Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1593/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.G. i B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 655/22 w sprawie ze skargi R.G. i B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2022 r. nr SKO.GP.4000.965.2021 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 14 marca 2023 r., II SA/Po 655/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę R.G. i B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (SKO lub Kolegium) z 30 czerwca 2022 r. nr SKO.GP.4000.965.2021, w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, wnioskiem z 29 lipca 2019 r. K.M. (inwestor) zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze budynku wraz z rozbudową budynków handlowo-usługowych oraz nadbudową o część mieszkalną, przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...], obręb [...]a, gmina [...].

2.2. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z 5 lutego 2020 r., Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W jej uzasadnieniu organ ten wskazał, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp) osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje sporządziła projekt decyzji pozytywnej.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji wnieśli R.G. i B.G., zaś Kolegium decyzją z 30 kwietnia 2020 r., SKO.GP.4000.199.2020, uchyliło w/w decyzję organu gminy w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że granice obszaru analizowanego powinny obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjne, a nie ich części, organ I instancji powinien opisać zabudowę na każdej działce, która jest przedmiotem analizy i dokonać ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy, ustalić na jakich konkretnych działkach znajduje się zabudowa o charakterze usługowym oraz ustalić rodzaj tych usług.

2.3. W wyroku wskazano, że następnie Burmistrz [...] dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację inwestycji. Uznając, że wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 Upzp (Dz. U. 2021, poz. 741 ze zm.) zostały uznane za spełnione, decyzją z 7 października 2021 r., znak WGA.6730.209.2019, ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (decyzja wzt).

2.4. W wyroku przywołano, zawarte w decyzji wzt, szczegółowe podstawy ustaleń oznaczonych parametrów zabudowy. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 81 m od granic działki inwestycyjnej (3 x 27 m). W zakresie funkcji zabudowy w wyniku analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową i usługową, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa. Przedmiotowa inwestycja zakładająca zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze budynku (usługi medyczne - gabinety lekarskie) wraz z rozbudową budynków handlowo-usługowych oraz nadbudową o część mieszkalną (łącznie 7 lokali mieszkalnych), zdaniem organu I instancji kontynuuje funkcję zabudowy występującą na analizowanym obszarze zarówno w zakresie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, jak i usługowej – planowane usługi medyczne występują także w obszarze analizy.

W zakresie linii zabudowy, analiza urbanistyczna wykazała, że parametr ten na działkach dostępnych z tej samej strony drogi publicznej (działka nr [...] przy ul. [...]), kształtuje się w odległości od 5 m do 6 m od granic frontowych działek. Linia zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiednich zlokalizowana jest w odległości 5 m. Tym samym zaistniała możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej działki w tej odległości od działki nr [...]. Jednocześnie tak wyznaczona linia zabudowy stanowić będzie kontynuację tego parametru z działki inwestycyjnej.

W zakresie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wnioskowana powierzchnia rozbudowy wynosi od 88,2 m² do 90 m², co łącznie z istniejącą zabudową wyniesie od 488,2 m² do 490 m² i będzie stanowić od ok. 36,9% do 37% powierzchni działki. W wyniku analizy stwierdzono, że powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 7,3% do 100% powierzchni działki. Średnia powierzchnia zabudowy wynosi 36,8%. Jednocześnie maksymalna powierzchnia zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi ok. 425 m². Organ gminy wskazał na § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003), zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W analizowanym przypadku nie wystąpiła taka okoliczność, gdyż planowana powierzchnia zabudowy wynosząca maksymalnie 37% powierzchni terenu inwestycji przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy – 36,8%. W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne wielorodzinne, jednak ich powierzchnia jest mniejsza, niż wnioskowana po planowanej rozbudowie. Powierzchnia zabudowy budynku po rozbudowie powinna być zgodna z powierzchnią zabudowy budynku o tożsamej funkcji, tj. do 425 m², co wyniesie 32,1% wnioskowanej działki. Przy takim założeniu inwestycja nie przekroczy średniego wyniku analizy. Dlatego istnieje możliwość dostosowania wnioskowanej wartości do średniego wyniku analizy, tj. powierzchnia po rozbudowie nie powinna przekroczyć 486,9 m². W decyzji ustalono parametr jako maksymalny, przy czym wartości mniejsze także nie wpłyną negatywnie na ład przestrzenny okolicy.

W zakresie szerokości elewacji frontowej nie zaszła konieczność analizowania planowanej inwestycji pod względem tego parametru, gdyż inwestycja nie wpłynie na zmianę istniejącej szerokości elewacji frontowej. W decyzji wzt ustalono, że parametr ten nie ulegnie zmianie.

W zakresie wysokości górnych krawędzi elewacji ustalono, że na działkach w obszarze analizy wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków kształtuje się na poziomie od ok. 3,5 m do 14 m oraz maksymalnie ok. 8 m. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozp. MI 2003 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Na działkach dostępnych w obszarze analizowanym parametr ten kształtuje się na poziomie od ok. 3,5 m do 14 m oraz maksymalnie ok. 8 m. Natomiast na działkach bezpośrednio sąsiednich, wartość ta kształtuje się od 7,5 m do 9 m. Tym samym w decyzji wyznaczono tę wartość do 9 m. W decyzji ustalono ten parametr jako maksymalny, przy czym wartości mniejsze również nie wpłyną negatywnie na ład przestrzenny sąsiedztwa.

W zakresie wysokości kalenicy lub attyki budynków wnioskowano o dwie kondygnacje nadziemne o wysokości do 9 m. Zgodnie z wynikiem analizy na działkach w obszarze analizy występują budynki do trzech kondygnacji nadziemnych, o wysokości do 14 m. Wysokość głównej kalenicy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, a wnioskowana inwestycja spełnia ten warunek.

W zakresie geometrii dachu budynków wnioskowano o dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowej do 2°. W obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich oraz skośnych jedno- i dwuspadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od 0° do 60°. Zgodnie z § 8 rozp. MI 2003 geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wnioskowana inwestycja będzie kontynuować geometrię dachu w obszarze analizy.

W analizie stwierdzono również, że teren inwestycji posiada dostęp do gminnej drogi publicznej zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...], a także, iż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jednocześnie stwierdzono, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wnioskowana inwestycja jest zgodna z pozostałymi przepisami odrębnymi. Niniejsza inwestycja, przy uwzględnieniu ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełnia łącznie wszystkie wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 Upzp.

2.5. W wyroku podano, że pismem z 8 marca 2021 r., E. sp. z o.o. we [...] (Spółka [...]) zaopiniowała pozytywnie (z uwagami) przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji, zaś pismem z 10 marca 2021 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we [...] (PPIS) zaopiniował przedłożony projekt bez zastrzeżeń pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Pozostałe organy nie zajęły stanowiska w ustawowym terminie, a więc uzgodnienie uważa się za dokonane.

2.6. Sąd pierwszej instancji ustalił, że w toku postępowania R.G. i B.G. złożyli pismo z uwagami co do realizacji planowanej inwestycji. Wskazali na kolizje planowanej inwestycji z przebiegającą przez działkę napowietrzną linią energetyczną, jak również, że nie został przeprowadzony dowód z przesłuchania stron na okoliczność usytuowania nieruchomości oraz wpływu planowanej inwestycji na ich miejsce zamieszkania. Ponadto wskazano na brak przeprowadzenia oględzin terenu sąsiedniego oraz brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który zbadałby poziom nasłonecznienia oraz możliwości zacienienia sąsiedniej nieruchomości.

Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących kolizji planowanej inwestycji z przebiegającą przez działkę napowietrzną linią energetyczną, Burmistrz wyjaśnił, że E. sp. z o.o. zaopiniowała pozytywnie przedłożony projekt z uwagami, które inwestor powinien uwzględnić podczas realizacji planowanej inwestycji. W sprawie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który zbada poziom nasłonecznienia (naświetlenia) nieruchomości oraz usytuowania nieruchomości i jej wpływu na życie wskazać należy, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie wniosłoby nic nowego do sprawy, bowiem kwestia ta może być zbadana na etapie procesu inwestycyjnego (pozwolenia na budowę), a nie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

2.7. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że R.G. i B.G. odwołali się od decyzji wzt wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie o odmowie wydania inwestorowi decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: (1) art. 6, art. 7 oraz art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000 ze zm., K.p.a.) poprzez zaniechanie zbadania całości okoliczności istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wnioskowanego przez strony postępowania, który ustaliłby czy budynek postawiony na działce nr [...], obręb [...], zgodnie z wnioskowanymi warunkami zabudowy, nie powodowałby ograniczenia nasłonecznienia oraz nie zwiększał zacienienia nieruchomości, której właścicielami są strony postępowania w sposób nadmierny, wobec czego organ nie ustalił wszelkich faktów niezbędnych do podjęcia decyzji w niniejszej sprawie. Ponadto zarzucili nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, co wpłynęło na nieustalenie całości okoliczności spraw, a w szczególności uniemożliwiło ustalenie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz życie ich mieszkańców; (2) art. 8 K.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia wnioskowanych przez strony dowodów, a także nie wysłuchanie stron postępowania, co przyczyniło się do wydania błędnej decyzji w sprawie, a także prowadziło do naruszenia zaufania stron postępowania do organów administracji.

2.8. Dalej w wyroku II SA/Po 655/22 przywołano, że powołaną na wstępie decyzją z 30 czerwca 2022 r., SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.

Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-6 Upzp, zatem organ I instancji prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z art. 61 Upzp.

3.1. R.G. i B.G. zaskarżyli wyżej opisaną decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp przez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza, w sytuacji, gdy:

a) nie uwzględnia ona stanowiska E., tj. podmiotu, z którym organ zobowiązany był dokonać uzgodnienia przed wydaniem decyzji,

b) narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, albowiem dopuszcza powstanie zabudowy, która w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem dotąd nie występowała,

2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 10 K.p.a. w sytuacji, gdy zaniechano zbadania całości okoliczności istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wnioskowanego przez strony postępowania, który ustaliłby czy budynek postawiony na działce nr geod, [...] obręb [...], zgodnie z wnioskowanymi warunkami zabudowy nie powodowałby ograniczenia nasłonecznienia oraz nie zwiększał zacienienia nieruchomości, której właścicielami są strony postępowania w sposób nadmierny, wobec czego organ nie ustalił wszelkich faktów niezbędnych do podjęcia decyzji w niniejszej sprawie, a ponadto poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, wobec czego organ nie wysłuchał stron postępowania, co wpłynęło na nieustalenie całości okoliczności sprawy, a w szczególności uniemożliwiło ustalenie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz życie ich mieszkańców,

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wzt w sytuacji, gdy organ I instancji bezzasadnie odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez strony dowodów, a także nie wysłuchał stron postępowania, co przyczyniło się do wydania błędnej decyzji w sprawie, a także prowadziło do naruszenia zaufania stron postępowania do organów administracji.

3.2. W odpowiedzi na skargę SKO w Poznaniu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargę oddalił.

4.2. W motywach orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgłoszone przez podmiot uzgadniający uwagi miały charakter przyszłościowy, tzn. nie wymagały podjęcia bieżących działań w tym zakresie. Spółka określiła, jakie działania należy podjąć w przypadku wystąpienia ewentualnej kolizji z istniejącym uzbrojeniem energetycznym oraz zaznaczyła, że należy zachować dla istniejących i projektowanych elektroenergetycznych linii napowietrznych strefy ochronne. Zatem są to uwagi, które znajdą zastosowanie dopiero w przyszłości. Zdaniem tegoż sądu nie można więc zasadnie było podnosić, że organ I instancji "nie uwzględnił stanowiska" E. sp. z o.o. we [...].

4.3. Sąd wojewódzki uznał, że przedmiotowa inwestycja zakładająca zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze budynku (usługi medyczne – gabinety lekarskie) wraz z rozbudową budynków handlowo-usługowych oraz nadbudową o część mieszkalną, w pełni kontynuuje funkcję zabudowy występującą na analizowanym obszarze zarówno w zakresie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, jak i usługowej – planowane usługi medyczne występują także w obszarze analizy. Zdaniem sądu I instancji brak było również podstaw do twierdzenia, iż w trakcie tego postępowania organ naruszył zasadę wysłuchania stron.

4.4. Sąd a quo stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza [...] odpowiadają prawu – w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy postępowania, sporządzona analiza urbanistyczna nie budzi wątpliwości tego sądu co do swojej poprawności, uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, a planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 Upzp.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 259; Ppsa), zaskarżając wskazany wyrok w całości.

5.2. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucają:

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp, przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgłoszenie uwag przez podmiot uzgadniający projekt decyzji nie wymaga na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy żadnych działań ze strony organu i nie ma potrzeby wskazywania w samej decyzji uwag zgłoszonych przez podmiot, z którym dokonywano uzgodnienia projektu decyzji, a nadto, że kwestię zachowania zasady dobrego sąsiedztwa można ocenić na podstawie dokumentów, w sytuacji, gdy należało w tej sprawie dokonać rozeznania się w terenie, tj. oględzin, rozważenia zmiany obszaru analizowanego,

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów obu instancji, mimo zaniechania przez organy podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaniechania podjęcia czynności niezbędnych do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób prawidłowy i wyczerpujący, zaniechania wysłuchania stron, co naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci wydania decyzji na podstawie niepełnego i wadliwie ocenionego materiału dowodowego i błędnie ustalonego stanu faktycznego, prowadząc w konsekwencji do wadliwego uzasadnienia zaskarżonych decyzji.

5.3. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych, wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji wydanych w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie oświadczyli ponadto, że zrzekają się rozprawy.

5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem zabudowane są w inny sposób niż nieruchomość objęta wnioskiem, dlatego realizacja inwestycji w sposób opisany we wniosku naruszy powołaną wyżej zasadę dobrego sąsiedztwa.

Skarżący zwracają uwagę w szczególności na fakt, iż wnioskowana zabudowa przekraczałaby wraz z istniejącą zabudową maksymalną powierzchnię zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych (planowana zabudowa łącznie z istniejącą wynosiłaby od 488,2 m² do 490 m², a maksymalna powierzchnia zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi na obszarze analizowanym 425 m²). Planowana powierzchnia zabudowy wynosząca maksymalnie 37% powierzchni terenu inwestycji przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 36,8%.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

6.2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp ujętych w pkt 1) skargi kasacyjnej.

Na wstępie trzeba zaznaczyć, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 Upzp, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozp. MI 2003. Podkreślenia wymaga, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że jeżeli wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Upzp, zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy.

Należy zaakcentować, że system planowania i zagospodarowania przestrzennego zakłada dualizm prawnego porządku przestrzennego gminy. W przypadku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina ustanawia swój własny lokalny porządek planistyczny. Natomiast, jeżeli gmina nie sporządzi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to na jej obszarze (obszarze dla którego nie uchwalono takiego planu) obowiązuje ogólny, tzw. państwowy porządek przestrzenny. Państwowy porządek przestrzenny ustanawiany jest przepisami ustaw szczególnych, chroniących wartości wysoko cenione (środowiska, zabytki, grunty leśne, grunty rolne) oraz zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, jak również innymi wymogami, określonymi w art. 61 Upzp. Dlatego też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie można traktować jako substytutu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi akt stosowania prawa, a nie jego stanowienia, jak uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r., II OSK 110/12, LEX nr 1559293).

Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zwężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., s. 518).

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 Upzp podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej) zawarta w art. 4 Prawa budowlanego, stanowią element prawa własności (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 56, W. Piątek [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 52-56). Zasada ustalająca prawo do zabudowy podmiotu, który ma prawo do terenu na cele budowlane i nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich wymaga, aby nie przedkładać podejścia nadmiernie (nieproporcjonalnie do potrzeb interesu publicznego) formalistycznego nad istotę rzeczy, to jest prawo każdego, kto dysponuje prawem do terenu, aby w granicach określonych ustawą i rozporządzeniem, mógł swobodnie zagospodarować dany teren (zob. wyrok NSA z 31 maja 2010 r., II OSK 860/09, LEX nr 597917).

6.3. Podkreślenia wymaga, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp (zob. wyroki NSA: z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557, z 28 [...]a 2012 r., II OSK 1134/11, LEX nr 1251754).

6.4. Z analizy akt sprawy wynika, że wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Upzp zostały spełnione. Jak wskazano na wstępie, decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ jest zobowiązany wydać, jeżeli spełnia ono kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp, przy jednoczesnym zachowaniu parametrów, o których mowa w rozp. MI 2003. W rozporządzeniu tym określone zostały parametry tej zabudowy, tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Takie warunki określono w decyzji organu I instancji, a sąd wojewódzki dokonał ich prawidłowej oceny w zaskarżonym wyroku. Analiza urbanistyczna jednoznacznie wskazuje, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty odpowiadające zarówno wysokości zamierzenia objętego wnioskiem, jak również przewidywanej funkcji inwestycji. Zachowany jest więc wymóg kontynuacji zabudowy i jej funkcji prowadzący do utrzymania na przedmiotowym terenie ładu przestrzennego. Analiza przeprowadzona została zgodnie z wymogami określonymi w § 3 rozp. MI 2003. Przyjęte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy parametry zabudowy wynikają z analizy funkcji i zostały uzasadnione w treści analizy.

Stwierdzić zatem należy, że kumulatywne spełnienie przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp nie pozwalało na odmowę wydania decyzji dla planowanej inwestycji.

6.5. Skarżący kasacyjnie, kwestionując stanowisko sądu I instancji dotyczące przyjęcia, że zgłoszone przez podmiot uzgadniający uwagi mają charakter przyszłościowy, tzn. nie wymagają podjęcia bieżących działań w tym zakresie, nie dostrzegają, że pismo Spółki E. z 8 marca 2021 r. jest załącznikiem do decyzji ustalającej warunki zabudowy, a przez to jego integralną częścią, co oznacza, że wiąże tak samo jak decyzja. Tym samym słusznie stwierdził sąd pierwszej instancji, że nie można zasadnie podnosić, iż organ I instancji "nie uwzględnił stanowiska" Spółki E. Zarzucając zaś organowi II instancji nieprzeprowadzenie w ramach postępowania uzupełniającego dowodu z oględzin nieruchomości, skarżący kasacyjnie nie wykazali czemu miałoby służyć przeprowadzenie takiego dowodu na tym etapie postępowania, przy uwzględnieniu znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy jakie ma wymagana w takich sprawach analiza urbanistyczno- architektoniczna. Podkreślić bowiem należy, że to analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. W oparciu o ten dokument organ ustala warunki zabudowy. Skoro sporządzona analiza urbanistyczna była jasna i rzetelna oraz sporządzona była zgodnie ze sztuką, w tym odpowiadała prawu, jak również uwzględniając uzyskane wymagane prawem opinie i uzgodnienia, a planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 Upzp, to organ wydający decyzję w I instancji w sposób prawidłowy oparł swoje ustalenia w sprawie na ww. analizie, skutkujące wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestora.

Na marginesie sprawy trzeba natomiast podkreślić, że skarżący kasacyjnie wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (vide s. 3 akapit 3) podważają przyjęte w analizie parametry i wskaźniki nowej zabudowy, tym niemniej nie przedstawili w skardze kasacyjnej żadnego zarzutu naruszenia przepisu prawa, który dotyczyłby tych kwestii. W szczególności nie powołali przepisów rozp. MI 2003.

6.6. W świetle powyższego nie zostały również naruszone podniesione w pkt 2) skargi kasacyjnej przepisy postępowania, a to art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem stwierdził, że organy dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności analizy urbanistycznej i ustalony stan faktyczny był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji, w tym zakresie podzielić należy ocenę sądu pierwszej instancji. Strony nie zostały pozbawione prawa do udziału w postępowaniu, mogły przedstawić swoje stanowisko w sprawie, zarzut ich nieprzesłuchania nie jest skuteczny, skoro w skardze kasacyjnej nie przedstawiono, jakie to jeszcze istotne okoliczności faktyczne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy, miałaby nie zostać ujawnione.

Sąd Naczelny nie mógł przy tym odnieść się do zarzucanego przez strony braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego mimo wystosowania wniosku przez strony postępowania, gdyż przepisy K.p.a. wskazane przez autora skargi kasacyjnej nie odnoszą się do kwestii związanej z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego, skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 84 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 Ppsa, nie może bowiem, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12; z 4 marca 2022 r., I OSK 1151/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestia wpływu potencjalnej inwestycji w aspekcie zachowania warunków technicznych, gdy idzie o nasłonecznienie np. budynków sąsiadujących, może być przedmiotem uwagi na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenia na budowę. Dopiero projekt budowlany z konkretnie ujętymi parametrami budynku może być podstawa ustaleń w tym zakresie.

7. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.