Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 456/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono skargę w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art.149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 151, art. 200 i art. 205 § 2, art. 119 pkt 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (zwana dalej: "spółką", "skarżącą", "stroną", "wnioskodawcą") w dniu 4 września 2024 r. wystąpiła do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, tj. obywatela Indii L. L.

W dniu 8 listopada 2024 r. spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - powoływanej dalej jako: "k.p.a.") i wnosząc o:

1. zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2. na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - zwanej w skrócie: "p.p.s.a.") przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skarżąca spółka przytoczyła definicję bezczynności i przewlekłości postępowania w rozumieniu prawa administracyjnego oraz przedstawiła przebieg postępowania w sprawie. Następnie spółka podniosła, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącej, wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem.

W ocenie skarżącej, przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, a skarżąca również w wyniku bezczynności organu administracji ponosi realne straty w postaci braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji, nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski poinformował, że uwzględnił skargę strony skarżącej w części i wydał zezwolenie na pracę dla cudzoziemca w dniu 28 listopada 2024 r., a decyzję doręczono stronie w formie elektronicznej w tym samym dniu. W tym stanie organ wniósł o: 1/ umorzenie postępowania w przypadku podtrzymania skargi przez stronę skarżącą na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; 2/ odstąpienie od zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania ponad kwotę 200 zł z uwagi na fakt uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli oraz stopień zawiłości sprawy, wkład pełnomocnika skarżącego, przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy; ewentualnie, w przypadku podtrzymania skargi stronę skarżącą, o: 1/ oddalenie skargi z uwagi na nadużycie przez stronę skarżącą prawa do sądu; 2/ oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej; 3/ oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz 4/ odstąpienie od zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania ponad kwotę 200 zł z uwagi na fakt uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli oraz stopień zawiłości sprawy, wkład pełnomocnika skarżącego, przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że złożony za pośrednictwem systemu "Zatrudnienia Cudzoziemców" w dniu 4 września 2024 r. wniosek o wydanie zezwolenia na pracę nie był kompletny. W dniu 8 listopada 2024 r. skarżący wniósł skargę. W związku ze stwierdzonymi brakami wniosku w dniu 25 listopada 2024 r. organ wystosował do strony wezwanie o ich uzupełnienie. W dniu 26 listopada 2024 r. strona złożyła korektę wniosku, uzupełniając brakujące dokumenty i dane, w związku z czym w dniu 28 listopada 2024 r. organ wydał zezwolenie na pracę. Zezwolenie zostało doręczone w formie elektronicznej w dniu 28 listopada 2024 r.

Następnie, powołując się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, organ wyjaśnił znaczenie pojęcia "bezczynności" oraz przedstawił zasady dotyczące terminowości załatwiania spraw administracyjnych. W oparciu o przytoczone uregulowania organ potwierdził, że w sprawie dopuścił się wykazywanej przez stronę skarżącą bezczynności i opieszałości. Jednakże w ocenie organu, ze strony skarżącej zachodzi w sprawie nadużycie prawa do sądu polegające na tym, że strona w pierwszej kolejności składa do organu niekompletny wniosek, po czym po upływie ponad miesiąca dokonuje jego korekty załączając brakujące dokumenty, a następnie wnosi skargę na bezczynność i opieszałość organu domagając się zasądzenia grzywny i sumy pieniężnej. Tym samym, zamiast skoncentrować swoje czynności na wydaniu decyzji w jak najszybszym czasie, organ musi koncentrować swoje działania na innych czynnościach nieukierunkowanych na rozstrzyganie sprawy, co opóźnia etap wydania decyzji, przy czym opóźnienie to jest w sprawie nieznaczne i nie powoduje stronie szkody.

Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie oraz piśmiennictwie organ wskazał, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego. Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego; prawo to powinno być wykonywane zgodnie z celem, ze względu na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Tak też należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swoich praw. Stanowisko takie akceptowane jest także przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Za dopuszczalną uznano m.in. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu oraz sprawdzanie, czy żądania strony nie są "lekkomyślne, dokuczliwe lub w inny sposób pozbawione podstaw". Ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, tak by mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało żadnego uszczerbku.

Organ wskazał też, że w przypadku skargi na bezczynność organu przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć sytuację, w której organ wydaje akt lub dokonuje czynności, przy czym bez znaczenia jest fakt, czy treść tego zachowania organu jest zgodna z żądaniem skarżącego. Przez to zachowanie organ przestaje bowiem tkwić w bezczynności, a tym samym zostaje osiągnięty cel skargi.

Podobnie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, "uwzględnieniem skargi w całości" będzie sytuacja, w której organ rozstrzygnie sprawę co do istoty. Przy czym bez znaczenia pozostaje fakt, czy treść tego rozstrzygnięcia będzie zgodna z żądaniem sformułowanym przez skarżącego. Wydając merytoryczne rozstrzygnięcie organ zakończył bowiem postępowanie w sprawie, a tym samym został osiągnięty cel skargi, jakim jest przymuszenie organu do rozstrzygnięcia sprawy i zakończenia przewlekłego postępowania.

Pomimo, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne, czy kadrowe leżące po stronie organu, to zdaniem organu nie powinny one być pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu, niedostateczna obsada kadrowa stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów.

W kwestii dochodzonej sumy pieniężnej organ wskazał z kolei, że nie przedstawiono dowodów na poparcie podniesionych argumentów i orzeczeniem jej we wskazanej wysokości. Suma pieniężna powinna jednak pełnić przede wszystkim funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Za orzecznictwem organ wskazał ponadto, że niewątpliwie środek ten powinien mieć zastosowanie w tych wszystkich przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie organu, sytuacja taka nie miała miejsca w sprawie.

W odniesieniu zaś do wnioskowanej przez stronę grzywny organ wskazał na fakultatywność orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny i podkreślił, że w sprawie nie doszło do zaniechania rozpoznania wniosku w terminie z uwagi na wadliwe działanie pracownika organu, lecz z uwagi na problem systemowy (kadrowy), którego organ nie jest w stanie rozwiązać na dzień dzisiejszy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Na wstępie należy zauważyć, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem przepis szczególny, tj. art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm.) stanowi, że art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m. Ustawodawca przesądził zatem, że wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca.

Przechodząc do kwestii zasadniczej, należy zaznaczyć, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym wyłącznie z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.).

Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania.

Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens".

Należy podkreślić, że organ w zasadzie nie dokonywał żadnych czynności w toku prowadzenia sprawy, a jedynie - już po wniesieniu skargi – wezwał skarżącą do ponownej korekty złożonego wniosku we wskazanym w wezwaniu. Z akt sprawy nie wynika jednak, by organ zmuszony był do wykonania dodatkowych, nadzwyczajnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy.

Sąd uznał zatem, że brak działania organu i niepodjęcie przez niego w przewidzianym okresie czynności w sprawie jest przejawem bezczynności, nie zaś przewlekłego prowadzenia postępowania organu, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w części dotyczącej przewlekłości postępowania Wojewody Pomorskiego (punkt 2. sentencji wyroku).

Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady szybkości postępowania, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika - co nie jest kwestionowane przez strony - że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca wpłynął do organu w dniu 4 września 2024 r., a następnie w dniu 6 września 2024 r. został skorygowany przez skarżącą. Z dniem zatem złożenia wniosku, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., doszło do wszczęcia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem. Co do zasady, postępowanie to powinno zostać zakończone w terminach wynikających z art. 35 k.p.a. Określony w tym przepisie maksymalny termin dwóch miesięcy upłynął bezskutecznie w dniu 4 listopada 2024 r.

Decyzja rozstrzygająca wniosek skarżącej została natomiast wydana w dniu 28 listopada 2024 r., a więc po upływie wskazanego terminu.

W konsekwencji skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pracę cudzoziemca okazała się uzasadniona, gdyż Wojewoda Pomorski nie załatwił przedmiotowej sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., co wskazuje na to, że pozostawał w bezczynności.

Z uwagi jednak na fakt, że organ wydał już przed rozpoznaniem niniejszej skargi decyzję w przedmiocie zezwolenia na pracę cudzoziemca, Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Jednocześnie też Sąd stwierdził, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na jego zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15; wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

Biorąc pod uwagę czasową skalę przekroczenia przez organ terminu załatwienia sprawy - w granicach miesiąca - Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego (punkt 1. sentencji wyroku).

Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności, nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis miałby treść odmienną, obligującą wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie przewidującą taką możliwość. Przewidziane w ustawie fakultatywne jedynie działanie sądu - bez sprecyzowania przesłanek przyznania sumy pieniężnej - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu powyższego środka przemawia przedstawiona powyżej ocena braku rażącego naruszenia przez organ prawa oraz fakt wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi.

Ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność wymierzenia grzywny. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, Sąd ocenił jako niezasadny także wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny.

W tym zakresie żądania skargi podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 2. sentencji wyroku).

Sąd zważył nadto, że korzystanie przez skarżącą z prawa wniesienia skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej nie może być rozpatrywane w kategoriach nadużycia prawa do sądu. Ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, tak by mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznaje żadnego uszczerbku (zob. m.in. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II FZ 512/13; z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt I OZ 1171/14; z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OZ 61/15 oraz z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 439/15). Zdaniem Sądu nie sposób twierdzić, że skarżąca, jako strona postępowania administracyjnego, które toczy się dłużej niż to wynika z przepisów ustawowych, wykorzystuje instytucje skargi na bezczynność i przewlekłość organu wbrew celowi i funkcji tej instytucji. Niewątpliwie skarżąca składając skargą do sądu realizuje prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej w zakresie niezachowania terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Dostrzec należy okoliczność, że w przypadku uznania przez organ, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pracę zawierał braki formalne, organ miał obowiązek niezwłocznego wezwania skarżącej do ich usunięcia, czego jednak nie uczynił – zrobił to dopiero po wniesieniu przez skarżącą skargi, co wskazywać może właśnie na zasadność skorzystania strony z przysługującego jej prawa do złożenia skargi na bezczynność organu). Ponadto podkreślić też należy, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/11). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 1 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie (oczywiście po uprzednim wniesieniu ponaglenia, o ile przepis nie znosi tego wymogu). Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, w dniu 8 listopada 2024 r. - a więc po upływie dwumiesięcznego terminu przewidzianego prawem na załatwienie niniejszej sprawy - jako dopuszczalna, nie stanowiła nadużycia prawa skarżącej do sądu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 597 zł odpowiadającą łącznie wysokości uiszczonego wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą za pełnomocnictwo.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).