Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7681/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Generalny Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 2 pkt 6 i 10
journal: Dz.U. 2020 poz 848
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 229/21 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 20 listopada 2020 r. nr BKS.111.769.2020.ŁS w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 229/21) oddalił skargę D. W. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 20 listopada 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją personalną z 27 sierpnia 2020 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 10, art. 98 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 63 ust. 2 pkt 3, art. 217 oraz art. 218 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 848), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z wniosku Dyrektora Zakładu Karnego [...], zwolnił ze służby sierż. D. W.– starszego strażnika działu ochrony Zakładu Karnego [...], ponieważ dalsze jego pozostawanie nie daje się pogodzić z dobrem służby. Jak wskazał organ, w okresie od 12 lipca 2018 r. do dnia orzekania, to jest od ponad 2 lat, funkcjonariusz nie podejmował służby z powodu choroby przez łącznie 632 dni, przy czym ostatni raz pełnił służbę 2 lutego 2019 r. Nieobecność ww. funkcjonariusza w ocenie organu stwarza realne niebezpieczeństwo zakłócenia, zaprzestania i niezrealizowania ustawowych zadań Służby Więziennej oraz powoduje konieczność obciążania dodatkowymi zadaniami innych funkcjonariuszy, pełniących służbę. Sytuacja ciągłego pozostawania na zwolnieniach lekarskich strony, skutkująca w efekcie ponad półtoraroczną nieobecnością w służbie, łączy się zawsze z negatywnym odbiorem społecznym, a to już w sposób bezpośredni godzi w wizerunek Służby Więziennej, naruszając jej dobre imię oraz podważa społeczne zaufanie do tej formacji. Ponadto orzeczeniem z 8 maja 2019 r. [...] Rejonowa Komisja Lekarska [...] orzekła zdolność ww. funkcjonariusza do służby, jednak w żaden sposób nie wpłynęło to na powrót do wykonywania przez niego obowiązków służbowych oraz wzrost jego dyspozycyjności. Organ zwrócił także uwagę, że raportem z 28 lutego 2019 r. strona wycofała z użytku służbowego podany wcześniej numer prywatnego telefonu komórkowego, uniemożliwiając przełożonym "najszybszy i najwygodniejszy kontakt, obniżając tym samym jeszcze bardziej swój poziom dyspozycyjności w służbie".

W ocenie organu ww. okoliczności dowiodły o całkowitym braku dyspozycyjności strony w służbie, przy czym wpływ na taki stan sprawy mają nie tylko kłopoty ze zdrowiem, lecz również jego umyślne działanie "skutkujące niechęcią kontaktowania się z przełożonymi i powrotu do wypełniania obowiązków służbowych". Tak długi okres braku dyspozycyjności spowodował z kolei konieczność permanentnych zastępstw, stanowiąc poważne utrudnienie przy sporządzaniu harmonogramów służby funkcjonariuszy działu ochrony.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. W.

Decyzją z 20 listopada 2020 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 96 ust. 2 pkt 10, art. 63 ust. 2 pkt 2 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że organ I instancji jednoznacznie wykazał, że kontynuacja stosunku służbowego przez skarżącego nie daje się pogodzić z dobrem służby, a jego zwolnienie leży w interesie społecznym.

Skargę na powyższą decyzję złożył D. W., zarzucając jej rażące naruszenie art. 96 ust 2 pkt 10 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, art. 7 w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że z winy skarżącego doszło do wygenerowania znacznej części pracy w godzinach nadliczbowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Pismem z 31 maja 2021 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów, tj.: raportu z 28.12.2018 r. w przedmiocie wypracowanych nadgodzin ponadnormatywnych; orzeczenia nr 1 Dyrektora Zakładu Karnego [...] z 30.01.2019 r. wraz z kopią odwołania obwinionego z 5.03.2019 r.; protokołu przyjęcia ustnych wyjaśnień z 23.10.2018 r.; wniosku strony z 24.09.2018 r. o wszczęcie postępowania wyjaśniającego; raportu strony z 5.10.2018 r. wraz z odpowiedzią z 17.10.2018 r.; raportu strony z 23.09.2018 r. wraz z odpowiedzią z 27.09.2018 r.; raportu strony z 12.09.2018 r. wraz z notatką Kierownika Działu Ochrony Zakładu Karnego [...]; kserokopię akt postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową [...] w sprawie o sygn. akt [...]. - na okoliczność "faktu bezzasadności zwolnienia ze służby skarżącego, wzorowego przebiegu służby, konfliktu personalnego Dyrektora Zakładu Karnego [...] ze skarżącym, przyczyn przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim i ilości wypracowanych godzin ponadnormatywnych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. – zwanej dalej jako P.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Następnie Sąd pierwszej instancji dokonał analizy pojęcia "uznania administracyjnego" w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa, podkreślając, że prawidłowe zastosowanie art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej oznacza, że organ powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać na takie okoliczności, które powodują, iż dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie daje się pogodzić ze względu na powołany w tym przepisie atrybut "dobra służby". Jak podkreślił Sąd, pojęcie "dobro służby" jest pojęciem zakresowo znacznie szerszym niż "wizerunek służby" i dlatego klauzulę tę należy rozumieć jako "interes społeczny" – "interes służby", w którym mieści się pojęcie jej "wizerunku" czy też "dobrego imienia", a co do zasady – obejmuje wszystkie okoliczności, które naruszałyby "dobro służby". Dlatego też przyjąć trzeba, że ustawodawca, uzasadniając potrzebę zmian legislacyjnych, skoncentrował się na jej najbardziej jaskrawym aspekcie, czyli "wizerunku Służby Więziennej". Przepis ten nie wyklucza jednak możliwości zwolnienia ze Służby również w innych przypadkach, kiedy zachowanie, zaniedbania czy działania funkcjonariusza tej służby "godzą w jej dobro", w tym, w postaci niezakłóconego przebiegu służby i wykonywania przez funkcjonariusza Służby Więziennej określonych ustawowo zadań. Sąd wskazał również na analogiczną do art. 96 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy regulację zawartą w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), uznając pojęcia "ważnego interesu służby" i "dobra służby" za równoważne, a odnoszące się naruszenia obowiązków służbowych lub innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem, które uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów/dobra. Sąd przywołał również w tym zakresie pogląd przedstawiony w wyroku z 14 marca 2017 r. (sygn. akt I OSK 397/16) przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym "(...) funkcjonariusz Policji, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych tylko krótkimi okresami obecności w służbie, mimo stwierdzonej jego zdolności do pełnienia służby, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postawa wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i dobro Policji oceniane przez pryzmat zadań tej formacji. Istotne znaczenie ma także konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki i efektywnego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego). Tego rodzaju oceny nie można postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W przypadku ciągłych zwolnień lekarskich, przy jednoczesnym braku przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia służby, to interes służby musi górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza. Odbiór społeczny tego rodzaju zachowania, co do zasady, jest zawsze negatywny". Dlatego też nie jest istotnym fakt ukończenia szkoleń, kursów doskonalących, czy też uzyskiwane w służbie oceny, otrzymane uprzednio przez funkcjonariusza nagrody uznaniowe, wyróżnienia, certyfikaty, zaświadczenia czy też podziękowania – w sytuacji, gdy funkcjonariusz nie wykonuje zadań służbowych. Istotny jest zindywidualizowany w momencie podejmowania decyzji stan faktyczny, powodujący "naruszenie interesu/dobra służby".

Bez znaczenia w ocenie Sądu pierwszej instancji pozostaje okoliczność, że lekarz ortopeda uznał, że skarżący może powrócić do służby od 10 września 2020 r., że najprawdopodobniej mógłby powrócić do czynnej służby wcześniej, gdyby udzielano mu świadczenia rehabilitacyjne oraz kwestie dotyczące wyliczeń nadgodzin powstałych na skutek nieobecności skarżącego w służbie. Nie zasługiwały także na uwzględnienie argumenty, mające jedynie charakter polemiczny, że "etat skarżącego stanowiący nieco więcej niż 0,5% stanu etatowego działu ochrony i ok. 0,25 % stanu osobowego (...)" oraz, że "(...) obsadzenie 2-3 etatów (...) pozwoliłoby na eliminację nadgodzin, a przynajmniej ich zmniejszenie".

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, zasadniczą i niesporną w sprawie jest okoliczność długotrwałej absencji skarżącego w służbie, która miała istotny wpływ zarówno na faktyczne niewykonywanie przez niego zadań służbowych i dezorganizację jednostki penitencjarnej, w której pełnił służbę, w kontekście zabezpieczenia realizowanych przez nią ustawowych zadań. Jego nieobecność w służbie w 2018 spowodowana chorobą trwała od 11.07.2018 r. do 10.09.2018 r. oraz od 20.11.2018 r. do 27.11.2018 r., zaś w roku 2019 okres zwolnienia lekarskiego trwał od 04.02.2019 r. do 31.12.2019 r., a w roku 2020 zwolnienia lekarskie trwały od 01.01.2020 r. do 24.01.2020 r. oraz od 30.01.2020 r. do dnia zwolnienia ze służby. Taki stan rzeczy spowodował, że skarżący w okresie od 12.07.2018 r. był nieobecny w służbie z powodu choroby przez łącznie 632 dni, przy czym ostatni raz pełnił służbę w dniu 02.02.2019 r., co jest obiektywną okolicznością, mającą istotny wpływ na właściwe zabezpieczenie funkcjonowania całej jednostki, w szczególności działu ochrony, w którym pełnił służbę skarżący. Co prawda, skarżący w dniu 25.01.2020 r. zakończył okres nieprzerwanej długotrwałej choroby (04.02.2019 - 24.01.2020 r.), a następnie przebywał na usprawiedliwionej nieobecności w służbie, oczekując na badania lekarskie służby medycyny pracy w zakresie zdolności do pracy, którą to zdolność otrzymał w dniu 27.01.2020 r., jednak do realizacji obowiązków służbowych nie przystąpił albowiem w dniu wyznaczonym do pełnienia służby skorzystał z dnia wolnego z tytułu oddania krwi.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, trudno nie zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przerwanie zwolnienia lekarskiego miało charakter instrumentalny, bowiem funkcjonariusz w ani jednym dniu nie przystąpił do wykonywania obowiązków służbowych, co można potraktować jako świadome przerwanie dwunastomiesięcznego, ciągłego zwolnienia lekarskiego w celu uniknięcia zwolnienia ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej. Skorzystanie następnie z dnia wolnego z powodu oddania krwi, mogło być zdaniem Sądu uznane przez organy jako kolejny wybieg do przerwania biegu dwunastomiesięcznego, nieprzerwanego zwolnienia lekarskiego oraz potwierdzeniem tezy o priorytecie interesu funkcjonariusza nad dobrem służby. Dopełnieniem tego jest fakt, że skarżący 30.01.2020 r. rozpoczął kolejny okres przebywania na zwolnieniu lekarskim do dnia zwolnienia ze służby.

W takiej sytuacji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jak słusznie zauważył organ, przyjąć trzeba, że tak długotrwała absencja jednego funkcjonariusza powodowała w przypadku pozostałych funkcjonariuszy konieczność zwiększonego przydziału zadań do wykonania, co najmniej na takim samym poziomie, a co niewątpliwie wpływało także na generowanie nadgodzin ze strony kolejnych funkcjonariuszy. Jest oczywistym, że długotrwałe niewykonywanie zadań na danym stanowisku ochronnym lub przez "zamienników" z innych rodzajów służb (jak choćby przez funkcjonariuszy administracji), może stanowić przyczynę groźnych zakłóceń dla bezpieczeństwa jednostki lub generować wypadki nadzwyczajne. Sąd nie może natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i kreować za nie polityki kadrowej, w tym w aspekcie tzw. "dobra służby" (art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej).

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby skarżącego w oparciu o art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy o Służbie Więziennej nie nosi znamion dowolności czy też wadliwej wykładni tegoż przepisu w realiach rozstrzyganej sprawy. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego, nie kwestionowano przy tym prawidłowości wystawionych skarżącemu zwolnień lekarskich czy też zasadności procesu rehabilitacji, a podstawą podjęcia zaskarżonej decyzji były konsekwencje długotrwałej nieobecności skarżącego. Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania w stwierdzeniu, że pozostawienie w służbie funkcjonariusza, który przestał być dyspozycyjny i efektywny, byłoby działaniem ze szkodą dla dobra służby, gdyż niewątpliwie taka postawa wpływa negatywnie na organizację służby i dobro formacji oceniane przez pryzmat jej zadań ustawowych, nie wspominając o tym, że może też negatywnie wpływać na morale i nastroje panujące pośród pozostałych funkcjonariuszy działu ochrony, obniżając poziom dyscypliny służbowej. Organy nie naruszyły także wskazanych w skardze przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7 w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu, że nawet założenie, iż po okresie zwolnienia lekarskiego skarżący powróciłby do swoich obowiązków służbowych, nie rokuje gwarancji, iż taki powrót miałby cechy stałości i dyspozycyjności. Powyższej oceny nie mogły także wzruszyć przywołane przez skarżącego w piśmie z 31 maja 2021 r. załączone dokumenty, które Sąd dopuścił w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. z urzędu. Nie dowodzą one faktu bezzasadności zwolnienia ze służby, które skarżący upatruje m. in. w konflikcie personalnym z dyrektorem zakładu karnego. Również komisja powypadkowa nie dopatrzyła się cech wypadku w trakcie służby w dniu 24.10.2018 r., a postępowania wyjaśniające na okoliczność odsunięcia od wykonywania obowiązków służbowych na stanowiskach, w którym jest wymagana broń, uznane zostało za zasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (dalej również "Ustawa") poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka zwolnienia ze służby, polegająca na uznaniu, iż dalsze pozostawanie skarżącego w służbie nie daje się pogodzić z dobrem służby, jak również na utożsamianiu pojęcia dobra służby określonego w tym przepisie z pojęciem "ważnego interesu służby" określonym w art. 41 ust 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji i uznaniu, że stanowi analogiczną regulację,

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:

a. usankcjonowaniu przez Sąd pierwszej instancji zaniechania podjęcia przez organy administracyjne wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy istnieje możliwość powrotu skarżącego do służby i czy absencje skarżącego miały rzeczywisty wpływ na organizację pracy w zakładzie karnym,

b. bezpodstawnym uznaniu, że przerwanie zwolnienia lekarskiego miało charakter instrumentalny i można je potraktować jako świadome przerwanie dwunastomiesięcznego ciągłego zwolnienia lekarskiego w celu uniknięcia zwolnienia ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 6 ustawy,

c. naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów, polegającej na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji wewnętrznie sprzecznych ustaleń organów za własne skutkujące uznaniem, że w stosunku do skarżącego znajduje zastosowanie przesłanka pozytywna zwolnienia ze służby, o której mowa w art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancji, w tym za postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zaznaczyć trzeba, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty, podobnie jak to miało miejsce w przypadku skargi, stanowią konsekwencję przyjętej wykładni art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, co czyniło koniecznym odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia tego przepisu. I tak, zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku gdy dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie daje się pogodzić z dobrem służby. Pojęcie "dobra służby" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, zaś jego wykładni Sąd pierwszej instancji dokonał w nawiązaniu do analogicznej w jego ocenie przesłanki "ważnego interesu służby" (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji) i w oparciu o utrwalone na jej tle orzecznictwo. Nawiązanie przez Sąd pierwszej instancji do analogii z przepisu zawartego w innej ustawie pragmatycznej, wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, należy ocenić jako prawidłowe, szczególnie że pozwala to na uwzględnienie wypracowanego na tle przesłanki "ważnego interesu służby" orzecznictwa. Nadto już samo porównanie literalnego brzmienia tych przesłanek pozwala na ich ocenę jako zbieżnych. I choć rację ma strona skarżąca, że przesłanka "dobra Służby" została wprowadzona do ustawy jako niezbędna dla zapewnienia prawidłowego toku służby w sytuacji, gdy pozostawienie w służbie funkcjonariusza, który np. nawiązał nielegalne kontakty z zorganizowaną przestępczością lub w sposób niebudzący wątpliwości popełnił przestępstwo, narazić by mogło Służbę na utratę wizerunku (uzasadnienie do projektu ustawy z 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Sejm VIII kadencji druk nr 2155), to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną nie jest to jedyna możliwość jej zastosowania. Brzmienie tego przepisu ma bowiem znacznie szerszy zakres, nawiązując do wszystkich aspektów zachowania prawidłowości w funkcjonowaniu formacji, jaką jest Służba Więzienna, nie tylko wizerunkowych ale także organizacyjnych oraz innych, niezbędnych dla zachowania prawidłowego toku służby.

Porównując zaś ww. przesłanki "dobra służby" i "ważnego interesu służby" zauważyć trzeba, że w stosunku do obu tych pojęć ustawodawca nie zawarł w ustawie żadnych wskazówek dotyczących ich interpretacji. Oznacza to, że istnienie tych przesłanek musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie jednej, realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności funkcjonariusza do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 1083/16 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podobne stanowisko należało zająć także w odniesieniu do funkcjonariusza Służby Więziennej.

Oba ww. pojęcia można również łączyć z koniecznością realizacji powierzonych przez ustawę o Służbie Więziennej lub Policji zadań. Odnośnie pierwszej formacji zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej "Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2021 r. poz. 53, z późn. zm.) zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności". Podstawowe zadania Służby Więziennej wymieniono w ust. 2 – 2d ww. przepisu. Obowiązek realizacji takich celów oraz wykonywania zadań wyszczególnionych w art. 2 wymaga, aby organy Służby Więziennej miały możliwość kształtowania właściwej polityki personalnej i doboru kadry w sposób jak najbardziej odpowiadający potrzebom formacji. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale również pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Funkcjonariuszowi Służby Więziennej podobnie jak funkcjonariuszowi Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w ich interesie wyszczególnił dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzegł także konieczność zapewnienia organom Służby Więziennej i Policji możliwości prowadzenia dla dobra służby racjonalnej polityki kadrowej oraz efektywnego wykorzystania przyznanych etatów i środków. W ustawach dotyczących obu tych formacji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby nawet w przypadkach przez niego niezawinionych, gdy takie są potrzeby formacji. W powyższym celu została między innymi wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczająca możliwość zwolnienia policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby oraz odpowiadająca jej regulacja art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej dopuszczająca taką samą możliwość ze względu na dobro służby.

"Ważny interes służby" podobnie jak "dobro służby" obejmuje przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji), jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe. Jak podkreśla się w orzecznictwie, przy odczytaniu treści pojęcia "ważny interes służby" należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności, czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby w omawianej formacji (wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 6020/21). Podobne należy przyjąć w odniesieniu do funkcjonariuszy Służby Więziennej.

Z tego też względu za prawidłową należy uznać wykładnię przepisu art. 96 ust. 2 pkt 10 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Zakres pojęcia "dobro służby" obejmuje szereg okoliczności tworzących określony stan faktyczny, zaś długotrwała nieobecność funkcjonariusza Służby Więziennej z pewnością wpływa negatywnie na funkcjonowanie jednostki i może być elementem tego pojęcia, skoro nie daje się pogodzić z realizowanymi przez tego funkcjonariusza zadaniami służbowymi oraz dezorganizuje działalność i zakłóca prawidłowość działania jednostki, w której jest zatrudniony. Zauważyć również trzeba, że choć ustawa z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej zawiera samodzielną przesłankę dającą możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby w art. 96 ust. 2 pkt 6, odwołującą się do nieobecności spowodowanej chorobą trwającą nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy, to jednak nie można przyjąć, że jest to jedyna sytuacja, uzasadniająca zwolnienie funkcjonariusza ze służby z uwagi na jego usprawiedliwioną nieobecność na służbie powyżej jednego roku. Nieobecność taka może bowiem podlegać ocenie również w aspekcie zwolnień lekarskich, przerywanych tylko krótkimi okresami obecności w służbie mimo stwierdzonej zdolności funkcjonariusza do służby, m. in. w celu uniemożliwienia zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 6. W przypadku choroby zapewnia się funkcjonariuszowi ochronę przed przedwczesnym zwolnieniem go służby, jednak ustalone przez ustawodawcę gwarancje dotyczą tylko 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby.

Dostrzec również trzeba, że przesłanka "dobra służby" nie jest przesłanką dotychczas nieznaną w polskim porządku prawnym, a zatem jak stwierdza skarżący winna być interpretowana odmiennie niż przesłanka "ważnego interesu służby", skoro ustawodawca nie przeniósł jej wprost do ustawy o Służbie Więziennej. Przesłanką "dobra służby" posługiwała się już nieobowiązująca ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, w art. 26 pkt 11 (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. Nr 156, poz. 1641). Na jej tle wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obejmuje ona szereg okoliczności tworzących określony stan faktyczny, przy czym z pewnością długotrwała nieobecność funkcjonariusza celnego wpływająca negatywnie na funkcjonowanie jednostki może być elementem tego pojęcia. Nie można wykluczyć, że w określonym stanie faktycznym sprawy długotrwałe, powtarzające się nieobecności celnika w służbie mogą mieć istotne znaczenie przy ustaleniu zagrożenia dla dobra służby (por. wyroki NSA z 31 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 319/07, 29 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 191/10, 13 października 2010 r. sygn. akt I OSK 599/10, 18 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 106/14 – orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 80 K.p.a. (zarzut 2), bowiem wymienione w nim okoliczności sprawy nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Ustalenie, czy istnieje możliwość powrotu do służby nie stanowiła przeszkody do zwolnienia ze służby na badanej w sprawie podstawie. Istotna była jedynie ilość dni w trakcie których skarżący przebywał na zwolnieniu w określonym przedziale czasowym. Okoliczność ta nie była natomiast kwestionowana w sprawie. Podobnie nie można dopatrzyć się wewnętrznej sprzeczności w stanowisku Sądu pierwszej instancji, akceptującego stanowisko zaprezentowane przez organy Służby Więziennej, że bez znaczenia dla sprawy jest zasadność wystawianych zwolnień lekarskich, liczba wypracowanych nadgodzin oraz okoliczności, które spowodowały długotrwałą chorobę. Istotna pozostaje jedynie długotrwałość absencji skarżącego i jej wpływu na służbę. Nie stanowiła również przedmiotu dowodzenia przez sądem administracyjnym kwestia, jaki rzeczywisty wpływ na organizację pracy w zakładzie karnym miała nieobecność skarżącego poprzez dokonanie stosownych porównań, jaki wpływ na ilość nadgodzinnych wypracowanych przez innych pracowników miała absencja skarżącego. Organ administracyjny wykazał bowiem tę kwestię w świetle przesłanki "dobra służby", wskazując na występujące w zakładzie wakaty, długotrwałe zwolnienia lekarskie innych funkcjonariuszy, konieczność wsparcia ze strony innych działów tzw. administracyjnych, niemożność udzielenia pozostałym funkcjonariuszom dni wolnych od służby za wypracowane nadgodziny albo urlopów wypoczynkowych, czy wzywaniem funkcjonariuszy do pełnienia dodatkowej służby, które dezorganizują pracę zakładu karnego i wypływają demotywująco na pozostałych funkcjonariuszy. Uznanie z kolei przez organ, że przerwanie zwolnienia lekarskiego miało charakter instrumentalny, a co zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, znajduje przede wszystkim potwierdzenie w ustaleniu, że pomimo ustalenia zdolności skarżącego do służby nie powrócił do niej, przedstawiając kolejne zwolnienie.

W konsekwencji powyższego uznać należało, że organy administracyjne a za nimi Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy została spełniona przesłanka z art. 96 ust. 1 pkt 10 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, co czyniło niezasadnym zarzut opisany w punkcie 1 skargi kasacyjnej.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.