Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 811/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 40, art. 42 par. 1, art. 43, art. 44 par. 1-4, art. 46, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 29 czerwca 2023 r. nr SKO.WT/430/2054/2023 w przedmiocie zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miasto Szczecin z tytułu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 10 marca 2023 r., nr DF.6242-30.2023.EM, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącej E. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Decyzją nr [...] z dnia 11 lutego 2020 r. E. W. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt babci w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul [...] w kwocie [...]zł miesięcznie, poczynając od dnia 01 lutego 2020 r. Decyzja, skierowana na adres: ul. [...], [...] została doręczona w trybie zastępczym.

2. Decyzją nr [...] z dnia 5 sierpnia 2020 r. orzeczono o zwrocie przez Skarżącą wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miasto S. z tytułu odpłatności za pobyt Pani S. W. w DPS w okresie od 01 lutego 2020 r. do 31 lipca 2020 r w kwocie [...]zł., zaś decyzją nr [...] z dnia 24 września 2021 r. orzeczono o zwrocie przez Skarżącą wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miasto S. za okres od 01 sierpnia 2020 r. do 19 grudnia 2020 r. w kwocie [...]zł. Obie decyzje o zwrocie kierowano na ww adres i obie uznano za doręczone w trybie zastępczym.

3. W dniu 21 września 2022 r. do Organu I instancji wpłynęło podanie Skarżącej z prośbą o odstąpienie od żądania zwrotu należności za pobyt babcie w DPS w S. w kwocie [...]zł za okres od 01 lutego do grudnia 2020 r.

4. Decyzją z dnia 10 marca 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta S. (dalej przywoływany jako: "Organ I instancji):

1) Odmówił Skarżącej odstąpienia od żądania zwrotu wydatków w łącznej kwocie [...]zł z tytułu odpłatności za pobyt babci w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...], wynikających z decyzji: nr [...] z dnia 05 sierpnia 2020 r. za okres od 01 lutego 2020 r. do 31 lipca 2020 r. w kwocie [...]zł oraz nr [...] z dnia 24 września 2021 r. za okres od 01 sierpnia 2020 r. do 19 grudnia 2020 r. w kwocie [...]zł.

2) Rozłożył należność określoną w pkt 1 w kwocie [...]zł na 30 rat, w tym 29 rat w wysokości [...] zł miesięcznie oraz 1 ratę w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, iż Skarżąca nie dokonała zwrotu wydatków orzeczonych ww. decyzjami, zatem do zapłaty przez Stronę pozostaje należność w łącznej wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że według oświadczenia Skarżącej zawartego we wniosku o ulgę, Strona mieszka wraz z małoletnią córką A. T. w N. u matki. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką. Matka Skarżącej prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Strona wraz z córką utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę, nie otrzymuje alimentów na córkę od jej ojca. Strona do wniosku dołączyła umowę o pracę zawartą od dnia 30 listopada 2020 r., wydruki dotyczące wynagrodzenia za okres od października 2020 r. do grudnia 2020 r., kilka biletów miesięcznych z lat 2020 i 2021 oraz faktury i dokumenty dotyczące leczenia ortodontycznego córki.

W związku ze złożonym wnioskiem, Organ pismem z dnia 26 września 2022 r. wezwał Skarżącą do przesłania oświadczeń dotyczących jej sytuacji rodzinnej i dochodowej oraz innych dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia podania, m.in. dokumentów potwierdzających wysokość uzyskanych dochodów w miesiącu sierpniu 2022 r. przez ww. oraz przez wszystkie osoby wspólnie z nią gospodarujące.

W dniu 26 października 2022 r. Skarżąca zadzwoniła do tutejszego działu, podczas rozmowy telefonicznej pracownik socjalny wytłumaczył Stronie, jakie należy przesłać dokumenty niezbędne do rozpatrzenia jej wniosku. Strona zobowiązała się niezwłocznie je przesłać. W dniu 08 listopada 2022 r. do Organu wpłynęło pismo Strony, w którym poinformowała, iż nie dostarczy niezbędnych dokumentów i oświadczeń z miesiąca sierpnia 2022 r., ponieważ jej zadłużenie za pobyt babci w DPS pochodzi z 2020r. W piśmie Strona podała wysokość opłat jakie ponosiła w 2020 r. za czynsz, prąd, internet. Ponadto przedstawiła rachunki z 2020 r. za usługi ortodontyczne i okulary dla córki.

Pismem z dnia 16 listopada 2022 r. Strona została ponownie wezwana do przesłania dokumentów potwierdzających jej sytuację dochodową z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o ulgę oraz dokumentów potwierdzających wysokość ponoszonych stałych miesięcznych wydatków. Strona została poinformowana, że brak współpracy z organem w zakresie udokumentowania sytuacji dochodowej oraz wydatkowej może być podstawą do odmowy odstąpienia od żądania zwrotu zaległych należności. W dniu 30 grudnia 2022 r. do Organu I instancji wpłynęła odpowiedź Strony, w której w dalszym ciągu powołuje się na fakt, iż zadłużenie dotyczy roku 2020, za który przedłożyła już dokument, ponadto załączyła kolejne rachunki z ortodontę oraz za bilety autobusowe. Do pisma załączone zostało również oświadczenie matki Strony o prowadzeniu osobnego gospodarstwa domowego, a także zaświadczenie z USC, kopia wyroku rozwodowego i odpis aktu małżeństwa.

Organ wskazał, że z przesłanych przez Skarżącą informacji wynika, że na stałe miesięczne wydatki rodziny składają się (dane z 2020 r.) czynsz, prąd, Internet, telefon, bilet miesięczny Strony oraz córki. Łącznie stałe wydatki miesięczne rodziny wynoszą [...] tj. [...] zł. Ponadto ponosi ona koszty leczenia ortodontycznego córki, przedstawiła faktury za leczenie z lat 2020-2022 na łączną kwotę [...], czyli średnio [...] rocznie tj, [...] rocznie ([...] zł miesięcznie). Organ podkreślił, że nieznana jest natomiast aktualna sytuacja dochodowa Strony, ponieważ odmawia udokumentowania dochodu z miesiąca sierpnia 2022 r. tj. miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o ulgę. Nie podaje informacji, czy korzysta ze świadczeń rodzinnych w N. . Strona oświadczyła, że wraz z córką utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę, przy czym przedstawiła umowę o pracę zawartą od dnia 30 listopada 2020 oraz wydruki dotyczące wynagrodzenia za okres od października 2020 r. do grudnia 2020 r. Z powyższych dokumentów wynika, iż w październiku 2020r. Strona nie otrzymała wynagrodzenia za pracę, za miesiąc listopad 2020 r. otrzymała [...] tj. [...] zł zaś za grudzień 2020 r. [...] tj.[...], [...] zł. Organ ustalił na podstawie informacji uzyskanej z ZUS z dnia 19 stycznia 2023 r., że Strona nie pobiera świadczeń z ZUS i nie jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych. Z informacji przesłanej przez Naczelnika [...] US w S. z dnia 27 stycznia 2023 r. wynika, że nie zarejestrowano zeznania podatkowego ww. oraz informacji od płatników podatku dochodowego za 2021 r.

Organ wskazał jednocześnie, że w kierowanej korespondencji Strona podtrzymuje prośbę o odstąpienie od żądania zwrotu całości należności za pobyt babci w DPS. Po analizie materiałów zgromadzonych w sprawie ocenił, iż Strona nie wywiązała się z obowiązku przestawienia swojej aktualnej sytuacji dochodowej, a tym samym nie jest możliwe pełne ustalenie jej sytuacji materialno- bytowej i ustalenie, czy spłata zadurzenia stanowić będzie dla Strony nadmierne obciążenie. W ocenie Organu, postawa Strony i niedostarczenie wymaganych dokumentów uzasadnia odmowę udzielenia wnioskowanej ulgi w postaci odstąpienia od żądania zwrotu wydatków w całości. Uwzględniając jednak obecną sytuację życiową Strony, w szczególności fakt samotnego wychowania córki i brak świadczeń alimentacyjnych od ojca dziecka, organ rozłożył należność w kwocie [...]zł na 30 rat, w tym 29 rat w wysokości po [...] zł miesięcznie oraz 1 ratę na kwotę [...]z płatnych od kwietnia 2023 r.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją nr [...] z dnia 29 czerwca 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2023.775) w zw. z art. 11 ust. 2, art. 61 ust. 3, 96 ust. 1 pkt 1 oraz art. 104 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U.2023.901, dalej przywoływana jako: "u.p.s.") oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U z 2021 r., poz. 1296) utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie: art. 8 ust. 3, art. 11, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 104 ust. od 1 do 4 u.p.s.

Wskazał, że decyzje wydane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. mają charakter uznaniowy, co oznacza, że po dokonaniu ustalenia, że strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania instytucji z art. 104 ust. 4 cyt. ustawy, organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony. Zatem, nawet trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej, nie zwalnia z obowiązku zwrotu świadczenia. Znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w tym przepisie. Jeżeli więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności. Oznacza to, że organy mogą przejść do oceny, czy w sprawie zachodzą owe szczególnie uzasadnione okoliczności dopiero po wyczerpującym ustaleniu aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej) rodziny wnioskodawcy. Ocena sytuacji dochodowej strony, jak podkreślił Organ, musi być oparta na wcześniejszym ustaleniu dochodu Strony, co też Organ próbował uczynić. Skoro zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, a wniosek o zastosowanie ulgi został złożony we wrześniu 2022 r., dochód Strony powinien być ustalony na podstawie dochodu osiągniętego w sierpniu 2022 r. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostają dochody osiągane przez Stronę w 2020 r. Brak współdziałania Strony w zakresie wskazania jakie dochody osiągała w sierpniu 2022 r. aktualizuje zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 ustawy uprawnienie Organu do odmowy odstąpienia od żądania zwrotu należności.

5. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez:

- nienależyte rozpoznanie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz

- zaniechanie ustalenia czy w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. Skarżąca zarzuciła pominięcie takich okoliczności jak: fakt samotnego wychowywania dziecka, bardzo trudną sytuację ekonomiczną, sytuację życiową Skarżącej związaną z trudnymi okolicznościami związanymi ze świadczeniem opieki nad dzieckiem z problemami psychologicznymi, w tym związanymi ze zmianą płci;

- zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego przez Organ i kierowanie zarzutów braku współdziałania, podczas gdy Skarżąca czynnie brała udział w postępowaniu, jednak ewidentnie nie rozumiała celu przedłożenia dokumentacji, której żądał Organ; Organ zaś zaniechał wytłumaczenia Skarżącej charakteru postępowania (Skarżąca była przekonana, że skoro jej babcia była w DPS w 2020 r., to musi wykazać swoją sytuację majątkową na tamten czas, a nie aktualnie; nie rozumiała celu postępowania, co wprost wynika z jej pism, zaś Organ nie wyprowadził jej z błędu);

2) art. 64 pkt 4 u.p.s. poprzez brak odstąpienia od żądania zwrotu wydatków od Skarżącej i nieuwzględnienia treści danego przepisu (Skarżąca jest samotną matką);

3) art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady zaufania

4) art. 136 § 1 K.p.a. przez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z urzędu przez SKO.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca argumenty rozwinęła wskazując, że nie rozumiała, że konieczne jest wykazanie aktualnej sytuacji finansowej w celu określenia czy posiada odpowiednie środki aby na ten moment uiścić opłatę. Podniosła, że na żadnym etapie postępowania Organy konkretnie i w prostym języku nie wytłumaczyły Skarżącej po co ma przedłożyć określoną dokumentację. Stąd Skarżąca nie miała możliwości "współdziałać" skoro nie wiedziała, po co Organowi są żądane dokumenty.

Podniosła także kłopoty z nauką i kłopoty natury psychologicznej z dzieckiem, wskazała na samotne wychowanie dziecka, bardzo skromne życie przy wysokich jego kosztach w N. , brak majątku i oszczędności, stąd też brak możliwości pokrycia kosztów pobytu babci w DPS.

Uwypukliła, że Organ zwolnił z obowiązku dokonania zwrotu opłat innych członków rodziny, którzy znajdują się w porównywalnej sytuacji życiowej, co Skarżąca, ale żyją w Polsce. U Skarżącej nie został przeprowadzony wywiad środowiskowy, nikt nie sprawdził w jakich warunkach mieszkaniowych żyje Skarżąca z dzieckiem. W ocenie Skarżącej sam fakt zamieszkiwania w N. nie świadczy wcale o lepszej sytuacji majątkowej.

6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie z powodów w niej wskazanych.

7. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd administracyjny nie przesłuchuje świadków ani stron, stąd też wnioskowany przez pełnomocnika Skarżącej dowód z przesłuchania Skarżącej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

8. Na wstępie wymaga podkreślenia, że doręczenie jest w postępowaniu administracyjnym czynnością sformalizowaną, stanowi gwarancję podstawowych praw strony w tym postępowaniu, a jednocześnie chronią organ przed negatywnymi skutkami działań strony zmierzającej do utrudnienia, czy wydłużenia postępowania. Zatem czynność ta powinna być dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami. Za wszelkie błędy popełnione w zakresie doręczenia odpowiada organ administracji publicznej i to bez względu na to, czy czynność tą realizował samodzielnie, czy też zlecał jej wykonanie innym uprawnionym podmiotom, a ich wystąpienie skutkuje niemożnością uznania czynności doręczenia za skuteczną (tak m.in. NSA w wyrokach z: 24 maja 2022 r., sygn. akt I FSK 2295/21 oraz 11 maja 2012 r., sygn. akt I FSK 1134/11). Oznacza to, że adresat pisma nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczania pisemnej decyzji stronie powinna być oceniana przez sąd indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki postępowania, okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. postanowienia NSA: z 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 816/11 oraz z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1761/11).

W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagała kwestia doręczenia Skarżącej decyzji nr [...] z dnia 11 lutego 2020 r., którą to decyzją Skarżąca została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt babci w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul [...] w kwocie [...]zł miesięcznie, poczynając od dnia 01 lutego 2020 r., decyzji nr [...] z dnia 5 sierpnia 2020 r., którą orzeczono o zwrocie przez Skarżącą wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miasto S. z tytułu odpłatności za pobyt Pani S. W. w DPS w okresie od 01 lutego 2020 r. do 31 lipca 2020 r w kwocie [...]zł., oraz decyzji nr [...] z dnia 24 września 2021 r., którą orzeczono o zwrocie przez Skarżącą wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miasto S. za okres od 01 sierpnia 2020 r. do 19 grudnia 2020 r. w kwocie [...]zł.

W tym miejscu podkreślania wymaga, że wskazane powyżej 3 decyzje skierowane na adres: ul. [...], [...], zostały uznane za doręczone w trybie zastępczym.

Konieczne dla oceny sprawy było więc ustalenie czy w sprawie doszło do skutecznego doręczenia ww decyzji, w tym m.in. czy przesyłki zostały skierowane na właściwy adres. To zaś ma kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej przez Sąd sprawy w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie/zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miasto S. z tytułu odpłatności za pobyt babci Skarżącej w DPS.

9. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Uniwersalne zasady doręczania stronom postępowania administracyjnego wszelkich pism dotyczących sprawy administracyjnej, w której toczy się postępowanie określone zostały w art. 40 K.p.a. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w tym przepisie to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek doręczenia stronie wszystkich pism procesowych, zapewniających czynny udział strony w postępowaniu.

Kodeks postępowania administracyjnego w sposób ścisły wyznacza miejsca, w których doręczenie jest prawnie dopuszczalne, oraz osoby fizyczne, do rąk których można dokonać zgodnego z prawem doręczenia zastępczego. W przypadku osób fizycznych jednym z miejsc, w których możliwe jest dokonanie doręczenia, jest mieszkanie adresata (art. 42 § 1 K.p.a.).

W przypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba fizyczna - zgodnie z art. 42 Kodeksu postępowania administracyjnego pisma doręcza się w jej miejscu zamieszkania lub miejscu pracy. W świetle tej regulacji najwłaściwszym i jednocześnie podstawowym miejscem doręczeń pism osobie fizycznej jest mieszkanie adresata. Przez pojęcie mieszkania należy rozumieć rzeczywiste, faktyczne (a nie prawne) mieszkanie adresata. Mieszkaniem takim jest więc każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego - a nie wyłącznie krótkotrwałego - pobytu, którego okres jest na tyle długi, że umożliwia on dokonanie doręczeń pism (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 120/09).

Z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie kluczowe znaczenie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3003/18).

Subsydiarny charakter w stosunku do art. 42 ma art. 43 K.p.a., który reguluje kwestię tzn. doręczenia zastępczego pisma kierowanego do adresata (strony postępowania administracyjnego) będącego osobą fizyczną. W przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu, jak stanowi art. 43 K.p.a., pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Wskazanie przez stronę adresu zamieszkania wiąże się z istotnymi konsekwencjami, jeżeli chodzi o krąg osób, które mogą odebrać w tym miejscu kierowane do adresata pismo. Po pierwsze, za domownika strony w rozumieniu przepisu art. 43 K.p.a. może być uznana osoba faktycznie zamieszkująca pod wskazanym przez stronę adresem, a po drugie, pod tym adresem może dojść do awizowania pisma, a następnie fikcji doręczenia "per awizo".

Zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego - na podstawie art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego - polegające na doręczeniu pisma dorosłemu domownikowi, wymaga łącznego spełnienia trzech przesłanek. Istotne jest przy tym, że niespełnienie choćby jednej z nich dyskwalifikuje tę formę doręczenia, co oznacza, że jest ono nieskuteczne. Przede wszystkim po pierwsze podmiot doręczający pismo musi zweryfikować fakt nieobecności adresata pisma w miejscu jego zamieszkania, a nieobecność taka ma być przy tym przejściowa i spowodowana faktem, że adresat jest w momencie doręczenia nieobecny, jednak generalnie zamieszkuje pod tym adresem. Drugą przesłankę stanowi zastanie w miejscu zamieszkania adresata dorosłego domownika, a za domownika przyjmuje się osobę, która pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym. Będzie tu chodzić zatem o takie osoby, dla których mieszkanie adresata będzie ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Trzecią zaś przesłanką skutecznego doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 43 K.p.a. jest to, aby osoba odbierająca pismo w sposób zastępczy pokwitowała jego odbiór zgodnie z regułami wynikającymi z art. 46 K.p.a. W przypadku doręczenia dorosłemu domownikowi dodatkowo w treści pokwitowania należy wskazać kim jest osoba, która odebrała pismo zamiast adresata. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 315/06).

Organ administracji publicznej dokonując oceny tak doręczonego pisma opiera się na urzędowym dokumencie, którym jest zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki. W dokumencie tym adresat potwierdza własnoręcznie, że odebrał przesyłkę i wskazuje datę otrzymania przesyłki. Z dokumentu tego musi również wynikać, kim jest osoba odbierająca przesyłkę, a więc czy jest to faktyczny adresat, czy inny podmiot uprawniony do odbioru. Wypełnione w taki sposób zwrotne potwierdzenie doręczenia jest prawnie skuteczne i organ na jego podstawie wywodzi domniemanie skuteczności doręczenia.

W tym miejscu należy stwierdzić, że domniemanie skuteczności doręczenia, jak każde domniemanie, może zostać obalone. Do takich uwalniających okoliczności należy między innymi doręczenie pisma osobie, która nie jest dorosłym domownikiem. pod którym prawdopodobnie została pozostawiona przedmiotowa przesyłka. Także doręczenie pisma wskazanej na poświadczeniu osobie w innym miejscu - tj. w miejscu zamieszkania tej osoby (nie zaś adresata pisma), nie jest doręczeniem w trybie art. 43 K.p.a. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 43 K.p.a. i uznanie, że doszło do doręczenia decyzji w sytuacji, gdy odebrał ją dorosły domownik, może nastąpić jedynie wtedy, gdy doręczenia dokonano na właściwy adres strony.

Zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Przepis art. 44 § K.p.a. określa, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Jak stanowi zaś art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

10. Na tle powyższych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata (por. wyrok NSA z 12 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1942/21).

Z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie istotne znaczenie ma m.in. prawidłowość ustalenia miejsca zamieszkania, a w konsekwencji kierowania korespondencji pod właściwy adres jej zamieszkania. Przez pojęcie mieszkania należy rozumieć rzeczywiste, faktyczne (a nie prawne) mieszkanie adresata. Mieszkaniem takim jest więc każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego - a nie wyłącznie krótkotrwałego - pobytu, którego okres jest na tyle długi, że umożliwia on dokonanie doręczeń pism. Warunkiem koniecznym dla zastosowania art. 44 K.p.a. jest to, aby adresat pisma faktycznie mieszkał pod "wskazanym" adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 42 i 43. Doręczenie, o którym mowa w art. 44 § 4 K.p.a. będzie więc skuteczne wówczas, gdy korespondencja zostanie skierowana na prawidłowy adres strony (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2209/20).

Innymi słowy zastosowanie przepisu art. 44 § 4 K.p.a. i uznanie, iż doszło do doręczenia decyzji w sytuacji, gdy strona jej nie odebrała, może nastąpić jedynie wtedy, gdy próbę doręczenia dokonano na właściwy adres zamieszkania strony.

Podkreślenia ponownie wymaga, iż doręczenie jest w postępowaniu administracyjnym czynnością sformalizowaną, stanowi gwarancję podstawowych praw strony w tym postępowaniu. Indywidualnie w każdej sprawie winno się badać i oceniać prawidłowość doręczenia stronie decyzji, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, w tym zachowania się tak organu, jak i strony oraz ewentualnych skutków procesowych dla strony będącej adresatem decyzji.

11. Podkreślenia wymaga, że przy badaniu prawidłowości doręczenia stronie decyzji należy zachować reguły postępowania, w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) nakazującej organom administracji publicznej stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym stanowią zwłaszcza przepisy art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Pierwszy z nich stanowi, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

12. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu na gruncie wskazanych regulacji uznać należy, iż orzekające w sprawie Organy nazbyt pochopnie, bez oceny akt sprawy i okoliczności doręczenia Skarżącej decyzji nr [...] z dnia 11 lutego 2020 r., którą to decyzją Skarżąca została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt babci w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...] w kwocie [...]zł miesięcznie, poczynając od dnia 1 lutego 2020r.; decyzji nr [...] z dnia 5 sierpnia 2020 r., którą orzeczono o zwrocie przez Skarżącą wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miasto S. z tytułu odpłatności za pobyt Pani S. W. w DPS w okresie od 1 lutego 2020 r. do 31 lipca 2020 r w kwocie [...]zł., oraz decyzji nr [...] z dnia 24 września 2021 r., którą orzeczono o zwrocie przez Skarżącą wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miasto S. za okres od 1 sierpnia 2020 r. do 19 grudnia 2020 r. w kwocie [...]zł. uznały wyżej wskazane decyzje za skutecznie doręczone.

Z akt sprawy wyraźnie wynika, że miejscem zamieszkania Skarżącej jest N. i na [...] adres została skierowana do Skarżącej dopiero czwarta z decyzji zapadłych w sprawie – decyzja z dnia 10 marca 2023 r. odmawiająca odstąpienia od żądania zwrotu wydatków w łącznej kwocie [...]zł z tytułu odpłatności za pobyt babci Skarżącej w DPS. Mieć na uwadze jednak należy, że obowiązek zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę wynikać powinien z decyzji o zwrocie oraz decyzji ustalającej obowiązek Skarżącej do ponoszenia opłat za pobyt babci w DPS, które to decyzje winny prawidłowo wejść do obrotu prawnego.

Ponieważ normy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają szczegółowych postanowień regulujących zasady ustalania adresów stron, oczywistym jest, że adresy te ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że Organ kierował zapytania do różnych podmiotów i ostatecznie ustalił miejsce zameldowania Skarżącej, jednak nie wzbudziło żadnych wątpliwości Organu, że Skarżąca korespondencji pod tym adresem nie odbiera.

Sąd nie dysponuje aktami administracyjnymi sprawy, zakończonej wydaniem decyzji ustalającej - nr [...] z dnia 11 lutego 2020 r., którą to decyzją Skarżąca została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt babci w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...] w kwocie [...]zł miesięcznie, poczynając od dnia 01 lutego 2020 r. Z jej uzasadnienia można jednak wywieść, że także w sprawie ustalenia wysokości odpłatności Skarżąca nie podejmowała korespondencji. Wprawdzie 3-krotnie ktoś o tym samym, co Skarżąca nazwisku pisma w sprawie podejmował, jednak mieć na uwadze należy, że doręczenie pisma wskazanej na poświadczeniu doręczenia osobie w innym miejscu - tj. w miejscu zamieszkania tej osoby (nie zaś adresata pisma), nie jest doręczeniem w trybie art. 43 K.p.a.

W aktach sprawy brak jest także informacji o wywiadzie środowiskowym (Organ uznał, że niepodjęcie korespondencji jest równoznaczne z odmową udzielenia wywiadu środowiskowego), którego podjęcie prawdopodobnie skutkowałoby stwierdzeniem, że adres w S. przy ul. [...] nie jest miejscem zamieszkania Skarżącej.

Z treści pism Skarżącej (w tym pierwszego w sprawie zastosowania ulgi w spłacie) wynika wyraźnie, że Skarżąca od kilku lat mieszka u matki w N. ; że jest samotną matką borykającą się z problemami natury finansowej ale także związanej z dzieckiem.

W tym miejscu należy raz jeszcze zaznaczyć, że w art. 42 § 1 K.p.a. mowa jest o doręczeniu w miejscu zamieszkania. W sytuacji ustalenia, że [...] adres, pod który Organ I instancji kierował korespondencję do Skarżącej (decyzję ustalającą oraz dwie decyzje o zwrocie) nie jest adresem jej zamieszkania, przysyłki tego Organu - zawierające decyzje - wysłane na ten adres, nie mogłyby być uznane za skutecznie doręczone w oparciu o art. 43 i 44 K.p.a.

13. W tej sprawie Sąd pewności skutecznego doręczenia wyżej wskazanych decyzji nie ma, albowiem Organy obu instancji, po uzyskaniu jednoznacznych informacji, że Skarżąca od lat mieszka w N. , nie podjęły należytych kroków celem ustalenia, czy doręczenie decyzji nr [...] z dnia 11 lutego 2020 r., którą to decyzją Skarżąca została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt babci w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...] w kwocie [...]zł miesięcznie, poczynając od dnia 01 lutego 2020 r.; w trybie art. 44 K.p.a. było prawidłowe (a tym samym skuteczne) w kontekście obowiązku skierowania przesyłki pod właściwy adres zamieszkania Strony. Brak skuteczności doręczenia decyzji ustalającej powoduje, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, z nią także dwie następujące decyzje o zwrocie: decyzja nr [...] z dnia 5 sierpnia 2020 r., oraz decyzja nr [...] z dnia 24 września 2021 r.

Wobec wskazanych wątpliwości nie jest możliwe utrzymanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 10 marca 2023 r. w mocy.

14. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy.

Powołane wyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.