Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 301/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze sprzeciwu K. D. i M. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

K. D. i M. D. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji kasatoryjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: WINB) z dnia 20 lutego 2024 r., nr WOP.7721.87.2021.MH.

Sprzeciw został wniesiony w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej jako: PINB) prowadził postępowanie w sprawie hałasu odczuwalnego w mieszkaniu przy ul. O. [...] w G. (dalej – w skrócie "lokal nr [...]"), należącym do skarżących. W toku czynności wyjaśniających organ ustalił, że właścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. O. w G. (dalej – w skrócie "lokal nr [...]") dokonała niezgodnej z dokumentacją budynku oraz obowiązującymi przepisami przebudowy instalacji wodnej, w wyniku której nastąpiła ingerencja w zewnętrzną ścianę żelbetową budynku (poprzez wykonanie łazienki w miejscu planowanej garderoby).

Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej "Prawo budowlane", organ I instancji zobowiązał inwestorkę do przedłożenia, w terminie do dnia 24 października 2018 r., dwóch egzemplarzy oceny technicznej związanej z przebudową instalacji wodnej w lokalu nr [...]. Inwestorka przedłożyła dwa egzemplarze "Opinii technicznej z września 2020 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego dotyczącej instalacji wod.-kan./poziom hałasu dla budynku - lokalu mieszkalnego przy ul. O. [...] w G.", opracowanej przez mgr inż. M. W., posiadającego uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

Po zapoznaniu się z otrzymaną dokumentacją PINB - decyzją z 16 marca 2021 r. - orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego - w zakresie zwiększonego poziomu hałasu odczuwalnego w budynku mieszkalnym przy ul. O. [...] w G. Decyzja ta została uchylona w trybie odwoławczym decyzją z 21 marca 2022 r., gdyż WINB stwierdził, że rozstrzygnięcie jest przedwczesne, zaś zebrany materiał dowodowy wymaga uzupełnienia

(m.in. w zakresie uzupełnienia przedłożonej przez inwestora Opinii technicznej z września 2020 r.).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustalił, że dodatkowa (sporna) łazienka przylega bezpośrednio (przez ścianę) do pokoju mieszkalnego sąsiedniego lokalu nr [...]. W dniu 28 grudnia 2022 r. inwestorka przedłożyła Opinię z grudnia 2022 r. sporządzoną przez Firmę [...] autorstwa dr. W. B. i mgr. inż. Ł. B., pt.: "Sprawozdania z badań nr [..]" oraz wyniki badań hałasu wykonane przez L. w sypialni mieszkania przy ul. O. [...].

Z uwagi na dalsze wątpliwości co do istoty sprawy w dniu 19 kwietnia 2023 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w której – mimo prawidłowego zawiadomienia – nie uczestniczyła inwestorka.

W konsekwencji tak przeprowadzonych działań, decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r., nr PINB.7143.112.2017.F-31, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, PINB nakazał M. Ś. wykonanie robót budowlanych w mieszkaniu nr [...], tzn. likwidację łazienki, instalacji wod. - kan. wykonanej w systemie PEX - ciepła i zimna woda, poprowadzonych w otulinie, oraz w systemie PCV - kanalizacja sanitarna na pierwszym piętrze i przywrócenie garderoby na pierwszym piętrze do stanu poprzedniego zgodnie z dokumentacją w stanie developerskim w roku 2016.

W odwołaniu od tej decyzji inwestorka podniosła, że organ nadzoru budowlanego w ogóle nie wskazał, jaki przepis prawa budowlanego i w jaki sposób został naruszony. Natomiast, zgodnie z art. 29 pkt 27 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku. Zatem budowa, przebudowa lub remont instalacji w istniejących "użytkowanych" budynkach nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Co więcej, organ w swych działaniach jest niekonsekwentny, gdyż skoro stronie zarzucono przekroczenie poziomu hałasu (notabene na poziomie błędu pomiarowego) to takie badanie powinno być przeprowadzone zarówno w pomieszczeniach sąsiadów jak również w pomieszczeniach skarżącej, bo prawdopodobnie przekroczenie poziomu hałasu (o ile rzeczywiście występuje) spowodowane jest zbyt cienką przegrodą pomiędzy lokalami i wynika ewentualnie z błędów przy projektowaniu i wznoszeniu budynku. W takim przypadku mamy do czynienia ze stosunkami międzyludzkimi i bez wątpienia sprawy tej nie można załatwiać w postępowaniu administracyjnym przez organy nadzoru budowlanego.

Na skutek rozpoznania odwołania WINB - decyzją z dnia 20 lutego 2024 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – w skrócie k.p.a.) - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez PINB.

W uzasadnieniu zauważono, że w decyzji z 21 marca 2022r. organ II instancji przesądził, że o ile przedmiotowych robót budowlanych nie można uznać za samowolę budowlaną w świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, o tyle roboty te, co do zasady, wymagają oceny w trybie nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Dlatego w ponownym rozpatrzeniu sprawy przedmiotem analizy organu I instancji powinna być kwestia zrealizowania przedmiotowych robót budowlanych i w ich wyniku - podnoszony przez strony - fakt zwiększenia poziomu generowanego hałasu odczuwalnego w pokoju bezpośrednio sąsiadującym z pomieszczeniem gdzie te roboty wykonano, tj. w pokoju znajdującym się w sąsiednim lokalu nr [..]. A zatem kluczową kwestią w rozpatrywanej sprawie była kwestia, czy zrealizowane roboty budowlane w lokalu nr [...] spowodowały przekroczenia poziomu dźwięku w przylegającym przez ścianę pokoju lokalu nr [...]. Jak zaś wynikało ze sprawozdania z badań nr [...] z dnia 2 marca 2018 r., wykonanego na zlecenie małżonków D. przez firmę E. (pomiary wykonał P. W.), pomierzony maksymalny poziom dźwięku La-max w miejscu oznaczonym literą P1 - w pomieszczeniach przeznaczonym do przebywania ludzi wykonany w dniu 2 marca 2018 r. w lokalu-budynku przy ul. O. [...], wynosił 40,8 dB, 40,7 dB, 40,7 dB. Oznacza to, że przekroczenie dopuszczalnej wartości nastąpiło o wartość 0,7 dB. Z kolei w przedłożonej przez inwestorkę Opinii technicznej z września 2020 r. autorstwa mgr inż. M. W., dotyczącej instalacji wod. - kan. i poziomu hałasu dla lokalu nr [...] autor stwierdził, że zmiana aranżacji pomieszczeń sanitarnych (zmiana w rozprowadzeniu instalacji wod.-kan. we wnętrzu) nie ma wpływu na wzrost poziomu hałasu w obrębie pomieszczenia oraz w pomieszczeniach sąsiednich, zaś sprawozdanie z badań - w związku ze znikomym przekroczeniem dopuszczalnego poziomu dźwięku - należy uznać za niewystarczające dla jednoznacznego stwierdzenia przekroczenia poziomu dźwięku. Dodatkowo inwestorka przedłożyła Opinię z grudnia 2022 r. sporządzoną przez F. autorstwa dr. W. B. i mgr. inż. Ł. B., dotyczącą przedłożonego przez małżonków D. "Sprawozdania z badań nr [...]" wykonanych przez E., w której to opinii autorzy uznali, że ocena hałasu przenikającego do sypialni w mieszkaniu O. [...] jest niepełna i nie wyczerpuje wymagań wynikających z normy PN-87/B-02151/02, a ograniczenie pomiarów do wyznaczenia wyłącznie maksymalnego poziomu dźwięku A nie daje prawdziwego obrazu sytuacji akustycznej wynikającej z użytkowania instalacji wodnej w łazience w lokalu nr [...].

Co istotne, w uprzednio wydanej decyzji kasatoryjnej z dnia 21 marca 2022 r. WINB, mając na uwadze rozbieżne materiały dowodowe - dokumentacje przedłożone przez strony postępowania, prowadzące do odmiennych wniosków i stwierdzeń co do stanu faktycznego, podkreślił potrzebę wezwania w ponownym rozpatrzeniu sprawy inwestora wykonanych robót budowlanych do uzupełnienia "Opinii technicznej" z września 2020 r. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest, aby właściciel lokalu nr [...] podjął inicjatywę w kwestii uzupełnienia ww. opinii, zaś właściciele lokalu nr [...] - jako zainteresowane strony - udostępnili ten lokal celem wykonania pomiarów hałasu przez osobę uprawnioną i uzyskania obiektywnych wyników, niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Wyjaśnieniu tych kwestii miała służyć rozprawa administracyjna, lecz w jej toku P. W.wyjaśnił, że ze względu na brak możliwości oszacowania typowego czasu pracy źródła hałasu nie wyznaczono równoważnego poziomu dźwięku, natomiast ocenie podlega wyłącznie maksymalny poziom dźwięku A. Czas korzystania z wanny - baterii wannowej może być zmienny w różne dni. Autor Opinii technicznej z września 2020 r. podtrzymał przy tym jej treść i zawarte w niej wnioski. Wyjaśnił, że błąd dopuszczalny został przywołany na podstawie DTR urządzenia pomiarowego i w związku z tym wnioskował o ponowny pomiar z uwagi na znikome przekroczenie poziomu dopuszczalnego. Z kolei W. B. stwierdził, że sprawozdanie z badań [...] wykonanych w dniu 2 marca 2018 r. przez firmę E. zawiera wyłącznie wyniki maksymalnego poziomu dźwięku A, które dotyczą wykonania pomiarów w dniu 2 marca 2018 r. od godz. 09: 00 do godz. 09:30 i nie można na ich podstawie wnioskować o maksymalnym poziomie dźwięku A odniesionym do czasu oceny w porze z nocy. Wykonana ocena odnosi się wyłącznie do pomiarów wykonanych przez firmę E., zaś autor nie wykonał dodatkowych pomiarów w przedmiotowej sprawie. Ocena zmierzonego przez firmę E. poziomu hałasu powinna być dokonywana w oparciu o PN-87/B-02 151/02 a metodyka pomiarów poziomu dźwięku A w mieszkaniu nr [...] powinna być dokonywana w oparciu o punkt 3,2, 3.3 i 6.2 normy PN-87/B-02156 w zakresie równoważnego poziomu dźwięku A i max. poziomu dźwięku A, a nie tylko max. poziomu dźwięku A jak podano w sprawozdaniu z badań [...], przy czym stwierdził też, że nie wnosi uwag do sposobu pomiarów i oceny max. poziomu dźwięku A wykonanego dla pory dnia. tj. przekroczenia dopuszczalnego max. poziomu o 1 dB.

WINB zauważył, że w lokalu nr [...], w miejscu zrealizowanej łazienki, istniało zaprojektowane i zrealizowane (w stanie developerskim) pomieszczenie garderoby (tj. pomieszczenie bez podłączeń instalacji sanitarnej i wodociągowej). Specyfika sytuowania pomieszczeń higieniczno - sanitarnych polega m.in. na tym, że pomieszczenia takie, znajdujące się w sąsiadujących lokalach mieszkalnych, powinny być sytuowane tzw. "blokowo", tzn. pomieszczenia o takiej samej funkcji powinny graniczyć ze sobą przez ścianę. Powyższy sposób sytuowania pomieszczeń higieniczno - sanitarnych ma na celu niedopuszczenie do powstania niedogodności w użytkowaniu ww. pomieszczeń w sąsiadujących lokalach mieszkalnych.

W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy zebrany przez PINB nie wyjaśnił kwestii dotyczącej hałasu w zakresie wskazanym w uzasadnieniu decyzji WINB z dnia 21 marca 2022 r. i również rozprawa administracyjna nie doprowadziła do wyjaśnienia wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Zauważono, że sporządzone przez P. W. sprawozdanie zostało zakwestionowane co do metodologii i oceny wyników badań, zaś autor opinii technicznej z września 2020 r., M. W. wniósł o przeprowadzenie ponownych pomiarów. Wobec tego, w ocenie WINB, niezbędne jest wykonanie dodatkowych pomiarów pozwalających na jednoznacznie ustalenie obiektywnych wyników, niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W szczególności, że autorzy obu ocen sporządzonych na zlecenie inwestora robót swoje opinie wyrazili bez przeprowadzenie pomiarów poziomu hałasu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organ I instancji powinien podjąć w przedmiotowej sprawie po raz kolejny działania w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w celu uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie. W pierwszej kolejności organ winien wezwać (ponownie) inwestora robót do dobrowolnego przedłożenia pomiarów hałasu, a przy bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu - winien wydać w tym zakresie nowe postanowienie w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w zakresie zobowiązującym do przedłożenia takich pomiarów, w razie zaś niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ nadzoru budowlanego – w trybie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego - może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Odnosząc się do kwestii grubości ściany pomiędzy lokalami organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zatwierdzonym projektem, ściana pomiędzy tymi lokalami została przewidziana jako ściana o grubości 24 cm, zaś dokumentacja powykonawcza nie wskazuje aby uległo to zmianie na etapie budowy budynku.

W sprzeciwie od tej decyzji małżonkowie D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że brak jest przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że WINB nie wskazał, jakie przepisy postępowania miały zostać naruszone wskutek wydania decyzji PINB. Zauważono, że w ramach ponownego rozpatrywania sprawy PINB uzupełnił materiał dowodowy, który wyjaśnił wątpliwości, które miały zostać wyjaśnione w drodze ponownego badana poziomu hałasu i obecnie - wobec uzupełnionego postępowania dowodowego - brak jest potrzeby, a nawet brak jest uzasadnienia dla ponownego badania poziomu hałasu. Tymczasem organ odwoławczy powołuje się na stanowisko M. W., który kwestionował treść sporządzonej na zlecenie skarżących opinii E. P. W., mimo że w ogóle nie miał do tego kompetencji. W szczególności, że rzeczoznawca powołany przez inwestorkę – W. B. rozwiał wątpliwości podniesione przez M. W., wskazując wprost, że nie wnosi uwag do sposobu pomiarów i oceny maksymalnego poziomu dźwięku A wykonanego dla pory dnia, tj. przekroczenia dopuszczalnego maksymalnego poziomu o 1 dB. Rzeczoznawca ten nie zakwestionował samego wyniku przeprowadzonego pomiaru, który wskazuje na hałas w lokalu nr [...] na poziomie 40,7 dB w ciągu dnia, a jedynie do części wniosków, które zostały zawarte w opinii E. P. W. Co więcej, na rozprawie administracyjnej W. B. wprost potwierdził, że przy podawaniu wyniku hałasu i ustalaniu czy hałas ten przekracza dopuszczalne normy czy nie, nie bierze się pod uwagę błędów pomiarowych. W tych okolicznościach potwierdzone zostało, że skoro badanie przeprowadzone przez E. P. W. wykazało hałas na poziomie 40,7 dB, to zgodnie z praktyką i obowiązującą normą wynik ten winien zostać zaokrąglony matematycznie do 41 dB i stanowi o przekroczeniu dopuszczalnej normy hałasu o 1 dB wg "starej" Normy i o 11 dB wg aktualnej Normy. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw ku temu, żeby dla uzyskania "pewnego" wyniku musiał być przeprowadzony jakikolwiek dodatkowy pomiar hałasu, gdyż prawidłowość pomiaru została już potwierdzona przez innego specjalistę.

W kwestionowanej decyzji organ natomiast nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie wziął pod uwagę powyższych okoliczności. Nie wyjaśnił również z jakich przyczyn sam nie uzupełnił postępowania w brakującym zakresie zgodnie z treścią art. 136 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Wniesiony sprzeciw spełniał wymogi formalne określone w art. 64a – 64c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tymi przepisami od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a p.p.s.a.), sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 2 p.p.s.a.), sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji, za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji (art. 64c § 1 i 64c § 2 p.p.s.a.).

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji.

Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia tegoż przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć trzeba, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przywołane poglądy judykatury, które zachowują aktualność mimo zmiany stanu prawnego i wprowadzeniu instytucji "sprzeciwu" od decyzji kasacyjnej w miejsce skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Odnosząc te rozważania do kontrolowanej decyzji Sąd stwierdza, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Wydana w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji oparta została na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) – dalej jako "Prawo budowlane".

Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wynika zaś, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj.:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

W tej sprawie organ I instancji ustalił, że właścicielka lokalu nr [...] dokonała niezgodnej z dokumentacją budynku oraz obowiązującymi przepisami przebudowy instalacji wodnej, w wyniku której nastąpiła ingerencja w zewnętrzną ścianę żelbetową budynku na długości około 50-60 cm. Jak wskazał: "Wprowadzona w ścianę zewnętrzną instalacja wodna powoduje drgania, które przenoszą hałas do lokalu sąsiedniego, oznaczonego nr [...]. W wyniku przebudowy wykonanej na pierwszym piętrze włączono powierzchnię garderoby do powierzchni łazienki. Jednocześnie dokonano podziału łazienki na dwie mniejsze. W związku z tym doprowadzono ciepłą i zimną wodę oraz instalacje kanalizacyjną do zaprojektowanej w nowym miejscu wanny, umywalki oraz natrysku. W związku ze zmianą aranżacji pomieszczeń sanitarnych na pierwszym piętrze wykonano zmiany w rozprowadzeniu instalacji wod. -kan. we wnętrzu pomieszczenia. Powyższe zmiany maja wpływu na wzrost poziomu hałasu w obrębie pomieszczenia oraz poziomu hałasu odczuwalnego w pomieszczeniach sąsiednich tj. w mieszkaniu nr [...] przekroczony hałas dopuszczalny max poziomu o 1 dB." Jak stwierdził dalej organ: "Z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej i opinii autorów orzeczeń wynika jednoznacznie, że nastąpiło przekroczeniem dopuszczalnego poziomu dźwięku. W związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową instalacji wodnej w budynku mieszkalnym przy ul. O. [...] w G., został zwiększony poziom generowanego hałasu odczuwalnego w budynku mieszkalnym przy ul. O. [...] w G. Wykonanie robót budowlanych w lokalu nr [...] i przywrócenie garderoby zgodnie ze stanem deweloperskim ma na celu zmniejszenie poziomu hałasu odczuwalnego w budynku mieszkalnym przy ul. O. [...] w G.." Organ dodał też, że: "Jak więc wynika z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego Pani M. Ś. nie podjęła inicjatywy w celu uzupełnienia opinii o badanie hałasu przeprowadzone w lokalu nr [...] pomimo kilkukrotnego umożliwienia uzupełnienia takiej dokumentacji przez tut. organ. Przeprowadzona zaś rozprawa administracyjna dała jasną odpowiedź, iż nawet dla już przeprowadzonych badań poziom hałasu został przekroczony o 1 dB. W związku z tym, że roboty zostały zakończone, a wykonana instalacja narusza przepisy techniczno-budowlane, doprowadzenie robót do stanu poprzedniego zagwarantuje oczekiwane, zgodnie z prawem poziomy hałasu."

Należy tutaj dodać, że inwestorka – zobowiązywana przez organ do dostarczenia pomiarów hałasu na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego – nie dostarczyła tych pomiarów, mimo wielokrotnych wezwań. Zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z art. 81c ust. 4 cyt. ustawy wynika zaś, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Z powyższego wynika, że w tej sprawie organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na założeniu, że wykonana instalacja generuje hałas przekraczający dopuszczalne poziomy. Przy czym organ nie wskazał jakie normy sam zastosował aby to ustalić. Poza tym z przeprowadzonego przez niego postępowania wynika, że swoje ustalenie oparł wyłącznie na pojedynczym pomiarze hałasu i to dokonanym na zlecenie skarżących. Organ nie skorzystał bowiem z rozwiązania dopuszczonego przepisem art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, tzn. nie zlecił wykonania pomiarów hałasu na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia, czyli inwestorki. Nie dopuścił także dowodu z opinii biegłego, który zbadałby w sposób obiektywny czy wykonana instalacja wod. – kan. rzeczywiście generuje hałas przekraczający normy dopuszczalne dla budynków mieszkalnych.

Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organ II instancji uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach w ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji nie wyjaśnia prawidłowo kwestii dotyczącej hałasu, a przeprowadzona przez organ I instancji rozprawa administracyjna nie doprowadziła do wyjaśnienia wątpliwości co do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i dokonanych w jej toku ustaleń. W szczególności WINB prawidłowo zauważył, że autorzy obu ocen (technicznych) sporządzonych na zlecenie inwestorki wyrazili swoje opinie bez przeprowadzenie pomiarów poziomu hałasu. Jedyny pomiar hałasu – jak to już wskazano powyżej, był pomiarem jednostkowym i to dokonanym na zlecenie skarżących. Także w ocenie Sądu jest to niewystarczający dowód aby w tej sprawie zastosować najdalej idącą sankcję z art. 51 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy zauważyć, że istotnie WINB nie wskazał w jaki konkretnie sposób organ I instancji naruszył przepisy procesowe, w szczególności nie wskazał tych przepisów. Jednak w ocenie Sądu naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie budzi wątpliwości Sądu, że nie dokonując prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie, organ I instancji rozpatrzył sprawę z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy i powodowało, że nadal konieczny do wyjaśnienia, a nie zbadany zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazana przez organ odwoławczy konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o prawidłowo dokonane pomiary hałasu, nie mieści się przy tym w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, albowiem okoliczności te stanowią w zasadzie główne ustalenia w tej sprawie.

Należy też w ocenie Sądu zauważyć, że stan sprawy przedstawiony przez pełnomocnika skarżących na rozprawie sądowej dodatkowo wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym rozmiarze, a zatem również on uzasadnia zastosowanie w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Jak bowiem wyjaśnił pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 roku: "instalacja, rura do baterii wannowej została wbruzdowana w ścianę konstrukcyjną -nośną w budynku co zostało zignorowane przez organ prowadzący postępowanie, który tej okoliczności w ogóle nie badał. Co więcej, sprzeciwiający nie zostali dopuszczeni do oględzin, które organ I instancji przeprowadził w mieszkaniu drugiej strony. Z czynności tej zostały sporządzone jedynie zdjęcia oraz lakoniczny opis wykończenia. Nie wynika z niej, że zbadano w jaki sposób wykonano instalację w łazience. Pełnomocnik wskazuje, że rura została wbudowana w nieprawidłowy sposób, dlatego rezonuje powodując hałas. Zostało to także potwierdzone w piśmie developera z dnia 30 stycznia 2018 r., które organ w prowadzonym postępowaniu ignoruje. Błędem organu jest, że zakłada, że rura została wbudowana w ścianę dzielącą lokale, a nie w ścianą konstrukcyjną, zewnętrzną. Problemem jest także to, że wraz z odkręceniem wody, jej przepływ powoduje rezonowanie i hałas. Nie jest problemem hałas wynikający z przepływu wody.".

Z akt sprawy organu I instancji wynika, że w spawie przeprowadzono jedynie kontrolę w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, o której powiadomiono też pełnomocnika skarżących. Z jego pisma z dnia 21 grudnia 2022 roku wynika zaś, że pełnomocnik skarżących stawił się na tej kontroli i nie został dopuszczony do czynności organu. Nie mógł zatem zgłosić swoich uwag odnośnie sposobu wbudowania spornej instalacji. Nie przeprowadzono w tej sprawie natomiast oględzin z udziałem wszystkich stron postępowania, a z protokołu z kontroli z dnia 15 listopada 2022 roku nie wynika aby organ zbadał w jaki sposób przedmiotowa instalacja jest wbudowana w ścianę budynku, mimo że – jak zarzucają skarżący, to właśnie niewłaściwy sposób jej wbudowania (a nie sam przepływ wody) powoduje drgania i generowany nimi hałas.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organ II instancji prawidłowo uznał w zaskarżonej decyzji, że w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Zgodzić się bowiem trzeba ze stanowiskiem WINB, że potrzeba dokonania prawidłowego badania najbardziej istotnej kwestii w tej sprawie, tj. ustalenia czy sporna instalacja generuje hałas przekraczający dopuszczalne normy, a nadto zbadania prawidłowo, z udziałem wszystkich stron postępowania, w jaki sposób została wbudowana w lokal nr [...], uzasadnia kasację decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, celem ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Dokonanie tych ustaleń przez organ II instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie uwzględnił sprzeciwu skarżących od decyzji kasacyjnej i go oddalił na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.