Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2252/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 189e, art. 189f, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1067/22 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 lutego 2022 r. nr DNI.oze.690.1.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za niezłożenie w terminie sprawozdania z wykonania działalności gospodarczej w zakresie importu i nabycia biokomponentów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] grudnia 2021 r. znak [...] Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8, ust. 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 403), wymierzył D. [...] Sp. z o.o. w W. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł z tytułu naruszenia polegającego na nieprzekazaniu w terminie sprawozdania kwartalnego podmiotu sprowadzającego za trzeci kwartał 2020 r.

II.

Decyzją z [...] lutego 2022 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

III.

Wyrokiem z 8 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1067/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na ww. decyzję Ministra.

Poza sporem pozostaje, że skarżąca, na podstawie wpisu do rejestru podmiotów sprowadzających, pod numerem ewidencyjnym [...], jest uprawniona do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentów: estru oraz czystego oleju roślinnego, a następnie ich sprzedaży lub zbycia w innej firmie.

Prowadząc działalność gospodarczą spółka miała świadomość ciążącego na niej obowiązku dostarczania kwartalnych sprawozdań, bo składając wniosek o wpis do rejestru podmiotów sprowadzających dołączyła do niego oświadczenie, w którym potwierdziła, że znane są jej ustawowe warunki wykonywania tej działalności gospodarczej.

W niniejszej sprawie kara została określona przez ustawodawcę "sztywno", bez jakiegokolwiek marginesu oceny co do jej wysokości w procesie stosowania prawa. Dlatego nie można było weryfikować ukarania w tym zakresie na podstawie przepisów k.p.a.

WSA podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie występowały przesłanki odstąpienia od kary, wymienione w art. 189f § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, by chodziło o naruszenie o znikomym charakterze, bądź by strona została ukarana za nie w inny sposób. Z kolei trybu z art. 189f § 2 k.p.a. w tym postępowaniu nie uruchamiano, dlatego nie można powiedzieć, że wadliwie nie doszło do odstąpienia na podstawie tego przepisu. Kwestia co do zastosowania unormowanej w art. 189f § 2 k.p.a. konstrukcji prawnej pozostawiona została przez ustawodawcę ocenie organu stosującego prawo. Sąd nie dopatrzył się wad w rezygnacji przez organy z zainicjowania tej możliwości.

Nie ma podstaw do zastosowania art. 189e k.p.a., bo materiał zgromadzony w postępowaniu administracyjnym nie dowodzi tego, by do naruszenia doszło z powodu siły wyższej. Przytoczone przez skarżącą okoliczności, dotyczące udostępniania dokumentacji spółki organom celno-skarbowym, nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, o ile nie zachodzą nadzwyczajne okoliczności (a takich nie wykazano) wykonywanie uprawnień kontrolnych przez uprawnione do tego organy administracji publicznej nie może stanowić uzasadnienia dla uchylenia się przez przedsiębiorcę z wypełnienia spoczywających na nim obowiązków ustawowych. Po drugie, jak wynika z twierdzeń strony, sprawozdanie którego zaniechanie dotyczy wykazywało zerowy obrót produktami. Jego sporządzenie nie wymagało zatem poczynienia skomplikowanych obliczeń na podstawie dokumentacji księgowej. Dokument o wyniku "zerowym" odgrywa znaczącą rolę w wykonywaniu obowiązków przez adresata sprawozdania. Wpływa bowiem na kształtowanie polityki energetycznej kraju i może oddziaływać na realizację obowiązków w kształtowaniu wspólnego, unijnego rynku, jak chociażby tych, wymienionych w przepisach dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z 13 października 1998 r. odnoszącej się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 93/12/EWG (Dz.U.UE.L.1998.350.58 ze zm.). Złożenie takiego sprawozdania jest zatem równie istotne, jak dokumentu wypełnionego wartościami powyżej zera.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez WSA przepisów postępowania, tj.:

▪ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszającej przepisy postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji i zaakceptowanie przez WSA w Warszawie niewyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności w zakresie zbadania, czy w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przewidziane w dziale IVa k.p.a. instytucje odstąpienia od wymierzenia kary lub okoliczności wyłączające odpowiedzialność za naruszenia prawa i w konsekwencji naruszenie,

▪ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszającej przepisy postępowania, tj. art. 189e k.p.a. oraz art. 189f k.p.a., poprzez uznanie, iż w aktualnym stanie faktycznym nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary oraz poprzez zdefiniowanie pojęcia siły wyższej z wykluczeniem z tego katalogu kontroli skarbowej.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

▪ art. 189e k.p.a. poprzez błędną wykładnię, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo odstąpił od zastosowania ww. przepisu, tj. niedostrzeżenie że do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, tj. bardzo złej sytuacji, w której znajdowała się spółka.

Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VI.

Przechodząc do meritum zauważyć należy, że niezasadne są oba zarzuty procesowe. Organy nie naruszyły bowiem art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż stan faktyczny sprawy - wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - został należycie wyjaśniony. W toku postępowania ustalono zarówno fakt naruszenia przepisów prawa zobowiązujących spółkę do raportowania organowi wymaganych danych, rozważono argumentację skarżącej podnoszoną na tę okoliczność oraz oceniono możliwość odstąpienia od nałożenia kary, słusznie przyjmując, że nie zachodzą przesłanki do tego rodzaju działania. Nie polega zatem na prawdziwe twierdzenie strony, że organy nie oceniły czy w sprawie znajduje zastosowanie instytucja odstąpienia od kary określona w dziale IVa k.p.a., jak i czy zaistniały okoliczności wyłączające odpowiedzialność. Analiza obu decyzji wskazuje, że kwestie te były przedmiotem oceny, zaś spółka w istocie nie zgadza się z argumentacją organów i Sądu pierwszej instancji, co nie może świadczyć o podnoszonym naruszeniu procesowym.

Nie zachodzi również naruszenie art. 189e i art. 189f k.p.a., które strona postrzega jako błędną ocenę braku spełnienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary oraz definiowanie pojęcia siły wyższej z wykluczeniem z tego katalogu kontroli skarbowej.

Po pierwsze, podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. strona nie sprecyzowała, której jednostki redakcyjnej tego przepisu on dotyczy. Pomimo bowiem tego, że przepis ten ma rozbudowaną strukturę (posiada trzy paragrafy, z czego dwa pierwsze zawierają po dwa punkty), skarga kasacyjna, wbrew wymogom należytej precyzji, nie zawiera prostego wskazania, który z przepisów został naruszony i w jaki sposób, przy czym podkreślenia wymaga, że art. 189f k.p.a. definiuje różne przypadki odstąpienia od nałożenia kary i obowiązki organu w tym zakresie, przez co nie można przyjąć, że stanowisko strony jest jasne.

Po drugie, analiza stanowiska WSA i organów nie pozwala na zaakceptowanie tezy strony, że odmowa - w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy - uznania prowadzonych względem spółki kontroli skarbowych jako przejawu działania siły wyższej, była błędna. Strona wadliwie przyjmuje, że kontrole te, nie mające znaczenia dla złożenia odpowiedniego dokumentu z wartościami zerowymi, miały jakikolwiek wpływ na brak możliwości wywiązania się w terminie z obowiązku ciążącego na spółce. WSA wyraźnie zwrócił uwagę na charakter samej kary, jak również spoczywającego na spółce obowiązku, którego niedopełnienie nie może być tłumaczone trwającymi kontrolami, zwłaszcza w sytuacji istnienia jedynie wartości zerowych podlegających raportowaniu.

Niezasadny jest również zarzut materialny dotyczący naruszenia art. 189e k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niedostrzeżenie, że do naruszenia prawa przez spółkę doszło wskutek działania siły wyższej, tj. bardzo złej sytuacji, w której się ona znajdowała.

Przede wszystkim należy wskazać, że jak stwierdzono w wyroku Sądu Najwyższego z 31 maja 2019 r. sygn. akt IV CSK 129/18, w nauce i orzecznictwie dominuje koncepcja obiektywna siły wyższej rozumianej jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do ruchu przedsiębiorstwa, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego "opanowania" i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i techniki (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 2004 r., II UK 83/04, OSNP 2005, Nr 14, poz. 215 i z dnia 18 grudnia 2002 r., I PKN 12/02, OSNP 2004, Nr 12, poz. 206). Zwykle przejawem tak rozumianej vis maior są katastrofy żywiołowe - trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany. Za siłę wyższą mogą być także uznane zdarzenia wywołane przez człowieka, jak działania wojenne lub gwałtowne rozruchy, a także akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zła sytuacja spółki nie jest przejawem działania siły wyższej, w wyniku której doszło do uchybienia terminu do złożenia odpowiedniego raportu. Rzecz w tym, że zarówno redukcja zatrudnienia i powodowane tym braki kadrowe, chęć przedłożenia raportu w oparciu o stosowne dokumenty, celem uniknięcia wprowadzenia organów w błąd, czy wreszcie zaangażowanie pozostałych pracowników spółki w obsługę trwających kontroli, nie świadczą o zaistnieniu siły wyższej, uniemożliwiającej wywiązanie się z obowiązków. Poza deficytami stanowiska spółki w tym zakresie (na uwagę zasługuje fakt wielokrotnego i wręcz systemowego niewywiązywania się skarżącej z obowiązku raportowego), strona nie przedstawiła żadnych uzasadnionych okoliczności, które mogłyby świadczyć o zaistnieniu siły wyższej. Na uwagę po raz kolejny zasługuje fakt, że spółka systemowo, przez wiele miesięcy, nie wykonywała ciążącego na niej obowiązku, a także to, że chodziło o sprawozdanie z wartościami zerowymi.

W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).