Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 763/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6c, art. 6j, art. 6l
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 1340/22 w sprawie ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej P. z siedzibą w W., Spółdzielni Mieszkaniowej S. z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej F. z siedzibą w W., R. z siedzibą w W., K.Z. i T.Z. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r., nr XL/1254/2020 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 30 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 1340/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Spółdzielni Mieszkaniowej 1 [...] z siedzibą w W., Spółdzielni Mieszkaniowej 2 [...] z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W., Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. oraz K. Z. i T. Z. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "Rada" lub "Organ") z 26 listopada 2020 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Prokurator Okręgowy w Warszawie (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6c ust. 2 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 2 i art. 6j ust. 3e oraz art. 6k ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439; dalej: "u.c.p.g.") oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP co przywiodło Sąd a quo do uznania, że wprowadzenie w § 1 pkt 2 uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXVIII/1199/2020 z dnia 15 października 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 10646) zmiany polegającej na dodaniu po § 1 - § 1a ust. 3 w brzmieniu: W przypadku nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zużycie wody dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, ustala się jako iloczyn liczby osób zamieszkujących nieruchomość oraz przeciętnej miesięcznej normy zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym wynoszącej 4 m, mieści się w ramach dopuszczalnego na podstawie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. określenia zasad ustalenia ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy niewyposażonych w wodomierz główny, niepodłączonych do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących zużycia wody, co spowodowało, że przyjęta norma doprowadziła do nałożenia w sposób faktyczny na mieszkańców takich nieruchomości opłaty minimalnej za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynoszącej 50,92 zł miesięcznie od osoby oraz niedopuszczalnego przyjęcia tzw. metody mieszanej, zakładającej równoczesne zastosowania do tej grupy osób elementów trzech różnych metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami, oraz nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej mieszkańców zamieszkujących powyższe nieruchomości w zakresie obliczania opłat za gospodarowanie odpadami, w wyniku czego naruszono również zasadę równości poprzez pogorszenie ich sytuacji względem osób zamieszkujących nieruchomości wyposażone w wodomierz główny.

W oparciu o tak postawione zarzuty, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zawnioskował również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, o zasądzenie od Prokuratora zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z 29 marca 2023 r. pełnomocnik Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. oświadczył, iż popiera skargę kasacyjną.

Pismem z 23 października 2023 r. pełnomocnik K. Z. oświadczył, iż popiera skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W realiach niniejszej sprawy Prokurator kwestionuje ustalenie Sądu I instancji, iż określenie przez Radę zasad ustalania ilości zużytej wody w przypadku nieruchomości niewyposażonych w wodomierz główny lub niepodłączonych do sieci wodociągowej lub nieruchomości, dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, mieści się w zakresie kompetencji prawodawczej przyznanej radzie gminy na podstawie art. 6j ust. 3e u.c.p.g.

Wobec powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei stosownie do art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Natomiast w świetle art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty. Dopuszcza się przy tym stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.

Biorąc pod uwagę wskazane regulacje jako wyjściowe, należy przede wszystkim zauważyć, że Prokurator w sformułowanych zarzutach kwestionuje naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, przy czym za kluczowy w tym względzie trzeba uznać art. 6j ust. 3e u.c.p.g. Stąd też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla oceny zasadności sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, gdzie kwestionuje się błędną wykładnię, trzeba wskazać sposób rozumienia art. 6j ust. 3e u.c.p.g. Stosownie do przywołanej regulacji, w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości, rada gminy w podjętej uchwale, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zgodnie z tym unormowaniem ustawodawca, już w początkowej jego części, wskazuje, że kompetencja wyrażona tą regulacją powstaje, w stanie mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2. Tak określona regulacja oznacza, że chodzi o istnienie konkretnej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co do której rada gminy dokonała wyboru. W przypadku zatem wyboru przez radę gminy tej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustawodawca zobowiązuje ten organ do określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty w uchwale, o której mowa w art. 6 k ust. 1 u.c.p.g. Posłużenie się w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. wyrażeniem zasady, należy odnieść (a zatem wypełnić treścią) do ustalania ilości zużytej wody. Chodzi więc o zasady, poprzez które rada gminy ustali ilość zużytej wody, a zatem takie, które można określić jako kierunkowe, a więc na normatywnie wyrażone potrzeby. Sformułowane więc zasady mają służyć dla każdorazowego ustalania wysokości tej opłaty. Trzeba jednocześnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślić, że ustawodawca wprowadzając kompetencję w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. poprzestał na ogólnym jej sformułowaniu, nie precyzując sposobu jej realizacji, pozostawiając ten sposób realizacji radzie gminy.

Biorąc pod uwagę powyższe należy zauważyć, że trafna jest ocena zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Rada określając zasady ustalania ilości zużytej wody działała w celu wypełnienia upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. Tym samym Organ ten zrealizował kompetencję określoną tym przepisem, wskazując zasady ustalania ilości zużytej wody dla nieruchomości niewyposażonej w wodomierz główny lub niepodłączonej do sieci wodociągowej lub nieruchomości dla której brak jest danych dotyczących zużycia wody za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Prawidłowo bowiem stwierdził Sąd I instancji, że w przywołanym rozwiązaniu normatywnym ustawodawca nie formułuje żadnych wskazań, wytycznych, czy też zamkniętego katalogu dopuszczalnych rozwiązań, pozostawiając prawodawcy lokalnemu pewną swobodę i elastyczność ograniczoną przepisami i celem ustawy. Rada określając zasady, wskazała również na ich uzasadnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tzw. "metoda wodna" może być stosowana w odniesieniu do wszystkich nieruchomości zamieszkałych, także w odniesieniu do nieruchomości, które nie są wyposażone w wodomierz, jak i w odniesieniu do nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody, co bezpośrednio sprowadza się do odrzucenia podniesionych przez Prokuratora zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 6j ust. 3e u.c.p.g., art. 6j ust. 1 pkt 2, a także art. 6k ust. 2a pkt 2 ustawy.

Przede wszystkim, Sąd I instancji trafnie stwierdził, że art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nie wskazuje, że rada gminy może wybrać metodę ustalenia opłaty na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości podłączonej do sieci wodociągowej i wyposażonej w wodomierz. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego byłoby to sprzeczne z ustanowionym w ramach art. 6h obowiązkiem właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c (na których zamieszkują i nie zamieszkują mieszkańcy – ust. 1 i 2) ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taki sposób rozumowania pozwalałby uznać, że przewidziany przez tę samą ustawę instrument kalkulacji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi ze wszystkich nieruchomości wyłączałby spod ww. obowiązku część nieruchomości mimo generowania na nich odpadów, co byłoby niezgodne z regułami wykładni systemowej wewnętrznej.

Sąd kasacyjny podzielił również pogląd, że gdyby metoda ustalenia opłaty na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości miałaby być stosowna wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości podłączonej do sieci wodociągowej i posiadającej wodomierz, to przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. byłby zbędny, co z kolei kolidowałoby z zakazem wykładni per non est.

Potwierdzeniem woli ustawodawcy zastosowania art. 6j ust. 3e u.c.p.g. również w odniesieniu do nieruchomości, na których nie ma wodomierza lub nie ma danych z wodomierza dla wystarczająco długiego okresu jest bezpośrednie odniesienie się do tych nieruchomości w nowym brzmieniu tego przepisu, nadanym mu na mocy art. 1 pkt 13 lit. h ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648), zmieniającej u.c.p.g. z dniem 23 września 2021 r. Nowelizacja ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, natomiast stanowi potwierdzenie ratio legis w zakresie tzw. "metody wodnej".

W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu sprowadzającego się do stwierdzenia, iż przyjęty w uchwale sposób kalkulacji opłaty za gospodarowanie odpadów komunalnych, w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych, wprowadza tzw. "metodę mieszaną". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie bowiem zauważył, że przyjęcie odmiennego stanowiska uniemożliwiałoby realizację kompetencji określonej w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. Należy bowiem ponownie zauważyć, że wymieniona regulacja umożliwia radzie gminy realizację kompetencji poprzez określenie w uchwale zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Odnosząc się do zarzutu nałożenia w sposób faktyczny na mieszkańców takich nieruchomości opłaty minimalnej za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynoszącej 50,92 zł miesięcznie od osoby należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, że Rada w zaskarżonej uchwale, wprowadzając § 1a ust. 3 zmienianej uchwały, unormowała sposób określenia ilości zużycia wody na wskazanych nieruchomościach. Nie dotyczy on kwestii ustalania maksymalnej wysokości stawki opłaty, a tym bardziej maksymalnej stawki opłaty obowiązującej dla innej metody ustalenia opłaty, niż metoda wybrana przez Radę. W konsekwencji powyższego nie została również naruszona zasada równości. Za chybiony trzeba uznać również zarzut naruszenia art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g., bowiem Rada nie dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opartej na liczbie mieszkańców.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 6c ust. 2 u.c.p.g. wskazać należy, że jest to przepis, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem upoważnia radę gminy do postanowienia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. I OPS 1/17 prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.

Paweł Borszowski (spr.) Sławomir Presnarowicz Mirella Łent