Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 224/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1746/21 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 marca 2021 r. nr O/WR.D-5.0141.29.2021.KS w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1746/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę P. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 marca 2021 r. nr O/WR.D-5.0141.29.2021.KS w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją organ odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej wskazanej we wniosku z 9 marca 2021 r., tj.: 1. podania ile wyniosły dotychczasowe nakłady Skarbu Państwa na zakup gruntu wzdłuż istniejącej drogi A-4, na odcinku Wrocław Wschód- Krzyżowa, dokonane w celu stworzenia rezerwy gruntowej pod planowane poszerzenie A4 o dodatkowe pasy ruchu, 2. podania tych wartości w rozbiciu na poszczególne lata, 3. wyliczenia wartości bieżącej poczynionych nakładów (PV present value) i podanie wysokości stóp procentowych przyjętych do obliczeń, 4. udostępnienia informacji publicznej przez ich zamieszczenie w serwisie www[...]. W zaskarżonej decyzji organ powołał się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) zwanej dalej "u.d.i.p.". Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację organu, iż wnioskowana informacja miała charakter informacji przetworzonej, wobec czego jej udostępnienie wymagało wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem Sądu proces wyszukania przedmiotowych informacji w szeregu teczek aktowych z lat 1998-2002, jak i dokumentacji późniejszej, a następnie dokonania zestawienia i zsumowania danych, prowadziłby w istocie do wytworzenia nowej informacji. Organ nie tworzył bowiem tego typu zestawień i obliczeń. W konsekwencji, skoro skarżący nie wykazał, iż udostępnienie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, skarga podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną złożył P. P., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. 2176 ze zm.), dalej "u.d.i.p." w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek w sposób i formie przewidzianej wnioskiem bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, przez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że przedmiotem złożonego przez skarżącego wniosku było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej i że w związku z tym organ słusznie odmówił skarżącemu udostępnienia takiej informacji publicznej wobec niewykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż wniosek skarżącego dotyczył informacji przetworzonej. Skarżący, po korekcie z 16 marca 2021 roku, wnioskował o wskazanie, ile wyniosły dotychczasowe wydatki Skarbu Państwa na zakup gruntu wzdłuż obecnego korytarza autostrady A4, na odcinku Wrocław - Krzyżowa Wschód, dokonane przez Skarb Państwa w celu stworzenia rezerwy gruntowej pod planowane poszerzenie tej drogi o dodatkowe pasy ruchu oraz o opublikowanie ww. informacji w serwisie www[...]. Skoro wniosek dotyczył wskazania przez organ faktycznie jednej liczby, tj. ile wyniosły powyższe wydatki, to nie może on być postrzegany jako żądanie podania informacji publicznej przetworzonej. Niezależnie od tego skarżący podniósł, iż żądanie udostępnienia informacji znajdowało uzasadnienie w interesie publicznym, zaś z udziałem skarżącego założone zostało stowarzyszenie, którego zarejestrowane w KRS cele statutowe obejmują m.in. przeciwdziałanie przedsięwzięciom związanym z budową i / lub rozbudową autostrady A4.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzut naruszenia prawa materialnego, nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalenie przez organ stanu faktycznego, który został zaakceptowany przez Sąd I instancji. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego był związany ustaleniami organu. Wobec tego irrelewantne dla tej oceny są wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważające lub uzupełniające ustalenia organu. W szczególności dotyczy to okoliczności związanych z czynnościami, które należałoby wykonać aby udostępnić żądaną informację publiczną oraz związane z celem jakiemu służyć miałoby udostępnienie tej informacji, w tym fakt udziału skarżącego w założeniu Stowarzyszenia [...] w S. i zacytowane obszernie cele statutowe tego Stowarzyszenia. Ponadto, za pośrednictwem zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest dopuszczalne zwalczanie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Brak skutecznego podważenia w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych Sądu I instancji skutkuje brakiem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, opartego na innym stanie faktycznym niż zaakceptowany przez Sąd I instancji.

Skarżący upatruje naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w błędnej ich wykładni polegającej na błędnym uznaniu, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej i że w związku z tym organ odmówił udostępnienia takiej informacji publicznej wobec niewykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej – czyli, innymi słowy, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) – obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Cytowana regulacja dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to go nie zdefiniował ani nawet bliżej nie określił. A termin "informacja prosta" w u.d.i.p. w ogóle nie występuje.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 1526/16 "informacja prosta" może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (zob. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (zob. wyrok NSA z 5 grudnia 2013 r., I OSK 1857/13). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.

W kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 915/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23 września 2009 r., II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z 30 października 2008 r., I OSK 951/08; z 27 czerwca 2013 r., I OSK 529/13). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 5 września 2013 r., I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością;

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).

W judykaturze wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym – tracącym już na aktualności – nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2875/12), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1292/12). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Z kolei drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie – obecnie już dominujący – wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06 października 2011 r., I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela drugi z wyżej zreferowanych poglądów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy też podkreślić, że organ nie musi w celu dokonania odmowy udostępnienia informacji publicznej przeprowadzać symulacji zakresu żądanej informacji, gdyż takie działanie rozmijałoby się z celem zagwarantowania organowi możliwości odmówienia udostepnienia informacji, gdy żądnie dotyczy informacji publicznej przetworzonej (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14). W praktyce orzeczniczej funkcjonuje także twierdzenie, że regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione nie są na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. I OSK 2306/19). Co więcej samo przekonanie wnioskodawcy, że w działaniu instytucji publicznej dochodzi do pewnych nieprawidłowości nie może być przesłanką do zobowiązania danego podmiotu do przetwarzania informacji, co wiąże się z zaangażowaniem określonych środków publicznych, w celu przygotowania materiału pozwalającego na ocenę, czy konkretne podejrzenia znajdują podstawy.

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest zbieżna z wykładnią Sądu I instancji.

Z niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleń organu, zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku wymaga stworzenia nowej informacji i wymagałaby dokonania wielu czynności, zaangażowania pracowników i wytworzenia nowego dokumentu. GDDKiA nie dysponuje odrębnym zestawieniem uwzględniającym informacje określone we wniosku. Organ nie dysponuje odrębnym zestawieniem uwzględniającym informacje dotyczące nakładów Skarbu Państwa na przedmiotową inwestycję. Nieruchomości wskazane w decyzji lokalizacyjnej autostrady były nabywane do 31 marca 2002 r. przez poprzednika prawnego GDDKiA, zaś od 1 kwietnia 2002 r. już przez GDDKiA. Wszelka dokumentacja w tym zakresie została przekazana do organu w formie teczek aktowych i nie tworzono zestawień kosztów, poniesionych przez poprzednika prawnego. Podanie przez organ "jednej liczby" wymagałoby stworzenia nowej informacji przez realizację szeregu czynności, w tym w szczególności analizy poszczególnych teczek aktowych, wyszukania w nich niezbędnych danych, dalej ich zestawienia i zsumowania, co wymagałoby zaangażowania pracowników GDDKiA.

Zgodzić zatem należy się z Sądem I instancji, że wykazany przez organ rzeczywisty zakres niezbędnych działań, w celu przygotowania informacji, jak i szacowany związany z tym nakład pracy, tj. rozmiar przedsięwzięcia jakiego musiałby dokonać organ w celu realizacji wniosku, uzasadnia konstatację, że sprostanie żądaniu skarżącego wiąże się z ponadprzeciętnym obciążeniem w pracy organu, którego podstawowym celem działania nie jest udostępnianie informacji publicznej. Proces wyszukania przedmiotowych informacji w szeregu teczek aktowych z lat 1998-2002, jak i dokumentacji późniejszej, a następnie dokonania zestawienia i zsumowania danych prowadziłby w istocie do wytworzenia nowej informacji. Organ nie tworzył tego rodzaju zestawień i obliczeń na potrzeby własnej działalności. Wykonanie obecnie danych zestawień i obliczeń powodowałby konieczność oddelegowania pracowników pełniących inne zadania, bądź też zatrudnienie nowego pracownika tylko do przeprowadzenia tego procesu na potrzeby wnioskodawcy. Powyższe przesądza, że chodzi o informację publiczną przetworzoną. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, która podważyłaby ten wniosek. Argumentacji skarżącego kasacyjnie opartej na wykreowanym przez niego stanie faktycznym a nie na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji, nie można uznać za skuteczną.

Drugą kwestią, z którą nie zgadza się skarżący, jest stanowisko Sądu akceptujące stanowisko organu, opartej na nieprawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będący podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp. Nie chodzi przy tym o to, by udzielenie informacji publicznej było jedynie "istotne" dla interesu publicznego, lecz ma być dla tegoż interesu publicznego "szczególnie istotne". Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się podwójnie dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań u.d.i.p., że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., I OSK 1870/10). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz także w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Należy przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie. O szczególnie istotnym charakterze interesu decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej (por. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych jako podstawa żądania udzielenia informacji publicznej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. 153–154). Zatem poza funkcją odpowiedzi na wniosek o informację przetworzoną, należy uwzględnić właściwości podmiotu o nią występującego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny w jednostce samorządu terytorialnego lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (por. wyroki NSA: z 27 stycznia 2011 r., I OSK 1870/10; z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców – jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną, np. grantem (por. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych..., s. 141–154). Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Byłby to wniosek zbyt daleko idący, a takie rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezzasadnie ograniczałoby obywatelskie prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1365/11). Inne podmioty również mogą być w stanie wykazać swoje możliwości wykorzystania przetworzonej informacji publicznej w sposób przynoszący ogółowi korzyści przeważające nad kosztami publicznymi wytworzenia tej informacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie wskazuje skarżący, że to nie on ma wykazać, że uzyskanie informacji przetworzonej objętych wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, lecz to organ ma wykazać w uzasadnieniu decyzji, że uzyskanie informacji przetworzonej objętych wnioskiem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednak to skarżący ma wskazać okoliczności świadczące o tym, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W rezultacie, niewskazanie okoliczności przemawiających za udostępnieniem wnioskodawcy informacji przetworzonej, może skutkować odmową jej udostępnienia, ponieważ taka sytuacja z reguły uniemożliwia organowi uznanie, że uzyskanie informacji przetworzonej objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie sposób przyjąć, że organ miałby pozytywnie rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej, przy braku podania przez wnioskodawcę jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zatem, w rozpoznawanej sprawie organ i Sąd I instancji trafnie uznały, że uzyskanie informacji przetworzonej objętej wnioskiem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na istnienie po stronie skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego nie wskazuje ani treść jego wniosku, ani odpowiedź na wezwanie z 3 marca 2021 r. do jego wykazania. W odpowiedzi z 16 marca 2021 r. na to wezwanie, skarżący jedynie ograniczył żądanie i nie wskazał żadnych okoliczności na potwierdzenie, że udostępnienie żądanej informacji publicznej jest istotne dla interesu publicznego. Stanowisko skarżącego, jakoby brak podania przez niego jakichkolwiek okoliczności, przemawiających za uznaniem, że uzyskanie informacji przetworzonej objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinno skutkować niemożliwością wykazania przez organ, że jest odwrotnie, jest nie do zaakceptowania. Natomiast szeroko przedstawiane w skardze kasacyjnej okoliczności, w tym związane z działalnością skarżącego, szczególnie w Stowarzyszeniu [...] w S., szczególnie przy braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie stanu faktycznego przez organ, nie mają wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku jako zgodnego z prawem.

Oczywistym jest, że skoro organ i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że uzyskanie żądanej informacji publicznej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co było podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, to w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Sąd bowiem nie kwestionuje uprawnienia skarżącego do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak uprawnienie do jej uzyskania jest ograniczone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z tego też powodu wnioskowana informacja publiczna nie mogła zostać udostępniona w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Także kwestia sposobu i formy udostępnienia żądanej informacji publicznej (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), w sytuacji odmowy jej udostępnienia, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.