Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 18/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 4, ust. 5a,
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 40 par 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 5 ust.1,2, par 6 ust.1, 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2024r. sprawy ze skargi A. D. – Dzioby i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 października 2023r., znak: SKO.41/3519/LI/2023 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 października 2023 r., znak: SKO.41/3519/LI/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania A. D. i W. D. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 roku, poz. 503 z późn. zm.), dalej jako "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin nr [...] z dnia 25 kwietnia 2023 r. znak: PL-LD-I.6730.39.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (na działkach wydzielonych), na działce nr [...] położonej w pobliżu ul. [...] w L. (obręb: 8 - D. arkusz: 2).

Decyzja organu I instancji z 25 kwietnia 2023r. ustalająca warunki zabudowy została wydana na wniosek R. F. i R. F. z 4 lipca 2022r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2023 r. uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji z dnia 19 września 2022r. W decyzji tej organ I instancji wskazał, że inwestycja została przewidziana na działce nr ewid. [...] i ma polegać na budowie dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych (na działkach wydzielonych) i określił warunki zabudowy dla tej inwestycji m.in. wielkość powierzchni zabudowy na każdej z wyodrębnionych parcel w stosunku do powierzchni działki – max. 20 %, udział powierzchni biologicznie czynnej min. 40%, szerokość elewacji frontowej każdego projektowanego budynku (mierzona wzdłuż ul. [...]) – max. 17,5 m; wskazał, że w zagospodarowaniu terenu należy przewidzieć wydzielenie dwóch parcel budowlanych o pow. min. 750 m każda oraz dojazd i dojście o szerokości min. 5,0 m z drogi publicznej do każdej posesji (droga wewnętrzna lub służebność gruntowa).

Uchylając tę decyzję (na skutek odwołania A. D. – [...] i W. D.) Kolegium wskazało, że organ podczas ponownego analizowania sprawy powinien dokonać analizy urbanistycznej na stosownym obszarze oznaczonym na aktualnej na datę orzekania mapie zasadniczej lub katastralnej. Ponadto podniosło, by ustalenia cech i wskaźników nowej zabudowy odnosiły się do zabudowy już istniejącej, a nie do ustaleń zawartych w decyzjach wydanych w stosunku do działek sąsiednich. Przypomniało również, że regulacje rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności nakazują przyjęcie wartości średnich, a jedynie warunkowo umożliwiają ustalenie innych parametrów. Podniosło również, że decyzje o warunkach zabudowy nie są decyzjami podziałowymi, a jedynie wskazują możliwości parcelacji gruntów.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji zlecił urbaniście sporządzenie nowej analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, a także zwrócił się do wnioskodawców o uzupełnienie wniosku.

Wskazaną wyżej decyzją z 25 kwietnia 2023r. ponownie ustalił warunki zabudowy, choć nieco odmienne, niż w poprzedniej decyzji.

Ponownie wskazał, że inwestycja obejmuje budowę na działce nr ewid. [...] dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych (na działkach wydzielonych). Ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki max. 16,5%, udział powierzchni biologicznie czynnej min. 40%, szerokość elewacji frontowej (mierzonej jako rzut prostokątny najdalej wysuniętych punktów budynku na linie rozgraniczenia drogi wewnętrznej) max. 20,2 m. Organ, podobnie, jak w poprzedniej decyzji, wskazał, że minimalna powierzchnia wydzielanej działki budowalnej powinna wynosić min. 750 m każda. Obsługę komunikacyjną terenu inwestycji ustalono od ul. [...] (drogi powiatowej, pas drogowy działka nr ewid. [...]), poprzez drogę działkę nr [...] (współwłasność inwestorów) oraz przez działki nr [...], [...] i [...] na podstawie ustanowionej służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu pasem o szerokości 3,0 m (zgodnie z kw nr [...]), na warunkach uzgodnionych z Zarządem Dróg i Mostów w Lublinie.

Ponadto organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego dokonano uzgodnień z Zarządem Dróg i Mostów w Lublinie oraz, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W uzasadnieniu decyzji organ dodatkowo wyjaśnił, że teren spornej inwestycji to działka nr ewid. [...] o pow. 1587 m2, która została objęta także wcześniejszą decyzją nr [...] z dnia 13 grudnia 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Decyzja ta została wydana na działkę nr [...]; zgodnie z tą decyzją powierzchnia parceli wydzielanej z działki nr [...] nie mogła być mniejsza niż 1500 m2. Powierzchnia ta wynikała z przeprowadzonej analizy, która wykazała, że działka nr [...] położona jest w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej typu rezydencjonalnego, którą cechują budynki mieszkalne o dużej powierzchni zabudowy na działkach przekraczających przeważnie 2000 m2. Na wniosek inwestora przychylono się do prośby o zmniejszenie minimalnej powierzchni parceli budowlanej do 1500 m2.

W oparciu o wskazaną decyzję z 13 grudnia 2019r. działka nr [...] została podzielona na działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] (droga wewnętrzna), a następnie jedna z tych działek tj. działka nr [...] została wtórnie podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Podział działki nr [...] został dokonany na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego L. - Zachód w L. z dnia 26 kwietnia 2021r. o zniesieniu współwłasności, sygn. akt I Ns [...]. Dla powstałej w wyniku tego podziału działki nr [...], decyzją z dnia 15 marca 2022 r., nr [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego; podobnie dla działki nr [...] ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego decyzją z dnia 15 marca 2022 r., nr [...].

Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. został wyznaczony wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany - przeprowadzona analiza tego obszaru wskazała na możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. D. - D. i W. D., reprezentowani przez r.pr. K. S. - F..

Zarzucili organowi przede wszystkim naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez dokonywanie doręczeń bezpośrednio skarżącym, z pominięciem pełnomocnika. Ponadto zarzucili naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż sporna zabudowa nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ żadna dostępna z tej samej drogi publicznej działka sąsiednia nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wydzielonych działkach; 2) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ teren objęty wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej wymaganego przepisami dla działki budowlanej; 3) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164. poz. 1588, z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"), gdyż zwiększono obszar analizowany niezależnie od dokonanej uprzednio analizy i ustalono wskaźnik zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, zamiast przyjąć średni wskaźnik, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia; 4) art. 61 ust. 4 u.p.z.p., ponieważ dopuszczono możliwość podziału działki [...], choć zgodnie z rejestrem gruntów jest ona nieruchomością rolną, a zatem przy podziale musiałyby powstać działki nie mniejsze niż 0,3 ha, co przy powierzchni działki [...] jest niemożliwe; 5) art. 7, 77§ 1, art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie uwzględniło odwołania, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności przedstawiło przebieg postępowania, a następnie przytoczyło treść regulacji prawnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniło, że obszar analizy został wyznaczony dookoła terenu inwestycji w odległości 225 m jako trzykrotność szerokości frontu działki (wynoszącej 75 m - odcinek C-D przylegający do drogi wewnętrznej - działki nr [...]). Wskazało, że w otoczeniu terenu inwestycji znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został określony zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, tj. jako średni wskaźnik w obszarze analizowanym czyli 16,5% (dane wskaźników zabudowy umieszczone zostały w załączniku nr [...] do decyzji - k. 157 akt, a obliczenia tych wskaźników - k. 155-156 akt), co jest prawidłowe.

Dopuszczalna szerokość elewacji frontowej została określona na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się o strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowych na analizowanym obszarze wynosi 16,9m, a z uwzględnieniem wskazanej tolerancji - 20,2 m; na tym poziomie ustalono ten parametr dla każdego z projektowanych budynków.

Kolegium wyjaśniło również ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie max. 4,7m (średnia wysokość w obszarze analizowanym - § 7 ust. 1 rozporządzenia)

Podobnie, a więc w nawiązaniu do średnich, określono geometrię dachu, tj. kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych planowanego budynku (dach wielospadowy o spadkach połaci dachowych od 20° do 40°, z kalenicą na wysokości maksymalnie 8,7 m - § 8 rozporządzania).

Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja potwierdzająca istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, które jest wystarczające dla spornego zamierzenia budowlanego (k.121-122 akt).

Wyjaśniło ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy nie dokonuje podziału nieruchomości, a jedynie wskazuje na możliwość podziału działki oraz przedstawia ogólne wymagania dotyczące proponowanego podziału. Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok WSA w Lublinie z 29 grudnia 2011r., II SA/Lu 742/11). W przedmiotowej sprawie organ określił powierzchnię nowo wydzielanych działek na niemniej niż 750 m2 i wyjaśnił, że w analogiczny sposób dokonano wydzielenia działek nr [...] i nr [...] (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Lublin - Zachód w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2021r. sygn. akt. I Ns 211/21).

Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., Kolegium – powołując się na orzecznictwo sądowe - wskazało, że w sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu. W niniejszej sprawie organ I instancji naruszył art. 40 § 2 k.p.a., jednak uchybienie to nie spowodowało żadnych ujemnych konsekwencji dla strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. D. i W. D. wnieśli o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo tego, że nie została ona prawidłowo doręczona, a zatem nie weszła do obrotu prawnego (decyzję doręczono skarżącym z pominięciem pełnomocnika);

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji,

3) art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ uznając za prawidłowe ustalenie warunków zabudowy w drodze przyjęcia wskaźnika zabudowy na każdej z wyodrębnionych parcel na poziomie 16,5 %, zaś szerokości elewacji frontowej każdego z budynków 20,2 m, jak i przyjęcie spełnienia przesłanek do ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy teren ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez służebność o szerokości 3,0 m, a wydane warunki zabudowy przewidują podział działki nr [...] poniżej jej wielkości wymaganej przepisami odrębnymi;

5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023r., poz. 1688, dalej jako "ustawa zmieniająca") poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy sporna zabudowa nie spełnia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", gdyż żadna dostępna z tej samej drogi publicznej działka sąsiednia nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wydzielonych działkach,

6) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy teren objęty wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej wymaganego przepisami dla działki budowlanej, a ustanowiona dla działki nr [...] służebność przechodu i przejazdu o szerokości 3 m nie spełnia wymagań w zakresie zapewnienia dla działki budowlanej dostępu do drogi publicznej,

7) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ I instancji może samodzielnie na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia określać wskaźnik zabudowy, zwiększając obszar analizowany niezależnie od dokonanej uprzednio analizy i ustalenia średniego wskaźnika zabudowy, jak i na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia zwiększać dowolnie wskaźnik do najwyższego występującego na terenie poza obszarem analizowanym w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było podstaw, aby przyjmować wskaźnik zabudowy w sposób inny, niż wynikający z § 5 ust. 1 rozporządzenia, co wyłącza przyjęcie wskaźnika wielkości zabudowy na każdej z parcel w stosunku do powierzchni działki w wysokości max. 16,5 %,

8) art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez dopuszczenie możliwości podziału działki [...] w sytuacji, gdy zgodnie z rejestrem gruntów stanowi ona nieruchomość rolną, a zatem przy podziale muszą powstać działki nie mniejsze niż 0,3 ha, co przy powierzchni działki [...] jest niemożliwe do spełnienia (działka ta ma 0,15 ha). Ponadto Kolegium uzasadniając możliwość podziału spornej działki wskazuje na postanowienie Sądu Rejonowego Lublin-Zachód o zniesieniu współwłasności, co jest nietrafną argumentacją, ponieważ nie dotyczy ono spornej działki, a ponadto tego typu postanowienie sądu powszechnego nie uwzględnia wymogów wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozwalając stronom na obejście regulacji dotyczących administracyjnoprawnych wymogów podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu dodatkowo skarżący podnieśli, że organ I instancji rozpatrując ponownie wniosek nie uwzględnił wytycznych Kolegium zawartych w decyzji kasatoryjnej - w porównaniu z poprzednio wydaną uchyloną decyzją, obecnie organ zmniejszył jedynie wielkość powierzchni zabudowy z max. 20 % na max. 16,5 %, natomiast zwiększył szerokość elewacji frontowej z max 17,5 m na max 20,2 m oraz w celu zapewnienia dojścia i dojazdu do spornej zabudowy z drogi publicznej ustalił obecnie pas szerokości 3,0 m, a nie jak poprzednio 5,0m.

Podkreślili, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału na podstawie wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy z 13 grudnia 2019r. Kolejny jej podział i zabudowa działki (po podziale) dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, z zastrzeżeniem że w każdym z tych budynków mogą być wydzielone po dwa lokale mieszkalne z uwzględnieniem także możliwości lokowania lokali usługowych, nie tylko doprowadzi do zbyt dużego zacieśnienia zabudowy na tym terenie, ale spowodowuje zmianę stosunków wodnoprawnych, intensyfikację hałasu i niekorzystnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Obszar, na którym znajduje się sporna działka, to teren, na którym dominuje zabudowa rezydencjalna przy bardzo niskim wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga zatem dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Zdaniem skarżących, przy wielkości działek po podziale - 750 m2 każda - z uwzględnieniem dość małej w porównaniu do zabudowy sąsiedniej powierzchni biologicznie czynnej, ustalone przez organ parametry (wskaźnik zabudowy do 16,5 % przy powierzchni biologicznie czynnej min. 40 % oraz szerokość elewacji frontowej 20,2 m) nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia i wpływają na zaburzenie ładu przestrzennego w ramach terenów sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenia obowiązujących przepisów.

W sytuacjach, gdy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, do przekształcenia tego terenu polegającego na jego zabudowie, konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja taka jest wydawana, gdy inwestycja spełnia określone w przepisach wymagania. Ustawodawca wyraźnie określa, co należy brać pod uwagę przy określaniu warunków, na których może być następnie realizowana zabudowa. Przewiduje to w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (...). Przepis ten w przytoczonym brzmieniu miał zastosowanie w niniejszej sprawie stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej. ("Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym").

Parametry, wskaźniki, cechy, funkcję zabudowy ustala się na podstawie danych zabudowy występującej w obszarze analizowanym, przy czym obszar analizowany wyznaczany jest również w sposób narzucony przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej (przed 24 września 2023r., mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie) - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Dopełnieniem tych przepisów jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("rozporządzenie").

Organ przy ustalaniu warunków zabudowy musi więc uwzględniać tylko te parametry, cechy i wskaźniki istniejącej zabudowy, które zostały wskazane w u.p.z.p. i rozporządzeniu, przy czym – trafnie zauważają skarżący – chodzi co do zasady o wartości średnie. Wynika to z celu omawianych przepisów, którym jest "kontynuacja funkcji [aktualnie ten wymóg został zniesiony] parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu", co jest możliwe do spełnienia przy zachowaniu jak największego stopnia podobieństwa istniejącej zabudowy, a to gwarantują wartości średnie. Jeśli zatem wniosek dotyczy zabudowy o parametrach, wskaźnikach mieszczących się w średnich występujących na obszarze analizowanym, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy.

W rozpatrywanej sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany i ustalono parametry nowej inwestycji właśnie na poziomie średnich parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a więc stosownie do omawianych przepisów.

Skarżący podnoszą, że nie rozumieją, dlaczego we wcześniejszej decyzji obszar analizowany był mniejszy, a obecnie został powiększony. Odnosząc się do tych wątpliwości należy przypomnieć, że obszar analizowany został wyznaczony na nowo na skutek decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego i zgodnie z jego zaleceniami, i rzeczywiście jest większy, niż poprzednio, ponieważ obecnie został wyznaczony prawidłowo w oparciu o szerokość frontu działki, a więc biorąc pod uwagę tę "część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę", a nie jak poprzednio (wadliwie) od ul. [...], z której nie przewidziano takiego wjazdu. Wbrew zarzutom, organy wyjaśniły, że jest to obszar trzykrotnej szerokości działki od frontu, czyli od działki nr [...] (3 x 75m = 225m), a więc wyjaśniły, dlaczego obecnie analizą objęto większy obszar, niż poprzednio. Wyznaczenie obszaru analizowanego w formie okręgu wokół działki objętej inwestycją, o promieniu stanowiącym trzykrotność frontu działki zostało uznane przez ustawodawcę wprost za najbardziej wyważony i wskazany do osiągnięcia celu decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest zapewnienie podobieństwa i harmonii w zagospodarowaniu przestrzennym, a więc ładu przestrzennego. Na gruncie przepisów sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, dopuszczalne było zawężenie bądź rozszerzenie granic obszaru analizowanego, ale w każdym wypadku wymagało to uzasadnienia i odniesienia do okoliczności danej sprawy. "Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. (zob, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., II OSK 2146/20). Wypada też podnieść, że obecnie ustawodawca wykluczył taką możliwość - art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu od 24 września 2023r. W związku z powyższym, wyznaczenie w rozpatrywanej sprawie obszaru analizowanego w formie okręgu w odległości 225m (3 x 75m) od działki objętej inwestycją, było zgodne z przepisami.

W konsekwencji zwiększenia tego obszaru w analizie znalazło się więcej działek zabudowanych i wszystkie zostały uwzględnione i opisane w analizie, zaś wyliczone na ich podstawie średnie różnych parametrów (kwestionowane przez skarżących wskaźnik zabudowy i szerokość elewacji frontowej) zostały przyjęte jako wskaźniki zabudowy będące przedmiotem niniejszej sprawy.

I tak, gdy chodzi o wskaźnik intensywności zabudowy, to został on ustalony na poziomie 16,9 i stanowi średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym (wynika z wyliczeń); został więc określony na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, a więc nie – jak zarzucają skarżący - na podstawie § 5 ust. 2. W związku z tym, że intensywność zabudowy jest głównym zarzutem skarżących, należy podnieść, że przy wyliczaniu tego wskaźnika bierze się pod uwagę tylko tereny zabudowane, a nie (także) niezabudowane, nawet jeśli te zajmują znaczną część obszaru analizowanego. W związku z tym to, że na nieruchomościach położonych od strony północnej i wschodniej od działki objętej inwestycją jest dużo działek niezabudowanych, nie mogło mieć znaczenia przy określaniu wielkości wskaźnika zabudowy. Jeśli na części obszaru analizowanego znajduje się gęsta zabudowa, a w a na części w ogóle nie ma zabudowy, to dla określenia średniego wskaźnika zabudowy nie ma znaczenia to, że część obszaru jest niezabudowana. W takim przypadku organ mógłby wyjątkowo ustalić ten parametr nie na podstawie średniej wielkości, ale w inny sposób, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia ("Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy"). Organy w niniejszej sprawie nie dostrzegły jednak takich uzasadnionych okoliczności, by odstępować od reguły z § 5 ust. 1 rozporządzenia, a Sąd nie ma usprawiedliwionych podstaw, by zakwestionować stanowisko organów. Odstępstwa od reguły nie może uzasadniać "rezydencjalna" funkcja zabudowy, bo wbrew stanowisku skarżących, w obszarze analizowanym taka zabudowa wcale nie dominuje. Z opisu stanu zainwestowania analizowanego obszaru (pkt V załącznika nr 2 decyzji) wynika bowiem, że wśród kilkudziesięciu zabudowanych działek, tylko kilka jest określonych w opisie jako zabudowa "rezydencjalna". Poza tym – jak wskazano w analizie- w obszarze analizowanym, znajduje się rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z nielicznie występującymi siedliskami rolnymi, przy czym większe zagęszczenie występuje w północno- zachodniej części obszaru – w tym terenie występuje m.in. zespół dwukondygnacyjnych budynków mieszkaniowych jednorodzinnych typu szeregowego. Ponadto należy podkreślić, że dopuszczenie przez prawodawcę możliwości ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wskaźników, cech, parametrów innych, niż średnie wynikające z istniejącej zabudowy (w tym także wskaźnika intensywności zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia), ma służyć wnioskodawcy/inwestorowi. Zdaniem Sądu, organ nie ma obowiązku poszukiwać uzasadnienia dla innych, niż średnie (wynikające z analizy), parametrów/wskaźników, które uniemożliwiałyby zabudowę zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Żądanie przez właścicieli sąsiednich nieruchomości (strony postępowania inne, niż wnioskodawca) odmowy ustalenia warunków zabudowy i zastosowania w tym celu przez organ m.in. § 5 ust. 2 rozporządzenia, nie może być więc uwzględnione.

Podobne uwagi należy odnieść do zakwestionowanej przez skarżących szerokości elewacji frontowej, która została określona obecnie jako wartość średnia (16,9), natomiast jej powiększenie o 20% było powiększeniem dopuszczalnym na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Określenie tego wskaźnika nie nastąpiło więc "w inny sposób", o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia. (§ 6 ust. 1 - "Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. § 6 ust. 2 - Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy").

Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania i niedostatecznych ustaleń w zakresie niezbędnym do określenia wskaźników i parametrów zabudowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) okazały się więc nietrafne.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który wymaga, by teren objęty inwestycją posiadał dostęp do drogi publicznej. Skarżący podnoszą, że warunek ten nie został spełniony, ponieważ dojazd do terenu inwestycji nie spełnia paramentów techniczo - budowlanych wymaganych dla dróg (ma szerokość 3 m, a nie 5 m). Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma decydującego znaczenia dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (tak NSA w wyroku z dnia 13 maja 2011r., II OSK 833/10 i wskazane tam orzecznictwo). Na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest więc badana zgodność dróg z przepisami techniczno-budowlanymi" (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 22 listopada 2023r., sygn. akt II SA/Rz 1138/23). Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W niniejszej sprawie wskazano na ustanowioną dla objętej wnioskiem nieruchomości służebność przejazdu i przechodu, wpisaną do KW nr LU1I/00359664 (k.18 akt I instancji) (wskazana w księdze działka nr [...] to nr sprzed podziału na działki nr [...] i nr [...]). Część dojazdu zapewniono ponadto przez działkę nr [...] stanowiącą własność wnioskodawców. Takie określenie dostępu do drogi publicznej przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy było wystarczające do przyjęcia, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony.

Kolejny zarzut skarżących dotyczył dopuszczenia, zaskarżoną decyzją, podziału objętej inwestycją działki nr [...], pomimo tego, że jest to działka rolna, a w takim przypadku w wyniku podziału muszą powstać działki o pow. co najmniej 0,3 ha, co jest niemożliwe, ponieważ działka nr [...] już obecnie jest mniejsza

Odnosząc się do tego zarzutu, należy przede wszystkim podnieść, że organ dostrzegł, że sporna działka jest działką zaklasyfikowaną jako grunt R II, jest więc działką rolną. W związku z tym w pkt 6.2. decyzji stwierdził, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (co nie było i nie jest kwestionowane), a zatem spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ("Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1"). Ponadto w pkt 6.3. decyzji organ wprowadził warunek, że "przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych, przeznaczonych na cele nierolnicze zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2409, dalej "u.o.g.r.") lub złożyć zaświadczenie, że taka decyzja nie jest wymagana". (art. 11 ust. 1 u.o.g.r. – "Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb (...) - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ust. 4)"). Na obecnym etapie, a więc przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy decyzja o wyłączeniu nie była konieczna, co zresztą nie budziło wątpliwości (zob. też wyrok WSA w Poznaniu z 7 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Po 741/16).

Gdy chodzi o niedopuszczalność podziału administracyjnego spornej działki na działki mniejsze niż 0,3 ha, należy podnieść, że kwestia ta w ogóle nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji. W pkt 2 decyzji określono, że inwestycja obejmuje budowę "dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych (na działkach wydzielonych)", zaś w pkt 3 lit. f, że "min. powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej – 750m2". Wydzielenie działki w decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza zatwierdzenia jej podziału, który odbywa się w odrębnym postępowaniu. Prawidłowo Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją zatwierdzającą podział. Decyzja ta jedynie określa, w jaki sposób może być zagospodarowana w przyszłości działka/teren (albo część terenu, jeśli części dotyczy wniosek o warunki zabudowy). W orzecznictwie dopuszczalne jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy nawet dla części działki ewidencyjnej, która to część zostaje "wydzielona" w sposób graficzny (liniami rozgraniczeniowymi) albo opisowo, jeśli dostatecznie jasno z niego wynika, jaki budynek i na jakiej części ma być zrealizowany. Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020r., II OSK 1693/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021r., VII SA/Wa 872/21). W zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy organ I instancji w pkt 6.1 stwierdził, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i okoliczność ta nie była podważana w toku postępowania. Natomiast kwestia trybu, w jakim następnie inwestor następnie dokona podziału spornej działki, biorąc pod uwagę jej rolny charakter pozostaje poza przedmiotem rozpatrywanej sprawy. To samo dotyczy oceny relacji regulacji administracyjnoprawnych i cywilnych w zakresie podziału nieruchomości.

Skarżący zarzucili również, że sporna inwestycja nie spełnia warunku zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), ponieważ żadna dostępna z tej samej drogi publicznej działka nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących "nowej zabudowy w zakresie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wydzielonych działkach". Jak wyżej wskazano, dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części nieruchomości, nawet jeżeli nie stanowi odrębnej działki ewidencyjnej. Możliwe jest więc również złożenie wniosku o wydanie jednej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji na jednej działce ewidencyjnej dwóch (lub więcej) budynków ze wskazaniem części, na których poszczególne budynki będą zrealizowane. W takim przypadku przedmiotem jednej decyzji ustalającej warunki są faktycznie dwa budynki na dwóch działkach/terenach, a więc wskaźniki zabudowy powinny być ustalane dla każdej wydzielonej części nieruchomości, a nie dla dwóch budynków (łącznie). W związku z powyższym, ustalanie parametrów i wskaźników takiej nowej zabudowy powinno odnosić do pojedynczych budynków, a nie do pary budynków znajdujących się na jednej działce ewidencyjnej. Natomiast w ocenie Sądu, w takim przypadku obszar analizowany powinien być ustalany dla całej działki ewidencyjnej, a nie dla poszczególnych (wydzielonych działek). W rozpatrywanej sprawie – wbrew zarzutom skargi - w sąsiedztwie spornej działki istnieje zabudowa pozwalająca na ustalenie parametrów nowej zabudowy, której przedmiot obejmuje dwa budynki na wydzielonych działkach, a więc zarzut, że inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie jest trafny. Wskazać przy tym wypada, że pojęcie "działki sąsiedniej" w orzecznictwie sądowym rozumiane jest szeroko. Nie obejmuje ono wyłącznie działki graniczącej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, lecz także dalsze tereny, położone w okolicy.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. (...). Celem normy zawartej w tym przepisie jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Jednak ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy od okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu. (tak NSA w wyroku z dnia 26 sierpnia 2021 r., II OSK 18/21, także obszernie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 września 2023 r., II SAB/Po 50/23). Rzeczywiście organ I instancji doręczył decyzję bezpośrednio skarżącym, a nie ich pełnomocnikowi – radcy prawnemu K. S. – F., a zatem naruszył omawiany przepis. Niemniej jednak nie wpłynęło to istotnie na ich prawa jako stron postępowania, ponieważ odwołanie wniosła w ich imieniu ustanowiona radca prawny. Odwołanie odnosi się do treści decyzji organu I instancji, co potwierdza, że pełnomocnik zapoznała się z nią i jej załącznikami. Sądowi znane są rozbieżności w orzecznictwie co do skutków prawnych doręczenia decyzji z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, w tym co do tego, czy w takiej sytuacji decyzja w ogóle weszła do obrotu prawnego. Sąd stoi na stanowisku, że jeżeli pomimo takiego wadliwego doręczenia, ustanowiony pełnomocnik wnosi następnie odwołanie od takiej decyzji, to nie można przyjąć, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. W związku z tym zarzut dotyczący naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. jest nieuzasadniony, tym bardziej nie uzasadnia on stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Dodać należy, że wskazana przez skarżącą uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 marca 2022 r., I FPS 4/21 nie jest wiążąca przy wykładni art. 40 § 2 k.p.a., ponieważ dotyczyła innej instytucji prawnej tj. doręczenia postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności z naruszeniem przepisów Ordynacji podatkowej.

Z przedstawionych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.