Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2282/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1720/19 w sprawie ze skargi A. J-K. i B. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 maja 2019 r. znak: DOZ-OAiK.650.855.2018.BS w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza solidarnie od A. J.-K. i B. K. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1720/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A. J.-K. i B. K., na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dalej także: "Minister", z dnia 21 maja 2019 r. znak DOZ-OAiK.650.855.2018.BS, w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję, oraz zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz skarżących A. J.-K. i B. K. kwotę 1054 (jeden tysiąc pięćdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

B. K. złożył do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dalej także: "Mazursko-Warmiński WKZ", wniosek o wydanie pozwolenia na lokalizację schodów zewnętrznych do lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. G. [...] w O., zmiany jednego z okien na drzwi wejściowe oraz na "wymianę istniejącej skrzynkowej stolarki okiennej na stolarkę okienną o konstrukcji zespolonej, której podział i wykończenie będzie na wzór pierwotnej". Do wniosku dołączony został "Projekt budowlany - Budowa schodów zewnętrznych i wymiana stolarki okiennej", opracowany przez mgr. inż. arch. A. S. i mgr. inż. M. P., w maju 2014 r. oraz "Proponowany program prac konserwatorskich dotyczących elewacji frontowej zabytkowego budynku z 1905 r., mieszczącego się przy ul. G. [...] w O.", dalej także: "Proponowany program", opracowany w 2014 r. przez mgr. J. D..

Warmińsko-Mazurski WKZ, decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r. nr [...]29/2014 odmówił pozwolenia na to zamierzenie budowlane. Minister, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 4 listopada 2014 r. znak: DOZ-OAiK-6700/1016/14[BS/109/14] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu zawierając wskazania co do dalszego postępowania.

Warmińsko-Mazurski WKZ decyzją z dnia 3 grudnia 2014 r. nr 473/2014, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446), dalej także: "u.o.z.o.z.", "ustawa o ochronie zabytków", ponownie odmówił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie schodów zewnętrznych, powiększeniu otworu okiennego na otwór drzwiowy i wymianie stolarki okiennej w lokalu nr [...] przy ul. G. [...] w O..

Odwołanie od tej decyzji złożyli B. K. i A. J.-K.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 17 kwietnia 2015 r. znak: DOZ-OAiK-660.36.2015[BS/9/15] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

A. J.-K. i B. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, jak również o przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym dowodów wymienionych w skardze.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1443/15, oddalono skargę.

Skarżący złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/16, uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie oraz zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 kwietnia 2015 r. znak: DOZ-OAiK-660.36.2015[BS/9/15].

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa, dalej jako "NID", o wykonanie opinii w przedmiotowej sprawie. W dniu 23 stycznia 2019 r., przy udziale pracownika NID Oddział w O., dokonano oględzin omawianej nieruchomości, a w dniu 21 lutego 2019 r. do organu wpłynęła Opinia NID z dnia 11 lutego 2019 r. dotycząca dopuszczalności konserwatorskiej inwestycji polegającej na budowie schodów zewnętrznych, powiększeniu otworu okiennego na otwór drzwiowy oraz wymianie stolarki okiennej w lokalu nr [...] w zabytkowym budynku przy ul. G. [...] w O., dalej także jako: "Opinia NID".

Decyzją z dnia 21 maja 2019 r. znak: DOZ-OAiK.650.855.2018. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie utrzymał w mocy decyzji Warmińsko-Mazurskiego WKZ z dnia 3 grudnia 2014 r., nr 473/2014.

W ocenie organu odwoławczego, Opinia NID wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, wymagające wiadomości specjalnych, jest rzeczowo i przekonująco uzasadniona, logiczna, zupełna i wiarygodna. Przedmiotowy dowód w postaci ww. opinii nie został zakwestionowany, a dokonanym ustaleniom faktycznym w sprawie nie można postawić zarzutu sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału.

Zdaniem organu odwoławczego, obecnie zostało bez wątpliwości dowiedzione, że wnioskowane zamierzenie w wyniku jego realizacji wpłynęłoby negatywnie na zachowane jeszcze wartości zabytkowego budynku, indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków. Tym samym, należy uznać za zasadne merytorycznie stanowisko organu pierwszej instancji, wyrażone w zaskarżonej decyzji, odnośnie do wszystkich elementów planowanych robót. Co do zasady, działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania pomieszczeń w zabytkowym budynku powinny być prowadzone z poszanowaniem istniejących wartości, przy jak najmniejszej ingerencji w zabytek. Tymczasem realizacja schodów zewnętrznych wraz ze zamianą obecnego otworu okiennego na otwór drzwiowy stanowiłaby nadmierną ingerencję w kształt zabytkowej elewacji frontowej przedmiotowej kamienicy, zwłaszcza, że zostało niezbicie wyjaśnione, iż planowane dobudowanie schodów nie stanowi powrotu do funkcji historycznej parteru omawianej kamienicy - wbrew tezom zawartym w zleconym przez skarżących opracowaniu (program prac konserwatorskich). Niedopuszczalna konserwatorsko jest także wnioskowana wymiana pozostałego, pojedynczego okna w rzeczonym lokalu, bowiem okno to, o oryginalnej konstrukcji skrzynkowej, zachowało się z czasów powstania kamienicy, stanowiąc przykład historycznej konstrukcji, ważny dla plastycznego wyrazu elewacji.

Odnosząc się natomiast do argumentów skarżących, dotyczących okoliczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego z dnia 5 grudnia 2005 r., wydanego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w O., na wybudowanie schodów i powiększenie otworu okiennego w analogicznym ryzalicie na przeciwległym krańcu przedmiotowego obiektu, organ odwoławczy wskazał, że poprzednie pozwolenie nie oznaczało promesy na wybudowanie kolejnych schodów.

Skargę na powyższą decyzję złożyli A. J.-K. i B. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd wskazał, że badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy uwzględnić okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1443/15 oddalono skargę B. K. i A. J. – K., dalej jako "skarżący", na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 17 kwietnia 2015 r. znak: DOZ-OAiK-660.36.2015[BS/9/15]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1926/16 uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie oraz zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 kwietnia 2015 r.

W myśl art. 153 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Reguła wyrażona w art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 P.p.s.a.

Przytaczając wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1926/16, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 maja 2019 r. nie odpowiada prawu. Organ odwoławczy nie uwzględnił w pełni oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1926/16. Minister, dysponując ww. opinią NID, wypełnił jedynie część zaleceń i wskazań zawartych w powyższym wyroku. Mianowicie, opierając się na treści Opinii NID, wskazano, jakie zmiany nastąpiły w pierwotnym wyglądzie i stanie substancji kamienicy, szczególnie w okresie po II wojnie światowej, jak też pokrótce wskazano, jakie autentyczne elementy zostały zachowane. Odniesiono się także do zarzutu strony skarżącej dotyczącego zasadności adaptacji parteru budynku na funkcje użytkowe, jako powrót do funkcji historycznej parteru omawianej kamienicy. Tym razem Minister wskazał na niedopuszczalność wymiany stolarki okiennej w lokalu nr [...].

Jednakże organ ponownie, w sposób lapidarny, arbitralny i skrótowy, wskazał na konieczność zachowania autentyczności zabytku, odmawiając prowadzenia omawianych robót budowlanych, odnosząc się głównie do oddalenia zarzutu strony dotyczącego przywrócenia historycznej funkcji użytkowej parteru budynku. Należy powtórzyć za NSA, że inwestorzy konsekwentnie twierdzili na różnych etapach postępowania, iż zamierzona przez nich inwestycja obejmować miała szereg robót, które miały być wzorowane na oryginalnych zachowanych elementach budynku. Ponownie, wbrew zaleceniom NSA, nie odniesiono się do treści załączonego do wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie "Proponowanego program prac konserwatorskich dotyczących elewacji frontowej zabytkowego budynku z 1905 r., mieszczącego się przy ul. G. [...] w O.", opracowanego w 2014 r. przez mgr. J. D., a w szczególności do obszernych założeń konserwatorskich oraz proponowanego programu prac określającego zakres i sposób ich prowadzenia oraz wskazującego niezbędne do zastosowania materiały i technologie. Nie odniesiono się do części zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących m.in. poprzez dobudowanie nowych schodów zniwelowania efektu "ciążenia" spowodowanego dobudowaniem schodów w 2005 r., jak też kwestii występowania ewentualnego interesu społecznego (w ocenie skarżących dobudowanie schodów i zamiana okna na drzwi ułatwiłoby pacjentom wejście do przychodni lekarskiej znajdującej się na parterze budynku). Powyższe argumenty skarżących, a w szczególności treść ww. opracowania mgr. J. D. zostały pominięte przez organ odwoławczy.

Ponadto organ odwoławczy nie zastosował się do zalecenia NSA nakazującego mu wyjaśnienie, czy słusznie skarżący podnoszą, że okna te są w stanie "śmierci technicznej", a jeśli tak, to czy okoliczność ta ma wpływ na treść rozstrzygnięcia w zakresie potrzeby ochrony konserwatorskiej. Ponownie, pomimo przeprowadzenia oględzin i wydania przez NID opinii, nie ustosunkowano się do stanu technicznego ostatniego autentycznego okna w lokalu nr [...]. Skarżący wskazując na zły stan techniczny okien powoływali się na zapisy w karcie ewidencyjnej zabytku oraz Konserwatorskiej inwentaryzacji rysunkowo - pomiarowej dla stolarki okiennej budynku przy ul. G. [...] w O." A. W. Organ nie ustosunkował się do wskazanego w omawianych dokumentach stanu technicznego okien. WSA podkreślił, że w nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych sprawy brak jest tych dokumentów.

W ocenie Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 153 P.p.s.a. oraz art. art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Natomiast jako przedwczesne, a przez to nieuzasadnione, Sąd ocenił zarzuty naruszenia pozostałych przepisów określonych jako naruszenie przepisów prawa materialnego. Skoro bowiem organ administracji nienależycie wyjaśnił sprawę i nie zawarł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia własnych ocen, które pozwalałyby Sądowi na prawidłowe zbadanie trafności decyzji, to przedwczesne jest odnoszenie się do prawidłowości zastosowania ww. przepisów prawa materialnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zobligowany będzie do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i odniesienia się do powyższych kwestii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działania organu w sprawie i uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie uwzględniało w pełni oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt. II OSK 1926/16, kiedy to organ w pełni uwzględnił ocenę prawną i wskazania zawarte w w/w wyroku;

2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działania organu w sprawie i uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie uwzględniało całości zaleceń i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt. II OSK 1926/16, kiedy to organ w pełni uwzględnił zlecenia i wskazania zawarte w w/w wyroku;

3. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działania organu w sprawie i uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji miało charakter skrótowy i arbitralny;

4. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działania organu w sprawie i uznanie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz że nie ustosunkowano się stanu technicznego okien.

Naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego doprowadziło do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 maja 2019 roku (DOZ-OAiK.650.855.2018.BS) została wydana z naruszeniem prawa i doprowadziło do jej bezpodstawnego uchylenia zaskarżonym wyrokiem.

Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J.-K. oraz B. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działania organu w sprawie i uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie uwzględniało w pełni oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt. II OSK 1926/16, są trafne.

Minister, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w pełni uwzględnił ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnotować można, że wnoszący kasację nie wskazał, jako naruszonego, przepisu art. 153 P.p.s.a., ale w opisie naruszenia jest mowa o ocenie prawnej i wskazaniach zawartych w wyroku NSA. Treść opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwalają na merytoryczne odniesienie się do zarzutu.

Zaskarżona decyzja nie jest, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, dotknięta naruszeniem art. 153 P.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Analizę treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku rozpocząć można od spostrzeżenia, że według Sądu, dysponując Opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Minister wypełnił jedynie część zaleceń i wskazań zawartych w wyroku NSA. Sąd pierwszej instancji odnotował, że:

- wskazano, jakie zmiany nastąpiły w pierwotnym wyglądzie i stanie substancji kamienicy, szczególnie po II wojnie światowej,

- wskazano, jakie autentyczne elementy zostały zachowane,

- odniesiono się do zarzutu dotyczącego zasadności adaptacji parteru budynku na funkcje użytkowe, jako powrót do funkcji historycznej parteru kamienicy,

- wskazano na niedopuszczalność wymiany stolarki okiennej w lokalu nr [...].

Według Sądu pierwszej instancji:

- organ ponownie w sposób lapidarny, arbitralny i skrótowy wskazał na konieczność zachowania autentyczności zabytku, odnosząc się głównie do oddalenia zarzutu strony dotyczącego przywrócenia historycznej funkcji użytkowej parteru,

- ponownie nie odniesiono się do treści załączonego do wniosku "Proponowanego programu prac konserwatorskich dotyczących elewacji frontowej zabytkowego budynku z 1905 r., mieszczącego się przy ul. G. [...] w O.",

- nie odniesiono się do części zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących m.in. poprzez dobudowanie nowych schodów zniwelowania efektu "ciążenia" spowodowanego dobudowaniem schodów w 2005 r.,

- nie odniesiono się do występowania ewentualnego interesu społecznego (ułatwienie pacjentom wejście do przychodni lekarskiej znajdującej się na parterze),

- nie zastosowano się do zalecenia nakazującego wyjaśnienie, czy okna są w stanie "śmierci technicznej", a jeśli tak, to czy okoliczność ta ma wpływ na treść rozstrzygnięcia w zakresie ochrony konserwatorskiej,

- ponownie nie ustosunkowano się do stanu technicznego ostatniego autentycznego okna w lokalu nr [...].

Analizę stanowiska Sądu pierwszej instancji rozpocząć można od wskazania, że konserwator ochrony zabytków jest organem specjalistycznym, uprawnionym do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy chronić zabytek. Możliwe jest jednak skorzystanie przez konserwatora zabytków z oceny lub opinii rzeczoznawcy, o którym mowa w art. 100 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Stosując się do wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego, według której, decyzja wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ma charakter uznaniowy, a zatem powinna odpowiadać wymogom sformułowanym w art. 7 K.p.a., i nie powinna nosić cech arbitralności i dowolności, Minister zasięgnął opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Podkreślić nadto trzeba, że według wiążącej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, w poprzednim postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 80 K.p.a.

Pamiętać należy, że czym innym jest swobodna ocena materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), a co za tym idzie wymóg pozbawionej dowolności oceny materiału dowodowego, a czym innym uznanie administracyjne. Uznanie administracyjne będące instytucją materialnoprawną związane jest z luzem decyzyjnym przyznanym organowi administracji publicznej, w którym organ ten przy zaistnieniu przesłanek przyznania uprawnienia oraz braku przesłanek negatywnych, może to uprawnienie przyznać, ale nie jest do tego zobowiązany, tak jak w przypadku decyzji o charakterze związanym (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 52—66; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 582-583).

Jak w wielu sytuacjach, w których ustawodawca przewiduje uznaniowe kompetencje organu, tak również w odniesieniu do art. 36 ust. 1 pkt 1 nie mamy do czynienia z pełną uznaniowością w zakresie wyboru konsekwencji.

W orzecznictwie zauważono, że niewskazanie w ustawie konkretnych okoliczności, z którymi należy wiązać dopuszczalność podjęcia wnioskowanych przez inwestora działań, wynika bowiem z założenia, na którym oparł się ustawodawca, że dozwolony przedmiot, sposób, czy też zasięg działań przy zabytku jest uzależniony od oceny, czy zgłaszane zamierzenie nie pozostaje w sprzeczności z celami wyznaczonymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz odpowiadającymi tym celom obowiązkami organu konserwatorskiego.

Czynienie użytku z przyznanej organowi w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kompetencji wymaga zatem sięgnięcia w toku rozstrzygania sprawy do tych norm zadaniowych, które kształtują przedmiot, formę i sposób ochrony zabytków. Rozpoznając sprawę, organ powinien ocenić poprawność złożonego wniosku, stosownie do szczegółowych wymagań stawianych inwestorowi dla danego rodzaju prac, określić, co stanowi w konkretnym przypadku przedmiot ochrony, wziąć pod uwagę, czy wnioskowane prace (działania) mogą doprowadzić do powstania uszczerbku w wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności, jakie mogą wystąpić w sprawie (patrz: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 756/11, ONSA i wsa 2013/4/64).

Odniesienie się do wniosku, dowodów przedłożonych wraz z wnioskiem, a także do twierdzeń wnioskodawcy, nie może być oderwane od przedstawionego wyżej rozumienia normy art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zakres postępowania dowodowego i jego ocena nie mogą abstrahować od tego, czy odniesienie się ma dotyczyć kwestii istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.

Minister ustalił stan faktyczny na podstawie Opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Dotyczy to zasadniczych okoliczności mających wpływ na zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 1. Już przeprowadzenie tego dowodu oraz wyrażenie w uzasadnieniu akceptacji dla ocen wyrażonych w Opinii oznacza pośrednie ustosunkowanie się do przedłożonego przez skarżącego opracowania. Aprobata dla ustaleń i wniosków opinii specjalistycznej NID oznacza, że organ nie podzielił wyrażonego w "Proponowanym programie" stanowiska o dopuszczalności planowanych robót z punktu widzenia celu ustawy, tj. ochrony wartości zabytkowych i zapobieżenia uszczerbku w wartości zabytku. Nadto, organ, opierając się na ustaleniach i ocenach zawartych w Opinii NID, konkretnie odniósł się do ustaleń i ocen przedstawionych we wniosku i załączniku ("Proponowanym programie").

Nie jest więc zgodna z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji ocena Sądu pierwszej instancji, że ponownie nie odniesiono się do treści załączonego do wniosku "Proponowanego programu prac konserwatorskich dotyczących elewacji frontowej zabytkowego budynku z 1905 r., mieszczącego się przy ul. G. [...] w O.".

Minister stwierdził, że nie można zaaprobować wniosku zawartego w "Proponowanym programie", skoro zasadnicza teza "Programu" o powrocie do użytkowej funkcji parteru jest błędna. Parter stanowił lokale mieszkalne, co szczegółowo przedstawiono w Opinii, a czego w skardze kasacyjnej nie podważono.

Nie odpowiada rzeczywistości zarzut, według którego, nie odniesiono się do części zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących m.in. tego, że poprzez dobudowanie nowych schodów dojdzie do zniwelowania efektu "ciążenia" spowodowanego dobudowaniem schodów w 2005 r. Skoro Minister oparł się na Opinii, wskazując, że cytuje ją fragmentarycznie, to uzupełnieniem stanowiska Ministra są obszerne wywody zawarte w Opinii, w tym także odnoszące się do podnoszonego zniwelowania efektu "ciążenia". Jak zaś stwierdzono w Opinii, wysoki parter mieścił reprezentacyjną kondygnację mieszkalną, dostępną – zgodnie z obowiązującą i powszechną zasadą – z klatki schodowej. Budowa schodów symetrycznych do tych wprowadzonych w 2006 r. nie poprawi odbioru estetycznego fasady. Będzie jedynie zdublowaniem niewłaściwego rozwiązania.

W Opinii stwierdzono także, iż stan techniczny nie wpływa na ocenę wartości zabytku. Zły stan zachowania nie kwalifikuje do samowolnego uznania zabytku, czy jego elementów, za pozbawione wartości, lecz do prac konserwatorskich i restauratorskich, podejmowanych z naukowym rozpoznaniem tych wartości.

Odnosząc te uwagę ogólną do okoliczności niniejszej sprawy, autor Opinii stwierdził, że kamienica wymaga prac remontowych i konserwatorskich, które wydobędą i utrwalą jej wartość zabytkową. Należałoby dążyć w miarę możliwości do likwidacji wtórnych przekształceń elewacji frontowej (tynki cementowe, okładzina ceramiczna, stolarka PCV w lokalu w suterenie, wtórne schody zewnętrzne i otwór drzwiowy wysokiego parteru), a także do prowadzenia pełnych badań konserwatorskich kamienicy, w tym elewacji, wnętrz klatki schodowej, stolarki okien i drzwi, które pozwoliłyby uzyskać podstawy do prac konserwatorskich, renowacyjnych i restauratorskich, do wydobycia, utrwalenia i przywrócenia elewacjom i wnętrzu walorów materiałowych, kompozycyjnych i dekoracyjnych, a także do przeprowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich o odtworzeniowych historycznych stolarek otworowych.

W Opinii NID sformułowano wnioski:

- budowa schodów zewnętrznych i powiększenie otworu okiennego na otwór drzwiowy w lokalu nr [...] w kamienicy przy ul. G. [...] w O. są niedopuszczalne z punktu widzenia konserwatorskiego. Kamienica z lat 1910-1912 jest świadectwem zmian zabudowy przedmieścia, zgodnego z ogólnymi procesami w rozwoju miasta. Elewacja mieszkania nr [...] jest integralnym elementem fasady całości kamienicy. Ukształtowanie fasady, oś głównego wejścia, pierwotna kompozycja i kształt otworów okiennych oraz autentyczna stolarka otworowa są nośnikiem wartości artystycznych, historycznych i naukowych - wskazują na styl, w jakim wzniesiono kamienicę oraz na jej główną funkcję mieszkalną. Stworzony na potrzeby Proponowanego programu aspekt funkcji usługowej/handlowej parteru nie ma podstaw historycznych. Kondygnacja wysokiego parteru – z mieszkaniem nr [...] – była przeznaczona na reprezentacyjne mieszkania dostępne z klatki schodowej;

- wymiana stolarki okiennej w mieszkaniu nr [...], szczególnie starannie opracowanych plastycznie okien elewacji frontowej, o oryginalnej konstrukcji skrzynkowej, zachowanych z czasów budowy kamienicy, jest niedopuszczalna z punktu widzenia konserwatorskiego – oryginalna stolarka okienna stanowi ważny element wyrazu plastycznego elewacji, jest świadectwem dawnej konstrukcji i technologii wykonawczych. Opinia ta pozostaje jednak w dużej mierze bezprzedmiotowa. Po 2014 r. oryginalna zabytkowa stolarka skrzynkowa została zlikwidowana i wymieniona na drewniane okna jednoramowe z szybami zespolonymi. Odbyło się to bez pozwolenia organu ochrony zabytków. W fasadzie pozostało pojedyncze okno zabytkowe konstrukcji skrzynkowej. Jego wymiana jest niedopuszczalna – podlega ono ochronie jako przykład historycznej konstrukcji okna, element autentycznej struktury budowlanej, ważny dla plastycznego wyrazu elewacji.

Obszerne fragmenty Opinii NID zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczone. Dotyczy to nie tylko funkcji parteru, ale także konieczności zachowania okna, niedopuszczalności budowy schodów. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił obecne stanowisko na tle poprzednio, tj. w 2005 r., wyrażonej zgody oraz nielegalnej wymiany okien po 2014 r., nawiązał do art. 4 ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem Ministra, Opinia NID wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, jest rzeczowo i przekonująco uzasadniona, logiczna, zupełna i wiarygodna. Według Ministra, zostało bez wątpliwości dowiedzione, ze wnioskowane zamierzenie w wyniku jego realizacji wpłynęłoby negatywnie na zachowanie jeszcze wartości zabytkowego budynku. Minister stwierdził również, że poprzednie pozwolenie nie oznaczało promesy na wybudowanie kolejnych schodów. Ponadto, jak zauważył Minister, organ pierwszej instancji zasadnie wyjaśnia, że rozpatrując sprawę w odniesieniu do aktualnego stanu, ma prawo wyciągać wnioski z wcześniejszych nietrafnych orzeczeń, mając na względzie zachowanie istotnych wartości historycznych i artystycznych kompozycji pozostałej części fasady.

Trafne są w tej sytuacji tezy skargi kasacyjnej, że w żadnym z wyartykułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny elementów, dotyczących motywów faktycznych i prawnych decyzji odmownej, nie można zaskarżonej decyzji skutecznie zarzucić braku odniesienia się do wniosku, odwołania oraz "Proponowanego programu".

Natomiast podkreślić należy, że z uzasadnienia wyroku NSA nie wynika wskazanie uwzględnienia interesu społecznego, w sposób rozumiany przez skarżących. W uzasadnieniu wyroku NSA nawiązano do art. 7 K.p.a. w kontekście wymagań stawianych decyzji uznaniowej. Podkreślono, że uzasadnienie musi przekonać adresatów, że decyzja nie nosi cech arbitralności i dowolności. W świetle treści Opinii NID oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest oczywiste, że według organu, ułatwienie pacjentom wejście do przychodni lekarskiej nie stanowi okoliczności wyłączającej względy związane z ochroną zabytku.

Brak bezpośredniego odniesienia się do tej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stanowił naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest to okoliczność istotna z punktu widzenia prawa materialnego.

Minister tym razem rozpoznał całość sprawy, której zakres zakreśla treść wniosku. Odniósł się do twierdzeń odwołujących się oraz przedłożonego przezeń materiału dowodowego.

Nie wymagały natomiast szczegółowego odniesienia się, określone w Proponowanym programie prace, skoro ich efektem miało być zbudowanie schodów połączone z wykonaniem drzwi zamiast okna, a także wymiana okna, skoro zdaniem organu, opartym na Opinii NID, te finalne prace, stanowiące treść żądania zawartego we wniosku, są niedopuszczalne.

Z poprzedzających rozważań wynika, że organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy. Nie można organowi odwoławczemu zarzucić dowolności polegającej na nieodniesieniu się do twierdzeń skarżących i przedłożonemu przezeń dowodowi w postaci ekspertyzy specjalistycznej. Zaskarżona decyzja nie jest obarczona dowolnością w aspekcie dokonania ocen specjalistycznych bez umocowania w materiale dowodowym – Minister oparł się na ustaleniach Opinii NID.

W konsekwencji należy kontynuować kontrolę sądową zaskarżonej decyzji przyjmując, że Minister nie naruszył art. 107 § 3 K.p.a. w zakwestionowanym przez Sad pierwszej instancji zakresie.

W dalszym procesie sądowej kontroli prawidłowości ustalania stanu faktycznego, należy ocenić, czy oparcie się Ministra na ocenach specjalistycznych zawartych w Opinii NID, a nie na tezach sformułowanych w Programie, było zgodne z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).

Po rozstrzygnięciu tej kontrowersji procesowej, możliwe i konieczne jest zbadanie zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy, pamiętając o uznaniowych cechach tej decyzji oraz kryteriach uznania administracyjnego w sprawach z zakresu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono od skarżących solidarnie na rzecz organu odwoławczego, w kwocie 460 zł., na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.