Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 225/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12 ust.  4a, 4b,4g, 5, 5a, ,art. 18
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 132 ust. 1 b
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E.C. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty na rzecz E.C. zaliczki w wysokości 70 % odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody z dnia [...] r. nr [...], III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego E.C. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W wyniku decyzji nr [...] Wojewody z [...] lutego 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi S-3 [...] (A4) odcinek 2: od km 16+400 do km 33+300" wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej jako specustawa drogowa), nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,6459 ha, AM-1, będąca własnością E.C., stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Decyzji tej Wojewoda nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

[...] kwietnia 2014 r. Wojewoda wydal zaświadczenie nr [...] o ostateczności (z dniem 8 kwietnia 2014 r. ) decyzji z [...] lutego 2014 r. nr [...].

Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Wojewoda poinformował E.C. o wszczęciu z urzędu - w oparciu o art. 12 specustawy drogowej - postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,6459 ha, AM-1, w wysokości 145 836,00 zł na rzecz E.C..

Pismem z [...] listopada 2014 r. E.C. – powołując na treść art. 12 ust. 5a specustawy drogowej - zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału (dalej jako: GDDKiA) o wypłatę zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonej w decyzji z [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. Wnioskodawca zaznaczył, że z uwagi na złożone od ww. decyzji odwołanie, nie stanie się ostateczna.

Odpowiadając na pismo z [...] listopada 2014 r. GDDKiA pismem z [...] grudnia 2014 r. nr [...] poinformowała E.C., że jego wniosek o wypłatę zaliczki został rozpatrzony negatywnie. Zdaniem GDDKiA nie jest możliwa wypłata zaliczki na tym etapie postępowania. Art. 12 ust. 4g specustawy drogowej mówi o tym, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przy czym zastosowanie tego przepisu możliwe jest jedynie dla decyzji nieostatecznej – gdyż rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany tylko i wyłącznie decyzji nieostatecznej, a więc takiej od której służy odwołanie. W niniejszej sprawie decyzję zezwalająca na realizację inwestycji z rygorem natychmiastowej wykonalności wydano w dniu [...] lutego 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 8 kwietnia 2014 r. Uzyskanie przez ww. decyzję waloru ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. W tej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, który określa, że za prawo do nieruchomości objętej ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji ustalane jest odszkodowanie w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwy organ. W powyższym przypadku decyzja ta stała się ostateczna, zatem nie ma zastosowania art. 12 ust. 5 oraz art. 12 ust. 4g specustawy drogowej.

Pismem z [...] grudnia 2014 r. E.C. wezwał GDDKiA do usunięcia naruszenia prawa i niezwłocznej wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania.

W uzasadnieniu powyższego pisma C.B. wskazała, że wbrew ocenie GDDKiA sprawa jej wniosku o wypłatę zaliczki powinna być załatwiona nie w ramach art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, gdyż przepis ten dotyczy nieostatecznych decyzji ZRID, lecz w ramach art. 132 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. Zgodnie z przywołaną podstawą, do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Tak więc zgodnie z art. 132 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości na wniosek osoby wywłaszczonej wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji. Przepis specustawy drogowej mówi o odpowiednim a nie wprost stosowaniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem E.C. skoro specustawa drogowa przewiduje możliwość wypłaty zaliczki wyłącznie osobom którym na podstawie nieostatecznej – nietrwałej decyzji odebrana została własność nieruchomości (decyzją ZRID zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności), to tym bardziej możliwość taka powinna być zapewniona osobom, którym wywłaszczone nieruchomości odebrane zostały ostateczną decyzją ZRID. Podstawę do wypłaty daje właśnie art. 132 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego – odpowiedniego zastosowania odsyła art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. W przeciwnym razie należałoby uznać, iż ustawodawca naruszył konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa, udzielając większej ochrony

w rekompensacie szkody związanej z wywłaszczeniem nieruchomości i prawie do szybkiego uzyskania odszkodowania (w tym przypadku zaliczki) osobom, którym własność ta odebrana została nietrwałą decyzją ZRID.

Pismem z [...] stycznia 2015 r. nr [...] GDDKiA odpowiedział E.C., że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z [...] grudnia 2014 r. nr [...]. GDDKiA zwróciła w nim uwagę, iż postepowanie odszkodowawcze prowadzone jest w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Art. 12 ust. 5a reguluje kwestię wypłaty zaliczki w sposób wyczerpujący i jednoznaczny. Dodatkowo GDDKiA poinformowała, że w art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określone zostały relacje między przepisami tej ustawy a innymi ustawami. Wymieniono w nim akty prawne, których ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Przepisy ustaw wymienionych w art. 2 ustawy

o gospodarce nieruchomościami, należy traktować jako przepisy odrębne, mające pierwszeństwo w stosowaniu. Z powyższego wynika, że przepisy ustawy

o gospodarce nieruchomościami mogą być stosowane tylko wtedy, gdy z treści innej ustawy wprost wynika ich zastosowanie. Mają więc one charakter uzupełniający

w stosunku do innych ustaw, w zakresie w nich nieuregulowanych. W związku

z powyższym GDDKiA nie widzi podstaw do wypłaty wnioskowanej zaliczki.

4 marca 2015 r. E.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na czynność odmowy wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod inwestycję drogową.

Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego – art. 132 ust. 1 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako: u.g.n) w związku z art. 12 ust .5 specustawy drogowej, polegające na jego błędnej wykładni prowadzącej do wniosku, że skoro decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczoną na jej podstawie nieruchomość skarżącej, to tym samym nie należy się jej zaliczka w wysokości 70% odszkodowania, w przypadku odwołania od decyzji odszkodowawczej organu pierwszej instancji,

- naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na nierównym traktowaniu adresatów decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość poprzez różnicowanie ich prawa do zaliczki w wysokości 70% odszkodowania w zależności od trwałości decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu polegającej na odmowie wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego na podstawie decyzji wydanej przez Wojewodę z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz uznanie obowiązku organu do wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego na podstawie ww. decyzji. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w wysokości prawem przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi powołano art. 12 ust. 5a specustawy drogowej. Zdaniem strony skarżącej wykładnia językowa tej normy prawnej, poprzez odesłanie w zdaniu pierwszym do "decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g" może prowadzić do wniosku, że jedyną uprawnioną do wypłaty zaliczki jest osoba objęta decyzją ZRID, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Przyjęcie takiej wykładni niewątpliwie zawęża krąg podmiotów uprawnionych do wypłaty zaliczki, wyłącznie do tych "dotkniętych" decyzją ZRID o słabszych skutkach w obrębie prawa podmiotowego. Z tych względów zdaniem skarżącej ustawodawca, pozostając w zgodności z art. 21 Konstytucji RP, w art. 12 ust. 5 odesłał, w zakresie ustalenia i wypłacenia odszkodowania do odpowiedniego zastosowanie przepisów u.g.n z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Wskazany przez ustawodawcę art. 18 stanowi lex specialis, derogujący przepisy tej samej rangi zawarte w u.g.n, które na kanwie zasadności niniejszej skargi pozostają obojętne. Tak więc skoro specustawa drogowa nie obejmuje wszystkich sytuacji faktycznych – uprawnień będących następstwem wydania decyzji ZRID, poszukiwanie podstawy prawnej do wypłaty zaliczki w odpowiednim stosowaniu przepisu art. 132 ust. 1b u.g.n jest całkowicie uprawnione.

Zdaniem strony skarżącej art. 132 ust. 1b u.g.n w związku z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej daje jej samodzielną podstawę prawną, jako osobie wywłaszczonej, do złożenia wniosku o wypłatę zaliczki w wysokości 70 % odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji (w tym nakazująca odpowiednie a nie wprost stosowanie u.g.n, co przesadza o możliwości jej zastosowania, pomimo, że art. 132 ust. 1b u.g.n wskazuje na sytuację, w której wydana została decyzja o natychmiastowym zajęciu nieruchomości (art. 122 u.g.n) a nie decyzja ZRID wydana w oparciu o specustawę drogową. W ocenie strony skarżącej odmienna wykładnia art. 132 ust. 1b u.g.n w związku z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej prowadziłaby do naruszenia art. 32 ust .1 Konstytucji RP - prawa każdego do równego traktowania przez władze publiczne, bowiem z zabezpieczenia finansowego (prawa do wypłaty zaliczki) w przypadku złożenia odwołania od decyzji ZRID, uprawnieni byli by tylko adresaci objęci nieostateczną decyzją ZRID zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności. Adresaci decyzji ZRID wywołującej silniejszy skutek prawa takiego by nie posiadali i tym samym byliby pokrzywdzeni względem osób objętych decyzją ZRID z rygorem.

Odpowiadając na skargę GDDKiA wniosła o jej oddalenie. GDDKiA wskazała, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności wydano w dniu [...] lutego 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 8 kwietnia 2014 r. Uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności skutkowało ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. W tej sytuacji termin na wydanie decyzji odszkodowawczej wynosił 30 dni i był zgodny z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się bowiem ostateczna i nie mógł mieć do niej zastosowania art. 12 ust. 4g – który ma zastosowanie jedynie do decyzji nieostatecznych. W konsekwencji organ nie miał podstaw do wypłacenia zaliczki skarżącemu. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 12 ust. 5a specustawy drogowej na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypaca się zaliczkę

w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji

w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Tymczasem w momencie, w którym decyzja stała się ostateczna, zastosowanie miał do niej art. 12 ust. 4b a nie art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, a tylko w stosunku do decyzji, o której mowa w art. 12 ust. 4g możliwe byłoby wypłacenie zaliczki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarżący wniósł skargę na czynność polegającą na odmowie wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji

w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 5a tej ustawy wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku.

Sądy administracyjne, kontrolujące działalność organów administracji publicznej są właściwe w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U.

z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a).

Czynność polegająca na wypłacie zaliczki stanowi, stosownie do art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, czynność z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z tym przepisem osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem uzyskania waloru ostateczności decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, może złożyć wniosek o dokonanie wypłaty na jej rzecz zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Prawo domagania się wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania jest zatem czynnością

z zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy ono uprawnienia wynikającego z przepisu prawa publicznego (tymi przepisami są regulacje art. 12 specustawy drogowej). Dokonanie wypłaty zaliczki lub odmowa dokonania wypłaty zaliczki,

w myśl art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, to taka czynność techniczno-prawna, która wywołuje określone skutki prawne, mimo braku charakteru władczego rozstrzygnięcia. Jest to przy tym bardzo korzystne rozwiązanie dla osoby uprawnionej do odszkodowania, ponieważ pozwala na otrzymanie przez taką osobę 70 % wartości odszkodowania ustalonego przez organ I instancji.

Powyższe oznacza, że czynność dotycząca wypłaty odszkodowania w trybie art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, jak i czynność polegająca na odmowie wypłaty odszkodowania z ww. przepisu stanowią czynności objęte art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

i mogą one zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem także sprawdzenie, czy wniesienie skargi na czynność GDDKiA polegającą na odmowie wypłaty zaliczki zostało poprzedzone wyczerpaniem trybu zaskarżenia. W ocenie Sądu w tej sprawie strona skarżąca zachowała tryb wynikający z art. 52 § 3 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. i skarga została wniesiona w terminie.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust.1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych – z dniem, w którym decyzja

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przepis art. 12 ust. 5a cytowanej wyżej ustawy stanowi natomiast, że na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli natomiast decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (ust. 4g). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18

(ust. 5).

Przepisy art. 18 specustawy drogowej określają reguły specjalne w stosunku do zasad i trybu postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, zawartych w przepisach u.g.n. Przepis ten określa kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kryteriami tymi są: stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz wartość rynkowa nieruchomości w dniu wydania decyzji

o wywłaszczeniu (ust. 1). Jest to zatem przepis szczególny w stosunku do regulacji art. 130 ust. 1 u.g.n (zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu). Odpowiednie stosowanie przepisów u.g.n odnosi się więc do ustalenia wysokości odszkodowania i jego wypłacenia, nie odnosi się natomiast do kwestii związanych z samą zaliczką, którą ustawodawca uregulował w sposób szczególny. Wbrew zatem stanowisku skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 132 ust. 1b u.g.n, regulujący zasady wypłacania zaliczki

w przypadku wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości lecz art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, który stanowi samoistną podstawę do wypłaty - na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania - zaliczki w wysokości 70% odszkodowania.

Powyższe nie oznacza jednak, że skarga złożona w niniejszej sprawie jest niezasadna. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest bowiem w oparciu o kryterium legalności tj. zgodności z prawem. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola przeprowadzana jest w granicach sprawy administracyjnej, to jest niezależnie od zarzutów skargi. Sąd nie jest więc związany ani podniesionymi w niej zarzutami, ani też jej wnioskami czy powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Oznacza to, że sąd obowiązany jest w toku rozpoznawania sprawy, wywołanej skargą, uwzględniać wszystkie dostrzeżone naruszenia prawa bez względu na to czy zostały podniesione w skardze, a które miały lub mogły mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy administracyjnej. Stosownie bowiem do przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, stwierdza bezskuteczność czynności. W sprawie tej sąd może także w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające

z przepisów prawa (§ 2). Podstawą orzekania sądu są akta sprawy administracyjnej (art. 133 § 1 p.p.s.a), co skutkuje tym, iż rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny następuje przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kwestionowanego nią aktu lub czynności.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności przedstawić należy kilka uwag natury ogólnej, ale mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dokonując bowiem analizy przepisów specustawy drogowej, w szerszym kontekście, zauważyć trzeba, że ustawa ta stanowi narzędzie prawne uproszczenia procedur tworzenia i rozbudowy dróg publicznych w miejscach, gdzie istnieje społeczne oczekiwanie ich budowy lub rozbudowy. Uzasadnienie omawianej ustawy sprowadza się zatem do przyspieszenia procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce. Niewątpliwie ustawa ta ma pogodzić społeczne oczekiwania budowy drogi z konstytucyjnie przyznaną (w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) ochroną własności. Dokonując wykładni oraz stosując przepisy specustawy drogowej, a w szczególności jej art. 12, należy więc pamiętać, że ustawa ta z jednej strony przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracji publicznej przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) dróg publicznych, z drugiej – nie pozbawia dotychczasowego właściciela nieruchomości prawnej ochrony. Ochrona ta wyraża się nie tylko poprzez uprawnienie do otrzymania odszkodowania, lecz także poprzez możliwość ubiegania się o zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda decyzji z [...] lutego 2014 r. nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Okoliczność ta – zdaniem Sądu – determinuje tryb postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku osoby uprawnionej o wypłatę zaliczki. Nadanie bowiem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, służyć ma z jednej strony szybkiej realizacji celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej, z drugiej - zapewnieniu osobie uprawnionej do otrzymania słusznego odszkodowania, możliwości ubiegania się

o wypłatę zaliczki w wysokości 70% wartości odszkodowania, nawet wówczas, gdyby decyzja ta stała się ostateczna. Powyższa konstatacja jest tym bardziej uzasadniona gdy się zważy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia

z sytuacją, w której Wojewoda decyzji z [...] lutego 2014r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nadał rygor natychmiastowej wykonalności, a decyzję o ustaleniu odszkodowania wydał dopiero [...] sierpnia 2014 r., a więc po upływie ponad sześciu miesięcy, od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, co z kolei oznacza, że organ postąpił wbrew dyspozycji art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Zdaniem Sądu niezrozumiała jest sytuacja, w której organ administracji publicznej decyzję o ustaleniu odszkodowania (z której skarżący dowiedział się o wysokości przysługującego jemu odszkodowania, a w związku z tym o wysokości zaliczki) wydaje po terminie określonym w ustawie, a obecnie GDDKiA, która nabyła z mocy prawa trwały zarząd i będąca w związku z tym podmiotem zobowiązanym do wypłaty zaliczki, z efektów zaniechania organu wywodzi negatywne skutki dla obywatela.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji. Stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy wypłaty zaliczki wywołuje skutek w postaci powstania po stronie GDDKiA obowiązku wypłaty na rzecz skarżącej zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody z [...] sierpnia 2014 r. nr [...]

Z uwagi na to, że charakter zaskarżonej czynności przesądza, że nie nadaje się ona do wykonania Sąd odstąpił od orzeczenia w przedmiocie jej wykonalności na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490). Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł, oraz koszty opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w kwocie 17 zł.