Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 924/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 b
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 7, art. 7 a, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.  141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 815/18 w sprawie ze skargi Powiatu Stargardzkiego na decyzję Ministra Finansów z dnia 28 lutego 2018 r. nr ST4.4755.600.2017.3.CNNF w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu Stargardzkiego kwotę 10.800 (słownie: dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (V SA/Wa 815/18) po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu Stargardzkiego (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Finansów (dalej: organ) z dnia 28 lutego 2018r. ST4.4755.600.2017.3.CNNF w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r. uchylił decyzję w zaskarżonej części oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz Powiatu Stargardzkiego kwotę 12 990 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Organ wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA zaskarżając to orzeczenie w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenia o oddaleniu skargi; ewentualnie - uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 198, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na założeniu braku wymogu posiadania aktualnych i przewidzianych prawem orzeczeń o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w sytuacji kształcenia dzieci i młodzieży (wychowanków i uczniów) ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi; wykładnia ta doprowadziła do uznania, że przepis ten został zastosowany w przedmiotowej sprawie bezpodstawnie, podczas gdy w sytuacji naliczenia subwencji niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (w tym zastosowania podwyższonych kwot części oświatowej subwencji ogólnej w przypadku braku wymogu posiadania aktualnych orzeczeń) istnieje obowiązek zastosowania tego przepisu;

2) art. 71 b ust. 1, 3 i 5 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 5 i 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm., dalej: o.s.o., ustawa systemowa) i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz. U. Nr 13, poz. 114 z późn. zm.) w powiązaniu z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno - pedagogicznych (Dz. U. Nr 173, poz. 1072) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że podstawą objęcia kształceniem specjalnym dzieci i młodzieży ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi mogą być nieaktualne i oczywiście nieodpowiadające przepisom prawa orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno - wychowawczych, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa orzeczenia te są wydawane na czas określony (do 5 lat);

3) art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - poprzez jego niezastosowanie, oparte na nieuzasadnionym założeniu, że część oświatowa subwencji ogólnej może być przeznaczona wyłącznie na zadania oświatowe oraz że zadania te mogą być finansowane tylko z tej części subwencji;

4) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w oparciu o niezasadne przyjęcie, że Powiat Stargardzki uzyskał na rok 2013 część oświatową subwencji ogólnej w wysokości należnej;

5) § 4 ust. 1-3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wpisanie danej osoby wyłącznie do dziennika lekcyjnego zostało zrównane z wpisem do księgi uczniów, w sytuacji w której dziennik lekcyjny ma charakter wtórny wobec tej księgi, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2013 mogła być naliczona dla jednostki samorządu terytorialnego na podstawie danych dotyczących dziecka, które nie było na dzień 30 września 2012 r. uczniem danej placówki edukacyjnej;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt l lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie ww. decyzji Ministra Finansów ze względu na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych odnoszących się do postępowania dowodowego oraz poprzez błędną ocenę, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy został niedostatecznie wyjaśniony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji w której Minister Finansów zebrał niezbędny materiał dowodowy i na jego podstawie prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a i w związku z art. 8 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Ministra Finansów wskutek przyjęcia, że zastosowanie norm art. 7a k.p.a. i 8 k.p.a. wyłącza w niniejszej sprawie zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w sytuacji w której przepisy art. 7a i art. 8 kpa nie zostały naruszone, tym samym art. 37 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego winien zostać zastosowany;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że nieaktualne orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych mogły stanowić podstawę do wykazania ucznia w systemie informacji oświatowej według przypisanych wag, podczas gdy do wykazywania uczniów w systemie informacji oświatowej nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7a § 1, art. 8 k.p.a. których naruszenie próbuje wykazać sąd I instancji;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 -3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225, z późn. zm.) poprzez uznanie, że wpis w dzienniku lekcyjnym jest dowodem posiadania statusu ucznia, w sytuacji w której taki status "nadaje" wpis do księgi uczniów;

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty w oparciu o niezasadne przyjęcie, że Powiat Stargardzki uzyskał na rok 2013 część oświatową subwencji ogólnej w wysokości należnej,

6) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w zakresie zastosowania w niniejszej sprawie art. 7a k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., którym Sąd I instancji nadał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Powiat Stargardzki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie zastosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

W związku z treścią skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania powinna wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu pierszej instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. I FSK 13/18, 19 września 2017 r., I FSK 126/16; 29 września 2017 r., I FSK 868/16; 19 października 2017 r., II GSK 1701/17; dostępne w CBOIS).

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego organu oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje go w braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w zakresie zastosowania w niniejszej sprawie art. 7a oraz art. 8 k.p.a., którym Sąd I instancji nadał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jak i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie strony nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych.

W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a wskazanej w pkt 2 ppkt 1 - 3 petitum skargi kasacyjnej, zarzucono ponadto Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7 a, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną ocenę działania organu administracji publicznej w postępowaniu w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej, skutkującej uchyleniem decyzji Ministra Finansów z dnia 28 lutego 2018 r. w zaskarżonej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a to w zakresie zarówno naruszenia zasad ogólnych postępowania, jak i zasad dowodowych.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne.

Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne, które jest przedmiotem kontroli judykacyjnej jest postępowaniem administracyjnym. W związku z powyższym zastosowanie w tym postępowaniu znajdują także naczelne zasady procesowe (m.in. art. 7, art. 7 a i art. 8 kpa.), jak i zasady postępowania dowodowego (m.in. art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Sposób postępowania organu w będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie powinien być więc zgodny z wyżej wymienionymi zasadami tego postępowania, jak również uwzględniać jego specyfikę wynikającą zarówno z przepisów ogólnych ustawy systemowej, wskazujących cele stawiane tej ustawie, jak również przepisów art. 71 b ust. 2 ustawy systemowej, jak i z przedmiotu sprawy administracyjnej. Należy zwrócić uwagę na, zawarte w przepisach ogólnych o.s.o., cele systemu oświaty. Zgodnie z art. 1 ustawy systemowej przepis ten wskazuje, że system oświaty zapewnia w szczególności:

1) realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju;

2) wspomaganie przez szkołę wychowawczej roli rodziny;

3) możliwość zakładania i prowadzenia szkół i placówek przez różne podmioty;

4) dostosowanie treści, metod i organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów, a także możliwość korzystania z pomocy psychologiczno-pedagogicznej i specjalnych form pracy dydaktycznej;

5) możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami;

5a) opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych.

Zgodnie z art. 71 b ust. 2 ustawy systemowej w zależności od rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego, dzieciom i młodzieży, o których mowa w ust. 1, organizuje się kształcenie i wychowanie, które stosownie do potrzeb umożliwia naukę w dostępnym dla nich zakresie, usprawnianie zaburzonych funkcji, rewalidację i resocjalizację oraz zapewnia specjalistyczną pomoc i opiekę.

Podkreślić należy, że organ w decyzji administracyjnej wielokrotnie odwoływał się zarówno do przepisów ustawy systemowej, jak i do aktów o charakterze wykonawczym do tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał analizy postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej, prawidłowo wskazując na naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a ponadto naruszenie art. 7a § 1 i art. 8 k.p.a. WSA stwierdzając niewątpliwą specyfikę kontrolowanej sprawy wskazał, że skarżący opierał swoją wiedzę na wpisie do SIO dokonanym na podstawie orzeczenia wystawionego przez właściwy w tym zakresie organ, który dokonał błędnego określenia (przedłużonego o jeden rok) okresu ważności orzeczenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji należało uznać, że orzeczenia te - biorąc pod uwagę art. 8 k.p.a. i wynikającą z niego zasadę zaufania, jak też treść art. 7a § 1 k.p.a. - mogły stanowić podstawę do umieszczenia w SIO uczniów wg przypisanych im wag, tak jak wynikało to z treści tych orzeczeń. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że tych czynności organ w postępowaniu nie dokonał wskazując, że orzeczenia te są nieaktualne i nie mogą stanowić podstawy do wykazania ucznia w systemie informacji oświatowej według przypisanych wag.

Dokonując analizy zarzutu opisanego w pkt 2 ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut ten należy rozpoznać łącznie z zarzutem materialnoprawnym, wskazanym w pkt 1 ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej, a to z uwagi na funkcjonalne powiązanie obu tych zarzutów.

Skarżący kasacyjnie organ – z perspektywy procesowej, w aspekcie dowodowym – wskazuje, że Sąd pierwszej instancji uznał, że wpis w dzienniku lekcyjnym jest dowodem posiadania statusu ucznia, w sytuacji w której taki status "nadaje" wyłącznie wpis do księgi uczniów. W konsekwencji powyższego z perspektywy materialnoprawnej – zdaniem organu – WSA dokonał błędnej wykładni i niewłaściwe zastosował § 4 ust. 1-3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (wydanego na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, dalej: rozporządzenie z 2002 r.) uznając, że wpisanie danej osoby wyłącznie do dziennika lekcyjnego zostało zrównane z wpisem do księgi uczniów, w sytuacji w której dziennik lekcyjny ma – zdaniem kasatora - charakter wtórny wobec tej księgi, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2013 mogła być naliczona dla jednostki samorządu terytorialnego na podstawie danych dotyczących dziecka, które nie było na dzień 30 września 2012 r. uczniem danej placówki edukacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe, łącznie rozpatrywane, zarzuty opisane w pkt 2 ppkt 4 (procesowe) i pkt 1 ppkt 5 (materialnoprawne) petitum skargi kasacyjnej są zasadne. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. szkoła prowadzi księgę uczniów. Do księgi uczniów wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia, numer PESEL oraz adres zamieszkania ucznia, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, a także datę przyjęcia ucznia do szkoły oraz klasę, do której ucznia przyjęto. W księdze uczniów odnotowuje się także datę ukończenia szkoły albo datę i przyczynę opuszczenia szkoły przez ucznia (§ 4 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.). Wpisów w księdze uczniów dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia uczniów do szkoły (§ 4 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r.). Na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. szkoła prowadzi dla każdego oddziału dziennik lekcyjny, w którym dokumentuje przebieg nauczania w danym roku szkolnym. W dzienniku tym odnotowuje się obecność uczniów na poszczególnych zajęciach edukacyjnych oraz wpisuje się tematy przeprowadzonych zajęć edukacyjnych, oceny uzyskane przez uczniów z poszczególnych zajęć edukacyjnych, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe na podstawie modułowego programu nauczania dla zawodu - również oceny uzyskane przez uczniów z poszczególnych modułów oraz oceny zachowania.

Biorąc pod uwagę powyższe przepisy rozporządzenia z 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zakresie jednego ucznia, który posiadał orzeczenie na dzień 30 września 2012 r. Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej oceny statusu tego dziecka. W tym zakresie należy wziąć pod uwagę fakt, że dokumentacja tego ucznia została odebrana ze szkoły przez rodziców ucznia już w październiku 2012 r. i uczeń ten nie był wpisany do księgi uczniów. Okoliczności te – prawidłowo ocenione przez organ - wskazują, że dziecko nie było uczniem szkoły.

Dokonując analizy ostatniego zarzutu formalnoprawnego, opisanego w pkt 2 ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezpodstawny. Z uzasadnienia orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie wynika, że Sąd ten przesądził, iż Powiat Stargardzki uzyskał na rok 2013 rok część oświatową subwencji ogólnej w wysokości należnej.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty formalnoprawne zawarte w skardze kasacyjnej – poza wyżej przeanalizowanym i ocenionym zarzutem zawartym w pkt 2 ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej - nie mają usprawiedliwionej podstawy unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując analizy zarzutów o charakterze materialnoprawnym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie unormowanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Skarżący kasacyjnie podnosi – w ramach tej kategorii zarzutów – naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie:

1) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (pkt 1 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej);

2) art. 71 b ust. 1, 3 i 5 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 5 i 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz. U. Nr 13, poz. 114 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z 2001 r.) w powiązaniu z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno – pedagogicznych (Dz.U.2008, Nr 173, poz. 1072 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 2008 r., pkt 1 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej);

3) art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (pkt 1 ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Dokonując analizy zasadności wskazanych powyżej zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty powyższe są niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kompleksową analizę przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej, a także dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisów prawnych. I tak, WSA omówił art. 71 b ust. 1 i nast. o.s.o. Na podstawie art. 71 b ust. 1 o.s.o. kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5. Indywidualnym obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym lub indywidualnym nauczaniem obejmuje się dzieci i młodzież, których stan zdrowia uniemożliwia lub znacznie utrudnia uczęszczanie do przedszkola lub szkoły (art. 71 b ust. 1a o.s.o.). W zależności od rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego, dzieciom i młodzieży, o których mowa w ust. 1, organizuje się kształcenie i wychowanie, które stosownie do potrzeb umożliwia naukę w dostępnym dla nich zakresie, usprawnianie zaburzonych funkcji, rewalidację i resocjalizację oraz zapewnia specjalistyczną pomoc i opiekę (art. 71 b ust. 2 o.s.o.). W przedszkolach i szkołach podstawowych, w tym specjalnych, oraz w ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5, a także w publicznych i niepublicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych, mogą być tworzone zespoły wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w celu pobudzania psychoruchowego i społecznego rozwoju dziecka, od chwili wykrycia niepełnosprawności do podjęcia nauki w szkole, prowadzonego bezpośrednio z dzieckiem i jego rodziną (art. 71 b ust. 2 a o.s.o.). Dyrektorzy przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych specjalnych oraz ośrodków, o których mowa w art. 2 pkt 5, a także dyrektorzy właściwych ze względu na miejsce zamieszkania dziecka szkół podstawowych ogólnodostępnych i integracyjnych oraz dyrektorzy publicznych i niepublicznych poradni psychologiczno- pedagogicznych, w tym poradni specjalistycznych, mogą organizować wczesne wspomaganie rozwoju dziecka w porozumieniu z organami prowadzącymi (art. 71 b ust. 2 b o.s.o.). Opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego (art. 71 b ust. 3 o.s.o.). Podkreślić należy, że wyżej wskazane podustawowe akty prawne tj. (a) rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (obowiązujące w czasie, gdy wydane zostały zakwestionowane przez organ orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych), jak i (b) rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, wydane zostały na podstawie art. 71b ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Rozporządzenia te posiadały, co do zasady, tożsame regulacje normatywne wskazujące procedurę w zakresie wydawania zarówno orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, jak też orzeczeń o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Należy zwrócić w tym miejscu uwagę że ten drugi typ orzeczeń wydawany jest w stosunku do dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie w stopniu głębokim (por. § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r. oraz § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2008 r.). Zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze stanowią formę realizacji obowiązku szkolnego przez dzieci i młodzież niepełnosprawną intelektualnie w stopniu głębokim. Celem tych zajęć jest wspomaganie rozwoju psychoruchowego uczestników zajęć oraz uzyskanie jak największej niezależności w codziennym ich funkcjonowaniu. Orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych wydaje się na okres do 5 lat (por. § 7 pkt 4 rozporządzenia z 2001 r. oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2008 r.).

Podkreślić należy, że orzeczenia nr 3/2006/7 i nr 4/2006/7 (orzeczenia te wydane zostały przez zespół orzekający 4 kwietnia 2007 r.) wydane zostały na czas "od jednego roku szkolnego 2007/2008 do końca roku szkolnego 2013/2014 (tj. 5 lat)". Okres pięciu lat (identycznie wskazany zarówno w rozporządzeniu z 2001r., jak i w rozporządzeniu z 2008 r.) w niniejszej sprawie upływał w roku szkolnym 2011/2012. Jest to okoliczność bezsporna w będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w toku postępowania sądowego przed Sądem pierwszej instancji strona skarżąca przedłożyła, poza wnioskiem o wstrzymanie wykonalności decyzji także wnioski dowodowe tj. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci orzeczeń Poradni psychologiczno - pedagogicznej w Stargardzie na okoliczność, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i pominął okoliczność, że uczniowie, w zakresie których kwestionowana jest prawidłowość orzeczeń wydawanych przez zespół po 2013 roku (tj. od 2014 r. do 2016 r.), posiadali ponownie wydane orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Tak więc uczniowie ci - zdaniem strony skarżącej - zostali zakwalifikowani do właściwej wagi przy wydatkowaniu przez stronę skarżącą części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r.

Sąd pierwszej instancji podczas rozprawy 23 stycznia 2019 r. postanowił przeprowadzić dowód z powyższych dokumentów na okoliczność, iż w dniu 30 września 2012 r., jak i przed tą datą oraz po tej dacie uczniowie posiadali orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, jak i orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Z dokumentów z których przeprowadził dowód Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że w stosunku do części dzieci wydane zostały zarówno orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, jak i orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Nadmienić też należy, że strona skarżąca tylko w części zaskarżyła do Sądu pierwszej instancji decyzję Ministra Finansów, tj. w zakresie zobowiązującej Powiat Stargardzki do zwrotu oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r. tj. do kwoty w wysokości 218.918,65 zł. Zaskarżona kwota stanowi - zdaniem Powiatu Stargardzkiego - równowartość części subwencji oświatowej w związku z zakwestionowaniem przez organ orzeczeń dotyczących siedmiu uczniów. Strona skarżąca nie kwestionowała natomiast pozostałej kwoty wskazanej w decyzji organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zawraca wagę na specyfikę niniejszej sprawy. Jak wynika z analizy ww. rozporządzeń wykonawczych (tj. z 2001 r. jak i z 2008 r.), wydanych na postawie art. 71b ust. 6 ustawy o systemie oświaty, w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym publicznych poradniach specjalistycznych, są organizowane i działają na zasadach określonych w rozporządzeniu zespoły orzekające, które wydają: m.in. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej jak i orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Tak więc dzieci i młodzież na podstawie tych orzeczeń, z uwagi na stan ich zdrowia, miały możliwość uczęszczania do szkół kształcenia specjalnego, jak również uczestnictwa w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych. Należy zwrócić uwagę także na § 20 ust. 1 rozporządzenia z 2008 r., zawierający intertemporalny przepis wskazujący, że zachowują moc orzeczenia odpowiednio o potrzebie kształcenia specjalnego, o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz o potrzebie indywidualnego nauczania wydane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że organ w ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązany będzie - jak to prawidłowo wskazał uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji - do przeprowadzenia postępowania dowodowego w postaci dowodów z dokumentów tj. orzeczeń - a więc w zakresie wskazanym w art. 71 b ust. 3 ustawy systemowej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje pogląd wyrażony w orzecznictwie tego Sądu, że orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie mogą zastąpić inne dowody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2020 r., I GSK 613/18 i powołane w tym wyroku orzecznictwo, dostępne w CBOSA) jednakże należy uwzględnić specyfikę kontrolowanej judykacyjnie sprawy administracyjnej. WSA wskazał sposób procedowania przez organ w tym zakresie stwierdzając, że aprobowany przez ten Sąd sposób ustalania wag dla dzieci objętych nauczaniem także - co do zasady - nie odchodziłby od zasady, że wagi ustalone byłyby w oparciu o orzeczenia, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty albowiem orzeczenia te istniały i były wydane na okres objęty zakresem dokonania wpisu do Systemu Informacji Oświatowej. Ponadto poprzez porównanie orzeczeń wydanych 4 kwietnia 2007 r. i orzeczeń wydanych po dniu 30 września 2012 r. można w sposób całkowicie pewny ustalić prawidłowość zakwalifikowania ucznia do jednej z wag określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że organ zobowiązany będzie wziąć m.in. pod uwagę, że przedmiotowe orzeczenia dotyczą dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim. Organ dopiero po dokonaniu tych czynności procesowych uwzględniających powyższe wytyczne zgodnie z dyrektywami Sądu I instancji w tym zakresie, uwzględniając modyfikacje wynikające z powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, będzie mógł wydać indywidualny akt administracyjny. Czy będzie to decyzja wydana w trybie art. 37 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przesądzi ustalony przez organ w toku ponownego postępowania administracyjnego stan faktyczny zgodnie z powyższymi dyrektywami postępowania. Wskazać należy, że art. 37 ust. 1 ustawy o dochodach reguluje problematykę rozliczania nienależnie otrzymanej części oświatowej i stanowi, że w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji: 1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji; 2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku i zasądził od Ministra Finansów na rzecz Powiatu Stargardzkiego kwotę 10.800 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).