Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 344/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a, art. 11f
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Wojewody z dnia 24 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 maja 2016 r., nr [...], Starosta [...] (dalej również jako: "Starosta" albo "organ I instancji"), działając na podstawie art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 162, dalej jako "ustawa" albo "specustawa"), udzielił Zarządowi Powiatu [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie odcinka drogi powiatowej nr [...] W. – G. – G. w m. W. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obrębu W. (dalej również jako: "inwestycja").

W decyzji organ zatwierdził podziały nieruchomości, ustalił nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Powiatu [...], zatwierdził projekt budowlany przebudowy i rozbudowy odcinka drogi powiatowej nr [...], ustalił obowiązek i zezwolił na przebudowę innych dróg publicznych, ustalił obowiązek i zezwolił na budowę lub przebudowę zjazdów (dalej również jako: "inwestycja").

I. G. zaskarżył powyższą decyzję w części dotyczącej realizacji inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi i budowy ronda typu "cygaro" przy skrzyżowaniu ulicy [...] i [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] stanowiącej współwłasność K. i I. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzji zarzucono naruszenie: art. 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682, dalej jako: "Prawo budowlane") w zakresie dostępu do drogi publicznej dla właścicieli działki [...]; art. 11f pkt 4 ustawy; § 77 i 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124, dalej jako: "rozporządzenie"), w zakresie parametrów oraz wymagań dotyczących zjazdu z publicznej z drogi, w szczególności dostosowania do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz § 113 pkt 7 tego rozporządzenia określającego wymagania jakim winien odpowiadać wyjazd i wjazd na drogę; art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645) w zakresie usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni; art. 11d pkt 1 ustawy; art. 11i pkt 1 tej ustawy w zw. z art. 12 i 35 ust. 1 Prawo budowlane w zakresie dokonania koniecznych sprawdzeń; art. 20 ustawy o drogach publicznych w szczególności w zakresie bieżącego informowania o planach rozwoju sieci drogowej organów właściwych do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz braku realizacji obowiązków zarządcy drogi w stosunku do wymogu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Wojewoda (dalej również jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy" albo "organ II instancji") decyzją z dnia 14 października 2016 r., nr [...]:

I. uchylił decyzję organu I instancji w części punktu 1, poprzez wykreślenie słów "przebudowie i rozbudowie odcinka drogi powiatowej nr [...] W. G. w m. W." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylonego punktu, nowego zapisu "rozbudowie odcinka drogi powiatowej nr [...] W. - G. - G. w m. W. realizowanej w ramach zadania pod nazwą Przebudowa i rozbudowa odcinka drogi powiatowej nr [...] W. - G. - G. w m. W.";

II. uchylił w całości punkt 1.1 i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylonego punktu, nowego zapisu;

III. uchylił w całości punkt 1.6.9 i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylonego punktu, nowego zapisu;

IV. uchylił w całości punkt 1.6.10 i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylonego punktu, nowego zapisu;

V. orzekł poprzez wprowadzenie działki nr [...] w wierszu 3 (licząc od góry tabeli) w kolumnie 5. (działki w liniach rozgraniczających inwestycji) tabeli zawartej w punkcie II, znajdującym się na stronie 3 zaskarżonej decyzji,

VI. orzekł poprzez dodanie w punkcie III na stronie 4 zaskarżonej decyzji, po zapisie [...] (z podziału dz. [...]), nowego zapisu [...] (z podziału dz. [...]),

VII. uchylił tiret drugi punktu V na stronie 5 zaskarżonej decyzji poprzez wykreślenie słów "teren niezbędny dla przebudowy dróg gminnych oznaczono w załączniku nr [...] do niniejszej decyzji linią przerywaną koloru czerwonego i dodatkowo opisano "działka nr .... droga gminna" i orzekł w tym zakresie poprzez zastąpienie ich słowami "teren niezbędny dla przebudowy dróg gminnych oznaczono w załączniku nr [...] do niniejszej decyzji linią przerywaną koloru różowego i dodatkowo opisano" działka nr..., droga gminna",

VIII. orzekł poprzez dodanie do zaskarżonej decyzji nowego punktu: "VII. Roboty realizowane na podstawie złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Linią przerywaną koloru różowego bez dodatkowego opisu oznaczono teren niezbędny do realizacji inwestycji, na którym roboty budowlane zostaną wykonane na podstawie złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlana, obejmujący części następujących działek: - [...], [...], [...] ark. [...] obr. W. (skrzyżowania z ul. [...] - drogą wewnętrzną); - [...] i ark. [...] obr. W. (dojazd do szkoły),

IX. w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ ocenił czynności dotychczas podjęte w toku postępowania przez organ I instancji, w szczególności w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego. Ustalił, że organ I instancji prawidłowo zawiadomił o toczącym się postępowaniu właścicieli nieruchomości, którzy byli stronami. Decyzja została wydana na rzecz właściwego zarządcy tj. na rzecz Zarządu Powiatu [...].

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że decyzja Starosty nie spełnia wymogów art. 11 f ust. 1 pkt 1 ustawy i stąd orzeczenie organu II instancji zmieniło w części decyzję organu I instancji. Natomiast w zakresie art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy, w punkcie 1.2, art. 11f ust. 1 pkt 3 ustawy, art. 11f ust. 1 pkt 5 ustawy, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a, b, c, d, g, h, j ustawy oraz częściowo art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy decyzja Starosty jego zdaniem spełniała wymogi przewidziane przepisami prawa. Jednakże w punkcie 1.6.9 orzeczenie w sposób nieprawidłowy określono termin wydania nieruchomości - organ orzekający zobligowany był do wskazania konkretnego terminu poprzez wskazanie liczby oznaczającej dzień wydania nieruchomości, większej lub równej 120, nie zaś okresu, w jakim nieruchomości mają zostać wydane. Z powyższego zapisu zaskarżonej decyzji zdaniem Wojewody nie wynikało, w którym dniu konkretyzuje się dla właścicieli bądź użytkowników wieczystych tych nieruchomości obowiązek ich wydania. W związku z powyższym organ II instancji uznał za konieczne wprowadzenie zapisu czyniącego zadość obowiązkowi określonemu przez ustawodawcę w art. 16 ust. 2 ustawy poprzez prawidłowe wyznaczenie przedmiotowego terminu na konkretny dzień od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w punkcie 6.10. organ I instancji zawarł informację dotyczącą wydania nieruchomości, wynikającą z art. 18 ust. 1e pkt. 1 ustawy, dotyczący decyzji, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności ("w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydanej decyzji"), podczas gdy do analizowanej decyzji Starosty zastosowanie ma przepis art. 18 ust. 1e pkt. 3 ustawy. Decyzja Starosty częściowo spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy, tj. zawiera w punkcie III oznaczenie nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Organ II instancji uznał za konieczne i potrzebne uzupełnienie wykazu nieruchomości zawartego w punkcie III decyzji Starosty poprzez dodanie działki [...]. Również w zakresie przepisu art. 11f ust. 1 pkt 7 ustawy orzeczenie, zdaniem Wojewody, spełnia wymagania częściowo. Wprawdzie w pkt IV. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany, jednak po analizie ww. projektu budowlanego organ II instancji stwierdził brak informacji o obszarze oddziaływania obiektu, wymaganej na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji uznał także za konieczne i niezbędne skorygowanie decyzji Starosty poprzez wprowadzenie punktu dotyczącego zakresu inwestycji poza liniami rozgraniczającymi, na którym roboty budowlane zostaną wykonane na podstawie złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy, dokonując powyższych ustaleń uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadnicze rozstrzygnięcia decyzji pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz decyzją organu I instancji.

Ustosunkowując się do uwag uczestnika postępowania Wojewoda wyjaśnił, że przesłanka dostępu do drogi publicznej realizowana jest nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu, odpowiadającego wymogom rozporządzenia. Wskazał też, że przepisy ustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Stąd brak obowiązku uzgodnienia projektu z dotychczasowymi właścicielami nieruchomości czy przeprowadzenia wizji lokalnej. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek dyskrecjonalności przy jej wydawaniu. Obowiązkiem organów jest ocena kompletności złożonego wniosku oraz ustalenie, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami ustawy. Co do przebiegu inwestycji organy są tym wnioskiem związane i tylko w razie stwierdzenia, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej narusza normę prawną, zobligowane są do odmowy - w całości lub w części - wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji przedstawionej. Przedmiotem orzekania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest inwestycja w kształcie wskazanym we wniosku, nie zaś poszukiwanie rozwiązań alternatywnych w celu uwzględnienia interesów jednej ze stron postępowania, bowiem drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Mimo to, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy konsultowali z zarządcą drogi możliwość jak najpełniejszego uwzględnienia uwag wnoszonych przez uczestnika postępowania. Organ wyjaśnił też, że kwestia ewentualnego wykupu części nieruchomości jest przedmiotem odrębnego postępowania. Podobnie przedmiotem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są również zagadnienia związane z kwestiami potencjalnego pogorszenia warunków prowadzenia działalności gospodarczej.

Zarzut naruszenia § 77 i § 78 rozporządzenia był zdaniem organu bezzasadny. Wykonanie dodatkowego zjazdu indywidualnego z obrębu skrzyżowania podyktowane było poprawą bezpieczeństwa pieszych oraz poprawą komunikacji na działce, bowiem w chwili obecnej istnieje ograniczona możliwość wjazdu samochodów dostawczych przed budynek, a wyjazd musi powodować poruszanie się pojazdu przez chodnik tyłem, co stwarza zagrożenie potrącenia pieszych. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych organ odwoławczy wskazał, że dyspozycja tego przepisu normuje odległości nowo sytuowanych obiektów budowlanych od krawędzi drogi publicznej, natomiast nie nakłada żadnych obowiązków na zarządcę drogi i nie normuje kwestii sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu braku kompetencji R. P. Wojewoda zauważył, że żaden przepis prawa nie zakazuje udziału osób nieposiadających uprawnień projektowych w czynnościach zmierzających do uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji.

Organ odwoławczy podniósł, że nie stwierdzono niezgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa. Organ uznał za chybiony również zarzut, że załączony do wniosku projekt budowlany był niekompletny, bowiem pomimo tego, że uczestnik postępowania, zapoznając się z materiałami sprawy projektów nie widział, należy wskazać, że uzupełnienie projektu budowlanego może nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Organ I instancji przed wydaniem decyzji uznał za stosowne dodatkowo zadbać o zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz w drodze obwieszczenia – przy czym należy podkreślić, że zawiadomienie takie nie było obligatoryjne. Odnośnie zarzutu braku "uzgodnień z odpowiednimi służbami w zakresie ochrony środowiska" należy stwierdzić, że pełnomocnik nie wskazał, jakie "odpowiednie służby" ma na myśli oraz nie podał podstaw prawnych, na jakich opierać miałby się takie uzgodnienia. Organ nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 20 ustawy o drogach publicznych. Wnioskiem objęta została droga powiatowa, której zarządcą jest Zarząd Powiatu - tak więc wniosek został złożony przez właściwy podmiot, działający w granicach swoich uprawnień. Natomiast odnośnie kwestii uwzględnienia planu zagospodarowania przestrzennego przy projektowaniu inwestycji organ wyjaśnił, że zgodnie z ustawą w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że prowadząc inwestycję w oparciu o przepisy ustawy, można realizować inwestycję drogową na obszarze, który w planie zagospodarowania przestrzennego miał zupełnie odmienne przeznaczenie

I. G. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając jej naruszenie: art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 7 i 8 K.p.a.; art. 5 ustawy Prawo budowlane w zakresie dostępu do drogi publicznej dla właścicieli działki [...]; art. 11f pkt 4 i art. 11d pkt 1 ustawy; art. 43 ustawy o drogach publicznych, w zakresie usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni; art. 20 ustawy o drogach publicznych, w szczególności w zakresie bieżącego informowania o planach rozwoju sieci drogowej; § 77 i 78 rozporządzenia oraz § 113 pkt 7.1 i 2 tego rozporządzenia określającego wymagania jakim powinien podpowiadać wyjazd i wjazd na drogę; art. 48 ustawy o samorządzie powiatowym w zakresie składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję z dnia 14 października 2016 r.

Na skutek skargi kasacyjnej I. G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK [...], uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2016 r. oraz decyzję Wojewody z dnia 14 października 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewoda rozpoznający odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia 18 maja 2016r. w istocie nie ocenił, czy przedmiotowa inwestycja drogowa została faktycznie zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów skarżącego, wyrażających się przede wszystkim w zapewnieniu do jego nieruchomości dojazdu gwarantującego odpowiedni, tj. przystosowany do prowadzonej działalności gospodarczej dostęp do projektowanej drogi. Zdaniem Naczelnego Sady Administracyjnego rzeczą organów w niniejszej sprawie było przeprowadzenie analizy przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań dojazdu do nieruchomości skarżącego w odniesieniu przede wszystkim do przepisów techniczno-budowlanych, zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Tymczasem Wojewoda rozpoznający sprawę ponownie w jej całokształcie takiej analizy nie przeprowadził - dokonując bowiem oceny przyjętych w projekcie rozwiązań dotyczących dojazdu do nieruchomości skarżącego przez zjazd publiczny (0+800,7) i zjazd indywidualny (0+785,4) bezkrytycznie przyjął wyjaśnienia pełnomocnika inwestora zawarte w pismach z dnia 10 i 25 sierpnia 2016 r. nie dokonując w tym zakresie samodzielnych ustaleń. Podkreślenia wymaga przy tym, że wyjaśnienia zawarte w tych pismach są ze sobą sprzeczne w zakresie możliwości wyjazdu przez projektowany zjazd indywidualny na skrzyżowanie oraz co do możliwości poruszania się po tym zjeździe samochodów innych niż dostawcze. A mianowicie, w piśmie z dnia 10 sierpnia 2016 r. występujący w imieniu inwestora R. P. podniósł, że "układ dwóch zjazdów umożliwi poruszanie się samochodu dostawczego (czy innego) przodem przez chodniki, niezależnie czy wjeżdża od strony ronda, czy na nie wyjeżdża - takie rozwiązanie zostało przez zarządcę drogi zasugerowane i zatwierdzone". Natomiast w wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia 25 sierpnia 2016 r. pełnomocnik inwestora wskazał, że projektowany zjazd indywidualny zarządca drogi proponuje "oznakować jako dostępny tylko dla dostaw towarów oraz tylko jako wjazd na działkę bez możliwości wyjazdu na skrzyżowanie. Dostawy dokonywane są sporadycznie i najczęściej w godzinach niewielkiego ruchu. Zjazd ten nie jest konieczny i ze względu na jego lokalizację może zostać usunięty.(...) w jego miejscu należy zmienić krawężnik najazdowy na drogowy wystający i nie ma konieczności wykonania wzmocnionej konstrukcji chodnika". Rodzi się zatem uzasadnione pytanie jak mają wyjeżdżać samochody dostawcze i jak ma odbywać się ruch pozostałych pojazdów.

Powyższe niewyjaśnione w postępowaniu odwoławczym wątpliwości czynią m.in. przedwczesnym uznanie przez Wojewodę, że projektowany zjazdy, w tym zjazd z działki nr [...], spełniają wymogi przewidziane w § 77 rozporządzenia, zgodnie z którym zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł sprzeczności w prezentowanych przez inwestora stanowiskach zawartych we wskazanych wyżej pismach jak też nie ocenił, czy organ należycie zbadał zgodność projektowanych zjazdów z ustawą o drogach publicznych i przepisami wykonawczymi, w tym w zakresie zagwarantowania bezpieczeństwa ruchu na drodze i zapewnienia właściwego dojazdu do budynku, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest - pomimo podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu wątpliwości w tej kwestii - analizy przyjętych w projekcie rozwiązań w kontekście wymiarów gabarytowych pojazdów dostawczych, dla których m.in. zjazdy te zaprojektowano. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że organ odwoławczy należycie przeanalizował, czy projektowane zajady czynią zadość § 77 i § 78 w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia. Jak stanowi § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1 ); w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (pkt 2). Rację ma skarżący wskazując na powyższe przepisy i zarzucając brak wyjaśnienia tych kwestii. Jakkolwiek zjazdów publicznych dotyczy § 78 rozporządzenia, a zjazdów indywidualnych § 79 rozporządzenia, to jednak każdy z tych zjazdów musi spełniać wymogi z § 77 rozporządzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, w tym w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych, powinna dać odpowiedź, czy rozwiązania projektowe zapewniają skarżącemu dostęp do drogi przystosowany do prowadzonej działalności gospodarczej. Nie chodzi bowiem o jakikolwiek dostęp, ale o dostęp zapewniający możliwość wykorzystania nieruchomości w dotychczasowy sposób, tj. prowadzenia działalności gospodarczej, której funkcjonowanie powiązane jest z dostępem do drogi powiatowej, której dotyczy decyzja z dnia 18 maja 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – przebudowę i rozbudowę odcinka drogi powiatowej. Z tych względów organy obciążał obowiązek przeprowadzenia analizy, czy projektowane zjazdy posiadają parametry techniczne, które zapewnią bezpieczny dojazd samochodów ciężarowych do działki nr [...] (stanowiącej współwłasność K. i I. G.), na której skarżący prowadzi działalność handlową. Odzwierciedlenie tej analizy powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania inwestor, pismem z dnia 01 marca 2018 r. zwrócił się do Wojewody z informacją o tym, że istnieje możliwość wykonania zjazdu na działkę W. R., jednakże kolidowałoby to z istniejącym przejściem dla pieszych. To zaś naruszałoby przepis § 113 ust. 7 rozporządzenia. Obecnie działka [...] ma dostęp do drogi publicznej ze zjazdu na działkę [...], która też jest własnością W. R.. Inwestor zwrócił się ponadto do Starosty o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia w zakresie wykonania zjazdu na działkę skarżącego.

Postanowieniem z dnia 02 marca 2018 r., nr [...] Wojewoda zawiesił postępowanie administracyjne na czas trwania postępowania o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia. Na skutek rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia 12 czerwca 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił postanowienie Wojewody.

Następnie Wojewoda pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. zwrócił się do inwestora z zapytaniem, czy podtrzymuje wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji oraz o wskazania osoby upoważnionej do występowania w sprawie, jak również ewentualnego złożenia wyjaśnień i uzupełnień do wniosku.

W odpowiedzi inwestor wskazał, że nadal jest zainteresowany uzyskaniem decyzji dla przedmiotowej inwestycji oraz wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po [...] oddalił skargę na decyzję o odmowie wykonania zjazdu na działkę [...]. Z tego też względu inwestor podtrzymał wszystkie swoje twierdzenia. Ponadto działka skarżącego posiada służebność przechodu i przejazdu przez sąsiednie działki, tj. działki ew. nr [...] oraz [...] (dawna działka nr [...]), co powoduje, że działka skarżącego ma zapewniony zjazd, obsługę komunikacyjną, a skarżący może na niej dalej prowadzić działalność gospodarczą.

Decyzją z dnia 24 marca 2023 r., nr [...] Wojewoda po rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 18 maja 2016 r.:

I. uchylił powyższą decyzję i orzekł poprzez zastąpienie w punkcie I. na stronie 1. zaskarżonej decyzji, słów: "przebudowie i rozbudowie odcinka drogi powiatowej nr [...] W. - G. - G. w m. W." słowami: "rozbudowie odcinka drogi powiatowej nr [...] W. - G. - G. w m. W. realizowanej w ramach zadania pod nazwą "Przebudowa i rozbudowa odcinka drogi powiatowej nr [...] W. - G. - G. w m. W.";

II. uchylił w całości punkt I.I., znajdujący się na stronie 1 zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylonego punktu, nowego zapisu dotyczącego wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii;

III. uchylił powyższą decyzję w części i orzekł poprzez zastąpienie w punkcie 1.2.1. na stronie 1. zaskarżonej decyzji: słów: "przyjętej do zasobu powiatowego w dniu 5 maja 2015 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...]" słowami: "wykonanej na podstawie operatów technicznych [...], dla którego geodeta uprawniony A. K. złożył oświadczenia, o których mowa w art. 12b ust. 5a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) w sprawie pozytywnej weryfikacji przez Starostę [...] na podstawie protokołów weryfikacji Nr [...] z 9.06.2021 r.";

IV. uchylił w całości załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji - rysunek pn. "Plan sytuacyjny - proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącym uzbrojeniem terenu" ukazujący linie rozgraniczające teren i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku pt. "Plan sytuacyjny - proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącym uzbrojeniem terenu", ukazujący linie rozgraniczające teren, który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr [...];

V. uchylił w całości punkt 1.6.9., znajdujący się na stronie 3. zaskarżonej decyzji i orzekł poprzez ustalenie nowego zapisu;

VI. uchylił w całości punkt 1.6.10., znajdujący się na stronie 3. zaskarżonej decyzji i orzekł poprzez ustalenie nowego zapisu;

VII. orzekł poprzez wprowadzenie działki nr [...] w wierszu 3. (licząc od góry tabeli) w kolumnie 5. (działki w liniach rozgraniczających inwestycji) tabeli zawartej w punkcie II., znajdującym się na stronie 3. zaskarżonej decyzji;

VIII. orzekł poprzez dodanie w punkcie III. na stronie 4. zaskarżonej decyzji, po zapisie: "[...] (z podziału dz. [...])", nowego zapisu: "[...] (z podziału dz. [...])";

IX. uchylił decyzję Starosty [...] w zakresie, w jakim zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji i orzekł poprzez zatwierdzenie nowego, odpowiadającego mu projektu budowlanego, który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 2;

X. uchylił w całości punkty IV.2. i IV.3. na stronie 4. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu;

XI. uchylił w całości punkt V. na stronie 5. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu;

XII. uchylił w całości punkt VI. na stronie 5. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu;

XIII. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał na wadliwości w działaniu organu I instancji, które musiał być wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego.

Przechodząc do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że organy orzekające w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych są związane wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji i przyjętych rozwiązań projektowych i nie są władne do narzucania lokalizacji czy parametrów jej poszczególnych elementów. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji mogła podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia.

Zdaniem Wojewody konieczne jest przy tym rozróżnienie pojęcia "dostępu do drogi publicznej" oraz "zjazdu z drogi publicznej", co powoduje, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczne z wybudowaniem zjazdu. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć: 1) bezpośredni dostęp do tej drogi albo 2) dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawowa definicja dostępu do drogi publicznej jest zupełna (zawiera wszelkie warunki, które muszą być spełnione, aby stwierdzić, czy dany grunt ma dostęp do drogi publicznej). Dostęp bezpośredni do drogi publicznej polega na tym, że położenie nieruchomości względem drogi zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej (zapewnienie dojazdu) bez konieczności korzystania z innych nieruchomości. Dostęp pośredni polega natomiast na zapewnieniu dojazdu do drogi publicznej poprzez teren innej działki (obciążonej odpowiednią służebnością) lub poprzez drogę wewnętrzną. W konsekwencji "dostęp do drogi publicznej" jest więc pojęciem szerszym niż "zjazd z drogi publicznej". Zjazd jest pojęciem zdefiniowanym w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym jest to: 1) w brzmieniu obowiązującym do 20 września 2022 r.: "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", 2) w brzmieniu obowiązującym od 21 września 2022 r.: "część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Budowa zjazdu pozwala więc właścicielowi nieruchomości na praktyczne skonsumowanie przysługującego mu prawa dostępu do drogi publicznej.

Należy jednak odróżnić zjazd o charakterze faktycznym (istniejący bez uzyskania zezwolenia na jego lokalizację i budowę) od zjazdu o charakterze prawnym, tj. gdy właściciel działki uzyskał zgodę właściwego zarządcy drogi na jego lokalizację, a następnie zgodę na jego budowę. Obowiązek uzyskania zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a następnie na jego budowę wynika z art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Wojewoda podkreślił, że ani w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, ani w toku postępowania odwoławczego, pełnomocnik odwołującego nie przedstawił jednoznacznych dowodów na istnienie legalnego zjazdu z działki nr [...]. Brak legalnego zjazdu z nieruchomości odwołującego oznacza, że zarządca drogi nie miał obowiązku wykonania zjazdu z tej nieruchomości w ramach planowanej rozbudowy drogi. W analizowanym przypadku na inwestorze ciążył więc jedynie obowiązek niepozbawiania nieruchomości powstałych w wyniku podziałów dostępu do drogi publicznej - czego nie uczynił.

Organ odwoławczy podkreślił, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązku zapewnienia właścicielom działek położonych przy drodze dostępu do drogi publicznej na dotychczasowych warunkach lub w sposób zgodny z ich żądaniami.

Zgodnie z art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, tak więc w analizowanym przypadku organy administracji nie miały podstaw prawnych do uzależnienia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej od spełnienia warunku polegającego na zapewnieniu skarżącemu dostępu do drogi publicznej w sposób zapewniający możliwość wykorzystania nieruchomości w dotychczasowy sposób. Niewątpliwie jednak, przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji drogowej na danym terenie, inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne, wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne. W przypadku wątpliwości odnośnie przyjętych rozwiązań projektowych organ winien więc rozważyć zwrócenie się do inwestora o zajęcie stanowiska w tej kwestii.

Wypełniając dyspozycje zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK [...], organ II instancji pismem z dnia 04 grudnia 2017 r. wezwał zarządcę drogi do złożenia wyjaśnień odnośnie zapewnienia przejezdności przez projektowane zjazdy z działki nr [...] ark. [...] obr. W. dla pojazdów innych niż samochody osobowe. Zarządca drogi udzielił odpowiedzi pismem z dnia 03 stycznia 2018 r., a następnie pismem z 27 lutego 2018 r. zawiadomił o złożeniu wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia celem wykonania zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania o ruchu okrężnym na działkę nr [...] obręb W. (po podziale nieruchomości nr [...]), co miało umożliwić dalsze prowadzenie działalności gospodarczej na powyższej działce. Z kolei pismem z dnia 05 lutego 2021 r. zarządca drogi poinformował, że odstępuje od wykonania zjazdów z powyższej działki z uwagi na nieuzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a także ze względu na fakt, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność gruntową, polegającą na prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] i przez działkę nr [...] (po podziale nr [...]) na rzecz każdoczesnego właściciela działki zapisanej w KW [...]. Powyższe znajduje także potwierdzenie w publicznie dostępnej KW [...], w której zapisane są działki nr [...] i [...], powstałe z podziału działki nr [...]. W dziale l-SP tej KW znajduje się zapis: "bezpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez działkę [...] zapisanej w KW [...] i przez działkę [...] zapisanej w KW nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...]". Ostatecznie jednak zarządca drogi zdecydował się zrezygnować z realizacji ronda oraz uwzględnić w projekcie zjazd z działki Odwołującego na ul. [...], co znajduje odzwierciedlenie w skorygowanych materiałach projektowych przekazanych przez zarządcę drogi pismami z dnia 09 czerwca 2022 r. i z dnia 09 listopada 2022 r.

Skorygowany projekt budowlany zawiera rozwiązania mieszczące się wprawdzie w liniach rozgraniczających teren pierwotnie wskazanych w decyzji Starosty [...], jednak przewidujące diametralnie odmienne rozwiązania projektowe. Zarządca drogi zrezygnował z realizacji ronda oraz - celem zapewnienia Odwołującemu dostępu do drogi publicznej - przewidział połączenie działki nr [...] z drogą publiczną (ul. K.) w km 0+787 poprzez zjazd indywidualny o szerokości 5 m, z jezdnią o szerokości 3,5 m oraz poboczami gruntowymi o szerokości 1 m każde. Zjazd ten, uwidoczniony na rysunku "Zagospodarowanie terenu" (rys. nr 2), zgodnie z legendą wyróżniony nawierzchnią z kostki grafitowej, nie znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz odpowiada wymogom rozporządzenia w sprawie WT. W toku postępowania odwoławczego odwołujący ani jego pełnomocnik nie zgłosili uwag odnośnie zaprojektowanego rozwiązania, w związku z powyższym należy uznać, że roszczenia odwołującego w tym zakresie zostały zaspokojone.

Odnośnie zarzutów dotyczących możliwości wykorzystania nieruchomości w dotychczasowy sposób, tj. prowadzenia działalności gospodarczej, której funkcjonowanie powiązane jest z dostępem do drogi powiatowej nr [...] należało wyjaśnić, że zgodnie ze skorygowanym projektem budowlanym dojazd do budynku odbywać się będzie nadal od strony ul. [...].

Wobec dokonanych przez zarządcą drogi zmian rozwiązań projektowych, zarzut naruszenia § 77 i § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie parametrów oraz wymagań dotyczących zjazdu publicznego z posesji odwołującego, należało uznać za nieaktualny.

Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt. 3 i 4 rozporządzenia, zarówno zjazd publiczny, jak i zjazd indywidualny, to zjazd "określony przez zarządcę drogi". To zarządca drogi określa, czy dany zjazd jest indywidualny czy publiczny

Zgodnie ze skorygowanym projektem budowlanym z działki nr [...] zarządca drogi przewidział zjazd indywidualny. Dojazd do budynku odbywa się nadal od strony ul. [...], podobnie jak to miało miejsce w stanie istniejącym. Organ II instancji stwierdził, że zaprojektowany łuk kołowy o promieniu 5 m odpowiada powyższemu wymogowi. Pochylenie podłużne zjazdu (§ 79 pkt. 4 i 5 rozporządzenia), jako element nie uwidaczniany w projekcie zagospodarowania terenu, nie podlega sprawdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (por. art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego). Reasumując, zaprojektowany zjazd indywidualny w km 0+787 spełnia wymogi rozporządzenia.

Odnośnie zarzutu braku projektu organizacji ruchu wraz z oznakowaniem pionowym i poziomym należy wyjaśnić, że projekt organizacji ruchu nie jest elementem projektu budowlanego i nie podlega zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno- budowlanej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 43 u.d.p. poprzez zlokalizowanie drogi w zbyt małej odległości od budynku należy wskazać, że zgodnie z poglądem ustalonym w orzecznictwie, dyspozycja art. 43 u.d.p. normuje odległości nowo sytuowanych obiektów budowlanych od krawędzi drogi publicznej, natomiast nie nakłada żadnych obowiązków na zarządcę drogi i nie normuje kwestii sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego. Dodatkowo przepis ten w ust. 2 przewiduje w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, co może nastąpić za zgodą zarządcy drogi. Treść przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że nie dotyczy on sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego, z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej, ale sytuowaniem obiektu względem istniejącej drogi.

Wojewoda wskazał wreszcie, że w niniejszej sprawie zbędne okazało się uzyskiwanie decyzji środowiskowej, gdyż planowana inwestycja potencjalnie znacząco nie będzie oddziaływać na środowisko. Nie było także potrzeby uzyskania opinii, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. a, b, c, d, e, g, ga specustawy, ani pozwolenia wodnoprawnego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł I. G., reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. M. Ł., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego naruszenie i nieuwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. skarżącego;

2. art. 43 ust. 1 lit. 3 pkt b ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i realizację inwestycji drogowej w odległości mniejszej niż 8 m od budynku użytkowego, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą;

3. § 77 rozporządzenia poprzez jego zaprojektowanie z naruszeniem wymogów to jest odpowiadającym wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności dostosowania do wymiaru gabarytów pojazdów, dla których jest przeznaczony;

4. § 78 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez niespełnienie wymogów technicznych określonych we wskazanym przepisie;

5. art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

6. art. 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznego, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

7. art. 109 § 1 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji organu II Instancji bez załączników, tj. planu sytuacyjnego, proponowanego przebiegu drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego uzbrojenia terenu oraz projektu budowlanego.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja nadal nie odpowiada prawu, a zaprojektowane zjazdy nie spełniają wymagań z przepisów § 77 i § 78 rozporządzenia, gdyż wjazd na posesję skarżącego oraz rozładunek pojazdów o masie 3,5 t będzie bardzo utrudniony. Przed wydaniem decyzji zjazd był prowadzony ukośnie przy samym budynku, a przy przyjętym rozwiązaniu po rozładunku pojazd ciężarowy typu TIR będzie musiał wycofać się, gdyż nie przewiduje się zjazdu pozwalającemu opuścić teren sklepu bez zawracania. Zdaniem skarżącego rozwiązania przyjęte w obecnej decyzji świadczą o tym, że nie przeanalizowano zagadnienia wymiarów gabarytowych pojazdów dostawczych, dla których zjazdów nie zaprojektowano. Skarżący zakwestionował ulokowanie pasa jezdni w odległości 6 m od witryny jego sklepu podnosząc zarzut błędnej wykładni przepisu art. 43 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, wskazując, że oczekiwanie na realizację zjazdu jest jaskrawo sprzeczne z tym, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną, a organy mogą postępować tylko według projektu złożonego przez inwestora. Skarżący nie dowiódł, w jakim zakresie dojdzie do utrudnień spowodowanych realizacją inwestycji. Mówi tylko o utrudnieniach i kłopotliwym rozładunku dostaw.

Odnosząc się do odległości drogi od zabudowań, Wojewoda stwierdził, że jest to swobodna decyzja organu. Parametry zjazdów nie zostały skonfrontowane z tymi, które zdaniem skarżącego, powinny został zapewnione w ramach planowanej inwestycji. Działka skarżącego będzie miała jeden zjazd indywidualny, z czego spełnia on wymagania określone w przepisach rozporządzenia.

Co do kwestii doręczenia załączników do decyzji, Wojewoda stwierdził, że przepis art. 11f ust. 3 ustawy dopuszcza doręczenie decyzji wyłącznie inwestorowi. Pozostałe podmioty są zawiadamiane o fakcie wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 13 lipca 2023 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zauważyć przy tym należy, że organy administracji publicznej orzekały już wcześniej w przedmiotowej sprawie, a wyrokiem Naczelnego Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK [...], uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2016 r. oraz wcześniejszą decyzję Wojewody z dnia 14 października 2016 r. nr [...]. Ma to istotne konsekwencje dla przedmiotowej sprawy, gdyż zgodnie z art. 190 oraz art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Komentowane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

W przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że analiza przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, w tym w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych, winna dać odpowiedź, czy rozwiązania projektowe zapewniają skarżącemu dostęp do drogi przystosowany do prowadzonej działalności gospodarczej. Nie chodzi bowiem o jakikolwiek dostęp, ale o dostęp zapewniający możliwość wykorzystania nieruchomości w dotychczasowy sposób, tj. prowadzenia działalności gospodarczej, której funkcjonowanie powiązane jest z dostępem do drogi powiatowej, której dotyczy decyzja z dnia 18 maja 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – przebudowę i rozbudowę odcinka drogi powiatowej. Z tych względów organy obciążał obowiązek przeprowadzenia analizy, czy projektowane zjazdy posiadają parametry techniczne, które zapewnią bezpieczny dojazd samochodów ciężarowych do działki nr [...] (stanowiącej współwłasność K. i I. G.), na której skarżący prowadzi działalność handlową. Odzwierciedlenie tej analizy powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda wywiązał się z powyższych wytycznych.

W pierwszej kolejności wskazać należy – czego nie zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny – że realizacja inwestycji celu publicznego w postaci drogi publicznej nie jest uzależniona od zgody właściciela nieruchomości położonej przy drodze. Należy w tym miejscu przywołać stanowisko przedstawione przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II [...], odmawiającym podjęcia, z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. O szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), pod kątem spełniania przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.)". Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznik Praw Obywatelskich w istocie rzeczy przedstawił do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, które dotyczy istotnego problemu konstytucyjnego, co do tego w jaki sposób ma być oceniana dopuszczalność pozbawienia własności z uwagi na cele publiczne (art. 21 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał w ww. postanowieniu stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Należy ponadto mieć na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi (dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa, dla dróg powiatowych - zarząd powiatu, a dla dróg gminnych - odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta). Ponadto, jak stanowi art. 11i specustawy, w sprawach dotyczących inwestycji drogowych wydawanych na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor, a także organ wydający decyzję, co do zasady nie są zatem związani m.in. ustaleniami danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do danego terenu. Nie muszą się wobec tego kierować przeznaczeniem danej nieruchomości wynikającym z tego aktu.

Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na podstawie specustawy nie ma zatem charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda zasadnie wskazał, że rozróżnienia wymaga pojęcia "dostępu do drogi publicznej" oraz "zjazdu z drogi publicznej", gdyż zapewnienie dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczne z wybudowaniem zjazdu. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć: 1) bezpośredni dostęp do tej drogi albo 2) dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawowa definicja dostępu do drogi publicznej jest zupełna (zawiera wszelkie warunki, które muszą być spełnione, aby stwierdzić, czy dany grunt ma dostęp do drogi publicznej). Dostęp bezpośredni do drogi publicznej polega na tym, że położenie nieruchomości względem drogi zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej (zapewnienie dojazdu) bez konieczności korzystania z innych nieruchomości, natomiast dostęp pośredni polega natomiast na zapewnieniu dojazdu do drogi publicznej poprzez teren innej działki (obciążonej odpowiednią służebnością).

Zjazd z drogi publicznej jest natomiast pojęciem zdefiniowanym w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym jest to: 1) w brzmieniu obowiązującym do 20 września 2022 r.: "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", 2) w brzmieniu obowiązującym od 21 września 2022 r.: "część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Budowa zjazdu pozwala więc właścicielowi nieruchomości na praktyczne skonsumowanie przysługującego mu prawa dostępu do drogi publicznej.

Rozróżnienie powyższe ma istotne znaczenie, gdyż jak wywiedziono w treści zaskarżonej decyzji – a co nie zostało zakwestionowane przez skarżącego – istniejący dotychczas zjazd miał charakter faktyczny, a więc istniał bez uzyskania zezwolenia na jego lokalizację i budowę. Jak podkreślił Wojewoda ani w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, ani w toku postępowania odwoławczego (jak również w toku postępowania sadowoadministracyjnego), pełnomocnik odwołującego nie przedstawił jednoznacznych dowodów na istnienie legalnego zjazdu z działki nr [...]. Brak legalnego zjazdu z nieruchomości odwołującego oznacza, że zarządca drogi nie miał obowiązku wykonania zjazdu z tej nieruchomości w ramach planowanej rozbudowy drogi. W analizowanym przypadku na inwestorze ciążył więc jedynie obowiązek niepozbawiania nieruchomości powstałych w wyniku podziałów dostępu do drogi publiczne, który to warunek został spełniony.

Idąc dalej, zauważyć należy, że zarządca drogi złożył wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia celem wykonania zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania o ruchu okrężnym na działkę nr [...] obręb W. (po podziale nieruchomości nr [...]), co miało umożliwić dalsze prowadzenie działalności gospodarczej na powyższej działce. Zarządca drogi odstąpił jednak od wykonania zjazdów z powyższej działki z uwagi na nieuzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a także ze względu na fakt, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność gruntową, polegającą na prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] i przez działkę nr [...] (po podziale nr [...]) na rzecz każdoczesnego właściciela działki zapisanej w KW [...]. Powyższe znajduje także potwierdzenie w publicznie dostępnej KW [...], w której zapisane są działki nr [...] i [...], powstałe z podziału działki nr [...]. W dziale l-SP tej KW znajduje się zapis: "bezpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez działkę [...] zapisanej w KW [...] i przez działkę [...] zapisanej w KW nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...]". Ostatecznie jednak zarządca drogi zdecydował się zrezygnować z realizacji ronda oraz uwzględnić w projekcie zjazd z działki skarżącego na ul. [...], co znajduje odzwierciedlenie w skorygowanych materiałach projektowych przekazanych przez zarządcę drogi pismami z dnia 09 czerwca 2022 r. i z dnia 09 listopada 2022 r.

Powyższe okoliczności faktyczne niosą ze sobą następujące konsekwencje – po pierwsze niemożliwym stało się zrealizowanie zjazdu publicznego – nie uzyskano bowiem zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a po drugie przyjąć należało, że skarżący ma zapewniony dostęp do drogi publicznej nr [...] poprzez ustanowioną służebność gruntową, polegającą na prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] i przez działkę nr [...] (po podziale nr [...]) na rzecz każdoczesnego właściciela działki zapisanej w KW [...]. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że już sama powyższa okoliczności wskazywała na prawidłowość wydanej decyzji.

Niezależnie od powyższego zmieniony przez wnioskodawcę projekt budowlany uwzględnił zjazd z działki skarżącego na ul. [...]. Co ważne, zarządca drogi zrezygnował z realizacji ronda oraz - celem zapewnienia skarżącemu dostępu do drogi publicznej - przewidział połączenie działki nr [...] z drogą publiczną (ul. [...]) w km 0+787 poprzez zjazd indywidualny o szerokości 5 m, z jezdnią o szerokości 3,5 m oraz poboczami gruntowymi o szerokości 1 m każde. Zjazd ten, uwidoczniony na rysunku "Zagospodarowanie terenu" (rys. nr [...]), nie znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz odpowiada wymogom rozporządzenia. Powoduje to, skarżący ma możliwości wykorzystania nieruchomości w dotychczasowy sposób, tj. prowadzenia działalności gospodarczej, której funkcjonowanie powiązane jest z dostępem do drogi powiatowej nr [...]

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że wobec dokonanych przez zarządcą drogi zmian rozwiązań projektowych, zarzut naruszenia § 77 i § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie parametrów oraz wymagań dotyczących zjazdu publicznego z posesji odwołującego, należało uznać za nieaktualny, gdyż organ uwzględnił wymagania wynikające z § 77 rozporządzenia, a planowany zjazd spełnia wymagania określone w § 79 rozporządzenia.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 43 u.d.p. poprzez zlokalizowanie drogi w zbyt małej odległości od budynku należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przepis powyższy normuje odległości nowo sytuowanych obiektów budowlanych od krawędzi drogi publicznej, natomiast nie nakłada żadnych obowiązków na zarządcę drogi i nie normuje kwestii sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego. W gestii zarządcy drogi stoi bowiem zapewnienie spełnienia przez nowe obiekty budowlane warunków wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W zakresie braku dołączenia do decyzji załącznika, zauważyć należy, że zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy organy doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jedynie wnioskodawcy, pozostałe strony są zawiadamiane o jej wydaniu. Art. 11f ust. 6 specustawy stanowi natomiast, że przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji. Załączniki do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - z uwagi na specyfikę tych inwestycji - często stanowią obszerne, wielotomowe opracowania. Logiczną konsekwencją tego faktu jest uznanie, że narzucony przez ustawodawcę obowiązek umieszczenia w zawiadomieniu o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej informacji o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji (art. 11f ust. 4 specustawy) wychodzi naprzeciw ewentualnej potrzebie zapoznania się przez strony z tymi załącznikami, natomiast Wojewoda nie miał obowiązku doręczać załącznika skarżącemu.

Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności – wbrew zarzutom skargi – Wojewoda nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i prawidłowo zrekonstruował treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.