Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2216/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 74 UST 3A PKT 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Bd 1402/18 w sprawie ze skargi K.S., D.S., K.W., R.S., P.R., J.S., J.Sa., E.K., S.K., B.S., I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 5 października 2018 r. nr KO.411.1203-1213.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji, WSA w Bydgoszczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. II SA/Bd 1402/18 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K.S., D.S., K.W., R.S., P.R., J.S., J.S2, E.K., S.K., B.S., I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (dalej: SKO we Włocławku) z 5 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. zasądził od SKO we Włocławku na rzecz: – K.S. i D.S. solidarnie kwotę 316 (trzysta szesnaście) złotych, – K.W. kwotę 300 (trzysta) złotych, – R.S. i P.R. solidarnie kwotę 316 (trzysta szesnaście) złotych, – J.S. i J.S.2 solidarnie kwotę 316 (trzysta szesnaście) złotych, – E.K. i S.K. solidarnie kwotę 316 (trzysta szesnaście) złotych, – B.S. i I.S. solidarnie kwotę 316 (trzysta szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 13 sierpnia 2018 r. nr [...] Wójt Gminy W., na podstawie art. 71, 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1, ust. 1a i art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) stwierdził, że dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa budynku inwentarskiego przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej" realizowanego na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina W. – nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący D. i K.S., K.W., P.R. i R.S., J.S. i J.S.2, E.K. i S.K. oraz I. i B. S.

W odwołaniu skarżący zaskarżyli także postanowienie Wójta z 6 lipca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postanowienie Wójta z 7 sierpnia 2018 r. odmawiające uznania skarżących za strony postępowania.

Odwołujący podnieśli, że są stronami postępowania zgodnie z art. 74 ust. 3a pkt 3 u.u.i.ś. dysponują bowiem prawem rzeczowym (własność) do nieruchomości znajdujących się w obszarze, na który będzie oddziaływać planowane przedsięwzięcie. Zdaniem odwołujących realizacja tegoż przedsięwzięcia wiąże się ze znaczącym oddziaływaniem na środowisko w postaci gazów złowonnych oraz hałasu.

Po rozpoznaniu sprawy SKO we Włocławku decyzją z 5 października 2018 r., nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, że skarżący nie mają legitymacji do wniesienia odwołania.

Kolegium ustaliło, że skarżącym przysługują prawa rzeczowe do wskazanych przez nich działek (nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]). Żadna z tych działek nie przylega do działki nr [...], na której ma być realizowane przedsięwzięcie. Na podstawie wydruku z geoportalu powiatu r. oraz znajdujących się w aktach map ewidencyjnych organ ustalił, że działki te położone są w dość znacznej odległości od granic działki inwestora tj. ok. 380 m., a sama inwestycja będzie zlokalizowana w głębi działki inwestora, co spowoduje, że budynek chlewni będzie oddalony nawet o ok. 500 m od granic najbliższych działek należących do skarżących.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta zarzucając naruszenie:

1) art. 74 ust. 3a pkt 3 u.u.i.ś. w związku z art. 6 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko i w związku z art. 3 ust. 9 Konwencji z Aarhus oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem, co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżący nie są stronami postępowania administracyjnego i nieprawidłowym umorzeniem postępowania odwoławczego,

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. przez błędne przyjęcie, że skarżący winni wykazać interes prawny by przyznano im przymiot postępowania, podczas gdy ustalenie kręgu stron postępowania powinno być dokonane wyłącznie w oparciu o art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., który to przepis stanowi lex specialis względem art. 28 k.p.a.,

3) art. 7, 8 § 1, 10 § 1, 11, 77 §1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę okoliczności faktycznych wskazanych przez skarżących dotyczących w szczególności ustalenia obszaru znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, nieprzeprowadzenie dowodów niezbędnych do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania oraz zdawkowe i nieprzekonujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji,

4) art. 74 ust. 3a pkt 3 u.u.i.ś. w zw. z art. 123 i art. 142 k.p.a. przez nierozpoznanie zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu w zakresie wadliwości postanowienia Wójta z 7 sierpnia 2018 r. w sprawie odmowy uznania skarżących za strony postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania jest skutkiem niepoprawnej analizy danych zawartych w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia. Inwestor nie uwzględnił w niej wszystkich rodzajów emisji, ich faktycznej ilości oraz powiązań pomiędzy nimi. Organy zaś nie zweryfikowały w żaden sposób informacji przedłożonych przez inwestora, przyjmując bezkrytycznie, że zakres oddziaływania przedsięwzięcia ogranicza się jedynie do działki należącej do inwestora, co w świetle samej tylko wiedzy wynikającej z doświadczenia życiowego i bez zasięgania specjalistycznych opinii można uznać za oczywiście fałszywe twierdzenia inwestora.

Wraz ze skargą skarżący przedstawili "Opinię dotyczącą potencjalnej wielkości emisji znaczących zanieczyszczeń i oddziaływania fermy trzody chlewnej, w związku z planowaną budową chlewni na działce nr [...], obręb [...], w gminie W., w powiecie r.", wnosząc na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z tego dokumentu.

Odwołując się do treści opinii skarżący podkreślili, że organy nie uwzględniły innego rodzaju oddziaływań tj. emisji siarkowodoru, pyłu PM10, metanu czy tlenków azotu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istotną kwestią w sprawie jest sposób zbadania, czy skarżącym przysługuje przymiot stron w postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji wyjaśnił, że nie jest sporne w sprawie, że skarżący są właścicielami nieruchomości które nie przylegają bezpośrednio do działki inwestora. Nie jest także kwestionowane, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na okoliczne nieruchomości w taki sposób, że zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska. Sporne jest natomiast, czy spełniona jest przesłanka uznania za stronę wynikająca z art. 74 ust. 3a pkt 3 u.u.i.ś.

Według Sądu I instancji, skoro wymagane jest, aby podmiot, który domaga się uznania za stronę, wykazał się inicjatywą w celu wykazania, że rzeczywiście przysługuje mu status strony – konieczne jest, aby organ wezwał dany podmiot do przedłożenia stosownych dowodów oraz żeby dany podmiot posiadał ku temu odpowiedni okres czasu.

W przedmiotowym postępowaniu skarżący złożyli wniosek o uznanie ich za strony postępowania pismem 19 lipca 2018 r. (wpływ 23 lipca 2018 r.). Wójt, bez wezwania o przedstawienie dowodów na poparcie twierdzeń skarżących, postanowieniem z 7 sierpnia 2018 r. (k. 53 akt organu I instancji) odmówił uznania skarżących za strony postępowania, wskazując, że ze zgromadzonych dokumentów jednoznacznie wynika, że zakres planowanego przedsięwzięcia ograniczać się będzie do działki inwestora (nr [...]), a wnioskodawcy nie przedłożyli żadnego dowodu świadczącego o tym, że obszar oddziaływania inwestycji jest inny niż wynika z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia oraz opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących 10 sierpnia 2018 r., a już 13 sierpnia 2018 r. Wójt wydał decyzję kończącą postępowanie w I instancji tj. decyzję stwierdzającą, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Informacja o wydaniu decyzji, jej treści oraz doręczeniu jej inwestorowi w dniu 14 sierpnia 2018 r. została przekazana pełnomocnikowi skarżących 22 sierpnia 2018 r. (k. 58 akt organu I instancji). W tej sytuacji nie można uznać, aby skarżący mieli możliwość (w szczególności dostateczny okres czasu) przedstawienia dowodów na poparcie ich twierdzenia, że posiadają status stron w postępowaniu.

Sąd I instancji oddalił wniosek skarżących o przeprowadzenie dowodu z dokumentu zatytułowanego "Opinia dotycząca potencjalnej wielkości emisji znaczących zanieczyszczeń i oddziaływania fermy trzody chlewnej, w związku z planowaną budową chlewni na działce nr [...], obręb [...], w gminie W., w powiecie r.". Nie jest to przeszkodą, aby skarżący dowód ten przedstawili w toku dalszego postępowania przed organem. Większość argumentacji skarżących opiera się na treści ww. dokumentu ("Opinii..."). W rezultacie, wobec oddalenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu Sąd nie może odnieść się do argumentacji skarżących w tym zakresie.

W ponownym postępowaniu organ winien orzec stosownie do powyższego stanowiska Sądu, w szczególności poprzedzić wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wezwaniem skarżących do przedstawienie dowodów na poparcie ich stanowiska, że są stronami w sprawie.

W skardze kasacyjnej P.C.(dalej: skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adw. M.P., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 74 ust. 3a punkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji i przyjęcie za sporne, gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że planowane przedsięwzięcie nie będzie generować znaczącego oddziaływania; 2. naruszenie przepisów procedury, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 punkt 2) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy nie istniały przesłanki wystarczające do uchylenia decyzji organu II instancji, a w szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku nie naruszyło przepisów postępowania, w tym art. 7, 10 § 1, 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skarg wszystkich skarżących, ewentualnie ich oddalenie; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że inwestor nie podziela stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy potwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że skarżący nie są i na chwilę wszczęcia postępowania nie byli właścicielami żadnej z działek przylegających do działki o numerze [...]. Nie podnoszono również, by na działkach skarżących przekroczono standardy jakości środowiska. Okoliczność ta również nie była kwestionowana. Działki należące do skarżących znajdują się ponad 500 m od planowanej inwestycji. Sąd za sporną uznał jednak ostatnią okoliczność, jaką jest możliwość wprowadzenia ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem, w związku ze znaczącym oddziaływaniem inwestycji. Sąd I instancji doszedł do wniosku, że postępowanie przed organami obu instancji prowadzone było w taki sposób, że nie stworzono skarżącym możliwości wykazania ich stanowiska i sprowadzającego się do stwierdzenia, że posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W tym sensie Sąd uznał za sporną możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. WSA w Bydgoszczy stanął na stanowisku, że skoro skarżący zgłosili się, do udziału w postępowaniu w charakterze stron 23 lipca 2018 r., zakończenie postępowania 13 sierpnia 2018r. uznać należy za przedwczesne i ograniczające prawa skarżących do wykazania ich twierdzeń. Jak wynika z akt postępowania przed organem I instancji, skarżący rzeczywiście zgłosili swój udział do sprawy za pośrednictwem pełnomocnika 23 lipca 2018 r. O toczącym się postępowaniu skarżący wiedzieli jednak już znacznie wcześniej (najpóźniej w maju 2018r. gdy za pośrednictwem pełnomocnika zwracali się o udostępnienie materiałów z postępowania); znali stan sprawy i byli świadomi, na jakim etapie się ona znajduje. Skoro zatem zgłaszając się do postępowania skarżący mieli pełną wiedzę na temat planowanego przedsięwzięcia, już w chwili zgłaszania swego udziału winni - bez odrębnego wezwania - wykazać, że przysługuje im przymiot strony postępowania. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że we wniosku z 19 lipca 2018 r, skarżący podnieśli szereg okoliczności i twierdzeń, z których wynikać miał ich interes prawny w niniejszym postępowaniu. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, by przedstawili również dowody w celu wykazania przywołanych okoliczności, czego jednak nie uczynili. Wniosek ten uzasadniony jest dodatkowo faktem, że w toku postępowania byli oni reprezentowani przez pełnomocnika. Skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że także w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed Kolegium skarżący nie zaproponowali materiału dowodowego potwierdzającego, posiadany rzekomo przez nich przymiot strony postępowania. Nie wskazali nawet, jakie dowody winny zostać przeprowadzone w toku postępowania i które okoliczności organ winien sprawdzić. Według skarżącego kasacyjnie, należy zauważyć, że w skardze z 9 listopada 2018r. na str. 13 akapit 2 skarżący stwierdzając, że wykazali, że przymiot ten im przysługuje - stosowne argumenty podali zarówno we wniosku z 19 lipca 2018 r. jak i w odwołaniu od decyzji Wójta, przyznali, że przytoczyli argumenty i dowody na poparcie swego stanowiska. Z powyższego wynika zatem, że kolejne wezwania skarżących do wykazania okoliczności uzasadniających przyznanie im przymiotu strony było bezcelowe i powodujące przedłużenie postępowania wobec uprzedniego przedstawienia przez nich stanowiska. Zatem nawet w postępowaniu odwoławczym skarżący nie przedstawili żadnych dowodów przemawiających za ich stanowiskiem, a nawet nie wnieśli również o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów przez organ. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie można zarzucać organom, że nie dały skarżącym możliwości przedstawienia dowodów przez stosowne wezwanie. Skarżący, stanowisko swoje przedstawili, a w postępowaniu przed Sądem nawet starają się je poprzeć załączoną do skargi opinią prywatną.

W kontekście powyższego zwrócić uwagę należy na treść przepisu art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższy przepis nakłada na organ obowiązek, jednak nie precyzuje, w jaki sposób obowiązek ten należy wykonać. Nie można zatem zgodzić się z Sądem, że obowiązkiem organów obu instancji było wzywanie skarżących do udowodnienia przymiotu strony w postępowaniu, skoro skarżący reprezentowani przez pełnomocnika brali już czynny udział w postępowaniu i zajmowali stanowisko dotyczące jego przebiegu. Na tej podstawie domniemywać należy, że znali przysługujące im prawa.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, podzielić należy zatem argumentację przedstawioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku w decyzji z 5 października 2018 r. oraz w odpowiedzi na skargę, odnoszącą się do nieprzedstawienia przez skarżących wystarczających dowodów na poparcie tezy o spełnieniu wobec nich przesłanki z art. 74 ust. 3a punkt 3 stawy z 3 października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku ostatecznie prawidłowo określiło krąg stron postępowania posługując się w tym zakresie zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności kartą informacyjną przedsięwzięcia, opinią regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, opinią Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. Z dokumentów sporządzonych przez uprawnione do tego podmioty i organy, w ramach ich ustawowych obowiązków ustalono, że planowane przedsięwzięcie, nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. Powyższe, oznacza, że działki skarżących nie znajdą się w zasięgu znaczącego oddziaływania w rozumieniu art. 74 ust. 3a punkt 3) ustawy, gdyż takiego oddziaływania przedsięwzięcie nie będzie generować. Oczywistym jest zatem, że nie została spełniona, przesłanka z art. 74 ust. 3a punkt 3) ustawy, a co za tym idzie - skarżący nie posiadają przymiotu strony postępowania. Skarżący kasacyjnie zauważa, że ocena uciążliwości zapachowych, które skarżący wskazali jako jedną z immisji przemawiających za prezentowanym przez nich stanowiskiem, z braku odpowiednich przepisów, jest czysto subiektywna i nie daje się obiektywnie zmierzyć. Z tego też względu należy podzielić pogląd wyrażony przez organ II. instancji, że ewentualne immisje zapachowe traktować należy jako naruszenie interesu faktycznego a nie prawnego skarżących. To z kolei nie daje podstaw do uznania ich za strony postępowania, bowiem podstawy takie daje jedynie naruszenie interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną: K.S., D.S., K.W., R.S., P.R., J.S., J.S2, E.K., S.K, B.S., I.S. reprezentowani przez adw. M.K. wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości na podstawie art. 178 p.p.s.a., z powodu wadliwego sformułowania zarzutów kasacyjnych - skarżący kasacyjnie wskazał bowiem formułując dwa zarzuty kasacyjne, że WSA: 1) naruszył prawo materialne, a konkretniej art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przez jego "niewłaściwe zastosowanie w sytuacji i przyjęcie za sporne, gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że planowane przedsięwzięcie nie będzie generować znaczącego oddziaływania" podczas gdy WSA, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, tego przepisu w niniejszej sprawie w ogóle nie stosował, uznając, że SKO naruszyło art. 7 oraz 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w efekcie nie pozwoliło uczestnikom przedstawić dowodów potwierdzających, że przysługuje im przymiot stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosownie do art. 74 ust. 3a pkt 3 u.u.i.ś., zarzut ten jest zatem niedopuszczalny w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a., oraz b) naruszył przepisy postępowania, a precyzyjniej art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stosując ów przepis "w sytuacji, gdy nie istniały przesłanki wystarczające do uchylenia decyzji organu II instancji", podczas gdy WSA, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, uchylił decyzję SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.; a zatem zarzut ten jest niedopuszczalny w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a ewentualnie, z ostrożności procesowej, o oddalenie skargi kasacyjnej w całości na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wskazanie nieodpowiednich podstaw skutkuje brakiem możliwości dokonania oceny prawidłowości wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia. W takich przypadkach skarga kasacyjna, jeżeli nie ma podstaw do jej odrzucenia, podlega oddaleniu. W związku z powyższym, skargę kasacyjną w niniejszej sprawie należy odrzucić na podstawie art. 178 p.p.s.a, jako niedopuszczalną z innych przyczyn (tj. za przyczyną wadliwego sformułowania podstaw kasacyjnych), ewentualnie - w przypadku braku rozstrzygnięcia w tym zakresie przez WSA i przekazania jej do NSA - na zasadzie art. 180 p.p.s.a. Jednocześnie Uczestnicy, na zasadzie ewentualnej, wnoszą o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Skarżący kasacyjnie błędnie wskazał, że: działki skarżących (tj. uczestników) znajdują się ponad 500 m od planowanej inwestycji, [s. 3 skargi kasacyjnej]. Odległość ta w przypadku działki nr [...], należącej do K.W., wynosi bowiem ok. 240 m. Działki pozostałych uczestników również znajdują się w bliższej odległości niż twierdzi skarżący kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie zdaje się sugerować, że uzyskanie przez Uczestników dokumentacji postępowania dotyczącego planowanego przez skarżącego kasacyjnie przedsięwzięcia, w ramach dostępu do informacji o środowisku, przesądzało już o tym, że mogli oni czynnie brać udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługiwały na uwzględnienie.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Wskazać należy, że podstawy kasacyjne stanowią element konstrukcyjny skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.).

Nie jest także możliwe uzupełnienie zarzutów kasacyjnych po upływie terminu do złożenia skargi kasacyjnej. Do dnia wyrokowania można jedynie uzupełniać bądź przedstawiać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W jego ramach nie można jednak modyfikować czy rozszerzać sformułowanych wcześniej zarzutów (art. 183 § 1 in fine p.p.s.a.). Przytaczając w podstawach kasacyjnych przepisy prawa należy pamiętać o wskazaniu aktu prawnego, którego część stanowią, a także o wskazaniu konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W świetle natomiast art. 176 § 2 p.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje zatem, że w świetle art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. I FSK 13/18, 19 września 2017 r., I FSK 126/16; 29 września 2017 r., I FSK 868/16; 19 października 2017 r., II GSK 1701/17). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącej, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. W art. 177a, p.p.s.a. ustawodawca przewidział tryb usunięcia braków skargi kasacyjnej w przypadku, gdy skarga taka nie spełnia wymagań przewidzianych z art. 176 p.p.s.a. W myśl przywołanej regulacji tryb ten dotyczy wymogów "innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są zatem elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, których brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Wskazane elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej stanowią bowiem o jej istocie i trudno byłoby przyjąć, że w razie ich pominięcia mamy wciąż do czynienia ze skargą kasacyjną (por. pkt 3 uzasadnienia senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 3197; także B. Dauter (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, teza 4 komentarza do art. 177a). Należy podkreślić, że dodanie do ustawy procesowej art. 177a miało na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 lipca 2014 r., SK 22/11, stwierdzającego niezgodność art. 180 w zw. z art. 178 i art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z Konstytucją RP.

Wyrok ten nie dotyczył jednak sytuacji, w której brak skargi kasacyjnej polegał na nieprzytoczeniu podstaw kasacyjnych bądź ich uzasadnienia, stąd też należy uznać, że w tym zakresie zachowują aktualność wcześniej ukształtowane – i ugruntowane - poglądy doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujące na nieusuwalność braku skargi kasacyjnej polegającego na niezachowaniu wymogu podania podstaw kasacyjnych (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2015, s. 687, teza 6 i powołane tam orzecznictwo).

Z uwagi na przewidzianą w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę związania granicami skargi kasacyjnej wskazane braki uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie środka zaskarżenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji autora skargi kasacyjnej, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia. Są to zatem elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności skargi kasacyjnej i jej odrzucenia (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020r., I FSK 2166/18, LEX nr 3022237). Wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych, choć ściśle związany z treścią art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (przewidującego, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), nie może być przy tym uznany za spełniony, jeśli ogranicza się do literalnego powielenia części lub całości tego przepisu. Odnosząc powyższe do sprawy należy zauważyć, że w badanej skardze kasacyjnej jej autor w ogóle nie przytoczył podstaw kasacyjnych, bo za takie nie można uznać samego wskazania art. 173 § 1 i art. 177 § 1 p.p.s.a. Jak już wywiedziono wyżej, tak duży stopień ogólności uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu określenie granic skargi kasacyjnej, gdyż skarżący nie podjął żadnej próby uściślenia, jaki przepis w jego ocenie został naruszony.

Wadliwość polegająca na braku zgłoszenia podstaw kasacyjnych była w okolicznościach niniejszej sprawy możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z tego powodu nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej przedstawiony w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego zarzutu na str. 2 skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie tego przepisu polegało na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy nie istniały przesłanki wystarczające do uchylenia decyzji organu II instancji. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na str. 13 stwierdził, że "na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku". Przypomnieć należy, że pkt 1. sentencji wyroku Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej, w którym zarzucono naruszenie art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez jego niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, wyjaśnić należy, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, lecz kontrolował jego stosowanie przez organ. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że sporne w niniejszej sprawie jest, czy spełniona jest przesłanka uznania za stronę wynikająca z art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji wyjaśnił, że aby uznać, że doszło do takiej sytuacji należałoby wykazać, że nieruchomość danej osoby (konkretnego skarżącego): – znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, – oddziaływanie to jest znaczące, – oddziaływanie to (tj. "znaczące oddziaływanie") może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Sąd I instancji wskazał, że zasadnie Kolegium wskazuje, że poza twierdzeniami o istnieniu znaczącego oddziaływania (a dodatkowo – co Kolegium pomija, wskazaniem okoliczności mającej wpływać na zasięg oddziaływania, tj. położenia planowanej inwestycji na wzniesieniu), skarżący w toku postępowania nie przedstawili żadnych własnych dowodów, z których miałoby wynikać istnienie tego rodzaju oddziaływania i o takich skutkach, jak określono w art. 74 ust. 3a pkt 3 u.u.i.ś. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że skoro wymagane jest, aby podmiot, który domaga się uznania za stronę, wykazał się inicjatywą w celu wykazania, że rzeczywiście przysługuje mu status strony – konieczne jest, aby organ wezwał dany podmiot do przedłożenia stosownych dowodów oraz żeby dany podmiot posiadał ku temu odpowiedni czas. Wójt, bez wezwania o przedstawienie dowodów na poparcie twierdzeń skarżących, postanowieniem z 7 sierpnia 2018 r. (k. 53 akt organu I instancji) odmówił uznania skarżących za strony postępowania, wskazując, że ze zgromadzonych dokumentów jednoznacznie wynika, że zakres planowanego przedsięwzięcia ograniczać się będzie do działki inwestora (nr [...]), a wnioskodawcy nie przedłożyli żadnego dowodu świadczącego o tym, że obszar oddziaływania inwestycji jest inny niż wynika z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia oraz opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w tej sytuacji nie można uznać, aby skarżący mieli możliwość (w szczególności dostateczny czas) przedstawienia dowodów na poparcie ich twierdzenia, że posiadają status stron w postępowaniu. Takiej możliwości, poprzez stosowne wezwanie, nie dało także skarżącym Kolegium. W tym zatem zakresie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że w ponownym postępowaniu organ winien orzec stosownie do powyższego stanowiska Sądu I instancji, w szczególności poprzedzić wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wezwaniem skarżących do przedstawienie dowodów na poparcie ich stanowiska, że są stronami w sprawie.

Wobec tego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.