Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1648/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. d
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 777/22 w sprawie ze skargi Z. G. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. G. na rzecz Prezesa Rady Ministrów 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 777/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. G. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Prezesa Rady Ministrów (dalej jako "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, oddalił wniesioną skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Skarżący pismem z dnia 4 października 2022 r., skierowanym do organu, wniósł, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), dalej jako "u.d.i.p.", o udostępnienie informacji dotyczącej "pisma Kancelarii Prezesa Rady Ministrów CIR.WOAIP.1510.888.2022.AK, CIR.WOAIP. 1510.979.2022.AK z dnia 30 września 2022 r. poprzez:

1. wskazanie, jaka merytorycznie właściwa komórka KPRM odpowiada na pytania dotyczące wpływu pola elektromagnetycznego na środowisko, w tym na zdrowie i życie ludzi;

2. wskazanie imienia i nazwiska, wykształcenia, doświadczenia, kwalifikacji, na podstawie których osoba z bliżej nieznanej komórki KPRM może wypowiadać się w kwestii dotyczących oddziaływania pola elektromagnetycznego na zdrowie i życie ludzi oraz jaką dziedzinę medycyny reprezentuje;

3. udostępnienie lub opublikowanie dokumentów źródłowych lub innych dowodów, na podstawie których właściwa komórka KPRM wykluczyła istnienie negatywnych skutków nietermicznych oddziaływania PEM".

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał m.in., że złożenie wniosku jest konieczne, ponieważ społeczeństwo ma prawo dowiedzieć się, czy w komórce Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (dalej jako "KPRM") udzielającej odpowiedzi pracują wybitni naukowcy, lekarze, który wykluczyli skutki nietermiczne, podważają autorytet Polskiego Towarzystwa Badań Radiacyjnych im. Marii Skłodowskiej-Curie i czy rzeczywiście dokonali lub dokonała analizy tysięcy badań, na które powołuje się organ. Ponadto osobę, która sporządza treść merytoryczną pism (AK) będzie można powoływać na potrzeby postępowań karnych lub cywilnych, jako biegłego o ile dysponuje ona tak ogromną wiedzą.

W odpowiedzi na złożony wniosek, pismem z dnia 14 października 2022 r. znak CIR.WOAIP.1510.979.2022.AK organ poinformował skarżącego, że zgodnie z obowiązującym w KPRM regulaminem organizacyjnym komórką odpowiedzialną za obsługę spraw z zakresu telekomunikacji jest Departament Telekomunikacji. Wkłady merytoryczne do odpowiedzi przygotowywane są przez pracowników zatrudnionych w KPRM w ramach realizacji obowiązków służbowych oraz poleceń pracodawcy. Pracownicy, realizując zadania wynikające ze swoich umów o pracę, nie działają jako organy administracji publicznej. Informacja dotycząca ich danych osobowych nie mieści się zatem w pojęciu informacji publicznej. Nie jest to informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, lecz dotyczy sfery stosunków pracy, pomiędzy pracownikiem a pracodawcą.

W zakresie pytania nr 3 organ wyjaśnił m.in., że wykluczenie istnienia negatywnych skutków nietermicznych oddziaływania PEM przyjęto na podstawie aktualnego konsensusu naukowego, zawartego m.in. w ogólnodostępnych materiałach WHO.

Pismem z dnia 22 października 2022 r. skarżący skierował do organu ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej (ponaglenie), powtarzając w nim pytanie z pkt 2 i pkt 3 wniosku z dnia 4 października 2022 r. Zaznaczył, że w jego ocenie osoba o inicjałach "AK" działa na rzecz firm telekomunikacyjnych i być może w zamian za korzyści rozpowszechnia fake newsy, tym bardziej, że może nie posiadać wiedzy naukowej oraz medycznej. Ponadto, osoba o inicjałach "AK" nie może odpowiadać na wniosek ją dotyczący. Stwierdził również, iż odpowiedź na punkt 2 nie została udzielona, ponieważ odsyłanie do WHO, a nie do konkretnych badań jest absurdalne i śmieszne.

W piśmie z dnia 2 listopada 2022 r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 14 października 2022 r.

Z. G. pismem z dnia 7 listopada 2022 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, która nie udzieliła odpowiedzi na jego pytania sformułowane w pismach z dnia 4 października 2022 r. oraz z dnia 22 października 2022 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów do rozpoznania wniosku zgodnie z przepisami prawa w zakresie objętym żądaniem oraz o zwrot kosztów według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jej złożenie jest konieczne, ponieważ w sprawach związanych bezpośrednio ze zdrowiem, życiem ludzi oraz bezpieczeństwem środowiska w imieniu Rady Ministrów wypowiada się osoba o inicjałach "AK", której wykształcenia, doświadczenia oraz kwalifikacji społeczeństwo nie ma prawa poznać, ponieważ nie reprezentuje ona lub on organu administracji publicznej, lecz zakład pracy. W istocie, zdaniem M. M., która tylko i wyłącznie podpisuje każde pismo, chociaż nie jest jego autorką, udzielone odpowiedzi przez "AK" nie stanowią informacji publicznej, lecz prywatną. Zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 45 ust 1 Konstytucji RP w związku z art. 15 oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ jego wniosek dotyczył osoby o inicjałach "AK", która dwukrotnie rozpatruje wniosek ją dotyczący tym bardziej, że nie chce zdradzić swojej tożsamości, a w szczególności kwalifikacji oraz doświadczenia wypowiadając się w dziedzinie, w której nie posiada kompetencji. Osoba ta tworzy fake newsy odsyłając do linków, w których nie ma odpowiedzi na zadane pytania. Osoba ta również twierdzi, iż wypowiadając się w istocie w imieniu Prezesa Rady Ministrów nie reprezentuje organu władzy publicznej, lecz zakład pracy, którego rzekomo kierownikiem jest M. M. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić, ponieważ art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W niniejszej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na zadane pytania, lecz odesłał do ogólnikowych linków, gdzie nie można znaleźć informacji, o której mowa we wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając skargę za bezzasadną. Organ wskazał, że skarżący kierował swoje wnioski o dostęp do informacji publicznej do Prezesa Rady Ministrów, odpowiedzi udzielała osoba właściwa w strukturach KPRM, jako urzędu obsługującego Prezesa Rady Ministrów, do udzielania takich odpowiedzi. W tej sytuacji, w ewentualnej bezczynności może pozostawać jedynie organ, do którego skierowano wniosek, a nie urząd go obsługujący. W zakresie pytania o wskazanie imienia i nazwiska pracownika, który przygotowywał odpowiedzi na pisma skarżącego organ zauważył, że zgodnie z udzieloną skarżącemu odpowiedzią na wniosek, wkłady merytoryczne do odpowiedzi przygotowywane są przez pracowników zatrudnionych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w ramach realizacji obowiązków służbowych oraz poleceń pracodawcy. Pracownicy ci, realizując zadania wynikające ze swoich umów o pracę, nie działają jako organy administracji publicznej. Informacja dotycząca ich danych osobowych nie mieści się zatem w pojęciu informacji publicznej. Nie jest to bowiem informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, lecz dotyczy sfery stosunków pracy, pomiędzy pracownikiem i pracodawcą. Organ podkreślił, że decyzję o ostatecznym kształcie udzielonej odpowiedzi podejmuje osoba, która ją podpisuje, wykonująca z upoważnienia organu elementy władzy publicznej. Skarżący ma wiedzę na temat tożsamości osoby, która podpisała skierowane do niego pisma. Ponadto, jako informacji publicznej nie należy traktować wewnętrznych uzgodnień, czy roboczych stanowisk wypracowywanych w danym urzędzie w ramach przygotowywania stanowiska organu. Dopiero ostatecznie wypracowane i zajęte przez organ stanowisko można zaliczyć do kategorii informacji publicznej. Skoro informacją publiczną nie jest robocze stanowisko danego pracownika urzędu, choćby przyjęło formę projektu pisma lub wkładu do niego, to tym bardziej informacji publicznej nie może stanowić informacja na temat tożsamości urzędnika, który przygotował materiał niepodlegający udostępnieniu.

Zdaniem organu, nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 15 oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepisy k.p.a. nie mają zastosowania przy udostępnianiu informacji publicznej do momentu, w którym konieczne staje się wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 16 u.d.i.p. Ponadto, samo dodanie do znaku sprawy określonych inicjałów nie oznacza automatycznie, że ta osoba "rozpatrzyła" dany aspekt sprawy, zwłaszcza, że do podpisywania pism do skarżącego w imieniu organu upoważniony był ktoś inny.

W zakresie pytania o doświadczenie i kwalifikacje osób, które mogą "wypowiadać się" w kwestiach dotyczących oddziaływania pola elektro- magnetycznego na zdrowie i życie ludzi oraz o dziedzinę medycyny, którą reprezentują, organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ prawidłowo poinformował skarżącego, że tożsamość tych osób, a w konsekwencji również inne dane ich dotyczące, nie stanowią, w kontekście treści zapytania, informacji publicznej. Z ostrożności organ wskazał, że w równoległych sprawach skarżącego, dotyczących przygotowania projektu aktu prawnego, organ wskazywał, że posiadanie takich kwalifikacji nie jest wymagane prawem dla osób na stanowiskach sekretarzy, podsekretarzy stanu, czy dyrektorów w KPRM. Ani osoby na takich stanowiskach, ani pracownicy w ramach swoich kompetencji i obowiązków służbowych nie prowadzą osobiście badań, które pozwalałyby im na formułowanie "wypowiedzi" na temat szkodliwości pól elektromagnetycznych. Informacje dotyczące wykształcenia i kwalifikacji określonych osób, pełniących funkcje publiczne stanowią informację publiczną co najwyżej w takim zakresie, w jakim prawo takiego wykształcenia lub kwalifikacji wymaga (bezpośrednio lub pośrednio - ze względu na rodzaj obowiązków wykonywanych osobiście przez daną osobę). W realiach niniejszej sprawy, pracownicy KPRM w związku z wykonywanymi obowiązkami nie mają obowiązku posiadania szczególnego wykształcenia, czy kwalifikacji pozwalających na "samodzielną", naukową weryfikację eksperymentów lub publikacji z zakresu badań wpływu pól elektromagnetycznych na organizmy żywe.

Odnośnie zaś wniosku o udostępnienie lub opublikowanie dokumentów źródłowych lub innych dowodów, na podstawie których właściwa komórka KPRM wykluczyła istnienie negatywnych skutków nietermicznych oddziaływania PEM (w zakresie wykraczającym poza już udzieloną odpowiedź) wskazał, że w istocie nie jest to już wniosek o udzielenie informacji publicznej, a próba podjęcia polemiki ze stanowiskiem organu.

Skarżący pismem procesowym z dnia 4 stycznia 2023 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazał, że organ w istocie potwierdza, iż nie rozpatrzył wniosku zgodnie z jego żądaniem. W niniejszej sprawie chodzi o udzielenie konkretnych, prostych odpowiedzi na zadane pytania oraz - co najważniejsze – o opublikowanie dokumentów źródłowych, na których organ opiera swoje stanowisko. Odsyłanie do bliżej nieznanych stron i to prowadzonych w języku angielskim nie wypełnia znamionom ustawowych. W sytuacji, w której organ nie posiada dokumentów, na które się powołuje, to winien to wskazać w odpowiedzi na wniosek. Skarżący stwierdził, że organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie nr 2 oraz nr 3 wniosku, które były konkretne i odnosiły się do okoliczności niestanowiących polemiki, lecz dotyczyły wykształcenia, doświadczenia, kwalifikacji oraz dokumentów, które analizowano.

Sąd pierwszej instancji oddalając wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako "P.p.s.a.", wskazał, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie ma podstaw do stwierdzenia zarzucanej skargą bezczynności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie żądnej informacji czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił z kolei w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Sąd meriti podkreślił, że adresat wniosku jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zdaniem Sądu, odpowiedź udzielona przez organ skarżącemu w dniu 14 października 2022 r., uzupełniona pismem z dnia 2 listopada 2022 r., stanowi realizację jego wniosku z dnia 4 października 2022 r., ponowionego w dniu 22 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ udzielił bowiem odpowiedzi na pkt 1 i 2 wniosku z dnia 4 października 2022 r., wskazując, że zgodnie z obowiązującym w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów regulaminem organizacyjnym, komórką odpowiedzialną za obsługę spraw z zakresu telekomunikacji jest Departament Telekomunikacji, zaś wkłady merytoryczne do odpowiedzi przygotowywane są przez pracowników zatrudnionych w KPRM w ramach realizacji obowiązków służbowych oraz poleceń pracodawcy. Informacja dotycząca ich danych osobowych nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Rację ma zatem organ, że żądane przez skarżącego informacje w zakresie wskazania imienia i nazwiska, wykształcenia, doświadczenia, kwalifikacji, na podstawie których osoba z bliżej nieznanej komórki KPRM może wypowiadać się w kwestiach dotyczących oddziaływania pola elektromagnetycznego na zdrowie i życie ludzi oraz jaką dziedzinę medycyny reprezentuje, nie mają waloru informacji publicznej. Odnoszą się one bowiem do wewnętrznej sfery działalności organu (wewnętrznych procedur dotyczących przygotowania odpowiedzi w ramach tej struktury), a nie działalności zewnętrznej - tj. udzielania odpowiedzi podmiotom stojącym poza strukturą organu. Dlatego też informacja w tym zakresie nie może zostać udzielona (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r.; sygn. akt II SAB/Wa 68/18). Jeżeli zaś żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien wówczas jedynie powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r.; sygn. akt I OSK 1557/09).

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie pozostaje również bezczynny w zakresie pytania z punktu 3 wniosku z dnia 4 października 2022 r., ponieważ organ poinformował skarżącego, że wykluczenie istnienia negatywnych skutków nietermicznych oddziaływania PEM przyjęto na podstawie aktualnego konsensusu naukowego, zawartego m.in. w ogólnodostępnych materiałach WHO. Przy czym we wcześniejszej korespondencji, tj. piśmie z dnia 20 września 2022 r., kwestie te zostały szerzej wyjaśnione przez organ w związku z wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2022 r.

W ocenie Sądu meriti przedmiotowy wniosek z dnia 4 października 2022 r. (ponowiony pismem z dnia 22 października 2022 r.) wyraża w istocie niezadowolenie skarżącego co do treści odpowiedzi udzielonej przez organ na jego wcześniejszy wniosek z dnia 23 września 2022 r. i z tego też względu nie pozwala przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności. Polemika z udzieloną odpowiedzią wykracza bowiem poza kompetencje Sądu powołanego do oceny, czy organ zobowiązany podjął przewidziane w przepisach u.d.i.p. działania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając wydany wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1) art. 141 § P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w demokratycznym państwie prawa imię, nazwisko, kwalifikacje, doświadczenie osób sporządzających dokumenty mające wpływ na wykonywanie władzy publicznej nie stanowi informacji publicznej. Ponadto przyjęcie, iż lakoniczna odpowiedź organu na punkt 3 wypełnia przesłanki ustawowe, co w istocie każdego skarżącego pozbawia prawa uzyskania konkretnej sformułowanej informacji. Ponadto w wyroku nie podano konkretnych jednostek prawnych, które świadczyłoby o tym, że żądanie określone w punkcie 2 oraz 3 nie stanowi informacji publicznej;

2) art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż dane osób sporządzających treść dokumentów mających wpływ na funkcjonowanie organu nie stanowią informacji publicznej;

3) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ nie musiał udzielić konkretnej informacji żądanej w punkcie 3 lecz mógł się lakonicznie odnieść do stanowiska instytucji nie uczestniczącej w procesie tworzenia prawa w Polsce.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (w warstwie opisowej zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazał wyłącznie "art. 141 §" – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) podnieść należy, że przepis ten ma charakter proceduralny i określa wymogi pisemnego uzasadnienia wyroku sporządzanego przez sąd administracyjny pierwszej instancji. W związku z tym w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja sporządzonego uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Należy nadto podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sąd administracyjny pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt: I FSK 1696/11; z dnia 16 marca 2018 r.; sygn. akt II OSK 1332/16 oraz z dnia 25 stycznia 2023 r.; sygn. akt II GSK 908/22). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Co nadto istotne, z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być – zgodnie z art. 141 § 4 ab initio P.p.s.a." - "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r.; sygn. akt II FSK 1801/06). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie wyżej wskazane elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Stanowiska Sądu pierwszej instancji nie sposób uznać za nieuzasadnione. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu co do oceny przyjętego stanu faktycznego i z argumentacją Sądu, nie świadczy o naruszeniu wymogów określających elementy uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok Sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Ze względu na zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydania wyroku, za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku. W realiach rozpatrywanej sprawy konstrukcja analizowanego zarzutu jak i jego uzasadnienie determinują uznanie, że skarżący kasacyjnie za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. kwestionuje w istocie prawidłowość oceny zarzucanej organowi bezczynności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, na co zasadnie zwrócił uwagę pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W związku z powyżej przedstawionymi rozważaniami zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż dane osób sporządzających treść dokumentów mających wpływ na funkcjonowanie organu nie stanowią informacji publicznej zwrócić należy w pierwszej kolejności uwagę, że uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego (a taka w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego była intencja autora skargi kasacyjnej pomimo tego, że nie została wprost wyrażona w warstwie opisowej podniesionego zarzutu) wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W realiach rozpatrywanej sprawy autor skargi kasacyjnej za pomocą analizowanego zarzutu stara się zakwestionować niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie sprowadza się bowiem do wskazania na niewłaściwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że dane osób sporządzających treść dokumentów mających wpływ na funkcjonowanie organu nie stanowią informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zatem w istocie poprawność kwalifikacji konkretnej kategorii danych w ramy tzw. zakresu przedmiotowego u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten uznać należy za niezasadny. Zgodnie z regulacją art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Mając na uwadze treść ww. regulacji jak i żądanie dostępowe, w którym skarżący kasacyjnie wniósł o "[...] wskazanie imienia i nazwiska, wykształcenia, doświadczenia, kwalifikacji, na podstawie których osoba z bliżej nieznanej komórki KPRM może wypowiadać się w kwestii dotyczących oddziaływania pola elektromagnetycznego na zdrowie i życie ludzi oraz jaką dziedzinę medycyny reprezentuje [...]" podzielić należy zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że dane dotyczące pracowników przygotowujących wyłącznie projekt danego pisma (którego to ostateczna treść podlega dopiero udostępnieniu w trybie u.d.i.p.) nie stanowią informacji publicznej. Podkreślić w tym miejscu należy, że imiona i nazwiska urzędników KPRM, którzy nie pełnią funkcji publicznej nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej. Z kolei informacje dotyczące m.in. wykształcenia czy kwalifikacji określonych osób stanowią informację publiczną jedynie wtedy, gdy dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i w takim zakresie, w jakim obowiązujące przepisy prawa bezpośrednio lub pośrednio określonego wykształcenia czy kwalifikacji wymagają. Podkreślić nadto należy, że przygotowanie projektu pisma, jego części czy stosownego wsadu do pisma zawsze następuje w ramach wykonania polecenia służbowego i ma miejsce wyłącznie w ramach wewnętrznego trybu funkcjonowania danego urzędu. Informacji publicznej nie może również stanowić projekt samego pisma, gdyż dopiero jego ostatecznie ustalona treść może - jak wskazano powyżej - podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Tzw. dokumenty wewnętrzne, to jest część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2010 r.; sygn. akt I OSK 707/10 oraz z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/19). Dokumenty służące jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk co do sposobu załatwienia sprawy jak i stanowiące fragment przygotowań do powstania aktu będącego dopiero formą działalności danego organu nie są bowiem wyrazem stanowiska tegoż organu. Tym samym nie stanowią informacji publicznej.

Za a limine niezasadny uznać finalnie należało zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ nie musiał udzielić konkretnej informacji żądanej w punkcie 3 lecz mógł się lakonicznie odnieść do stanowiska instytucji nie uczestniczącej w procesie tworzenia prawa w Polsce. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o projektowaniu aktów normatywnych. Z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. wprost wynika, że informację publiczną stanowi informacja o projektowaniu aktów normatywnych. Co istotne, wskazany przepis mówi o "projektowaniu aktów normatywnych" a nie o "projektach aktów normatywnych". Oznacza to, że nie chodzi tu o projekty, nad którymi prace legislacyjne zakończyły się, lecz o sam fakt prac nad treścią projektów. Zakres informacji podawanych w związku z pracami nad projektem aktu normatywnego, obejmuje nie tylko podanie informacji, że takie prace mają miejsce, ale również powinien obejmować dane dotyczące zakresu przedmiotowego lub tekstu projektu, osób odpowiedzialnych za pracę nad projektem, a także udostępnienie, jeżeli jest to możliwe, treści ustaleń bądź założeń projektu. W realiach rozpatrywanej sprawy skarżący kasacyjnie wnosił o udostępnienie lub opublikowanie dokumentów źródłowych lub innych dowodów, na podstawie których właściwa komórka KPRM wykluczyła istnienie negatywnych skutków nietermicznych oddziaływania PEM. Odpowiadając na wniosek dostępowy skarżącego kasacyjnie w tym zakresie organ wyjaśnił, że wykluczenie istnienia negatywnych skutków nietermicznych oddziaływania PEM przyjęto na podstawie aktualnego konsensusu naukowego, zawartego m.in. w ogólnodostępnych materiałach WHO. Organ wskazał nadto, że informacje o tych dokumentach zostały skarżącemu kasacyjnie przekazane przy piśmie z dnia 30 sierpnia 2022 r. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej [...] Stowarzyszenia [...]. Organ wskazał również link do strony internetowej zawierający artykuły i raporty w zakresie przedmiotowej problematyki. W świetle powyższego uznać należy, że organ zareagował na wniosek skarżącego, co oznacza, że w tym zakresie również nie pozostawał w bezczynności. Kwestia oceny informacji udzielonej przez organ w kontekście jej wartości naukowej czy zastosowanej metodologii (którą skarżący kasacyjnie kwestionuje) przekracza ramy postępowania ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, o czym w pełni zasadnie skonstatował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne okazały się zatem niezasadne. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.

O zasądzeniu na rzecz organu od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.