalentu pieniężnego (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 marca 2021 r.; sygn. akt II SA/Ke 104/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 kwietnia 2021 r.; sygn. akt II SA/Go 187/21).

Sąd nie znalazł również podstaw do przewidzianego w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. fakultatywnego zawieszenia postępowania, ze względu na skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pytania prawnego zawartego w postanowieniu z dnia 21 stycznia 2021 r.; sygn. akt II SA/Bk 866/20. W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 618/21), że w rozpoznawanej sprawie brak jest potrzeby kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego RP, dotyczącego zgodności z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP - art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białystoku z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20), bowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) oraz przepisów art. 190 ust. 3 zdanie 1 i ust. 4 Konstytucji RP sądy administracyjne mogą na to pytanie udzielić samodzielnie odpowiedzi.

O zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w wysokości 480 zł (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego określonemu na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Rzeczą organu w dalszym toku postępowania będzie dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle obowiązujących regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i przy założeniu, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Należy jednocześnie też zasygnalizować, że w niniejszej sprawie, wobec skierowania przez skarżącego do organu pierwszego pisma w sprawie ekwiwalentu w dniu 22 listopada 2018 r. nie nastąpiło przedawnienia prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, bowiem dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie skarżącego uprawnienie, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Nie może zatem przedawnić się roszczenie, które dotychczas nie istniało. Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 194 ust. 3 Konstytucji RP), jednakże – co już powyżej zaznaczono – środka tego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) nie zastosował.

Nie ma zatem żadnych przesłanek o charakterze prawnym, by ograniczyć uprawnienie skarżącego do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby (4 kwietnia 2008 r.).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).