Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 616/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
659
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 365/21 w sprawie ze skargi J.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Edukacji i Nauki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 lutego 2021 r. o częściowe umorzenie preferencyjnego kredytu studenckiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 365/21 oddalił skargę J.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Edukacji i Nauki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 lutego 2021 r. o częściowe umorzenie preferencyjnego kredytu studenckiego.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W dniu 9 lutego 2021 r. do Ministra Edukacji i Nauki wpłynął wniosek J.M. (opatrzony datą 4 lutego 2021 r.) o częściowe umorzenie kredytu studenckiego w związku z trudną sytuacją życiową i brakiem wystarczających środków do spłaty zobowiązania. W motywach wniosku wnioskodawca podał, że pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicem (matką). Jest zatrudniony i uzyskuje z tego tytułu wynagrodzenie, lecz wobec trudnej sytuacji finansowej rodzica, ponosi koszty opłat, a dodatkowo spłaca zadłużenie z tytułu innego zobowiązania kredytowego, jak również reguluje zadłużenie mieszkania, w którym zamieszkuje razem z matką. Ponosi także koszty utrzymania drugiego mieszkania, którego jest współwłaścicielem oraz wydatkuje środki na zakup leków dla rodzica. W dniu 1 marca 2021 r. organ poinformował wnioskodawcę o przyjęciu wniosku oraz o konieczności dołączenia kopii umowy o kredyt studencki lub zaświadczenia z instytucji kredytującej potwierdzającego datę zawarcia umowy. W piśmie tym pouczono również stronę o uprawnieniach do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, m.in. o prawie dostępu do akt sprawy i zgłaszania dowodów oraz o terminie załatwienia sprawy, który to termin został wyznaczony na 10 kwietnia 2021 r. Wnioskiem z dnia 5 marca 2021 r. (data wpływu do organu – 11 marca 2021 r.) J.M. zażądał przeprowadzenia dowodu w związku ze zmianą jego sytuacji zawodowej. Do w/w wniosku dołączył zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 5 marca 2021 r. znak: DS.525.281.2021.KZ o zarejestrowaniu go jako osoby bezrobotnej. Jego zdaniem, utrata zatrudnienia ma istotne znaczenie dla oceny sytuacji materialnej i zdolności do spłaty zobowiązania. W kolejnym piśmie z dnia 10 marca 2021 r. (data wpływu do organu – 15 marca 2021 r.) wnioskodawca uzupełnił dokumentację, której przedłożenia domagał się Minister. Pismem z dnia 22 marca 2021 r. organ, wobec zmiany sytuacji zawodowej i majątkowej strony, wezwał J.M. do udokumentowania – w terminie 7 dni – jego obecnej sytuacji materialnej, a także przekazania zaświadczenia potwierdzającego konieczność korzystania ze świadczeń z systemu pomocy społecznej w wyniku utraty stałego źródła dochodu. Ponadto, powołując się na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy – do 30 kwietnia 2021 r., jak również poinformował o prawie wniesienia ponaglenia. Powyższe pismo organu doręczono wnioskodawcy w dniu 6 kwietnia 2021 r. Przy piśmie z dnia 13 kwietnia 2021 r. (data wpływu do organu – 16 kwietnia 2021 r.) J.M. przedstawił dokumenty dotyczące jego aktualnej sytuacji zawodowej i materialnej. Jednocześnie kolejnym pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. (data wpływu do organu – 16 kwietnia 2021 r.) wystąpił do organu z ponagleniem, w którym wskazał, iż wydanie decyzji powinno nastąpić do dnia 9 marca 2021 r., ponieważ postępowanie w sprawie umorzenia kredytu studenckiego nie jest postępowaniem szczególnie skomplikowanym i w związku z tym nie ma tu zastosowania dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy. W dniu 29 kwietnia 2021 r. Minister Edukacji i Nauki wydał decyzję nr 21-UM/2021 r., na mocy której odmówił wnioskodawcy częściowego umorzenia kredytu studenckiego.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2021 r. (data stempla pocztowego – 16 kwietnia 2021 r.; data wpływu do organu – 20 kwietnia 2021 r.) J.M. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – za pośrednictwem organu – skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 4 lutego 2021 r. o częściowe umorzenie preferencyjnego kredytu studenckiego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie kredytów studenckich (Dz. U. z 2018 r., poz. 2468, dalej w skrócie "rozporządzenie"), do wniosku o częściowe umorzenie preferencyjnego kredytu wnioskodawca obowiązany jest dołączyć wszelkie niezbędne dokumenty. Oznacza to, iż postępowanie w tym przedmiocie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie skarżącego, wszelkie kierowane do niego przez organ pisma "nie licują" z art. 124 ani też z art. 107 § 2-5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.").

Minister Edukacji i Nauki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że zakwalifikowanie konkretnej sprawy administracyjnej jako wymagającej prowadzenia dłuższego postępowania wyjaśniającego należy uznać za dyskrecjonalne uprawnienie organu administracji publicznej. Nie jest przy tym wymagane dokonanie jakiejkolwiek czynności formalnej związanej z przedłużeniem terminu podstawowego. Decyzja w przedmiocie umorzenia kredytu studenckiego rozstrzyga o umorzeniu kredytu studenckiego w całości lub w części. Niewątpliwie tego rodzaju rozstrzygnięcie wymaga wnikliwego i wszechstronnego przeanalizowania sytuacji materialnej wnioskodawcy. Uwzględniając wniosek, Minister pozbawia instytucję kredytującą należnych jej wpływów. Dlatego też ze wszech miar uzasadniona jest konieczność zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie, w tym wezwanie wnioskodawcy (na każdym etapie postępowania) do przedstawienia aktualnych dokumentów. Twierdzenie skarżącego, że postępowanie w przedmiocie częściowego umorzenia kredytu studenckiego nie kwalifikuje się do uznania go za postępowanie szczególnie skomplikowane, przez co nie ma do niego zastosowania dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, należy uznać za bezpodstawne, bowiem to sam skarżący przyczynił się do przedłużenia tego postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w toku prowadzonego postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 4 lutego 2021 r., skarżący zawiadomił Ministra (pismem z dnia 5 marca 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 11 marca 2021 r.) o znacznej zmianie jego sytuacji życiowej – skarżący z osoby zatrudnionej stał się osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy. Z tej przyczyny organ (pismem z dnia 22 marca 2021 r.) wezwał skarżącego do udokumentowania jego aktualnej sytuacji materialnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższa czynność Ministra była nieodzowna do wyjaśnienia aktualnego źródła utrzymania skarżącego (wobec pozostawania bez pracy). Organ miał też prawo uznać umowę o kredyt studencki za istotny dokument w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (o który to dokument wezwał skarżącego pismem z dnia 1 marca 2021 r.), ponieważ potwierdza on uprawnienia wnioskodawcy do starania się o umorzenie zobowiązania. Tylko bowiem preferencyjny kredyt studencki podlega umorzeniu zgodnie z art. 102 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 478 ze zm., dalej w skrócie "ustawa") oraz § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wydłużenie zatem terminu rozpatrzenia wniosku do dnia 30 kwietnia 2021 r. było związane przede wszystkim z informacjami przedstawionymi przez skarżącego w piśmie z dnia 5 marca 2021 r., a dotyczącymi zmiany jego sytuacji zawodowej i materialnej oraz żądaniem przeprowadzenia dowodu z załączonego zaświadczenia. Jak podkreślił sam skarżący w uzasadnieniu w/w pisma, zmiana ta (utrata zatrudnienia) istotnie wpłynęła na jego możliwości spłaty zobowiązania. Organ był więc zobowiązany do wezwania strony do przedstawienia dodatkowych dokumentów, istotnych dla rozstrzygnięcia, a tym samym do wskazania nowego terminu załatwienia sprawy w celu umożliwienia skarżącemu złożenia tych dodatkowych dokumentów. Skarżący został zawiadomiony przez Ministra – w trybie art. 36 k.p.a. – o niezałatwieniu sprawy w pierwotnie wyznaczonym terminie. Wskazano mu również przyczyny, z powodu których termin rozpatrzenia sprawy uległ zmianie oraz wyznaczono nowy termin jej załatwienia, a także pouczono o prawie do wniesienia ponaglenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.M. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 p.p.s.a., poprzez odmowę odniesienia się do wszystkich zarzutów zaprezentowanych w skardze, a w konsekwencji jedynie wybiórczą analizę skargi, co skutkowało wydaniem orzeczenia na niekorzyść skarżącego;

2) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 oraz art. 123 w zw. z art. 36 § 5 i 8 oraz art. 6 i 8 § 1 k.p.a., poprzez niedostateczne rozpoznanie sprawy;

3) art. 45 w zw. z art. 111 § 2 oraz art. 126 p.p.s.a., poprzez całkowite zignorowanie wniosku z dnia 16 sierpnia 2021 r. w przedmiocie połączenia postępowania zainicjowanego skargą na przewlekłość z postępowaniem zainicjowanym skargą na decyzję Ministra Edukacji i Nauki oraz zawieszeniem rozpoznania skargi na przewlekłość do czasu przesłania przez w/w organ skargi, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, do Sądu, mimo iż w stosunku do rozpoznania obu skarg wyznaczony został ten sam sędzia sprawozdawca;

4) art. 141 § 2 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku po upływie ponad półtora miesiąca od złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia, mimo iż – na skutek złożenia skargi na decyzję organu – akta sprawy cały czas były w dyspozycji sędziego sprawozdawcy.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, z uwagi na dostatecznie wyjaśnioną istotę sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. Dodatkowo, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów, których przedłożenie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a zarazem nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Minister Edukacji i Nauki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości jako bezpodstawnej oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 134 p.p.s.a. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że powołany artykuł składa się z dwóch paragrafów o różnej treści normatywnej: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a" (§ 1) oraz "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności" (§ 2 ). W zarzucie skargi kasacyjnej nie dookreślono, którą jednostkę redakcyjną autor skargi kasacyjnej ma na myśli. Z uzasadnienia owego zarzutu wynika natomiast, że doszło do naruszenia obu paragrafów powołanego artykułu, bowiem Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii nierozpoznania sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 2 i 3 w zw. z art. 12 § 2 k.p.a. oraz wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącego, pomimo istnienia obiektywnych przesłanek wskazujących na przewlekłość postępowania organu.

O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby WSA w Warszawie wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo też – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Jednakże w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy i dokonał oceny przepisów k.p.a. o załatwianiu sprawy w terminie. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena nie może być kwestionowana w oparciu o zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nietrafny jest też argument naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., który ustanawia zakaz reformationis in peius, czyli zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji publicznej zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do sądu jest przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego. Wyrokując w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał w przedmiocie decyzji o częściowym umorzeniu preferencyjnego kredytu studenckiego – nie mógł tym samym pogorszyć sytuacji prawnej skarżącego rozstrzygnięciem oddalającym skargę na przewlekłość postępowania.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut drugi skargi kasacyjnej. Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z kolei według art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność rozpoznania ponaglenia przez pracownika organu, który miałby być odpowiedzialny za stan przewlekłości w rozpoznawanej sprawie, nie wyczerpuje przesłanki z powołanego w zarzucie przepisu art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Z kolei powołany w zarzucie przepis art. 36 k.p.a. nie zawiera § 5 i § 8.

Chybiony okazał się również zarzut trzeci skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie wykazał bowiem, że zignorowanie przez Sąd pierwszej instancji jego wniosku w przedmiocie połączenia do wspólnego rozpoznania sprawy o przewlekłość ze sprawą dotyczącą skargi na decyzję o odmowie częściowego umorzenia preferencyjnego kredytu studenckiego, mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł spowodować również zarzut czwarty skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie przepisu art. 141 § 2 p.p.s.a. Przekroczenie terminu do sporządzenia uzasadnienia wyroku, o którym to terminie mowa w art. 141 § 2 p.p.s.a., nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do przeprowadzenia dowodu z wnioskowanych w skardze kasacyjnej dokumentów. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wątpliwości nie zaistniały.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.