Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 81/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1 i 2, art. 35 par. 1-3, art. 36 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Y. B. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia "dobry start" I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia odwołania; II. stwierdza bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpatrzeniu odwołania, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku Y. B. z dnia 30 listopada 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start" na córkę V. O., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin w Białymstoku decyzją z dnia 5 grudnia 2022 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do tego świadczenia, informując że wnioskodawczyni wyjechała z Polski na okres powyżej 1 miesiąca, co ustalono na podstawie danych z rejestru Straży Granicznej.

W dniu 16 grudnia 2022 r. wnioskodawczyni wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wyjaśniając że nie wyjeżdżała z terytorium Polski na okres dłuższy niż 30 dni, a córka cały czas przebywa na terytorium Polski i uczęszcza do szkoły podstawowej. W załączeniu strona przedłożyła zaświadczenie z rejestru PESEL z dnia 30 listopada 2022 r., potwierdzające status strony – "UKR" – cudzoziemiec, któremu nadani numer PESEL w związku z konfliktem na terytorium Ukrainy (data zmiany 30 .11.2022 r.).

W dniu 28 grudnia 2022 r. wnioskodawczyni złożyła pismo, w którym wyjaśniła, że wiedząc o ewentualnych niezgodnościach w dniu 30 listopada 2022 r. wystąpiła do Urzędu Miasta o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego posiadanie statusu "UKR". Zaświadczenie takie otrzymała, a więc na dzień złożenia wniosku – 30 listopad 2022 r. posiada status "UKR".

W skardze z dnia 25 stycznia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (wpływ do organu w dniu 6 lutego 2023 r.) na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpatrzeniu odwołania, zarzucając naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w dniu otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, przyznanie od organu na rzecz strony odszkodowania na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w kwocie 200 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że postępowanie w jej sprawie prowadzone jest bardzo rozwlekle, długotrwale i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 24 lutego 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchylił zaskarżoną decyzję i przyznał wnioskodawczyni świadczenie "Dobry start" w wysokości 300 zł. Decyzja została doręczona stronie w tym samym dniu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na wydanie w dniu 24 lutego 2023 r. decyzji przyznającej świadczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialno - technicznej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia bezczynności nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu, ponieważ organ odwoławczy nie załatwił odwołania strony w ustawowym terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. ani też nie powiadomił strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. odwołanie strony, które wpłynęło do organu w dniu 16 grudnia 2022 r., powinno zostać załatwione do dnia 16 stycznia 2023 r. Wprawdzie organ prowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie statusu skarżącej na terenie RP (co potwierdzają wydruki z elektronicznego rejestru straży Granicznej), to jednak nie powiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy.

Decyzja o przyznaniu świadczenia została wydana i doręczona stronie w dniu 24 lutego 2023 r., a więc już po wpłynięciu do organu skargi na bezczynność w dniu 6 lutego 2023 r. Organ zareagował więc w sposób właściwy dopiero po otrzymaniu skargi do WSA wniesionej przez stronę. Strona oczekiwała na załatwienie odwołania 2 miesiące i 1 tydzień.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji rozpoznaje odwołanie strony po upływie ponad 2 miesięcy od wpływu odwołania do organu i nie informuje strony o przyczynach opóźnienia oraz nie podaje nowego terminu załatwienia sprawy. Decyzja została wydana dopiero po interwencji strony i złożeniu skargi do WSA.

Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie rozpoznania odwołania okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej odwołaniem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie zawiadamia strony o przyczynach opóźnienia i nie podaje nowego terminu załatwienia sprawy przez okres ponad 2 miesięcy i dopiero po tym terminie wydaje decyzję.

Powyższe stanowi, że wystąpiła oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania rozpoznania odwołania oraz konieczność wyjaśnienia kwestii statusu skarżącej na terenie RP, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

W rozpatrywanej sprawie, organ rozpoznawał odwołanie przez okres nad 2 miesięcy i nie zawiadomił strony o przyczynach opóźnienia i nowym terminie załatwienia sprawy, to jednak przekroczenie terminu spowodowane było koniecznością wyjaśnienia statusu skarżącej na terenie RP.

Z uwagi na fakt, że organ wydał decyzję w dniu 24 lutego 2023 r., Sąd nie zobowiązywał organu do załatwienia odwołania skarżącej i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia odwołania (pkt I sentencji wyroku).

Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19).

W skardze, na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej, skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności.

W rozpoznawanej sprawie nie jest już konieczne dyscyplinowanie organu, ponieważ stosowna decyzja została już wydana. Świadczenie "Dobry start" zostało przyznane i jak wskazał organ wypłacone skarżącej. Sąd uznał również, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należy uznać za bezpodstawne żądanie przyznania skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej. Skargę w tym zakresie Sąd oddalił (pkt III sentencji wyroku).

Nie zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, bowiem skarżąca nie poniosła żadnych kosztów sądowych ani też nie wykazała poniesienia innych kosztów postępowania.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - III sentencji wyroku.