Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 733/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 i 20
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H. G. i A. G. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2020 r. nr XXV/618/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zimne Wody – Równa" w Bydgoszczy oddala skargę.


UZASADNIENIE

H. i A. G. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy nr XXV/618/20 z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zimne Wody-Równa" w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie ustaleń planu w terenie 15.U obejmujących działki o nr ewidencyjnych [...] w obrębie [...] oraz działki [...] w obrębie [...] ze względy na realne zainteresowanie tym terenem pod budownictwo mieszkaniowe.

Skarżący podnieśli, że w oparciu o obowiązujące warunki zabudowy nr [...] z [...].11.2008 r. (uprawomocnione [...] czerwca 2014 r.), przeniesione na rzecz inwestora [...] Sp. z o.o. w T. decyzją nr [...] z [...] października 2019r., oraz pisma Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [...] lipca 2018 r., z [...] września 2019 r. z [...] czerwca 2020 r. o braku dla tego terenu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – postępował proces inwestycyjny. Przez współdziałające firmy zgodnie z obowiązującymi warunkami zabudowy i zatwierdzoną koncepcją, realizowany był projekt budowlany dla zespołu 8 budynków, który został zawieszony postanowieniem z dnia [...].09.2019 r. ([...]) na okres 9 m-cy t.j. nie dłużej niż do [...].06.2020 r. Skarżący podnieśli, że teren uwzględniając naturalny kierunek rozwoju miasta w strefie ogólnomiejskiej nad Brdą w widłach ulic Toruńskiej i Nowotoruńskiej, jest świetnie skomunikowany z centrum, łącząc największych pracodawców, co wypiera funkcję składowo-usługową wzbudzając zainteresowanie tym regionem pod zabudowę mieszaną usługowo-mieszkaniową. Podjęta procedura mająca na celu racjonalne rozstrzygnięcie złożonych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zimne Wody Równa" w Bydgoszczy zarówno z lat ubiegłych jak i okresu bieżącego stanowiących załączniki do uchwały Nr XXV/518/20 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2020 r. nie uwzględniła wniosków opierając decyzję na nieaktualizowanym Studium z 2009 r. Znając stan zainteresowania terenem będąc jego użytkownikiem i współwłaścicielem skarżący zarzucili, że na dzień 24 marca 2020 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do wyłożonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedna uwaga została częściowo uwzględniona a pięć odrzucono co nie spełnia należnego udziału społeczeństwa w rozwój miasta. Podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zimne Wody - Równa" w Bydgoszczy, zdaniem skarżących:

- zapis projektowanego MPZ oparto na nie zaktualizowanym studium w rozumieniu art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- nie dopełniono obowiązku konsultacji z Radą Osiedla Zimne Wody Równa,

- nie uwzględniono faktu zaawansowanego projektu budowlanego realizowanego zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...], ustalając na terenie obejmującym działki o nr ewidencyjnych [...] w obrębie [...] oraz działki o nr ewidencyjnych [...] oraz [...] w obrębie [...] przeznaczenie 15.U (teren zabudowy usługowej) uniemożliwiając tym samym na tym terenie realizację zabudowy mieszkaniowej i narażając Skarżącego na koszty związane z przygotowaniem projektu budowlanego dla zespołu 8 budynków mieszkalnych;

- naruszono interes prawny Skarżących poprzez nieuwzględnienie złożonych uwag do planu oraz niepoinformowanie o tym fakcie.

W odpowiedzi na skargę Miasto Bydgoszcz wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ stwierdził, że skarżący wnosząc o uchylenie części uchwały nie biorą pod uwagę faktu, że zaskarżony jest akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a., a nie rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu administracyjnym w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, nie można uznać skargi i "uchylić ustaleń planu", jak to ma miejsce w procedurach postępowań administracyjnych. Odnosząc się do podstawy prawnej złożenia skargi organ wskazał że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, daje prawo do zaskarżenia uchwały każdemu, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Wnoszący skargę nie wykazali, że istnieje związek pomiędzy ich prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienia. Zdaniem organu Skarżący nie wskazali naruszenia prawa materialnego, nie wykazali, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Bydgoszczy Nr XXV/618/20 z dnia 24 czerwca 2020r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zimne Wody - Równa" w Bydgoszczy narusza ich interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi być bezpośrednie i realne, a nie przyszłe i niepewne, oparte tylko na domniemaniach, przewidywaniach i przypuszczeniach. Ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia należy uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, to również z tego względu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący w żaden sposób nie powiązali faktu, iż są właścicielami nieruchomości, a więc podstawy z art. 140 k.c. z konkretną normą materialną prawa, która miałaby być naruszona treścią zaskarżonej uchwały. Pomimo przywołania konkretnego zapisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wykazano, aby ustalenia planu w jakikolwiek sposób mu uchybiały. Całość argumentacji skarżących odwołuje się do okoliczności, które kwalifikować należy w kategoriach interesu faktycznego, a nie w kategoriach interesu prawnego lub uprawnienia.

Odnosząc się do merytorycznej treści skargi organ zauważył, iż główny zarzut Skarżących dotyczy uniemożliwienia realizacji zabudowy mieszkaniowej na terenie 15.U, przeznaczonym, zgodnie z zaskarżonym planem miejscowym. pod zabudowę usługową. Skarżący wskazują, iż Organ nie uwzględnił faktu zaawansowanego projektu budowlanego realizowanego wg Skarżących zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...], ustalając na terenie obejmującym działki o nr ewidencyjnych [...] w obrębie [...] oraz działki o nr ewidencyjnych [...] w obrębie [...] przeznaczenie 15.U (teren zabudowy usługowej). Zawarte w skardze treści, jak również załączone dokumenty w znacznym zakresie nie odnoszą się do zaskarżonej uchwały, lecz do różnych postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie kpa. Odnosząc się do tych postępowań organ zwrócił uwagę, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [...].11.2019 r. (znak; [...]) przeniesiono na rzecz A. G. decyzję nr [...] z [...].11.2008 r. znak: [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi usługami i podziemnymi garażami, na działkach nr: [...] w obrębie [...], nr: [...] w obrębie [...] w rejonie ulic: [...] w Bydgoszczy. Do skargi dołączono projekt budowlany, który nie odpowiada decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...].11.2008 r. oraz postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...].09.2019 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą drogową i techniczną na wskazanej nieruchomości położonej przy ul. [...] i ul. [...] w Bydgoszczy. Z tych dokumentów wynika, że w międzyczasie starano się o zmianę decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].11.2008 r. w sposób odpowiadający projektowi budowlanemu. Istotnym jest, że w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie jest obligatoryjne przedkładanie projektu budowlanego, zatem przygotowanie go stanowiło ryzyko inwestycyjne skarżących.

Organ wskazał, że Skarżący w okresie ok. 12 lat obowiązywania decyzji nie wystąpili o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. nie występowali o wydanie pozwolenia na budowę, strona dysponuje jedynie ww. decyzją nr [...] o warunkach zabudowy, z którą niezgodny jest i tak wskazywany w skardze projekt. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy stwierdza się jej wygaśnięcie. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (ust. 2). Przesłanka taka nie zaistniała dla przedmiotowego projektu. Uchwała Nr XXV/618/20 z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zimne Wody - Równa" w Bydgoszczy została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 3 lipca 2020 r., poz. 3395. Przedmiotowy plan stał się obowiązującym prawem miejscowym 18 lipca 2020 r. Plan miejscowy został sporządzony zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy" uchwalonym uchwałą Nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r.. Spełnia wymogi regulacji zawartych w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem", oraz stosownie do zapisów art. 20 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którymi rada gminy uchwala plan miejscowy, "po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium.

Organ uznał za chybiony zarzut uchwalenia skarżonego planu na podstawie "nieaktualnego Studium z 2009 r." Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidują "terminu ważności" dla tego typu dokumentów, a studium obowiązuje. Zgodnie z art. 32 ww. ustawy, prezydent w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych, dokonuje co najmniej raz w czasie kadencji rady miasta, analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta. Oceny aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjęte zostały uchwałami Rady Miasta Bydgoszczy: Nr LXII/1302/14 z dnia 24 września 2014 r, oraz LXVIII/1423/18 z dnia 24 października 2018 r. Oceny te nie wykazały konieczności dokonania zmian w studium na obszarze objętym planem. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy (uchwała Nr L/756/09 z dnia 15 lipca 2009 r.) działki nr [...] w obrębie [...] oraz [...] w obrębie [...] położone są w strefie G5, w obszarze aktywności gospodarczej usługowo-produkcyjnej.

Organ podniósł, że nie jest zatem możliwe, aby w miejscowym planie "Zimne Wody - Równa" w Bydgoszczy przeznaczyć sporne nieruchomość na cele mieszkaniowe, ustalono dla nich przeznaczenie na cele zabudowy usługowej, jako kontynuacja kierunku wyznaczonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B.. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchybienie zasadzie, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. II OSK 296/15). Organ wskazał nadto, że przed uchwaleniem skarżonego planu miejscowego, działki Skarżących nigdy wcześniej w planach miejscowych nie były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, nie są zagospodarowane i zabudowane. Zgodnie z obowiązującym do 31 grudnia 2003 r miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy (uchwała nr LIII/538/94 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25.05.1994 r), działki Skarżących położone były w granicach obszaru oznaczonego symbolem N.01.12.UT, czyli w strefie usługowo-technicznej, gdzie preferowało się utrzymanie i rozwój funkcji obsługi technicznej takich jak: magazyny, zaplecze transportu i komunikacji miejskiej. Na mocy upzp (art. 87 ust. 3), plan ogólny utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r

Organ wyjaśnił, że takie wieloletnie przeznaczenie zarówno nieruchomości Skarżących, jak również innych nieruchomości usytuowanych na Zimnych Wodach, spowodowały iż na tym terenie dominują funkcje przemysłowe i magazynowo - składowe. W bezpośrednim sąsiedztwie działek Skarżących znajduje się zajezdnia tramwajowa. Powyższe funkcje charakteryzują się znacznymi uciążliwościami z zakresu emisji hałasu oraz obciążenia ciężkim transportem. Brak tu podstawowych usług społecznych (szkoła, przedszkole, żłobek). Niezależnie zatem od ustaleń obowiązującego "Studium...", nie ma żadnego uzasadnienia, aby na terenach przemysłowych dopuszczać lokalizację budynków mieszkalnych.

Organ stwierdził, że zapewniono udział społeczeństwa w pracach nad projektem planu poprzez możliwość składania wniosków. W kolejnych etapach prac nad projektem planu istniała możliwość zapoznania się z przyjętymi rozwiązaniami podczas wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz możliwość udziału w organizowanych dyskusjach publicznych nad przyjętymi rozwiązaniami, jak również zapewniono możliwość składania uwag. Prezydent Miasta Bydgoszczy zawiadamiał o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu, a w dalszej kolejności o wyłożeniach projektu planu do publicznego wglądu, w tym o terminach dyskusji publicznej poprzez ogłoszenia w lokalnej prasie, obwieszczenia na tablicy ogłoszeń oraz obwieszczenia na stronie BIP Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Bydgoszczy. Uwagi do projektu planu można było składać również w formie elektronicznej. W trakcie dwukrotnego wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (od 28 marca do 4 maja 2018 r., drugie od 9 stycznia do 11 lutego 2020 r.) zostały złożone przez Skarżących uwagi do projektu planu. Zgodnie z rozstrzygnięciami Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [...].06.2018 r. oraz z [...].03.2020 r. wniesione przez Skarżących uwagi nie zostały uwzględnione. Na podstawie art. 17 pkt 14 oraz art. 20 ust. 1 ustawy lista nieuwzględnionych uwag do projektu planu została przedstawiona Radzie Miasta Bydgoszczy, która ostatecznie rozstrzygnęła o sposobie ich rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie Rady Miasta Bydgoszczy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zimne Wody - Równa" w Bydgoszczy stanowi załącznik nr 2 do skarżonej.

Organ wskazał, że procedura uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, określona w ustawie nie przewiduje uzgodnień czy opiniowania z radami osiedli. Stosownie jednak do § 7 ust. 1 Statutu osiedla - jednostki pomocniczej Miasta Bydgoszczy, stanowiącego załącznik do uchwały nr LXIX/1307/06 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 31 maja 2006 r. zmieniającej uchwałę w sprawie statutu osiedla - jednostki pomocniczej Miasta, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zimne Wody - Równa" w Bydgoszczy został skierowany do zaopiniowania przez Radę Osiedla Zimne Wody - Czersko Polskie oraz Radę Osiedla Kapuściska. Rady osiedli nie wyraziły opinii co jest jednoznaczne z akceptacją projektu.

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2020 r. skarżący doprecyzowali, że jako właściciele nieruchomości składającej się z działek nr: [...], obr. [...] oraz działek nr: [...] obr. [...], położonej w B. przy [...], oznaczonej w zaskarżonej uchwale symbolem 15.U, na podstawie przepisu art, 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżają uchwałę w części dotyczącej terenu oznaczonego w planie miejscowym jako 15.U. Zarzucili naruszenie:

1. art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie ich prawa własności do nieruchomości na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, przez co pozbawieni zostali możliwości dotychczas planowanego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości (zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi wraz z niezbędną infrastrukturą).

2. art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku przyjęcia, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawa własności Skarżących w sposób uniemożliwiający realizację zamierzeń inwestycyjnych, przekraczając tym samym dopuszczalne granice władztwa planistycznego.

Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie od Organu kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi.

Skarżący podtrzymali pierwotną argumentację podkreślając, że od 2008 r., na podstawie uzyskanych prawomocnych warunków zabudowy, na terenie tym przewidziana była budowa 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Organ wydający taką decyzję nie miał wątpliwości, iż zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań taka decyzja uwzględniająca takie przeznaczenie terenu może zostać wydana. W ocenie Skarżących stanowi to jawne przekroczenie uprawnień w ramach władztwa planistycznego. Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności/prawa użytkowania wieczystego przez dysponenta prawa.

Skarżący powołali się na gwarancje ochrony prawa własności wynikającą z art. 64 ust. 2, 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, podkreślając, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Zgodnie z art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.), ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W ocenie Skarżących uchwała, w zaskarżonej części, narusza ich podstawowe prawa jako właścicieli terenu, została wydana z przekroczeniem uprawnień w ramach przyznanego władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Przedmiot skargi stanowi uchwała Rady Miasta Bydgoszczy nr XXV/618/20 z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zimne Wody - Równa" w Bydgoszczy, w części terenu obejmującego działki nr [...], nr [...], nr [...] w obrębie [...] oraz działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...].

Zaskarżona uchwała została podjęta po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935), zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga nie musiała być zatem poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

Niniejsza skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej jako "u.s.g."). Przepis ten w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy, stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2020 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zimne Wody – Równa" w Bydgoszczy, będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Rozważenia wymagała dalej kwestia, czy zaskarżona część uchwały narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących H. i A. małżonków [...].

W orzecznictwie przyjmuje się, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego aktualnego i realnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., sygn. II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2992/14, z 18 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 334/20 z publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to w całości podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podkreślając, że skarga o której mowa w powyższym przepisie, nie ma charakteru actio popularis.

Podkreślenia nadto wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie Skarżący interes prawny do zaskarżenia uchwały wywodzą z przysługującego im do ww. działek gruntu prawa własności podnosząc, że prawo to zostało im ograniczone wobec przeznaczenia w planie miejscowym terenu (oznaczonego symbolem 15.U) na cele zabudowy usługowej, a nie zgodnie z ich wnioskami - na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Takie zagospodarowanie terenu umożliwiała natomiast skarżącym ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Akcentowali tym samym naruszenie ich prawa do planowanej zabudowy spornych nieruchomości, w ramach przysługującego prawa własności, co ich zdaniem zgodne jest z kierunkami rozwoju Miasta i nastąpiło z naruszeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W sprawie niesporne jest, że H. i A. G. są właścicielami nieruchomości gruntowych położonych na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą, tj. działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...] oraz nr [...] i [...] w obrębie [...] w Bydgoszczy. Nieruchomości te znajdują się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 15.U, zaś szczegółowe określenie sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajdują się działki skarżących zawarto głównie w § 18 uchwały (dotyczącym kilku jednostek planistycznych o analogicznej funkcji). Zgodnie z pkt 1 lit. a i b, teren ten został przeznaczony pod zabudowę usługową, z dopuszczeniem realizacji funkcji zamieszkania zbiorowego.

Ponadto w pkt 2 § 18 wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem lokalizacji garaży i parkingów oraz inwestycji celu publicznego. W pkt 3 § 18 uchwały określono zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenów, w tym dla spornego terenu: maksymalną intensywność zabudowy – 3.5 (lit. b tiret drugie), minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej - 20% (lit. c tiret drugie), maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 60% (lit. d tiret pierwsze), wysokość zabudowy – do 25 m (lit. e tiret drugie), geometrię dachów - dachy o nachyleniu połaci dachowych do 12° (lit. f). W pkt 4 ustalono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (niesporne w sprawie).

W ocenie sądu, opisane powyżej ustalenia planu naruszają interes prawny skarżących, którzy wykazali istnienie związku pomiędzy indywidualną sytuacją prawną – czyli przysługującym im prawem własności ww. nieruchomości objętych zapisami planu i negatywnym wpływem tego aktu na to prawo, polegającym na jego ograniczeniu na skutek dopuszczenia jedynie zabudowy usługowej bez możliwości realizacji oczekiwanej i wnioskowanej wielokrotnie przez skarżących zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Interes ten wynika zatem z art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżący wykazali swój tytuł prawny do ww. nieruchomości oraz dołączyli do skargi szereg dokumentów urzędowych i prywatnych mających potwierdzić stawiane zarzuty.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (dalej "u.p.z.p."), przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego w całości lub w części są: 1) istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.).

Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że w aktualnym stanie prawnym nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Skarżący podnieśli zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie zasad jak i trybu sporządzenia planu miejscowego, jednakże - zdaniem Sądu - zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, (...) należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Organy gminy właściwe do sporządzenia miejscowego planu, zobowiązane są nie tylko uwzględniać przepisy zawarte w u.p.z.p., ale także respektować unormowania jak i zasady wynikające z innych ustaw, a w szczególności konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Zgodnie z tą zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ze swej istoty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt regulujący kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości, ingeruje w prawo własności, jednakże organ uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP obowiązany jest chronić to prawo i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie, podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem zarówno te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Należy mieć na uwadze, że zasady materialne jakie należy uwzględnić przy planowaniu przestrzennym - zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie wyrażają zasady jakiegokolwiek prymatu prawa własności (wymienionego w pkt 7 tego ustępu) - z którym utożsamiane jest prawo dowolnej zabudowy i użytkowania nieruchomości - przed innymi względami, wyrażonymi m.in. potrzebą zachowania ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Nie wyrażono w ww. ustawie prymatu prawa zabudowy nad możliwością korzystania z własnej nieruchomości (będącej jedną z kategorii rzeczy), w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (uprawnienie wynikające z art. 140 k.c.). W każdym przypadku wystąpienia konfliktu interesu rolą rady gminy (organu przyjmującego plan) jest rozważenie i racjonalne równoważenie interesu publicznego w kontekście gospodarowania przestrzenią i interesu poszczególnych właścicieli. W interesie publicznym jest niewątpliwie przyjmowanie rozwiązań planistycznych umożliwiających maksymalne wykorzystywanie walorów poszczególnych terenów. Zasadne jest także unikanie sytuacji, gdy przyjęte rozwiązania planistyczne ograniczą faktycznie możliwości racjonalnego korzystania z nieruchomości zagospodarowanej w określony sposób (art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Konieczne jest wnikliwe rozważenie uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości, które zostały już zagospodarowane w określony sposób. Całkowite pozbawienie ochrony może dotyczyć wyłącznie przypadków zagospodarowania nieruchomości niezgodnie z prawem (np. samowola budowlana). Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 u.p.z.p., gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy uwzględnić, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr.

Z uwagi na wynikający z powyższych uwarunkowań szeroki zakres uznaniowości rady gminy odnośnie możliwości i zakresu ingerencji w chronione prawem uprawnienia podmiotów, których dotyczą bezpośrednio ustalenia planu, prawodawca poddał szczególnym reżimom prawnym procedurę, w ramach której konsultuje się propozycje rozwiązań planistycznych, a następnie rada gminy może postanowić o nieuwzględnieniu pewnych uwag. Procedura ta przewiduje obowiązek wyłożenia planu, organizacji dyskusji oraz wyznaczenia terminu składania uwag, rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag na sesji i załączenia do uchwały w przedmiocie planu wykazu tych nieuwzględnionych (art. 17 pkt 10, 11, 14, art. 18 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W orzecznictwie podkreśla się istotną rolę zapewnienia możliwości dyskusji rady gminy nad każdą z uwag, co miałoby się wyrażać zasadą osobnego głosowania nad nimi. Nie można także pominąć znaczenia pisemnego uzasadnienia stanowiska rady gminy na etapie przyjmowania planu, którego obowiązek sporządzenia wynika zarówno z § 131 w związku ze § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) jak i jest potwierdzone pośrednio treścią § 12 pkt 19 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587). Uzasadnienie to winno obejmować kwestie kluczowe - w tym wyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia określonych uwag.

W przypadkach wspomnianego szerokiego zakresu uznaniowości w procesie planistycznym, może być skutecznie podnoszony zarzut nie odniesienia się do konkretnych uwag, co do meritum zawartych w załączniku do uchwały o przyjęciu planu (w myśl art. 20 ust. 1 zd. 2 in fine u.p.z.p.), gdyż brak wówczas przesłanek do uznania, że zostały one stosownie wnikliwie rozważone.

Przyjęte w planie rozwiązania jako ingerujące w prawnie chronione prawo podmiotowe, powinny być uzasadnione względami racjonalnymi, odwoływać się do konkretnych faktów i okoliczności uwzględnianych przez radę gminy, jako przesłanka nieuwzględnienia uwagi. Inne rozumienie analizowanych regulacji oznaczałoby faktyczne ograniczenie zakresu nadzoru nad legalnością działania organów władzy publicznej, w istotnym zakresie, gdzie ingerują one w prawem chronione prawa podmiotowe.

Legalność uchwały dotyczącej planu w zakresie materialnoprawnym może być badana głównie w kontekście stosownie szczegółowego i wnikliwego rozpatrzenia uwag, w ramach których określony podmiot sprzeciwia się ingerencji w jego prawa (bez znaczenia czy chodzi o prawo zabudowy własnej działki czy też działek sąsiednich, co ma wpływ na zakres korzystania z jego nieruchomości), natomiast organ uchwałodawczy przesądza, czy w interesie publicznym ingerencję tę uznać za uzasadnioną.

Nie rozpatrzenie prawidłowo wniesionej uwagi w procedurze planistycznej, gdy orzeczenie oparte jest na zasadzie tzw. "władztwa planistycznego" z reguły może prowadzić do naruszenia granic tego władztwa. Ponieważ chodzi o naruszanie procedury, ważne znaczenie - w kontekście przesłanek nieważności, wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma ocena, czy w danym przypadku naruszanie procedury ma charakter istotny. Charakteru takiego nie miałoby odstąpienie od wskazania przesłanek nie przyjęcia uwag w uzasadnieniu do uchwały, gdyby takie uzasadnienie znajdowało się w innym dokumencie np. w protokole z sesji rady, gdy plan był przyjmowany, czy też załączniku do uchwały. Istotne bowiem jest ustalenie, że rada gminy jako ciało kolegialne wyraziła określone stanowiska, mając na uwadze konkretną argumentację.

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia procedury uchwalania skarżonego planu miejscowego, w szczególności w zakresie rozpatrzenia uwag skarżących do projektu planu. Z analizy dokumentacji planistycznej, w szczególności zgłaszanych przez skarżących wielokrotnie uwag i wniosków do treści planu w części dotyczącej spornego terenu wynika, że uwagi te zostały wnikliwie rozpatrzone, a ich nieuwzględnienie na poszczególnych etapach procedury było rzeczowo merytorycznie uzasadniane (vide uwagi i pisma skarżących, protokoły z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie przedmiotowego planu miejscowego rozwiązaniami z 10 kwietnia 2018 r. oraz z 14 stycznia 2020 r. Zważyć przyjdzie, że z analizy treści załącznika nr 2 do uchwały Nr XXV/618/20 zawierającego rozstrzygnięcie Rady Miasta Bydgoszczy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zimne Wody – Równa" w Bydgoszczy wynika, że Rada uzasadniła swe rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu każdej z uwag, w tym uwag skarżących zgłoszonych w pismach z 10.04.2018 r. (uzupełnionym 24.05.2018 r.) – Lp. 1, z 14.01.2020 r. – Lp. 7a, z 4.03. 2020 r. – Lp. 10. Nadto z treści przedłożonego wyciągu z protokołu Nr XXV/20 z sesji Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2020 r. wynika, że po dyskusji Rada Miasta głosowała osobno nad każdą z uwag do planu miejscowego, w tym uwagami skarżących, głosując nad ich nieuwzględnieniem (k.89 -110 akt sądowych).

Jak wynika z akt sprawy zgłoszone w toku procedury planistycznej uwagi skarżących dotyczyły wyłączenia terenu ww. działek ewidencyjnych z opracowywanego planu lub kwalifikacji tego terenu pod budownictwo mieszkaniowe, nieaktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wobec treści art. 32 u.p.z.p. nakazującego dokonanie oceny aktualności studium i analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym oraz ponownie rozszerzenie zapisów planu dla terenu 15.U (pierwotnie 14.U) o dopuszczalność zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usługowej. Zawarte w załączniku nr 2 do skarżonej uchwały uzasadnienie dla nieuwzględnienia tych uwag skarżących jest dostateczne i odnosi się do zasadniczych twierdzeń wnioskujących. W uzasadnieniu w odniesieniu do uwag pod poz. 1, 7a i 10 wskazano, że:

- obszar objęty przedmiotowym planem został wyznaczony uchwałą Nr XXXIII/694/12 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 31 października 2012 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zimne Wody – Równa" w Bydgoszczy, w związku z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie jest możliwe wyłączenie przedmiotowego terenu z granic opracowania,

- zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy (uchwała Rady Nr L/756/09 z dnia 15 lipca 2009 r.) nieruchomość obejmująca działki nr [...] obręb [...] oraz działki [...] w obrębie [...] położona jest w strefie aktywności gospodarczej G5, w granicach obszaru aktywności gospodarczej usługowo- produkcyjnej, gdzie nie dopuszcza się lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Sporządzony plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium (art. 15 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), zatem nie jest możliwe w planie miejscowym przeznaczenie tej nieruchomości na cele mieszkaniowe. Nadto wskazano, że tereny położone na południe od rzeki Brdy oraz na wschód od ul. [...] nie są predystynowane do rozwoju zabudowy mieszkaniowej ze względu na istniejące uwarunkowania tj. strukturę funkcjonalna obszaru i związane z nią uciążliwości oraz brak odpowiedniej infrastruktury obsługującej zabudowę mieszkaniową. Na przedmiotowym obszarze zlokalizowane są funkcje przemysłowe i magazynowo-składowe, w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości znajduje się zajezdnia tramwajowa. Funkcje te charakteryzują się znacznymi uciążliwościami z zakresu emisji hałasu, obciążenia ciężkim transportem. Rada Miasta uznała że rozwój zabudowy mieszkaniowej na tym obszarze doprowadziłby do wystąpienia konfliktów społecznych. Zapewnienie zabudowy mieszkaniowej na danym obszarze winno łączyć się z zapewnieniem dla mieszkańców odpowiedniego zaplecza funkcjonalnego w postaci podstawowych usług użyteczności publicznej czy tez terenów rekreacyjnych, a przedmiotowy teren tego warunku nie spełnia.

Przedmiotowy teren charakteryzuje się skomplikowanymi warunkami gruntowymi oraz wysokim poziomem wód gruntowych, a także niekorzystnym topoklimatem – wysoka wilgotność powietrza, częste mgły, inwersja.

- zgodnie z art. 32 u.p.z.p., prezydent w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych dokonuje co najmniej raz w czasie kadencji rady miasta analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta. Zapis ten nie narzuca wymogu dokonania oceny aktualności studium oraz z mian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy przed przystąpieniem do sporządzenia projektu mpzp. Wskazano, że ocena aktualności Studium oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjęta została uchwalą Rady Miasta Bydgoszczy Nr LXII/1302/14 w dniu 24 września 2014 r. Aktualnie obowiązuje ocena aktualności Studium oraz planów miejscowych z dnia 24 października 2018 r. przyjęta uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy Nr LXVIII/1423/18.

Powyższa argumentacja nie nosi cech dowolności, niezgodności z prawem, znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności w treści obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Subiektywna ocena skarżących co do oczekiwanych kierunków rozwoju tej części miasta, nie może stanowić samodzielnej podstawy do podważenia polityki zagospodarowania kreowanej przez właściwe organy w stosownych dokumentach i aktach planistycznych, takich jak studium czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że wnikliwa analiza wszystkich uwag zgłoszonych przez różne podmioty do projektu planu i uzasadnienia które i z jakich przyczyn zostały uwzględnione lub nie wskazuje na spójną i konsekwentna realizacje polityki kierunków zagospodarowania przez organy planistyczne w tej sprawie. Sąd nie znalazł przesłanek dla twierdzenia, izby indywidualny interes skarżących nie został rozważony i odniesiony do interesów społeczności lokalnej i analogicznie interesów innych właścicieli nieruchomości na tożsamych obszarach i analogicznej funkcji. Nie zostały wszakże uwzględnione podobne uwagi innych podmiotów dotyczące dopuszczenia na terenach o podobnych cechach i w tej samej jednostce strukturalnej Studium - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinna zamiast funkcji jedynie usługowej ( vide poz. 6a, 9 załącznika nr 2 do uchwały).

Wobec powyższego za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące wadliwości trybu podejmowania skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut braku konsultacji projektu planu miejscowego z Radą Osiedla Zimne Wody. Wskazać przyjdzie, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje obowiązku konsultacji projektu mpzp z radą osiedla. Z kolei co zasadnie podniósł organ, zgodnie z § 7 Statutu Osiedla – jednostki pomocniczej Miasta Bydgoszczy przyjętego w załączniku do uchwały nr LXIX/1307/06 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 31 maja 2006 r. (publ. Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 9 sierpnia 2006 r. Nr 105 poz. 1612), samorząd osiedla: 1) konsultuje i opiniuje przekazane przez organy Miasta istotne dla osiedla decyzje, zamierzenia, działania (...), 3) zgłasza wnioski do planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze osiedla (...). Powyższych przepisów Statutu Osiedla nie można zatem interpretować rozszerzająco w ten sposób, że wprowadza obowiązek opiniowania projektu planu miejscowego przez organ jednostki pomocniczej gminy. Taka interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności jej art. 17 pkt 6 lit. a, zamkniętym zamkniętą listę podmiotów, które opiniują projekt planu miejscowego (vide wyrok NSA z 10 września 2020 r. sygn. II OSK 2893/19).

Jak wynika ze stanowiska Miasta - projekt planu został przekazany organom właściwych osiedli do konsultacji, które jednak nie przedstawiły uwag ani wniosków w tym zakresie. Sytuacja taka znajduje potwierdzenie w dokumentacji planistycznej. Nadto skarżący nie wykazali, aby w istocie samorząd osiedla Zimne Wody – Czersko Polskie został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się, a w szczególności aby chciał zgłosić jakiekolwiek uwagi co do spornej w tej sprawie części planu miejscowego. Zasadnie równie organ w odpowiedzi na skargę przedstawił aktywny udział skarżących w procedurze planistycznej, składanie kilkukrotnie uwag zmierzających do zmiany przeznaczenia terenu poprzez dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, udział w dyskusji publicznej. Skarżący zatem mieli widzę co do tego, że ich uwagi nie zostały uwzględnione w toku prac planistycznych, a nie wynika z przepisów prawa obowiązek odrębnego zawiadamiania przez Radę Gminy o nieuwzględnieniu uwag do projektu planu.

Nie budzi wątpliwości, że jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego jest jego zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wprost wynika z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Potwierdza to także art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Jak wynika z akt sprawy, teren objęty w planie miejscowym symbolem 15.U, w Studium (w uchwale Rady Miasta Bydgoszczy Nr L/756/09 z dnia 15 lipca 2009 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy) zawiera się w obszarze określonym jako strefa G5 jako obszar aktywności gospodarczej obejmujący Zimne Wody oraz część Kapuścisk, Siernieczka i Łęgnowa.

Zgodnie z pkt 3.4.15 w części II Studium (str. 131 i nast.) w granicach strefy aktywności gospodarczej G5 wyznacza się obszary o zróżnicowanych funkcjach:

- aktywności gospodarczej usługowo – produkcyjnej,

- koncentracji usług komercyjnych,

- mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym,

- zieleni parkowe, krajobrazowej i ochronnej,

- rekreacji i sportu.

Nie pozostaje sporne w sprawie, że teren określony w planie symbolem 15.U jako teren zabudowy usługowej, na którym leżą nieruchomości stanowiące własność skarżących, znajduje się jednak w części strefy G5 określonej jako "obszar aktywności gospodarczej usługowo – produkcyjnej". Co ma kardynalne znaczenie w niniejszej sprawie.

W pkt 2 określając kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczeniu terenów dla tej strefy w granicach obszaru aktywności gospodarczej usługowo-produkcyjnej prawodawca lokalny określił:

- rozwój strefy aktywności gospodarczej oraz zachowanie i wzbogacenie wartości istniejącego zainwestowania;

- prowadzenie działań mających na celu tworzenie terenów inwestycyjnych, zwartych pod względem funkcjonalno-przestrzennym, z dostępem do infrastruktury technicznej I komunikacyjnej;

- podnoszenie standardów architektonicznych oraz estetycznych obiektów i terenów aktywności gospodarczej poprzez stosowanie nowoczesnych rozwiązań technicznych, materiałów wykończeniowych, elewacyjnych i dekoracyjnych zarówno od tras komunikacyjnych jak i od strony nadbrzeży rzeki Brdy;

- ukształtowanie strefy usługowej i usługowo - technicznej w rejonie ulic Toruńskiej i Nowotoruńskiej z jednoczesną likwidacją substandardowej, barakowej zabudowy mieszkaniowej (mieszkania socjalne);

- dopuszcza się lokalizację obiektów zamieszkania zbiorowego z usługami, takimi jak hotele o niewysokim standardzie, stanowiących ofertę dla pracodawców zatrudniających pracowników z poza Bydgoszczy, kierowców TIR-ów itp.;

- dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy mieszkalno-usługowej, jednorodzinnej z możliwością jej rozbudowy, realizację nowej zabudowy mieszkaniowej lub usługowej zlokalizowanej w kwartałach ulic:

Równa, Toruńska, Rolna, Smoleńska,

Kielecka, Smoleńska, Miechowska, Nowotoruńska;

- utrzymanie i realizacja uzupełniającej Infrastruktury technicznej dla obsługi obszaru oraz zachowanie Istniejących stref i korytarzy technicznej obsługi miasta;

- zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej przy ul. Hutniczej; dopuszcza się rozbudowę, realizację nowej zabudowy mieszkalno-usługowej wyłącznie jako uzupełniającej istniejącą strukturę funkcjonalno-przestrzenną

- dopuszcza się czasowe zachowanie zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej w rejonie ulic: Smoleńskiej - Kieleckiej i Nowotoruńsklej bez prawa rozbudowy;

- dopuszcza się czasowe zachowanie istniejących ogrodów działkowych zlokalizowanego przy ul. Toruńskiej i Nowotoruńskiej z możliwością docelowego przekształcenia na funkcje usługowo-produkcyjne;

- modernizacja sieci ulicznej, podwyższenie standardów ulic;

- ochrona wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenów nadbrzeżnych rzeki Brdy poprzez utrzymanie i wzbogacenie nowymi nasadzeniami zielenią ochronną i dekoracyjną na terenach aktywności gospodarczej zlokalizowanej w strefie.

Analiza treści studium (dostępne na stronie www.mpu.bydgoszcz.pl/studium/), jego części tekstowej i rysunku Studium wskazuje jednoznacznie na rozróżnienie w kierunkach zagospodarowania w tej części strefy G5 i części tej strefy przeznaczonej pod zabudowę mieszkalna wielorodzinną, na terenie której nie znajduje się jednak sporny teren. Nie znajduje się on nadto także w tej części obszaru aktywności gospodarczej usługowo – produkcyjnej, w której w treści studium dopuszczono zachowanie i rozbudowę zabudowy mieszkaniowej. W konsekwencji Sąd stwierdza, że ustalone w mpzp zarówno przeznaczenie jak i funkcja zagospodarowania i zabudowy dla terenu spornych nieruchomości (zabudowa usługowa z dopuszczeniem realizacji funkcji zamieszkania zbiorowego) pozostają zgodne z obowiązującym w dacie podejmowania uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszcz. Jednocześnie zgodzić należy się z wywodem i argumentacja organu, że zmiana zapisów planu zgodnie z wnioskami skarżących poprzez dopuszczenie na tym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, doprowadziłoby do naruszenia obowiązujących zapisów Studium, a tym samym naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje pogląd zgodnie z którym to rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a sam zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym od ich szczegółowości (tak NSA w wyrokach z 1 marca 2017 r. sygn. II OSK 1379/16;z 26 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2177/15; z 17 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2769/13; z 21 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 1000/14).

Zaskarżona uchwała w sposób realny oddziałuje na sferę praw i obowiązków skarżących, dopuszczając lokalizację na stanowiących przedmiot ich własności nieruchomościach jedynie zabudowy o funkcji usługowej z dopuszczalną funkcją zamieszkania zbiorowego, a nie dopuszczając realizacji funkcji zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z usługami – planowanej i wnioskowanej na nieruchomości przez skarżących.

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Dopuszczone Konstytucją RP, a przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ograniczenia prawa własności innych podmiotów ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlegają kontroli sądowej poprzez pryzmat zakreślonych w ustawie granic władztwa planistycznego, tj. dopuszczalnego zakresu ograniczeń uprawnień właścicielskich treścią planu. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego im prawa własności ww. działek, znajdujących się w jednostce planistycznej 15.U należy wskazać, że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 140 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Możliwość ograniczenia prawa własności, przewidzianą w cytowanym art. 64 ust. 3 Konstytucji uzupełnia reguła proporcjonalności, która dotyczy ograniczenia wszystkich prawa i wolności.

Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 u.p.z.p. Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p.). Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy ma kompetencje do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Przyjęte przez gminę rozwiązania co do sposobu wykorzystania nieruchomości w sposób, który skutkuje ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości – zgodnie z treścią planu - nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 46/08, z 12 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Gd 743/18 dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Gmina działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli może zmieniać przeznaczenie terenu, będącego własnością innych osób ograniczając w ten sposób przysługującą im własność, a tym bardziej może podejmować rozstrzygnięcia, które mogą w większy niż dotychczas sposób, wpływać na sposób wykonywania prawa własności na obszarze objętym zapisami planu. Należy bowiem pamiętać, że własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, ale nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, pod warunkiem, że odpowiada to standardom, wynikającym z zasady proporcjonalności, wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, o czym mowa już była powyżej.

Jak wynika z uzasadnienia do skarżonej uchwały celem projektu kontrolowanego planu było wprowadzenie ujednoliconych zasad kształtowania przestrzeni na objętym opracowaniem obszarze o powierzchni ok 125 ha. Służyć on będzie jako podstawa wdrażania działań służących rozwojowi obszaru, porządkowaniu przestrzeni i realizacji nowych inwestycji. Wskazano, że przedmiot i zakres planu nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy" uchwalonego uchwałą nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r., w myśl którego przedmiotowy teren położony jest w strefie aktywności gospodarczej G5 – w obszarze aktywności gospodarczej usługowo-produkcyjnej, częściowo w obszarze mieszkalnictwa no wysokiej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem wielorodzinnym oraz w obszarze zieleni parkowej i krajobrazowej wzdłuż rzeki Brdy.

Naruszenia własnych interesów i obiektywnego porządku prawnego wiążą skarżący z odmową wyłączenia terenu ich działek z obszaru skarżonego planu, oparcia planu na niezaktualizowanym studium oraz nieuwzględnieniu wniosku o przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkalną wielorodzinnej z usługami MW/U (zamiast U), przy czym nie uwzględniono faktu zaawansowanego projektu inwestycyjnego skarżących zgodnie z decyzją ustalająca dla spornego terenu warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą.

Odnosząc się do kwestii przeznaczenia działek skarżących (tylko w takim zakresie Sąd władny jest skontrolować skarżoną uchwałę) to plan przewiduje na niej zabudowę usługową z dopuszczalną funkcją zamieszkania zbiorowego.

Z art. 2 ust. 1 u.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest tzw. "władztwo planistyczne". Stanowi ono kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Jak jednak wskazano powyżej, sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Ograniczenia te muszą bowiem stanowić efekt nadużycia przez gminę władztwa planistycznego, czego skutkiem jest wprowadzenie ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.

Z akt sprawy wynika, że przed uchwaleniem skarżonego planu organy Gminy dokonały stosownych ustaleń i rozważenia planowanego sposobu zagospodarowania tego terenu, w kontekście zapisów studium ale także analizy zastanego stanu zagospodarowania poszczególnych terenów i nieruchomości i będących w obrocie prawny decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę czy też o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zważyć należy, iż z dokumentacji w sprawie wynika w szczególności, że zgodnie z uprzednio obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, teren spornych nieruchomości również nie był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową lecz usługowo- produkcyjną. Z godnie z treścią przedłożonych przez skarżących odpisów ksiąg wieczystych dla nieruchomości (nr [...] i [...]), sporne nieruchomości stanowią zasadniczo zurbanizowany teren niezabudowany lub będący w budowie – BP.

Niesporne w sprawie pozostaje, że ostateczną decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta Bydgoszczy ustalił, na wniosek skarżącego A. G., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi usługami i podziemnymi garażami, na działkach nr [...] obręb [...] i nr [...] i [...] obręb [...] w obrębie ulic [...] w Bydgoszczy. Nadmienić jedynie przyjdzie, ze wbrew twierdzeniu skarżących decyzja ta nie określa ilości budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a nadto jej beneficjentem jest wyłącznie skarżący.

Powyższe oznacza, że przed uchwaleniem skarżonej uchwały przedmiotowe nieruchomości nie były zabudowane, lecz dopuszczalne było, po uzyskaniu stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, zrealizowanie na nich zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z usługami. Utrzymania takiej możliwości w uwagach do planu domagał się skarżący. Po uchwaleniu skarżonego planu działki skarżących mogą zostać zabudowane jedynie budynkami usługowymi i zamieszkania zbiorowego, bez możliwości zatem realizacji zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej.

W ocenie Sądu, uwzględniając treść uzasadnienia uchwały, uzasadnienia przyczyn odmowy uwzględnienia uwag do projektu planu oraz argumentację Miasta Bydgoszcz przedstawioną w odpowiedzi na skargę i dokumentacji planistycznej należy stwierdzić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło da naruszenia przez Radę Miasta Bydgoszcz zasad sporządzania planu miejscowego poprzez określenie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 15.U, w tym w części obejmującej nieruchomości stanowiące własność skarżących.

Ustalając przeznaczenie dla spornej części planu miejscowego jako teren zabudowy usługowej, z dopuszczeniem funkcji zamieszkania zbiorowego (np. hotelowej) Gmina uprzednio uwzględniła szczegółowy zapis i kierunek zagospodarowania tego terenu określony w Studium jako obszar aktywności gospodarczej usługowo- produkcyjnej w strefie G5, a nie obszar zabudowy mieszkalnej w tym wielorodzinnej. Rada uwzględniała uwarunkowania i istniejący prawny stan zagospodarowani i zabudowy tych terenów, oczywiste ograniczenia i uwarunkowania związane z charakteru zagospodarowania produkcyjnego, magazynowo składowego i usługowego sąsiednich terenów. W bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości funkcjonuje zajezdnia tramwajowa (teren 25.KZO-U obsługi publicznego transportu zbiorowego i usług) o oczywistej uciążliwości, co mogłoby powodować konflikty społeczne. W oceni sądu nie można w okolicznościach tej sprawy postawić Gminie zarzutu nadużycia jej władztwa planistycznego, czy też nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżących. Bowiem tego typu ustalenia zasadniczo określono na szeregu sąsiednich terenów o dominującej funkcji usługowej, z odstępstwami jedynie dla już istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Analiza całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zimne Wody – Równa uchwalonego skarżona uchwałą ją spójne, wskazują na uwzględnienie podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego w tym charakteru i kierunku rozwoju tej części Miasta. Podkreślenia wymaga, że zgodnie ze Studium w tym planie jedynie dwa relatywnie niewielkie obszary w części północno-wschodniej zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowa wielorodzinną oraz usługi (1-2.MW-U), a 18 terenów ma przeznaczenie zasadniczo usługowe.

Powoduje to niezasadność zarzutu o nieuprawnionym przez Gminie wkroczenie w prawo własności skarżących poprzez nieuwzględnienie ich przyszłych zamiarów inwestycyjnych – budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami. Konflikt pomiędzy zabudową mieszkaniową i funkcjonowaniem wokół funkcji usługowej i zajezdni tramwajowej dużego miasta wojewódzkiego uzasadniał w szczególności ograniczenia możliwości zabudowy terenu skarżących i wykluczenie na nim zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. Organ właściwie uzasadnił odmienny plan i cel zagospodarowania dla tych terenów niż oczekują skarżący i brak stosownego i wymaganego dla rozwoju obszarów zabudowy mieszkaniowej uzupełniającej infrastruktury.

Nie budzi wątpliwości, że obowiązując i wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego studium w sposób jednoznaczny określiło istniejący stan zagospodarowania, uwzględniający położenie terenu, a także wyznaczyło kierunki rozwoju gminy, w tym terenu objętego planem, nie sposób uwzględnić zarzutu skargi, że kwestionowana uchwała została podjęta z pominięciem czy też naruszeniem kierunków rozwoju miasta Bydgoszczy w kierunku wschodni. Skarżący wyrażając własne subiektywne stanowisko co do oczekiwanego rozwoju inwestycji w zabudowę mieszkaniową w tej części miasta, nie wykazali, że to oczekiwanie jest zgodne z kierunkiem rozwoju miasta określonym przez upoważnione organy gminy we właściwych dokumentach.

Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. Interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w skarżonym planie z przysługującej jej samodzielności planistycznej Sąd doszedł do wniosku, że przyjmując kwestionowane rozwiązania planistyczne Rada Miasta władztwa tego nie przekroczyła. W sposób autonomiczny zadecydowano o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, wdrażając przy tym optymalne rozwiązania wynikające z sąsiedztwa działek skarżących, poza tym niewątpliwie skarżony plan dopuścił poza zabudową usługowa także zabudowę zamieszkania zbiorowego.

W niniejszej sprawie określenie przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki skarżących, nie wynikało z arbitralnej decyzji gminy, lecz z uwarunkowań istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, tworzących przemyślaną koncepcję urbanistyczną tej części gminy, w którą w sposób spójny, wpisały się zmiany kwestionowane przez skarżących. Ponadto kwestionowane zapisy planu zostały zdeterminowane zapisami obowiązującego Studium i miały na celu umożliwienie rozwoju tych terenów, a więc nie stanowiły naruszenia zasady równości, bowiem ich uchwalenie pozostaje w racjonalnym związku z celem przyjętej koncepcji urbanistycznej oraz treścią wprowadzającego tę koncepcję Studium. Z uwagi na wiążący charakter ustaleń studium przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) jego regulacje musiały być przez radę gminy uwzględnione przy uchwaleniu zaskarżonego planu (art. 20 ustawy).

W ocenie Sądu bez istotnego znaczenia jest okoliczność uzyskania w 2008 r. dla wskazanych w skardze działek ewidencyjnych objętych postanowieniami skarżonego planu, położonych na terenie oznaczonym symbolem 15.U, decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Z powołanego przepisu wynika pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec decyzji o warunkach zabudowy zawierającej inne ustalenia niż plan, chyba że zaistniałaby sytuacja, o której mowa w art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli wydana by była decyzja o pozwoleniu na budowę, co nie miało miejsca w tej sprawie. W związku z tym w skardze na uchwałę o planie miejscowym nie można kwestionować ustaleń tego planu tylko z tego powodu, że są one sprzeczne z wcześniej wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Uwzględnienie takiego zarzutu sprowadzałoby się bowiem do zakwestionowania skutków powołanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miasta Bydgoszczy w prawo własności skarżących w zakresie działek określonych w skardze, nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego, a organ w sposób należyty umotywował zarówno przyczyny, jak i zasadność przyjmowanych rozwiązań. Dokumenty planistyczne oraz dalsze uzasadnienie przyjętej koncepcji przedstawione w pismach procesowych potwierdzają według sądu, że uchwalenie zaskarżonego planu jest częścią przemyślanej koncepcji zagospodarowania przestrzennego Miasta, z których kwestionowany plan jest zaledwie jedną z części. Plan ten pozwala zaś na zachowanie i kontynuację harmonijnej kompozycji urbanistycznej, a przy tym stanowi wyraz wyważenia zbiegających się w sprawie interesów indywidualnych i interesu publicznego.

Według Sądu, Rada zrealizowała przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje z zachowaniem określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań, dokonywana przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozwiązania te, we wskazanym w skardze i uzupełnieniach do niej zakresie, nie naruszają obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 oraz zasady ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP.

Sąd nie stwierdził naruszeń prawa w toku procedury planistycznej, które miałyby charakter istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia procedury, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.