Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 570/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 pkt 3 i art. 9 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 807
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2690/22 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody powodowane przez suszę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2690/22, po rozpoznaniu skargi P. M. (dalej: skarżący, strona), uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ) z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł Prezes ARiMR, zaskarżając wyrok w całości.

A) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

1) art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art.183 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez:

a) domniemywanie o stanowisku merytorycznym NSA wynikającym z wyroku z 23 września 2022 r. (sygn. akt I GSK 3186/18) w sytuacji, gdy NSA związany granicami skargi kasacyjnej nie mógł wydać wyroku reformatoryjnego wobec braku zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a.,

b) niezrealizowanie wytycznych wynikających z ww. wyroku NSA;

2) art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 13c ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że wskutek złożenia wniosku o udzielenie pomocy na właściwym formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, organ nie miał obowiązku z urzędu dokonywać dodatkowych ustaleń, tj. ponad wynikające z wniosku złożonego na formularzu, na podstawie dokumentów złożonych w innym odrębnym postępowaniu (np. takim jak w sprawie płatności bezpośrednich);

3) art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art.107 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (uKSEP) przez błędną wykładnię ww. przepisów, która dopuszcza, pomimo wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zignorowanie posiadanych przez organ dokumentów z innego postępowania oraz danych zgromadzonych w ZSZiK, a w konsekwencji sprowadzenie zagadnienia prawnego polegającego na zaistnieniu przesłanek nieważności decyzji do porównania momentu oceny wniosków w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych i pominięcie permanentnej dostępności informacji o działkach i ich powierzchni zadeklarowanych do płatności bezpośrednich w roku 2015;

B) Na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenia:

1) art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (uKSEP) w związku z § 13c ust. 1 i ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187 ze zm.) w związku z art.107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a w szczególności przyjęcie, że kwestia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sulęcinie nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. mogłaby być badana w przypadku wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich w roku 2015 w dacie wcześniejszej niż uprzednio wymieniona decyzja, gdy za prawidłową należy przyjąć wykładnię prezentowaną przez organ (i podtrzymywaną przez skarżącego kasacyjnie), według której istota nieważności decyzji polega na tym, że pomimo obowiązku zebrania z urzędu całego materiału dowodowego i dostępności informacji o faktach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ zrezygnował z zebrania materiału dowodowego z urzędu, co doprowadziło do wydania przedmiotowej decyzji, której rozstrzygnięcie jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności, gdyż przyznano pomoc w oderwaniu od wiarygodnych informacji o stanie rzeczywistym, a w szczególności rzeczywistej powierzchni upraw znajdującej się w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Uczestnik P. M. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji takiej, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się nietrafne.

Jako niezasadny należy uznać zarzut z pkt A)1) lit. a) i lit. b) petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji niezrealizowanie wytycznych z wyroku NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt I GSK 3186/18. W jego ocenie z wyroku NSA wynika, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien ocenić stosowanie przepisów regulujących postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sulęcinie. Tymczasem Sąd ten zamiast zweryfikować realizację obowiązków organu w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych, ograniczył się tylko do kwestii relacji terminów w zakresie ustaleń dokonanych w decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich na rok 2015 do ustaleń dokonanych w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sulęcinie (z [...] października 2015 r.). Dodatkowo zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji niezasadnie przyjął domniemanie o stanowisku merytorycznym NSA z wyroku w sprawie I GSK 3186/18 w sytuacji, gdy Sąd ten nie orzekał merytorycznie z uwagi na granice skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zastosował się do wytycznych z wyroku NSA w sprawie I GSK 3186/18, przez co nie naruszył przepisu art. 190 p.p.s.a. W powyższym wyroku NSA nakazał Sądowi I instancji wzięcie pod uwagę stanowiska tego Sądu, że organy administracyjne zobowiązane były do prowadzenia postępowania dowodowego na zasadach przewidzianych w przepisach k.p.a. (należało zastosować art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1512). Ponadto NSA wskazał, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że rażącym naruszeniem prawa może być tylko naruszenie przepisów prawa materialnego. Dodatkowo trzeba zauważyć, że NSA w przywoływanym wyroku stwierdził też jednoznacznie, że "Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne stanowisko, zgodnie z którym w sposób wyczerpujący i prawidłowy wykazano, że przesłanek wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można wiązać na gruncie rozpatrywanej sprawy z rażącym naruszeniem § 13c rozporządzenia" – chodzi o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187; dalej: rozporządzenie)).

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zasadnie zatem stanął na stanowisku, że powodem stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika ARiMR z [...] października 2015 r. nie może być rażące naruszenie § 13c ust. 1 i ust. 7 rozporządzenia, gdyż kwestia braku rażącego naruszenia przepisu § 13c rozporządzenia została bowiem prawomocnie przesądzona w wyroku w sprawie I GSK 3186/18. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w składzie niniejszym, wbrew zarzutowi organu, w zakresie omawianej kwestii nie ma mowy o żadnym domniemaniu stanowiska NSA z przywołanego wyroku, gdyż jest ono precyzyjne i jednoznaczne. Ma także rację Sąd I instancji, że w związku z wyrokiem NSA w sprawie I GSK 3186/18, aktualnie spornym pozostaje tylko to, czy organy prawidłowo stwierdziły, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 77 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niezasadne należy również uznać zarzuty z punktów A)1) i 2) petitum skargi kasacyjnej. W zarzutach tych skarżący kasacyjnie organ zarzucił, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że organ nie miał obowiązku z urzędu dokonywania dodatkowych ustaleń, chociaż posiadał dokumenty z innego postępowania, w oparciu o które mógł zweryfikować informację o działkach wnioskodawcy i ich powierzchni.

Z racji na pozostawanie obu tych zarzutów w związku funkcjonalnym, uzasadnione jest ich łączne rozpoznanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważenia wymaga, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1811/21).

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stanął na stanowisku, że niewątpliwie brak zbadania przez Kierownika ARiMR, przed wydaniem decyzji z [...] października 2015 r., kwestii różnicy wielkości areału zadeklarowanego w obu wnioskach skarżącego (wniosek o przyznanie pomocy "suszowej" i wniosek o płatność bezpośrednią za 2015 r.) narusza art. 77 k.p.a., ale naruszenie to nie ma charakteru rażącego, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Swoje stanowisko Sąd I instancji szeroko uzasadnił. Wskazał m.in., że wniosek o udzielenie pomocy został złożony na właściwym formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Do wniosku dołączono dwa protokoły (nr 27/2015 i 71/2015) z oszacowania szkód sporządzone przez komisję powołaną przez wojewodę, które wskazywały wielkość zadeklarowanych we wniosku powierzchni upraw, w których wystąpiły szkody.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji, w okolicznościach sprawy, jest co do zasady prawidłowe. Natomiast rozważania tego Sądu odnośnie dat rozpoznania wniosku o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2015 r. i wniosku o przyznanie płatności "suszowej", pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skoro w obu wnioskach wnioskodawca wskazał inną powierzchnię posiadanych areałów, to niezależnie od tego, w której sprawie wcześniej zapadła decyzja, gdyby organ rozpatrujący sprawę niniejszą (szkoda z tytułu suszy) sięgnął do tego drugiego wniosku, to miałby możliwość skonfrontowania wielkości wskazanych areałów i w związku z tym wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności. W tym więc zakresie rację ma skarżący kasacyjnie organ. Problem jednak w tym, że przedmiotem postępowania przed organami w sprawie niniejszej nie jest postępowanie o przyznanie płatności z tytułu szkody wynikłej z suszy, ale stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie przyznania tej pomocy. Sąd I instancji zasadnie zatem skupił się na ocenie, czy naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. w postaci braku zapoznania się przez organ z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2015 r., stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut z pkt B)1) petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, polegającą na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, sprowadzającą się do tego, że nie uznał nieważności decyzji, pomimo że organ miał obowiązek zebrania z urzędu całego materiału dowodowego i dostępności informacji o faktach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ale zrezygnował z tej możliwości, co doprowadziło do wydania decyzji, której rozstrzygnięcie jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił, że skoro w wyroku NSA wyraźnie dopuszczono możliwość zakwalifikowania naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to wada nie musi tkwić w samej decyzji, lecz może tkwić w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie decyzji. Sąd I instancji błędnie zatem zrozumiał wyrok NSA w sprawie I GSK 3186/18.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć należy, że w literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych można znaleźć szereg propozycji zdefiniowania pojęcia rażącego naruszenia prawa. Najczęściej wskazuje się, że warunkiem koniecznym do uznania naruszenia prawa za rażące jest oczywisty charakter tego naruszenia. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Kryterium oczywistości naruszenia prawa nie jest przy tym wystarczające. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków prawnych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 41/22). Ponadto cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, to znaczy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Zatem dla stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego, powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy.

Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na przyjęcie tezy, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Innymi słowy rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości, co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Co do zasady nie może też być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, co jest wykluczone w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Tak w doktrynie, jak i orzecznictwie utarty jest też pogląd, że rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 976/19).

Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest zaś wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie się przyjmuje, że w odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19, z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 798/13). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok NSA z 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 568/21). Za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać tylko wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów lub dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok NSA z 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza przedmiotowej sprawy nie uzasadnia tezy sformułowanej przez skarżący kasacyjnie organ, że kwestionowaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wyjaśnił, że decyzja Kierownika ARiMR została wydana z naruszeniem prawa, ale naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się też do stanowiska organu i Sądu I instancji, że w ramach postępowania przed Kierownikiem ARiMR nie podjęto wszelkich dostępnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stwierdzić jednakże należy, że Kierownik ARiMR przeprowadził w sprawie postępowanie dowodowe. Zatem jego uchybienie przy wydawaniu kwestionowanej decyzji z [...] października 2015 r. nie polegało na zupełnym nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego lub całkowitym nie odniesieniu się do zgromadzonych dowodów. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, wniosek skarżącego o udzielenie pomocy został złożony na właściwym formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję (§ 13c ust. 4 rozporządzenia). Do wniosku załączono dwa protokoły (nr 27/2015 i 71/2015) z oszacowania szkód sporządzonych przez komisję powołaną przez wojewodę, które wskazywały wielkość zadeklarowanych we wniosku powierzchni upraw, w których wystąpiły szkody. Z protokołów tych wynika, że komisje dokonały lustracji powierzchni wskazanych przez wnioskodawcę areałów. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że w dniu 29 września 2015 r. potwierdzono przyjęcie dokumentu (wniosku). Następnie w dniu [...] października 2015 r. sporządzono Kartę Wyliczenia Pomocy. Tego samego dnia sporządzono także Zakres wizualnej kontroli kompletności wniosku oraz Kartę weryfikacji wniosku. Jak z tego zatem widać, postępowanie dowodowe zostało w sprawie przeprowadzone. Fakt zaś nieskorzystania przez organ z możliwości skontrolowania zgodności zadeklarowanych przez wnioskodawcę powierzchni posiadanych areałów w obu wnioskach, nie spowodował rażącego naruszenia § 13c rozporządzenia, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (stanowisko te wynika z wyroku I GSK 3186/18).

Także niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 8 pkt 3 i art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 807; dalej: ustawa o systemie ewidencji)) oraz przepisu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2012.326.47; dalej: Traktat). Przepisy art. 8 pkt 3 i art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie ewidencji dotyczą kwestii, co zawiera ewidencja gospodarstw rolnych i co się w niej umieszcza. Natomiast w art. 107 ust. 1 Traktatu jest mowa o tym, jaka pomoc przyznawana przez Państwa Członkowie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. To że organ mógł, a nie porównał danych zawartych w obu wnioskach, stanowiło naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a., chociaż nie rażące, ale nie stanowiło naruszenia przywołanych przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie wykazuje bowiem na czym miałoby polegać ich rażące naruszenie w sprawie niniejszej, dające podstawę do przyjęcia, że w decyzji z dnia [...] października 2015 r. tkwi wada, stanowiąca przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Reasumując, wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.