Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1915/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 184 w zw. z art. 149 par. 1a oraz par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.L., A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 52/21 w sprawie ze skargi G.L., A.L. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sprawie znak [...] 1. uchyla pkt II zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie stwierdza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących G.L. i A.L. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 29 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Kr 52/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi G.L. i A.L. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sprawie znak [...]: I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do wydania aktu lub podjęcia czynności, II. stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, IV. zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

G.L. i A.L. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie braku rozpoznania zażalenia skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N.S. z [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki w postanowieniu tego organu z [...] r. nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu części działki. Skarżący wnieśli w skardze o: 1) zobowiązanie WINB w Krakowie do rozpoznania wskazanego wyżej zażalenia skarżących w terminie 14 dni; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącej G.L. sumy pieniężnej w wysokości 5 000,00 zł; 6) przyznanie od organu na rzecz skarżącego A.L. sumy pieniężnej w wysokości 5 000,00 zł.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismem z 28 sierpnia 2020 r. skarżący wnieśli zażalenie na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N.S. nr [...] w przedmiocie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki w postanowieniu tego organu nr [...]. Przesyłka pocztowa zawierająca zażalenie została nadana w dniu 31 sierpnia 2020 r., zaś Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie przedmiotowe zażalenie organ I instancji przekazał 7 września 2020 r. Skarżący podnieśli, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., sprawa w postępowaniu odwoławczym powinna zostać zakończona w terminie miesiąca od daty otrzymania odwołania, a zatem termin ten upłynął organowi dnia 7 października 2020 r. Zważywszy, iż organ nie informował skarżących w żaden sposób o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, pismem z 9 listopada 2020 r. skarżący wnieśli ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w następstwie którego, postanowieniem tego organu z [...] r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego został zobligowany do rozpoznania sprawy w terminie do 15 stycznia 2021 r. Zarazem zawiadomieniem z 19 listopada 2020 r. Małopolski WINB poinformował skarżących o wyznaczaniu na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. nowego terminu załatwienia sprawy (tj. do dnia 31 stycznia 2021 r).

Skarżący podkreślili, że w odpowiedzi na ponaglenie organ powoływał się na takie okoliczności jak znaczna ilość postępowań administracyjnych oraz problemy kadrowe spowodowane dużą rotacją pracowników, jednakże, zdaniem skarżących, powyższe stoi w sprzeczności do okoliczności wskazywanych przez organ w zawiadomieniu z 19 listopada 2020 r., w którym WINB powoływał się na ograniczenia w działaniu spowodowane epidemią COVID-19. Skarżący wskazali także, że domagają się przyznania od organu sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), gdyż postępowanie prowadzono w sposób rażąco przewlekły, co wywołało wymierną oraz wyliczalną szkodę w ich majątku. Dla terenu objętego postępowaniem w niniejszej sprawie wydana została bowiem decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie której ma zostać przeprowadzony budowlany proces inwestycyjny. Po myśli art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może zostać zawieszone z racji toczącego się postępowania, w zakresie którego wniesiono środek odwoławczy. Tym samym, postępowanie prowadzone przewlekle powoduje, iż skarżący nie mogą wykonywać przysługującego im prawa własności przez okres dłuższy niż byłoby to konieczne dla rzetelnego zakończenia sprawy. Wskazana w skardze wysokość kwoty, której domagają się skarżący, ich zdaniem, powinna odpowiadać stopniowi naruszenia prawa, a nadto spełniać rolę prewencyjną mobilizując organ do podjęcia realnych działań celem zapobieżenia powstaniu tego rodzaju bezczynności w przyszłości.

W odpowiedzi na ww. skargę, opisując przebieg postępowania, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził, że zażalenie skarżących na postanowienie PINB nr [...] z [...] r. wpłynęło do niego 7 września 2020 r. (sprawa została zarejestrowana pod znakiem: [...]). Pismem z dnia 19 listopada 2020 r., na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2021 r. Postanowieniem z [...]r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył MWINB dodatkowy termin rozpoznania sprawy do dnia 15 stycznia 2021 r. W dniu 12 lutego 2021 r. MWINB zakończył postępowanie zażaleniowe poprzez wydanie postanowienia, którym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie w przedmiocie sprostowania postanowienia. Wyjaśniając przyczyny opóźnienia organ wskazał, że wynikało ono ze znacznej liczby postępowań administracyjnych będących w trakcie rozpatrywania. W związku z tym, w pierwszej kolejności organ rozpatrywał sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia. W niniejszym postępowaniu zażaleniowym stan taki nie występował. Ponadto, organ oświadczył, że od kilku lat sytuacja kadrowa w Inspektoracie jest bardzo trudna, bowiem istnieje duża rotacja pracowników, wobec czego nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw. Opóźnienie w rozpatrzeniu powyższej sprawy wynikało ponadto z konieczności wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy przy uwzględnieniu zaistniałych w toku postępowania zażaleniowego ograniczeń w działaniu organu związanych z COVID-19 (konieczność zmiany organizacji pracy jednostki w związku z wdrożeniem pracy zdalnej oraz przypadkami nieobecności pracowników w pracy z powodu izolacji domowej, kwarantanny lub konieczności sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji zamknięcia szkół, przedszkoli lub żłobków).

W odniesieniu do powyższych ustaleń, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził na wstępie, że zarzucana WINB bezczynność polegająca na nierozpoznaniu wniesionego do tego organu zażalenia ustała w dniu rozpoznania zażalenia tj. 12 lutego 2021 r., co nastąpiło po wniesieniu skargi (28 stycznia 2021 r.). Z uwagi na to, że w dacie wyrokowania organ nie pozostawał w bezczynności, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednakże, zdaniem Sądu, aczkolwiek Małopolski WINB pozostawał w bezczynności, to jednak bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. Zgodnie z ogólnymi regułami wynikającymi z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, czyli w tej sprawie do dnia 7 października 2020 r., tymczasem nastąpiło to dopiero 12 lutego 2021 r. Oznacza to, że organ pozostawał w bezczynności przez okres 4 miesięcy, co niewątpliwie stanowi o naruszeniu prawa. Jednak oceniając, czy jest to naruszenie rażące, Sąd wyjaśnił, że zobowiązany był wziąć pod uwagę nie tylko zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale wszystkie okoliczności sprawy oraz skalę przekroczenia terminu do załatwienia sprawy. Sąd stwierdził w związku z tym, że o ile rację mają skarżący, iż trudności czy braki kadrowe nie są same w sobie usprawiedliwieniem dla pozostawaniu organu w bezczynności, o tyle już zestawienie ich z przywoływanymi przez organ w odpowiedzi na skargę okolicznościami związanymi z ograniczeniami w działaniu organu, związanymi ze stanem epidemii spowodowało, że, zdaniem Sądu I instancji, przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowiło w tych okolicznościach rażącego naruszenia prawa. Sąd stwierdził, że stan bezczynności w niniejszej sprawie przypadał akurat na czas tzw. "drugiej fali" epidemicznej, podczas której notowany był znaczny wzrost zakażeń. Związane z tym utrudnienia są, zdaniem Sądu, faktem notoryjnym i nie wymagają szczególnego uzasadnienia.

Oddalając wniosek o przyznanie skarżącym sumy pieniężnej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał zaś, że kierował się w głównej mierze tym, że po wpływie skargi bezczynność ustała oraz także tymi okolicznościami, które przesądziły o tym, że w ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zauważył, że wybór Sądu pomiędzy grzywną a sumą pieniężną powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Cele powyższe realizuje wymierzenie organowi grzywny, jednak sąd może dojść do przekonania, że poza wymiarem represyjnym i prewencyjnym zasadne jest przyznanie stronie rekompensaty za niewłaściwe działanie organu. Nie chodzi tu jednak o rekompensatę wszelkich rzeczywiście poniesionych strat lub utraconych zysków. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Sąd podkreślił, że niniejsza sprawa została już zakończona i nie ma powodów do dyscyplinowania organu, natomiast wszelkie działania prewencyjne mają sens wówczas, gdy do bezczynności czy przewlekłości nie przyczyniają się powody natury nadzwyczajnej takie jak epidemia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli G.L. i A.L., zaskarżając go w części, tj. pkt. II zaskarżonego wyroku, ale jedynie w części, w której Sąd I instancji orzekł, iż bezczynność, której dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto w zakresie pkt. III zaskarżonego wyroku w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków skarżących o przyznanie im od organu sumy pieniężnej,

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie okoliczności niemających potwierdzenia w aktach sprawy, w szczególności okoliczności powołanych przez organ związanych z następstwami epidemii COVID-19 dla toczącego się w sprawie postępowania;

4) art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną kwalifikację tzw. "utrudnień" związanych ze znacznym wzrostem zakażeń w zakresie w jakim tego rodzaju utrudnienia wpływają na bieg postępowania administracyjnego będącego przedmiotem bezczynności za fakt powszechnie znany, w sytuacji, w której organ na potwierdzenie swoich twierdzeń w tym zakresie nie zawnioskował oraz nie zaoferował sądowi żadnego dowodu.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej zakresem zaskarżenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozpoznaniu podlegała sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna, kwestionująca tylko rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku zawarte jego w pkt II – w części oraz pkt III – w całości, obejmuje częściowo usprawiedliwione podstawy.

Usprawiedliwioną podstawą kasacyjną okazał się zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaistniała w rozstrzyganej przez ten Sąd bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, wynikająca z nierozpoznania zażalenia skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N.S. z [...] r. nr [...], nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie może budzić wątpliwości, iż stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2021 r. Il OSK 151/21; 27 maja 2021 r., I FSK 644/21; z 23 marca 2021 r., II OSK 2439/20). Słusznie przyjmuje się, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność organu (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. II OSK 3661/19).

W rozpoznanej sprawie wyjaśniając powody, jakie stały za orzeczeniem o braku rażącego naruszenia prawa stwierdzoną bezczynnością Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd I instancji wyjaśnił, że uwzględnił w tym zakresie wszystkie okoliczności sprawy, wśród których zasadnicze znaczenie miały informacje organu o brakach kadrowych oraz ograniczeniach w jego działalności związanych ze stanem epidemii. W odniesieniu do tego stanowiska skarżący kasacyjnie zasadnie podnieśli jednak, że powyższe okoliczności nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, co każe przyjąć je za ustalenia dowolne, a w konsekwencji powzięte przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 133 § 1 oraz art. 106 § 4 p.p.s.a. Niezależnie bowiem od stwierdzenia, że akcentowana przez Sąd I instancji oraz Małopolski WINB konieczność zmiany organizacji pracy polegająca na wdrożeniu pracy zdalnej nie powinna być uznana za czynnik w sposób istotny determinujący spowolnienie rozpatrzenia zażalenia skarżących na postanowienie organu I instancji w przedmiocie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki w postanowieniu tego organu z [...]r., zgodzić się też trzeba ze skarżącymi, że nie można podzielić zapatrywania Sądu I instancji, iż nieobecność pracowników w pracy z powodu kwarantanny czy izolacji, bądź konieczności opieki na dziećmi jest faktem powszechnie znanym i niewymagającym udowodnienia dla potrzeb rozstrzygnięcia rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy. Powyższe zjawiska związane z epidemią COVID19, o ile mogą być uznane za powszechnie znane w skali krajowej, w szczególnym postępowaniu jakim jest postępowanie w sprawie bezczynności organu - mając na względzie wymagania zasady praworządności oraz założenie ustawodawcy, że miesięczny termin wyznaczony organom odwoławczym jest terminem odpowiednim do załatwienia sprawy (zwłaszcza, jak w tym przypadku, sprawy niecechującej się wysokim stopniem skomplikowania) - powinny być każdorazowo dodatkowo przez sąd administracyjny weryfikowane. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że mogą one z różnym natężeniem w konkretnym okresie dotknąć poszczególnych organów. Jak słusznie zauważają skarżący, przyjęcie tego rodzaju ustaleń w oparciu o nieznajdujące pokrycia w materiałach źródłowych twierdzenia organu prowadziłoby do uniknięcia przez organ sankcji związanych z pozostawaniem w bezczynności w zakresie rozpoznania spraw administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt sprawy wynika, iż wyjaśnienia organu dotyczące przyczyn niedziałania w sprawie opierały się w pierwszym rzędzie na wskazaniu, że organ ten prowadzi znaczną liczbę postępowań, a ponadto że w związku z tym, że od kilku lat boryka się z trudną sytuacją kadrową, priorytetowo traktuje sprawy, w których "występuje udokumentowany stan zagrożenia". Mając na uwadze te wyjaśnienia, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa zatem, że wyjaśniając swoją bezczynność organ powołał się zasadniczo na systemowe, wieloletnie problemy kadrowo-organizacyjne. Tymczasem trudności organizacyjne, jeżeli ich przyczyną nie jest nadzwyczajne wydarzenie, nie mogą być uznane za przyczyny niezależne od organu administracji, gdyż w przeciwnym razie środek prawny w postaci skargi na bezczynność wraz z obowiązkiem rozstrzygania, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie byłby efektywny w przypadkach, gdy właśnie z uwagi na zwiększony wpływ spraw konieczne jest podejmowanie szczególnych rozwiązań organizacyjnych mających na celu zapewnienie terminowego załatwiania spraw. Uznanie, że zwiększenie liczby spraw do załatwienia w każdym przypadku uzasadnia przyjęcie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa mogłoby demobilizować organy administracji w działaniach organizacyjnych mających na celu stworzenie rozwiązań organizacyjnych adekwatnych do zwiększonego wpływu spraw (wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2591/20). Takie sytuacje oczywiście mogą się wyjątkowo zdarzyć, ale to organ, wobec którego skierowano zarzut bezczynności powinien w tym zakresie przedstawić konkretne wyjaśnienia ze wskazaniem dowodów, iż w okresie objętym bezczynnością jego niedziałanie miało charakter usprawiedliwiony obiektywnymi okolicznościami.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że za uznaniem, iż w tej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa przemawiają następujące jej okoliczności: 1) nieskomplikowany przedmiot postępowania (sprostowanie postanowienia o wszczęciu postępowania), niewymagający przeprowadzenia postępowania dowodowego wykraczającego poza zakres akt sprawy, 2) bierność organu przejawiająca się brakiem podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie przed upływem terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a., w szczególności wynikających z art. 36 § 1 k.p.a., 3) nierozpoznanie zażalenia w terminie wyznaczonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu wydanym przez ten organ na skutek rozpoznania ponaglenia skarżących oraz 4) nierozpoznanie zażalenia również w terminie wskazanym przez WINB w zawiadomieniu z 19 listopada 2020 r. (tj. do 31 stycznia 2021 r.). Na gruncie tej sprawy wystąpiło zatem kilka czynników, które stwierdzoną bezczynność organu nakazywały ocenić jako rażąco naruszającą prawo. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, znaczne przekroczenie terminu rozpatrzenia zażalenia w okolicznościach tej sprawy było wyrazem niedającego się usprawiedliwić zlekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania.

Jako nieusprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jednak podstawę kasacyjną obejmującą zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków skarżących o przyznanie im od organu sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że brzmienie tego przepisu wskazuje, iż zasądzenie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, i to nawet w przypadku, gdy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyroki NSA z: 14 października 2020 r. II OSK 3661/19; 28 kwietnia 2020 r., II OSK 304/2; z 3 lutego 2017 r. II GSK 1695/16).

Odmowę zastosowania przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącym sumy pieniężnej Sąd I instancji uzasadnił tym, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny i jest uzasadnione w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. W tej sprawie byłoby to niecelowe, z uwagi na to, że w dacie wyrokowania bezczynność organu ustała.

W odniesieniu do tego stanowiska oraz argumentacji skarżących kasacyjnie, uzasadniających konieczność zasądzenia na ich rzecz sumy pieniężnej w celu rekompensaty szkody w ich majątku wywoływanej stwierdzoną bezczynnością organu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż przyjmuje on, że przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (wyroki NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2972/20; z 26 stycznia 2021.r, II OSK 2259/20; z 27 maja 2020r. II OSK 2324/19). W orzecznictwie tego Sądu trafnie zauważa się, że ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby sprawa była tego rodzaju, że szkoda spowodowana bezczynnością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości. Co do zasady należy przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Taki szeroki margines uznania wynika też ze wspomnianego braku szczegółowej regulacji kryterium przyznania sumy pieniężnej (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2591/20).

Na gruncie tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał w związku z tym, że zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji zaskarżonego wyroku nie jest wadliwe. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednakże, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, nie zachodzi. Zważywszy dodatkowo, że przyznanie sumy pieniężnej powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego, to na gruncie tej sprawy, w której postępowanie administracyjne trwało 5 miesięcy i toczyło się w przedmiocie sprostowania postanowienia o wszczęciu postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł postaw do stwierdzenia, że przy ocenie zasadności zastosowania w tej sprawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji przekroczył margines przysługującego mu uznania.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił pkt II zaskarżonego wyroku, w zakresie, w jakim Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i uznając, że istota sprawy została należycie wyjaśniona w tym zakresie stwierdził że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Uznając ponadto, że skarga kasacyjna w pozostałym zakresie nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. w pozostałej części ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).