Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 103/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 1, art. 104 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 22, art. 15 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 913/22 w sprawie ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 października 2022 r. II SA/Gl 913/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z 25 czerwca 2015 r. nr X/118/2015 w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości (k. 169, 176-182 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł K.Z. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. R.P., zaskarżając wyrok III SA/Gl 913/22 w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego: 1. art. 151 ppsa w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [dalej ugn] w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w wyniku scalenia i podziału uczestnikom postępowania mogą zostać przyznane nowe działki, których powierzchnia i wartość wielokrotnie przewyższają powierzchnię i wartość dotychczasowych działek, podczas gdy takie przydzielenie nie może zostać dokonane; 2. art. 151 ppsa w zw. z art. 103 ust. 1 ugn przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że należytą staranność organu gminy ocenia się przez czynności podjęte na podstawie zamkniętego katalogu źródeł mogących stwierdzić adres uczestnika scalenia i podziału, podczas gdy należytą staranność organu gminy ocenia się na podstawie wszelkich czynności, których może podjąć w indywidualnej sprawie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w J. z 25 czerwca 2015 r. nr X/118/2015 w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości położonych w Jaworznie objętych miejscowym planem zagospodarownia przestrzennego terenów przemysłowych "[...]" (dalej Uchwała); zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie od organu [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 189-196 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19).

W przypadku kontroli przez sąd administracyjny aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa) bądź aktów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa), sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz samodzielnie dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (odpowiednio - K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2000/7-8/51; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 292-293, uw. 7). W postępowaniu ze skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 ppsa Sąd administracyjny nie dysponuje bowiem dowodami zgromadzonymi w postępowaniu rozpoznawczym (jak w przypadku skargi na decyzje administracyjne bądź postanowienia - art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa - bo w tego typu sprawach nie toczy się postępowanie rozpoznawcze) - obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywa wprost na Sądzie administracyjnym.

Skarżący kasacyjnie nie postawił zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego, co czyni ów stan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie wskazał jako wzorca kontroli art. 147 § 1 ppsa.

Zarzuty naruszenia: art. 105 ust. 2 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zostały postawione niestarannie. Skarżący kasacyjnie nie określił - ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu - właściwych danych promulgacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu 25 czerwca 2015 r. Sąd orzeka wedle stanu prawnego istniejącego w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały, zgodnie z zasadą tempus regit actum (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno - op. cit., s. 343-344, uw. 1). W dacie wydania zaskarżonej Uchwały ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami obowiązywała w brzmieniu jednolitego tekstu Dz.U. z 2015 r. poz. 782, bowiem ów jednolity tekst wszedł w życie 11 czerwca 2015 r. i obowiązywał aż do dnia 23 lipca 2015 r. Mimo tej niedoskonałości, zarzut ten nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona Uchwała, podjęta na podstawie art. 104 ust. 1 ugn, jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, zm. poz. 645, 1318, 379, dalej usg).

Materia dotycząca zasady ekwiwalentności została uregulowana w art. 105 ust. 2 ugn. Zgodnie z tym przepisem w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej zgodnie z przepisem ust. 1. Jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce.

Skarżący upatrywał naruszenia art. 96 ugn w zw. z art. 7 Konstytucji w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określił minimalną powierzchnię działki budowlanej na 2000 m2 (s. 12 akapit ostatni skargi do WSA). Trafnie Sąd I instancji uznał, że uchwała w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości jest aktem następczym wobec miejscowego planu, który wyznacza obszar wymagający przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości, a miejscowy plan pozostawał poza kontrolą Sądu przeprowadzaną w niniejszym postępowaniu. Z zasady ekwiwalentności, zawartej w art. 105 ust. 2 ugn, nie można wywodzić - jak próbuje to przedstawiać skarżący - że uczestnik scalenia i podziału ma bezwzględnie otrzymać działkę o powierzchni tożsamej lub bardzo zbliżonej. Zasada ta ma przede wszystkim chronić prawo własności przez zagwarantowanie, że każdy kogo działka znajduje się w obszarze prowadzonego scalania i podziału, otrzyma w naturze nieruchomość. Przyjęcie takich twierdzeń niweczyłoby cel tego rodzaju działań, które mają zwiększyć funkcjonalność działek, np. przez nadanie im regularnych kształtów, czy przez doprowadzenie do zwiększenia ich powierzchni. Szczególnie istotnym jest utworzenie nowego układu dróg służących obsłudze komunikacyjnej obszaru podlegającego scaleniu i podziałowi, tak by każda z nowoutworzonych działek miała zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Unormowanie wynikające z art. 105 ust. 2 ugn określa prawo uczestników scalenia do otrzymania nowo utworzonych działek o powierzchni takiej, jaką dany uczestnik posiadał przed scaleniem, pomniejszonej jedynie o powierzchnię przeznaczoną pod drogi lub poszerzenie dróg. Oznacza to, że zasadą jest otrzymanie przez uczestnika scalenia konkretnej nowo utworzonej działki lub działek. Odstępstwem od tej zasady jest przydzielenie nieruchomości o powierzchni, która nie jest równa powierzchni dotychczasowej nieruchomości, ale wówczas uczestnikowi scalenia za różnicę powierzchni przysługuje dopłata w gotówce. Żadne reguły interpretacyjne nie pozwalają wyprowadzić z tego przepisu normy, która zezwalałaby na pozbawienie uczestnika scalenia własności całej nieruchomości z jednoczesnym przyznaniem ekwiwalentu w gotówce (wyrok NSA z 29.12.2011 r. I OSK 1538/11, aprobowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 638-644, nb 1-10; także C.H. Beck 2023, s. 603-608, nb 1-10). Uwzględnienie tych wszystkich czynników - a zwłaszcza postanowienia miejscowego planu co do 2000 m2 minimalnej powierzchni działki znajdującej się na obszarze oznaczonym symbolem 10PU (na którym jest działka skarżącego), wiążące Radę Gminy przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały - zadecydowało, że w miejsce dotychczasowej działki nr [...] o pow. [...] m2 skarżący nie mógł otrzymać nowej działki "np. 600 m2" (k. 192 akt sądowych), bowiem mógł jedynie otrzymać - jako współwłaściciel - działkę o minimalnej powierzchni 2000 m2.

Ustawodawca mając świadomość celu uregulowań działu III rozdziału 2 ugn przewidział w art. 105 ust. 2 zd. 2 ugn rozliczanie różnic w powierzchni przez dopłaty gotówkowe. Wobec powyższego podnoszony zarzut naruszenia art. 105 ust. 2 ugn nie zasługuje na uwzględnienie, w konsekwencji nie uzasadnia żądania stwierdzenia nieważności Uchwały w sprawie scalenia i podziału nieruchomości ani w całości, ani "w części dotyczącej działki nr [...]" (k. 4 akt sądowych). Zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 105 ust. 2 ugn w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) okazał się niezasadny.

Prawo własności, którego ochronę zapewniają art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP; art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (orzeczenie TK z 18.4.2000 r. SK 23/98). Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 kc, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o gospodarce gruntami (art. 101-108) i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 upzp kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie [...] miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,[...] należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 - w tym pkt 8, art. 22 upzp; wydanego na podstawie delegacji ustawowej § 4 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawei scalania i podziału nieruchomości (Dz.U. nr 86 poz. 736, dalej rozporządzenie mpzp), zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. T. II, Wolters Kluwer 2016, s. 61-64, uw. 8; L. Garlicki, K. Wojtyczek w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. II, s. 75-84, uw. 25-33; s. 89-97, uw.47).

Zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 103 ust. 1 ugn również nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia adresu uczestnika dokonuje organ, który winien w tym względzie wykazać się należytą starannością. Art. 113 ust. 4 ugn stosuje się w tej materii odpowiednio. Stanowi on, że jeżeli nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, przy jej wywłaszczeniu przyjmuje się inne dokumenty stwierdzające prawa do nieruchomości oraz służące do jej oznaczenia dane z katastru nieruchomości. Organ dążąc do określenia adresów zamieszkania winien posiłkować się informacjami wynikającymi z ksiąg wieczystych, zbiorów dokumentów, a także dokumentami w formie prawem przewidzianej, na podstawie których można ustalić, komu przysługuje własność lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości albo komu przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wolters Kluwer 2023, s. 835-841). Sytuacje takie wprost przewidział ustawodawca w art. 104 ust. 1 ugn.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ wykazał się należytą starannością w poszukiwaniu adresu skarżącego. Wobec braku księgi wieczystej dla działki nr [...], przeprowadził badanie [...], gdzie jako współwłaściciele figurowali: F.G., J.G., J.Z. i B.Z. Osoby te figurowały w ewidencji gruntów i budynków. Brak było informacji o tych osobach w ewidencji ludności, jak również żadne z nich nie występowało jako podatnik podatku od nieruchomości.

Organ nie wiedział, że skarżący może być uczestnikiem scalenia i podziału nieruchomości, gdyż źródła, do których dotarł, nie ujawniały jego prawa do działki nr [...]. Nie można uznać, że wydanie w odrębnym postępowaniu zainicjowanym przez B.Z. decyzji z 3 października 2011 r. wskazuje na to, że organ dysponował jej adresem, a w dalszej kolejności mógł się do niej zwrócić o podanie danych właścicieli powyższej działki. Decyzję z 3 października 2011 r. wydano w sprawie nie dotyczącej działki nr [...], a w przedmiocie zwrotu nieruchomości, którą finalnie umorzono jako bezprzedmiotową. Bronisława Zuber nie uzyskała prawa własności do wskazanych w decyzji nieruchomości. Dane B.Z. nie zostały ujawnione w jakimkolwiek zbiorze (ewidencji) prowadzonym przez organ dla działki nr [...].

Organ nie może w tej materii niejako zastępować skarżącego, który sam nie podejmował działań, które chroniłyby jego interesy, zaniedbując ujawnienia swego prawa do nieruchomości. Ustawodawca przewidując trudności w ustaleniu adresów uczestników scalenia i podziału nieruchomości nakazał podanie do publicznej wiadomości informacji o wyłożeniu projektu uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości (art. 103 ust. 3 ugn), a także o jej podjęciu (art. 103 ust. 4 ugn). Ma to zapewnić możliwość powzięcia wiedzy o tym procesie tym uczestnikom, których adresy nie zostały ustalone.

Wobec powyższego Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa, skargę kasacyjną oddalono.