Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2685/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i art. 19
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
article: art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 326/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Łodzi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr XLVII/1454/21 w przedmiocie połączenia samorządowych instytucji kultury 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika w odniesieniu do: § 4 ust. 1 w zakresie słów "wielokierunkowego wychowania", § 5 ust. 1 pkt 8, § 8, § 10 ust. 3 oraz załącznika nr 1 do Statutu Instytucji; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 września 2022 r., III SA/Łd 326/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Łodzi (Prokurator) – stwierdził w całości nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 25 sierpnia 2021 r. nr XLVII/1454/21 w przedmiocie połączenia samorządowych instytucji kultury: Bałuckiego Ośrodka Kultury, Centrum Kultury Młodych, Ośrodka Kultury "Górna", Poleskiego Ośrodka Sztuki oraz Widzewskich Domów Kultury i utworzenia samorządowej instytucji kultury o nazwie Miejska Strefa Kultury w Łodzi (uchwała). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Rada Miejska w Łodzi podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021, poz. 1372, Usg) w zw. z art. 13 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 2020, poz. 194, Uopdk), dokonując połączenia enumeratywnie określonych samorządowych instytucji kultury i tworząc w jego wyniku Miejską Strefę Kultury (MSK, Instytucja) oraz nadając jej statut. Zaskarżając powyższą uchwałę Prokurator zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 i art. 9 ust. 1 Uopdk przez umieszczenie w § 4 ust. 1 Statutu Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi (Statut MSK) – załączniku do uchwały – "zapisu", że "Instytucja prowadzi działalność ...w zakresie wielokierunkowego wychowania", sprzecznego z ww. przepisami ustawy, bowiem pełnienie zadań w zakresie wielokierunkowego wychowania nie mieści się ani w zakresie znaczeniowym pojęcia "działalność kulturalna", które w rozumieniu definicji legalnej z art. 1 ust. 1 Uopdk polega wyłącznie na "tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury" ani w zakresie zadania nałożonego mocą art. 9 ust. 1 Uopdk na jednostki samorządu terytorialnego w postaci "organizowania działalności kulturalnej", które zgodnie z definicją z art. 9 ust. 1 Uopdk polega na tworzeniu samorządowych instytucji kultury, dla których prowadzenie działalności kulturalnej jest podstawowym celem statutowym;

2) art. 73 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 Uopdk, poprzez umieszczenie w § 4 ust. 2 Statutu MSK "zapisu", że "Instytucja prowadzi działalność zgodną z polityką kulturalną państwa oraz Miasta Łodzi...", sprzecznego z ww. przepisami aktów prawa wyższego rzędu, bo ograniczającego zagwarantowaną konstytucyjnie wolność twórczości artystycznej i wolność korzystania z dóbr kultury, jak też zawężającego zakres znaczeniowy pojęcia "działalność kulturalna" zdefiniowanego w art. 1 ust. 1 Uopdk;

3) art. 1 ust. 1 Uopdk, poprzez umieszczenie w § 2 ust. 3 Statutu MSK "zapisu", że "Instytucja jest administratorem danych osobowych przetwarzanych w ramach prowadzonej przez siebie działalności", sprzecznego z ww. przepisem ustawy, bowiem pełnienie zadań administratora danych osobowych nie mieści się w zakresie działalności kulturalnej, która w rozumieniu art. 1 ust. 1 Uopdk polega na "tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury";

4) art. 13 ust. 2 i 3 w zw. z art. 19 ust. 4 Uopdk, poprzez umieszczenie w § 8 ust. 1 Statutu MSK "zapisów", że "Instytucja prowadzi działalność poprzez swoje filie" oraz "Wykaz filii wraz z ich lokalizacją zawiera załącznik nr 1 do Statutu", które są zapisami wykraczającymi poza zakres zamkniętego katalogu spraw wyszczególnionych w art. 13 ust. 2 Uopdk, podlegających uregulowaniu w statucie instytucji kultury, nadawanym przez organizatora, stanowiącymi przekroczenie delegacji ustawowej oraz są "zapisami" sprzecznymi z art. 13 ust. 3 Uopdk, który stanowi, że organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców;

5) art. 13 ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1, 6 i 7 Uopdk, poprzez umieszczenie w § 6 ust. 3 Statutu MSK "zapisu", że "Dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Łodzi", albowiem w zakresie kwestii odwołania dyrektora połączonych instytucji kultury przepis ten wykracza poza zakres zamkniętego katalogu spraw wyszczególnionych w art. 13 ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 4 Uopdk, podlegających uregulowaniu w statucie instytucji kultury nadawanym przez organizatora, ponieważ są one wprost uregulowane w art. 15 ust. 1, 6 i 7 Uopdk;

6) art. 3 pkt 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2021, poz. 710, Uoz), poprzez umieszczenie w § 5 ust. 2 pkt 8 Statutu MSK "zapisu", że "Zadania wymienione w ust. 1, Instytucja realizuje poprzez... sprawowanie opieki nad zabytkami", co jest sprzeczne z ww. uregulowaniem ustawowym, wedle którego opiekę nad zabytkami sprawować może instytucja kultury wyspecjalizowana w opiece nad zabytkami, rozumianej jako działanie zdefiniowane w art. 5 Uopdk, którego dotychczas nie wykonywała żadna z instytucji łączonych uchwałą, nie mając ku temu zasobów osobowych, rzeczowych, czy finansowych ani niezbędnego doświadczenia, oraz jest sprzeczne z § 4 uchwały określającym przedmiot działania MSK, w zakresie którego nie przewidziano opieki nad zabytkami;

7) art. 53 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. 2021, poz. 217), poprzez umieszczenie w § 10 ust. 3 Statutu MSK "zapisu", że "Roczne sprawozdanie finansowe podlega zatwierdzeniu przez dyrektora komórki organizacyjnej Urzędu Miasta Łodzi właściwej do spraw kultury", który jest sprzeczny z ww. regulacją ustawową wskazującą, że roczne sprawozdanie finansowe jednostki podlega zatwierdzeniu przez organ zatwierdzający, którym wedle definicji ustawowej jest organ uprawniony (z mocy obowiązujących jednostkę przepisów prawa, statutu, umowy lub prawa własności) do zatwierdzania sprawozdania finansowego jednostki, czyli w tym przypadku Prezydent Miasta Łodzi, a nie dyrektor wydziału w Urzędzie Miasta Łodzi;

8) art. 87 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 i 2 Usg przez zastosowanie błędnej techniki legislacyjnej, sprzecznej z konstytucyjną zasadą hierarchiczności norm prawa, mylnie sugerującej, że przepisy ustawowe (aktu wyższego rzędu) obowiązują na podstawie przepisów prawa miejscowego (aktu niższego rzędu), a polegającej na:

a/ umieszczeniu w § 1 ust. 4 uchwały "zapisu", że "Miejska Strefa Kultury w Łodzi uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z dniem wpisu do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Miasto Łódź", będącego zmodyfikowanym powtórzeniem przepisu ustawowego w postaci art. 14 ust. 1 Uopdk;

b/ umieszczeniu w § 1 ust. 5 uchwały "zapisu", że "Z dniem wpisu do rejestru Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi wykreśleniu z rejestru ulegną instytucje, o których mowa w ust. 1", będącego zmodyfikowanym powtórzeniem art. 19 ust. 5 Uopdk;

c/ umieszczeniu w § 2 ust. 1 uchwały "zapisu", że "Z dniem uzyskania osobowości prawnej Miejska Strefa Kultury w Łodzi wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem były łączone instytucje, przejmuje całe mienie oraz wszelkie zobowiązania i wierzytelności na podstawie bilansów zamknięcia sporządzonych przez instytucje, o których mowa w § 1 ust. 1", będącego zmodyfikowanym powtórzeniem art. 25a ust. 1 Uopdk;

d/ umieszczeniu w § 2 ust. 2 uchwały "zapisu", że "Pracownicy połączonych instytucji, o których mowa w § 1 ust. 1, stają się pracownikami Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi na podstawie art. 23¹ ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. 2020, poz. 1320 oraz z 2021 r. poz. 1162 – K.p.)", będącego zmodyfikowanym powtórzeniem art. 19 ust. 1 Uopdk, który stanowi, że połączenie instytucji kultury polega na utworzeniu jednej instytucji, w której skład wchodzą załogi i mienie należące do instytucji podlegających połączeniu, jak też modyfikacją art. 26a ust. 1 Uopdk, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie do pracowników instytucji kultury stosuje się przepisy K.p. oraz zapisem sprzecznym z art. 19 ust. 3 Uopdk, stanowiącym, że akt o połączeniu instytucji kultury zawiera "1) nazwy łączonych instytucji kultury, 2) nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania instytucji kultury, powstałej w wyniku połączenia, 3) określenie terminu połączenia instytucji kultury, 4) ustalenie zasad przejęcia zobowiązań i wierzytelności przez instytucję powstającą w wyniku połączenia", bo rozstrzygającym kwestie organizacyjne, które wykraczają poza wskazaną w tym przepisie delegację ustawową;

e/ umieszczeniu w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 Statutu MSK "zapisu", że "Instytucja działa w szczególności na podstawie: 1) Uopdk; 2) ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2021, poz. 305 i 1236)";

f/ umieszczeniu w § 2 ust. 2 Statutu MSK "zapisu", że "Instytucja podlega wpisowi do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez organizatora i z chwilą wpisu uzyskuje osobowość prawną", będącego zmodyfikowanym powtórzeniem art. 14 ust. 1 Uopdk oraz zmodyfikowanym powtórzeniem § 1 ust. 4 uchwały;

g/ umieszczeniu w § 6 ust. 1 Statutu MSK "zapisu", że "Na czele Instytucji stoi Dyrektor, który zarządza Instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz", ponieważ jest on zmodyfikowanym powtórzeniem art. 17 Uopdk mówiącego, że dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz, jak też "zapisem" wykraczającym poza zakres zamkniętego katalogu spraw, wyszczególnionych w art. 13 ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 4 Uopdk, podlegających uregulowaniu w statucie instytucji kultury, stanowiącym przekroczenie delegacji ustawowej;

h/ umieszczeniu w § 6 ust. 2 Statutu MSK "zapisu", że "Dyrektor jest uprawniony do dokonywania samodzielnie czynności prawnych w imieniu Instytucji, w tym także czynności pracodawcy w rozumieniu ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy", będącego ponadto zmodyfikowanym powtórzeniem art. 17 Uopdk, który stanowi, że dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz, jak też zapisem wykraczającym poza zakres zamkniętego katalogu spraw, wyszczególnionych w art. 13 ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 4 Uopdk, podlegających uregulowaniu w statucie instytucji kultury, stanowiącym przekroczenie delegacji ustawowej;

i/ umieszczeniu w § 6 ust. 8 Statutu MSK "zapisu", że "Organizację wewnętrzną Instytucji określa regulamin organizacyjny nadany przez Dyrektora po zasięgnięciu opinii Prezydenta Miasta Łodzi oraz działających w Instytucji organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców", ponieważ jest on zmodyfikowanym powtórzeniem art. 13 ust. 3 Uopdk;

j/ umieszczeniu w § 9 ust. 2 Statutu MSK "zapisu", że "Instytucja gospodaruje samodzielnie mieniem oraz prowadzi samodzielnie gospodarkę w ramach posiadanych środków finansowych kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania", ponieważ jest on zmodyfikowanym powtórzeniem art. 27 ust. 1 Uopdk;

k/ umieszczeniu w § 10 ust. 1 Statutu MSK "zapisu", że "Podstawą gospodarki finansowej Instytucji jest roczny plan finansowy ustalony przez Dyrektora z zachowaniem wysokości dotacji podmiotowej przyznanej przez organizatora", ponieważ jest on zmodyfikowanym powtórzeniem art. 27 ust. 3u Uopdk;

l/ umieszczeniu w § 10 ust. 2 Statutu MSK "zapisu", że "Instytucja sporządza plan finansowy zgodnie z ustawą z 27 sierpnia 2009 r. finansach publicznych", który jest ponadto zmodyfikowanym powtórzeniem art. 27 ust. 4 Uopdk.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w sposób niezgodny z Uopdk nakreślono przedmiot i sposób prowadzenia działalności przez połączoną instytucję kultury o nazwie Miejska Strefa Kultury w Łodzi (MSK). W ocenie skarżącego sprzeczne z art. 1 ust. 1 Uopdk jest ponadto umieszczenie w § 2 ust. 3 Statutu "zapisu" o pełnieniu przez MSK funkcji administratora danych osobowych przetwarzanych w ramach prowadzonej przez siebie działalności, albowiem wykonywanie zadań administratora danych osobowych nie mieści się w zakresie działalności kulturalnej, która w rozumieniu art. 1 ust. 1 Uopdk polega wyłącznie na "tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury". Zdaniem Prokuratora niedopuszczalne są ponadto "zapisy" uchwały ograniczające sposób prowadzenia działalności kulturalnej przez MSK poprzez wymóg prowadzenia działalności "zgodnej z polityką państwa i Miasta Łodzi" (art. 4 ust. 2 Statutu MSK). Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale ujawniono także szereg przepisów dotyczących struktury organizacyjnej oraz kompetencji jej organów, które są niezgodne z przepisami ustawowymi. Skarżący podkreślił, że zaskarżone "zapisy" § 8 ust. 1 Statutu MSK nie stanowią jedynie o wyposażeniu MSK, jako nowo utworzonej instytucji kultury, w majątek przynależny dotychczas poszczególnym, ulegającym połączeniu domom kultury, bo o tym stanowi "zapis" § 1 ust. zaskarżonej uchwały, lecz rozstrzygają wprost o strukturze organizacyjnej MSK, która ma działać poprzez konkretne filie, działające w ustalonej liczbie i posiadające określoną lokalizację, co stanowi ewidentne przekroczenie delegacji ustawowej z art. 13 ust. 3 Uopdk.

Prokurator zaznaczył, że niedopuszczalne jest ponadto umieszczenie w Statucie MSK postanowień regulujących uprawnienia dyrektora MSK (§ 6 ust. 1 i 2 Statutu), albowiem zostały one unormowane wprost w ustawie. Rażąco sprzeczne z art. 13 ust. 2 w związku z art. 19 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1, 6 i 7 Uopdk jest ponadto umieszczenie w § 6 ust. 3 Statutu MSK "zapisu" o tym, że dyrektora odwołuje Prezydent Miasta Łodzi, albowiem przepis ten wykracza poza zakres zamkniętego katalogu spraw wyszczególnionych w art. 13 ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 4 Uopdk, podlegających uregulowaniu w statucie instytucji kultury nadawanym przez organizatora, a ponadto kwestie związane z odwołaniem dyrektora zostały wprost uregulowane w art. 15 ust. 1, 6 i 7 Uopdk.

W wyroku wskazano dalej, że w odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi (Rada) wniosła o jej oddalenie, w odniesieniu do jej poszczególnych zarzutów podniosła m. in., że pojęcie "wielokierunkowego wychowania", wymienione w zakresie działań instytucji odnosi się do szczególnej formy instytucji kultury, jaką jest dom kultury, pojęcie działalności kulturalnej w przepisach ustawy powiązane jest m. in. z działalnością prowadzoną w danej formie (art. 2 Uopdk wskazuje "w szczególności" na określone formy organizacyjne). W konsekwencji – zdaniem tegoż organu – działalność kulturalna w rozumieniu ustawy to działalność zinstytucjonalizowana, pod formą domu kultury należy rozumieć instytucję animującą kulturę przez zarządzanie infrastrukturą kulturalno-rozrywkową. Zdaniem Rady nawet uznanie tego zarzutu skargi za zasadny powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności tego przepisu statutu wyłącznie w zakresie słów "wielokulturowego wychowania", nie zaś w całości. W ocenie Rady regulacja statutowa przewidująca, że "instytucja prowadzi działalność zgodną z polityką kulturalną państwa oraz Miasta Łodzi" nie narusza w jakimkolwiek zakresie konstytucyjnych praw korzystania z wolności twórczości artystycznej oraz korzystania z dóbr kultury, wskazanych w art. 73 Konstytucji RP. Taki "zapis" w Statucie MSK stanowi wyłącznie zabezpieczenie istotnego celu Miasta Łodzi, jakim jest dbałość o realizację na terenie wszystkich instytucji i jednostek podległych Strategii Rozwoju Miasta Łodzi, a w szczególności programu operacyjnego Polityka Rozwoju Kultury 2020+. Ponadto Rada wskazała, że oczywistym jest, że kwestie związane z administrowaniem danymi osobowymi nie stanowią działalności kulturalnej w rozumieniu ustawy, ale są z nią bezpośrednio związane, ponieważ nie jest możliwe prowadzenie przez instytucję kultury działalności kulturalnej bez przetwarzania danych osobowych. "Zapisy" Statutu MSK w tym zakresie miały na celu wyłącznie wskazanie na obowiązki instytucji związane z administrowaniem danych i nie mogą zostać uznane za przekraczające zakres delegacji ustawowej rozszerzenie zadań instytucji kultury. Rada stwierdziła też, że wykaz filii MSK wraz z ich lokalizacją zawiera załącznik nr 1 do Statutu MSK.

WSA w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę.

Wpierw sąd pierwszej instancji przywołał reguły orzekania w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego, w tym zakresie powołując przepisy art. 91 Usg i wskazując, że organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały w razie nieistotnego naruszenia prawa. Odwołując się zaś do dorobku doktrynalnego sąd ten przywołał przesłanki pozwalające uznać oznaczone sytuacje za przypadki "istotnego" naruszenia prawa, co uzasadniać ma stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego; może to nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzić ma o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien w ogóle wejść do obrotu prawnego. Sąd wojewódzki eksponował wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu działania organów władzy publicznej; eksponując charakter zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego podkreślono, że mogła być ona podjęta wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Odzwierciedlenie tej zasady znajduje się w art. 40 ust. 1 Usg, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. W uzasadnieniu wyroku wskazano ponadto, że do przedmiotowego aktu prawa miejscowego znajdą zastosowanie przepisy § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002, nr 100, poz. 908, ZTP) wprowadzające nakaz umieszczenia w akcie prawa miejscowego tylko przepisów regulujących sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) oraz jednoczesny zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Sąd pierwszej instancji, przywołując tezę z piśmiennictwa oraz oznaczone judykaty, wyraził pogląd, że sankcją za naruszenie przez akt prawa miejscowego zasady wyrażonej w § 115 w zw. z § 143 ZTP jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe. Sąd a quo stwierdził ponadto, że uznaje się w orzecznictwie i doktrynie (choć w tym zakresie w uzasadnieniu brak wyraźnego przywołania takich źródeł – uwaga Sądu), że przepisy zawierające powtórzenie przepisów ustawowych również stanowią istotne naruszenie prawa – art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności danego przepisu.

Sąd pierwszej instancji swym w wyroku wskazał następnie, że stosownie do treści art. 18 ust. 1 Uopdk organizator może dokonać połączenia instytucji kultury, w tym instytucji kultury prowadzących działalność w różnych formach, lub podziału instytucji kultury. W przypadku połączenia instytucji artystycznej z instytucją kultury inną niż instytucja artystyczna, instytucja kultury powstała w wyniku takiego połączenia ma status instytucji artystycznej (ust. 2). W myśl natomiast art. 19 ust. 1 Uopdk połączenie instytucji kultury polega na utworzeniu jednej instytucji, w której skład wchodzą załogi i mienie należące do instytucji podlegających połączeniu, stosownie do art. 19 ust. 2 cyt. ustawy połączenie instytucji kultury następuje w drodze aktu wydanego przez organizatora, a także w trybie określonym w art. 21. W wyroku przywołano dalsze przepisy art. 19 Uopdk, wskazujące, że: "Akt o połączeniu instytucji kultury zawiera: 1) nazwy łączonych instytucji kultury; 2) nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania instytucji kultury, powstałej w wyniku połączenia; 3) określenie terminu połączenia instytucji kultury; 4) ustalenie zasad przejęcia zobowiązań i wierzytelności przez instytucję powstającą w wyniku połączenia (ust. 3); "Statut nowej instytucji kultury powstałej w wyniku połączenia nadaje organizator. Przepisy art. 13 ust. 2 stosuje się odpowiednio" (ust. 4); "Z dniem wpisu do rejestru nowo utworzonej instytucji kultury organizator wykreśla z rejestru instytucje kultury, które uległy połączeniu" (ust. 5). Sąd wojewódzki przytoczył także przepisy art. 13 Uopdk: "Instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora" (ust.1); "Statut zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych; 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić" (ust. 2). Sąd ten zauważył, że w art. 13 ust. 1 Uopdk zawarte zostało upoważnienie dla organizatora do nadania statutu instytucji kultury, natomiast granice tego upoważnienia ustawodawca sprecyzował w ust. 2 pkt 1 - 6 tej ustawy, treść statutu musi odpowiadać delegacji ustawowej i regulować wszystkie wymienionej w niej kwestie, a także pozostawać w zgodności z zasadami techniki prawodawczej.

W dalszych motywach swego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że zaskarżona uchwała wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 3 Uopdk, w którym ustawodawca określił materię, którą powinna regulować uchwała o połączeniu instytucji kultury. Wyliczenie elementów aktu o połączeniu instytucji kultury ma charakter katalogu zamkniętego (zupełnego i wyczerpującego), a "zapisy" uchwały – zdaniem sądu a quo – wykraczają poza delegację ustawową. Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne stanowisko Prokuratora, że § 1 ust. 4 uchwały stanowi zmodyfikowane powtórzenie art. 14 ust. 1 Uopdk, stosownie bowiem do treści tego przepisu instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Ustalenie zatem w § 1 ust. 4 uchwały, że "Miejska Strefa Kultury w Łodzi uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z dniem wpisu do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Miasto Łódź" jest zbędnym powtórzeniem art. 14 ust. 1 Uopdk i jego modyfikacją. Z kolei wskazanie w § 1 ust. 5 uchwały, że z dniem wpisu do rejestru Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi wykreśleniu z rejestru ulegną instytucje, o których mowa w ust. 1 stanowi zmodyfikowane powtórzenie art. 19 ust. 5 Uopdk. Sąd wojewódzki podzielił stanowisko skarżącego, że § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowi zmodyfikowane powtórzenie art. 19 ust. 1 Uopdk, modyfikację art. 26a ust. 1 Uopdk, oraz jest sprzeczny z art. 19 ust. 3 Uopdk. Stwierdził, że zgodnie z art. 26a ust. 1 Uopdk w sprawach nieuregulowanych w ustawie do pracowników instytucji kultury stosuje się przepisy Kodeksu pracy, wskazanie zatem w § 2 ust. 2 uchwały, że pracownicy połączonych instytucji, o których mowa w § 1 ust. 1, stają się pracownikami Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi na podstawie art. 23¹ K.p. było nieprawidłowe.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi odnośnie niezgodności § 2 ust. 1 uchwały z art. 25a ust. 1 Uopdk, gdyż w art. 19 ust. 3 pkt 4 tej ustawy przewidziano zamieszczenie w uchwale o połączeniu ustalenia zasad przejęcia zobowiązań i wierzytelności przez instytucję powstającą w wyniku połączenia.

W ocenie WSA w Łodzi uchwała zawiera brak co do wskazania siedziby powstałej instytucji, wskazanie w tym aspekcie w § 3 uchwały – Miasto Łódź – jest zbyt ogólnym określeniem siedziby. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że "zapisy" Statutu MSK wykraczają poza delegację ustawową określoną w art. 13 ust. 2 Uopdk, w którym określono materię, którą powinien regulować statut, a jednocześnie modyfikują przepisy ustawy i zawierają "zapisy" przekraczające delegację ustawową. Zawarte w § 1 ust. 2 Statutu MSK wskazanie, że "Instytucja działa w szczególności na podstawie: 1) ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 i 1236) 3) niniejszego statutu", sąd pierwszej instancji uznał za wykroczenie poza delegację ustawową, tj. art. 13 ust. 2 Uopdk.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że "zapis" § 2 ust. 2 Statutu MSK wskazującego, iż instytucja podlega wpisowi do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Organizatora i z chwilą wpisu uzyskuje osobowość prawną, stanowi zmodyfikowane powtórzenie art. 14 ust. 1 Uopdk, w myśl którego instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. W swym wyroku sąd wojewódzki ocenił, że treść § 2 ust. 3 Statutu MSK określająca, że "Instytucja jest administratorem danych osobowych przetwarzanych w ramach prowadzonej przez siebie działalności", jest sprzeczna z art. 1 ust. 1 Uopdk, gdyż pełnienie zadań administratora nie mieści się w pojęciu działalności kulturalnej, § 2 ust. 3 Statutu MSK stanowi wyjście poza delegację ustawową

Sąd wojewódzki podzielił również stanowisko skarżącego, że § 4 ust. 1 Statutu sprzeczny jest z art. 1 ust. 1 i art. 9 Uopdk. Pełnienie zadań w zakresie "wielokierunkowego wychowania" nie mieści się w pojęciu "działalności kulturalnej" ani w zakresie "organizowania działalności kulturalnej" z art. 9 ust. 1 Uopdk. Nadto § 4 ust. 2 Statutu MSK wskazuje, że Instytucja prowadzi działalność zgodną z polityką kulturalna państwa oraz Miasta Łodzi, na podstawie programu działania. Z kolei art. 73 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury. W ocenie tegoż sądu takie sformułowanie § 4 ust. 2 Statutu MSK stanowi naruszenie art. 73 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 Uopdk, gdyż zawęża zakres znaczeniowy pojęcia "działalność kulturalna". Sąd pierwszej instancji podzielił również pogląd skarżącego, że w § 5 "ust. 1" pkt 8 Statutu MSK organ uchwałodawczy naruszył art. 3 pkt 5 Uoz. Wedle sądu a quo określenie zatem w § 5 "ust. 1" pkt 8 Statutu MSK, że do zadań Instytucji należy sprawowanie opieki nad zabytkami jest sprzeczne z art. 3 pkt 5 Uoz, opiekę może bowiem sprawować instytucja wyspecjalizowana w opiece nad zabytkami, natomiast nie jest to cel utworzonej Instytucji.

Zdaniem sądu pierwszej instancji w przepisach § 6 ust. 1 i 2 Statutu MSK organ uchwałodawczy przekroczył delegację ustawową wynikającą z treści art. 13 ust. 2 i art. 19 ust. 4 Uopdk oraz zmodyfikowano w nich treść art. 17 Uopdk, wedle którego dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Ponadto w § 6 ust. 3 Statutu przyjęto, że Dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Łodzi, sąd pierwszej instancji uznał zatem za zasadny zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 13 ust. 2 w związku z art. 19 ust. 4 i art. 15 ust. 1, 6 i 7 Uopdk, "zapis" ten w ocenie tegoż sądu stanowi modyfikację art. 13 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, poprzez dodanie w § 6 ust. 3 Statutu MSK słowa "odwołuje" organ dopuścił się modyfikacji treści art. 15 ust. 1 ustawy.

W § 6 ust. 8 Statutu MSK umieszczono "zapis", że "Organizację wewnętrzną Instytucji określa regulamin organizacyjny nadany przez Dyrektora po zasięgnięciu opinii Prezydenta Miasta Łodzi oraz działających w Instytucji organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców", co – zdaniem sądu pierwszej instancji – stanowi wyjście poza delegację ustawową z art. 13 ust. 3 Uopdk i jego powtórzenie, wedle którego organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców.

Zdaniem tegoż sądu wojewódzkiego trafnie skarżący Prokurator podniósł, że w § 8 ust. 1 Statutu MSK Rada Miejska w Łodzi przekroczyła delegację wynikającą z art. 13 ust. 2 Uoz, są to "zapisy" wykraczające poza zakres zamkniętego katalogu określonego w art. 13 ust. 2 podlegające uregulowaniu w statucie. Rację – w ocenie sądu a quo – miał także skarżący podnosząc, że w § 8 ust. 1 Statutu MSK Rada Miejska przekroczyła delegację wynikającą z art. 13 ust. 2 Uopdk, są to "zapisy" wykraczające poza zakres zamkniętego katalogu określonego w art. 13 ust. 2 podlegające uregulowaniu w statucie. Określenie, iż "Instytucja prowadzi działalność poprzez swoje filie" oraz "Wykaz filii wraz z ich lokalizacją zawiera załącznik nr 1 do Statutu" stanowi naruszenie art. 13 ust. 3 Uopdk stanowiącym, że organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców.

Sformułowanie § 9 ust. 2 Statutu MSK, wedle którego "Instytucja gospodaruje samodzielnie mieniem oraz prowadzi samodzielnie gospodarkę w ramach posiadanych środków finansowych kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania" sąd wojewódzki ocenił jako zmodyfikowane powtórzenie art. 27 ust. 1 Uopdk. Podobnie oceniono treść § 10 ust. 1 Statutu, wedle którego "Podstawą gospodarki finansowej Instytucji jest roczny plan finansowy ustalony przez Dyrektora z zachowaniem wysokości dotacji podmiotowej przyznanej przez Organizatora", jako modyfikujący art. 27 ust. 3 Uopdk. W ocenie sądu pierwszej instancji w § 10 ust. 2 Statutu MSK doszło do "zmodyfikowania treści art. 27 ust. 4 Statutu" (oczywista omyłka, zapewne sądowi a quo chodziło o art. 27 ust. 4 Uopdk – uwaga Sądu).

Zdaniem sądu wojewódzkiego w § 10 ust. 3 Statutu MSK doszło do modyfikacji art. 53 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. 2021, poz. 217 ze zm., Urach), gdyż ustalono, że roczne sprawozdanie finansowe podlega zatwierdzeniu przez dyrektora komórki organizacyjnej Urzędu Miasta Łodzi właściwej do spraw kultury. Tymczasem z treści art. 53 ust. 1 Urach wynika, że roczne sprawozdanie finansowe jednostki podlega zatwierdzeniu przez organ zatwierdzający. Organem zatwierdzającym jest organ uprawniony, czyli Prezydent Miasta Łodzi, a nie dyrektor komórki organizacyjnej Urzędu Miasta Łodzi właściwej do spraw kultury.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Powołując się na orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowane na tle § 118 ZTP za ugruntowany uznano pogląd, zgodnie z którym powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej) stanowi istotne naruszenie prawa. Podkreślono zarazem, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego "zapisów" ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym, czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego. Sąd pierwszej instancji zauważył również, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. WSA w Łodzi stwierdził, że Rada Miejska w Łodzi zobowiązana była do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 ust. 2 Uopdk, bowiem kwestie te przez ustawodawcę zostały uznane za niezbędne dla prawidłowego prowadzenia działalności przez instytucję kultury. Wskazał też, że podjęta uchwała musi również spełniać wymogi wynikające z treści art. 18 i 19 Uopdk. W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały, uwzględniając zakres przepisów wadliwych, sąd ten uznał, że akt ten należy w całości wyeliminować z obrotu prawnego, jako istotnie naruszający prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ uchwałodawczy – Rada Miejska w Łodzi – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 w zw. z art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa) skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1. naruszeniu przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 Usg, art. 13 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1-4 Uopdk poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

2. naruszeniu prawa materialnego:

a) art. 13 ust. 2 pkt 1 Uopdk, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że siedziba instytucji kultury powinna zostać oznaczona konkretnym adresem, a nie nazwą miejscowości;

b) art. 1 ust. 1 i art. 9 ust. 1 Uopdk, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że umieszczenie w § 4 ust. 1 Statutu MSK "zapisu" o działalności instytucji w zakresie "wielokierunkowego wychowania" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej ww. przepisach;

c) art. 73 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 Uopdk poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że umieszczenie w § 4 ust. 2 Statutu MSK "zapisu" w brzmieniu: "Instytucja prowadzi działalność zgodną z polityką kulturalną państwa oraz Miasta Łodzi, na podstawie programu działania", stanowi naruszenie ww. przepisów, gdyż zawęża zakres znaczeniowy pojęcia "działalność kulturalna";

d) art. 1 ust. 1 Uopdk poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że umieszczenie w § 2 ust. 3 Statutu MSK "zapisu" w brzmieniu: "Instytucja jest administratorem danych osobowych przetwarzanych w ramach prowadzonej przez siebie działalności", stanowi wyjście poza delegację ustawową zawartą w tym przepisie;

e) art. 13 ust. 2 i 3 Uopdk poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że umieszczenie w § 8 ust. 1 Statutu MSK "zapisu" w brzmieniu: "Instytucja prowadzi działalność poprzez swoje filie oraz inne formy aktywności kulturalnej. Wykaz filii wraz z ich lokalizacją zawiera załącznik nr 1 do statutu" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 13 ust. 2 Uopdk oraz naruszenie art. 13 ust. 3 Uopdk;

f) art. 13 ust. 2 Uopdk poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że wskazanie w Statucie MSK podstawowych aktów prawnych, na podstawie których działa instytucja kultury, wykracza poza delegację ustawową zawartą w tym przepisie;

g) art. 13 ust. 2 pkt 3 i "15 ust. 1" (oczywista omyłka, powinno być "art. 15 ust. 1" – uwaga Sądu) Uopdk poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że umieszczenie w § 6 ust. 3 Statutu MSK zapisu w brzmieniu: "Dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Łodzi", stanowi nieuprawnioną modyfikację tych przepisów;

h) art. 3 pkt 5 Uoz, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że opiekę nad zabytkami może sprawować wyłącznie instytucja kultury wyspecjalizowana w opiece nad zabytkami.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wnosi o :

1) uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie;

2) na wypadek, gdyby sąd stwierdził, że nie zachodzi podstawa do zastosowania w niniejszej sprawie art. 188 Ppsa – uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi;

3) zasądzenie na rzecz Rady Miejskiej w Łodzi kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

4) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W skardze kasacyjnej obszerniej rozwinięto tam sformułowane podstawy. W szczególności w ocenie Rady Miejskiej w Łodzi regulacja statutowa przewidująca, że "Instytucja prowadzi działalność zgodną z polityką kulturalną państwa oraz Miasta Łodzi" nie narusza w jakimkolwiek zakresie konstytucyjnych praw: korzystania z wolności twórczości artystycznej oraz korzystania z dóbr kultury, wskazanych w art. 73 Konstytucji RP. Taki "zapis" stanowi wyłącznie zabezpieczenie istotnego celu Miasta Łodzi, jakim jest dbałość o realizację na terenie wszystkich instytucji i jednostek podległych Strategii Rozwoju Miasta Łodzi, a w szczególności programu operacyjnego Polityka Rozwoju Kultury 2020+.

Podczas rozprawy pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził, jak we wniesionym środku zaskarżenia. Strona skarżąca wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej uznając, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo uzasadnionych podstawach.

A. Rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej winno zostać poprzedzone kilkoma uwagami ogólniejszej natury. Z ratyfikowanej w całości przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego uchwalonej 15 października 1985 r. (Dz. U. 1994, Nr 124, poz. 607, sprost. obwieszczeniem Ministra Spraw Zagranicznych, Dz. U. 2006, Nr 154, poz. 1107) wynika, że nadzór nad komunalnymi korporacjami lokalnymi należy tak wykonywać, aby przestrzegana była zasada proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami nadzoru i znaczeniem chronionych przez ten nadzór interesów, które ma on chronić (art. 9 ust. 3). Z przywołanej umowy międzynarodowej wynika ponadto, że społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym (art. 11). Wedle art. 94 Konstytucji RP "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa", z kolei art. 165 ust. 2 Konstytucji RP określa, że "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". W judykaturze wskazuje się, że akty prawa miejscowego są aktami podstawowymi, stanowionymi w oparciu o stosunkowo szeroko określoną klauzulę konstytucyjną umożliwiającą działanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", ale bez wyraźnie zaznaczonego obowiązku "wykonywania ustaw". Akty prawa miejscowego nie muszą mieć charakteru ściśle wykonawczego (por. wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., III SA 1721/99, CBOSA. nsa.gov.pl). Upoważnienie oparte o art. 94 Konstytucji RP, stanowiące podstawę do samodzielnego uregulowania przez organ stosunków prawnych, nie rodzi takiego uzależnienia dla obowiązywania aktów prawa miejscowego, jak upoważnienie dla wydania rozporządzeń określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń, chyba że przepis upoważniający określa wyraźnie zakres spraw przekazanych do regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

W piśmiennictwie wskazuje się, że przepisy Ppsa nie regulują rodzajów naruszenia prawa, które są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (lub zarządzenia) organów wspólnoty samorządowej. Podstawy zatem zastosowania sankcji nieważności ustawodawca pozostawił wykładni dokonywanej przez sąd administracyjny. Sąd administracyjny ma pozostawioną swobodę w zakresie wykładni przepisów prawa na podstawie, których została podjęta uchwała (zarządzenie) organu wspólnoty samorządowej (por. B. Adamiak, Konstrukcja sankcji nieważności uchwały jako gwarancja samodzielności wspólnoty samorządowej, w: Granice samodzielności wspólnot samorządowych, Międzynarodowa Konferencja Naukowa Baranów Sandomierski 22-25 maja 2005, Rzeszów 2005, s. 15). W świetle art. 91 ust. 1 i 4 Usg przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wyrok NSA z 18 października 2016 r., II GSK 1650/16, LEX nr 2168693). Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). W literaturze fachowej odnoszącej się do rodzaju rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny w sprawach ze skargi na samorządowy akt prawa miejscowego, wyrażono pogląd, iż "Doprecyzowanie przesłanek umożliwiających sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności aktu znajduje się w ustawach szczególnych wskazujących, że następuje to, jeżeli akt prawa miejscowego istotnie narusza prawo" (por. B. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 365).

B. W skardze, a w ślad za nią, w zaskarżonym wyroku, eksponowano iż w judykaturze dominuje pogląd, wedle którego z przepisów ZTP (§ 118) wynika, że powtarzanie w uchwałach organów gminy regulacji ustawowych lub ich części, nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie upoważniającej, stanowi istotne naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji dopuścił taką możliwość, o ile powtórzenie takie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest uregulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i wówczas wskazywał na poprawność odesłania do właściwego przepisu (s. 19 i n. uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Część zakwestionowanych w zaskarżonym wyroku uregulowań uchwały (aktu o połączeniu instytucji kultury oraz załącznika w postaci Statutu MSK) oceniona została przez sąd a quo jako naruszająca w sposób istotny właśnie stosowne przepisy ZTP. W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie stanowisko sądu pierwszej instancji w tym aspekcie jest zbyt daleko idące i restrykcyjne, nie uwzględniające tych wartości, które wskazano w pkt A. niniejszego uzasadnienia, w szczególności gdy idzie o samodzielność jednostek samorządu terytorialnego oraz potrzebę kierowania się zasadą proporcjonalności, gdy idzie o wkroczenie w byt prawny aktu prawa miejscowego.

Sąd w tym składzie przychyla się do tych stanowisk wyrażanych w doktrynie oraz orzecznictwie, w których ZTP określa się mianem zbioru dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T Bąkowski, Zarys legislacji administracyjnej - Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław 2010, s. 85; por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2012 r., II GSK 1886/11, LEX nr 1367217; 25 września 2018 r., II OSK 127/18, LEX nr 2565952; 19 lutego 2019 r., II OSK 770/17, LEX nr 2641740, 25 sierpnia 2022 r., II OSK 3055/19). Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. motywy wyroku NSA z a 18 listopada 2020 r., II OSK 3746/18, LEX nr 3098004). Skoro zatem zasady techniki prawodawczej (ZTP), jako dyrektywy techniczne (celowościowe), określają optymalne, preferowane sposoby redagowania tekstów prawnych, nie kwalifikując alternatywnych sposobów tej redakcji (...), to nie można uznać, że naruszenie ZTP przy sporządzeniu aktu prawa miejscowego tworzy stan sprzeczności/niezgodności z prawem, prowadzący do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej (M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego (Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego), Gdańsk 2008, s. 223).

Sąd pierwszej instancji część przepisów zaskarżonej uchwały i jej załącznika (Statutu MSP) uznał za sprzeczne z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, wyłącznie z powodu oceny odnośnie naruszenia przepisów § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 ZTP, przyjmując iż stanowią one powtórzenia lub modyfikację przepisów ustawowych. Z przywołanych § 115 oraz § 118 ZTP wynika, że: "W rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym)" oraz "W rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych". Z kolei § 143 ZTP stanowi, iż "Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej". Sąd Naczelny w tym składzie uznaje, że samo tylko powtórzenie przepisu rozporządzenia, czy ustawy, w akcie prawa miejscowego o charakterze statutowym, przy założeniu pełnej spójności takiego przepisu aktu prawa miejscowego z normą powszechnie obowiązującą nie oznacza, że taka norma zawarta w akcie prawa miejscowego powtarzająca przepis aktu wyższego rzędu a priori jest nieważna. Zakaz normatywnych powtórzeń w akcie prawa miejscowego nie może mieć charakteru absolutnego, a dopuszczalność takiego wyjątkowego powtórzenia unormowania ustawy, dotyczyć może właśnie takich aktów jak statuty lub regulaminy. Charakter takich aktów sprawia, że są one nierzadko dla ich odbiorców podstawowym źródłem informacji o treści danej regulacji, powtórzenie zatem normy z aktu prawa wyższego rzędu, często bez którego unormowanie zawarte w akcie prawa miejscowego byłoby niewystarczająco komunikatywne, uznać wypadnie za nie dające dostatecznie silnego przekonania, aby uznać, że dany przepis aktu prawa miejscowego narusza prawo w stopniu istotnym. Zwrócić wypadnie uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano, że konsekwencje naruszenia zasad techniki prawodawczej powinny być eliminowane w procesie wykładni stosowania prawa (por. wyrok z 3 grudnia 2002 r., P 13/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 90).

C. W konsekwencji powyższych uwag uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej odnośnie do naruszenia art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 Usg oraz art. 13 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1-4 Uopdk w tym zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd w tym składzie nie podziela stanowiska sądu a quo, aby zaskarżona uchwała w zupełności wykraczała poza delegację ustawową i musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego w całości.

D. Kontroli sądu pierwszej instancji podlegała uchwała Rady Miejskiej w Łodzi w przedmiocie połączenia oznaczonych samorządowych instytucji kultury. W jej podstawie prawnej wskazano na przepisy art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h Usg w zw. z art. 13 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 Uopdk. Z przywołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisów Usg wynika odpowiednio, że: "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:... kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami"; "W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi"; "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: ...podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: ...tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek". Z kolei z przywołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisów Uopdk wynika odpowiednio, że: "Instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora" (art. 13 ust. 1); "Statut zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych; 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić" (art. 13 ust. 2); "Organizator może dokonać połączenia instytucji kultury, w tym instytucji kultury prowadzących działalność w różnych formach, lub podziału instytucji kultury" (art. 18 ust. 1); "Połączenie instytucji kultury polega na utworzeniu jednej instytucji, w której skład wchodzą załogi i mienie należące do instytucji podlegających połączeniu (art. 19 ust. 1).

E. Skarżona uchwała ma walor aktu prawa miejscowego, zatem jego poszczególne jednostki redakcyjne są przepisami, a nie "zapisami", jak wielokroć użyto w skardze, uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w samej skardze kasacyjnej. Statut instytucji kultury jest aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym. Analiza normatywna przepisu art. 13 ust. 1 i 2 Uopdk upoważniającego do uchwalenia statutu wskazuje, że jest on uchwalany na podstawie ustawowej, generalnej klauzuli delegacyjnej. Ustawodawca nie zawarł w nim "ścisłych wytycznych" dotyczących treści aktu prawa miejscowego, lecz nakazał, by instytucje kultury "działały na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora". W myśl art. 19 ust. 3 Uopdk "Akt o połączeniu instytucji kultury zawiera: 1) nazwy łączonych instytucji kultury; 2) nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania instytucji kultury, powstałej w wyniku połączenia; 3) określenie terminu połączenia instytucji kultury; 4) ustalenie zasad przejęcia zobowiązań i wierzytelności przez instytucję powstającą w wyniku połączenia". Wszystkie te elementy zawiera zaskarżona uchwała, wskazano w niej nazwy łączonych instytucji kultury (§ 1 ust. 1 uchwały), nazwę i rodzaj powstałej w wyniku połączenia instytucji kultury (§ 1 ust. 3 uchwały), jej siedzibę (§ 3 uchwały) oraz przedmiot działania (§ 4 uchwały). Sąd Naczelny nie podziela również tych wywodów sądu pierwszej instancji, w których uwzględniono zarzuty skargi Prokuratora w tej części, w jakiej dopatrzono się podstaw do tego, aby uznać, że § 1 ust. 4, § 1 ust. 5 oraz § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały naruszają prawo w stopniu nakazującym uznać, że zachodzą wobec nich podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Regulację zawartą w przepisie § 1 ust. 4 uchwały, z którego wynika, że "Miejska Strefa Kultury w Łodzi uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z dniem wpisu do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Miasto Łódź", sąd pierwszej instancji ocenił jako stanowiącą zmodyfikowane powtórzenie art. 14 ust. 1 Uopdk i zbędne unormowanie. Wedle cyt. przepisu "Instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora", regulacja zawarta w § 1 ust. 4 uchwały nie tyle modyfikuje treść art. 14 ust. 1 Updk, bo nie zmienia sensu tej normy, co stanowi w istocie jej przywołanie w kontekście lokalnym poprzez użycie nazwy MSK oraz Miasta Łódź. Ocena sądu pierwszej instancji regulacji zawartej w § 1 ust. 4 uchwały jako zbędnej, bo powtarzającej normę ustawową, nie stanowi podstawy do przyjęcia, że wykracza poza delegację ustawową. Podobnie ocenić wypadnie zawartą w zaskarżonym wyroku kwalifikację treści § 1 ust. 5 uchwały, wedle którego "Z dniem wpisu do rejestru Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi wykreśleniu z rejestru ulegną instytucje, o których mowa w ust. 1". Uwzględniając, że przepis art. 19 ust. 2 Uopd stanowi, że "Z dniem wpisu do rejestru nowo utworzonej instytucji kultury organizator wykreśla z rejestru instytucje kultury, które uległy połączeniu", w ocenie Sądu Naczelnego zakwestionowany § 1 ust. 5 uchwały nie modyfikuje cyt. przepisu Uopdk w takim stopniu, aby uznać, że narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

F. Sąd Naczelny w tym składzie nie podziela także stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku, gdy idzie o ocenę regulacji zawartej w § 2 ust. 2 uchwały, wedle której "Pracownicy połączonych instytucji, o których mowa w § 1 ust. 1, stają się pracownikami Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi na podstawie art. 23¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320 oraz z 2021 r. poz. 1162)". W motywach zaskarżonego wyroku uznano to sformułowanie zaskarżonej uchwały za nieprawidłowe i sprzeczne z art. 19 ust. 3 Uopdk, nadto przywołując iż zgodnie z art. 26a ust. 1 Uopdk w sprawach nieuregulowanych w ustawie do pracowników instytucji kultury stosuje się przepisy K.p. Z przyczyn wywiedzionych w pkt B. niniejszego uzasadnienia regulacja zawarta w § 2 ust. 2 skarżonej uchwały – w ocenie Sądu Naczelnego – nie jest sprzeczna z art. 19 ust. 3 Uopdk, jej treści nie sprzeciwia się także dyspozycja art. 26a ust. 1 Uopdk. Nie podważono zarazem w skardze, aby skutkiem podjęcia zaskarżonej uchwały o połączeniu dotychczas istniejących instytucji kultury w MSK, nie były następstwa ujęte w art. 231 § 1 K.p., wedle którego "W razie przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę staje się on z mocy prawa stroną w dotychczasowych stosunkach pracy, z zastrzeżeniem przepisów § 5". Oczywiście argumentacja skargi kasacyjnej przywołującej przykłady enumeratywnie wskazanych w niej uchwał innych organów jednostek samorządu terytorialnego podejmujących analogiczne akty o łączeniu instytucji kultury nie mogła znaleźć uznania Sądu w kwestii oceny przepisu § 2 ust. 2 skarżonej uchwały z obrotu prawnego w aspekcie istotnego naruszenia prawa. Tylko słusznościowy ma charakter argumentacja strony skarżącej kasacyjnie wskazującej na obowiązek poinformowania pracowników na 30 dni przed przejściem zakładu pracy na innego pracodawcę, a wywodzona z treści art. 23¹ § 3 Kodeksu pracy, choć niewątpliwie pośrednio wskazuje na to, że stopień naruszenia prawa w aspekcie roztrząsanego uregulowania, nie ma charakteru istotnego.

G. Usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 1 Uopdk poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że siedziba instytucji kultury powinna zostać oznaczona konkretnym adresem, a nie nazwą miejscowości. § 3 zaskarżonej uchwały stanowi, że: "Siedzibą Miejskiej Strefy Kultury jest Miasto Łódź", zaś w Statucie MSK w jego § 3 ust. 1 ujęto, że "Siedzibą Instytucji jest Miasto Łódź". Z art. 11 ust. 1 Uopdk wynika m. in., że "Organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, w którym określa jej przedmiot działania, nazwę i siedzibę...". Oczywiście nie jest uprawnione to stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, jakoby w uchwale brak było wskazania siedziby, przeczy temu treść § 3 ust. 1 uchwały, sąd pierwszej instancji uznał jednak, że takie wskazanie powinno być uszczegółowione i precyzyjne co do miejsca (budynku), tj. konkretnego adresu (ulicy, numeru), nie uznano ponadto w zaskarżonym wyroku, aby rozumienie siedziby instytucji kultury można było przyjmować z uwzględnieniem art. 41 Kodeksu cywilnego, jako wyłącznie miejscowość. Stanowisko w powyższym zaprezentowane w zaskarżonym wyroku w ocenie Sądu Naczelnego nie jest trafne.

Przepisy Uopdk nie definiują pojęcia siedziby instytucji kultury, oczywiste jednak jest, że skoro uzyskują one osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora (art. 14 ust. 1 Uopdk), a cyt. ustawa nie stanowi inaczej, to przesądza wola twórcy statutu takiej osoby prawnej do określenia jej siedziby. W ocenie Sądu Naczelnego brak jest w zaskarżonym wyroku jakiejkolwiek argumentacji aksjologicznej za wyrażonym poglądem, jakoby określenie siedziby utworzonej instytucji kultury nie mogło ograniczać się do wskazania nazwy miejscowości. Nie jest w szczególności racjonalne, aby siedzibę takiej, jak przedmiotowa instytucja kultury, trzeba było określać z użyciem adresu. Nazwy ulic mogą ulegać zmianie, budynki, w których mieszczą się utworzone instytucje kultury mogą być przebudowywane i otrzymywać nowe oznaczenie adresowe, instytucje te mogą zmieniać swoje siedziby budynkowe wedle bieżących potrzeb, mogą także użytkować więcej niż jeden budynek, a te mogą być oznaczone różnymi adresami. Takie okoliczności wymagałyby każdorazowo zmiany statutu instytucji kultury. Wypadnie zauważyć, że w odniesieniu do innych instytucji, także państwowych, ustawodawca określając siedzibę ogranicza się zwykle do wskazania nazwy miejscowości. Przykładem może być chociażby sam Naczelny Sąd Administracyjny, art. 32 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) określa lakoniczne – "Naczelny Sąd Administracyjny ma siedzibę w Warszawie". Z kolei z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania jednostek prokuratury (Dz. U. 2023, poz. 1115) wynika, że "Nazwę prokuratury regionalnej, okręgowej i rejonowej ustala się zgodnie z nazwą miejscowości stanowiącej jej siedzibę", siedzibą przeto strony skarżącej jest także Miasto Łódź. Podniesione okoliczności prowadzą do wniosku, że unormowania zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały oraz § 3 ust. 1 Statutu MSK, a odnoszące się do określenia siedziby tegoż MSK, nie naruszają prawa.

H. Trafne są wywody skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 Uopdk, w odniesieniu do przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że przepis § 1 ust. 2 Statutu MSK wykracza poza delegację ustawową. Sąd Naczelny nie podziela skargi Prokuratora w tym zakresie, w jakim zakwestionowano treść § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 Statutu MSK, a w którym wskazano, że "Instytucja działa w szczególności na podstawie: 1) ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 i 1236". Ten zarzut skargi wspierano poprzez argumentowanie, że taki sposób unormowania godzić ma w konstytucyjną zasadę hierarchiczności oraz sprawia mylne wrażenie, że przepisy ustawowe obowiązują na podstawie przepisów prawa miejscowego. W zaskarżonym wyroku uwzględniając taki zarzut skargi lakonicznie stwierdzono, że regulacja w tym zakresie wykracza poza delegację ustawową, tj. art. 13 ust. 2 Uopdk. Sąd Naczelny nie podziela tego stwierdzenia, jakoby treść § 1 ust. 2 Statutu MSK godzić miałaby w konstytucyjną zasadę hierarchiczności źródeł prawa, czy też sprawiać wrażenie, jakoby to przepisy ustawowe obowiązywać miałyby na podstawie przepisów prawa miejscowego. W judykaturze wskazuje się, że zamieszczenie katalogu przykładowych ("w szczególności") aktów prawnych, na podstawie których działa dana jednostka organizacyjna kultury, stanowiłoby co najwyżej nieistotne naruszenie prawa (por. motywy wyroku NSA z 1 marca 2022 r., III OSK 754/21, CBOSA.nsa.gov.pl). Sąd w tym składzie uznaje, że wskazanie przykładowe na ustawy, na podstawie których działa MSK, nie stanowi takiego naruszenia prawa, które nakazywałoby stwierdzić nieważność Statutu MSK odnośnie jego § 1 ust. 2. W przepisach statutowych standardem jest wskazywania podstaw normatywnych działania danej struktury, dla której ustanawia się statut, np. Statut Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury (załącznik do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 19 sierpnia 2015 r., Dz. U. 2018, poz. 1129) w § 1 zawiera następujące sformułowanie: "Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury, zwana dalej "Krajową Szkołą", działa na podstawie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2018 r. poz. 624 i 1045) oraz niniejszego statutu", oczywiste jest, że z takiego brzmienia nie sposób wyprowadzać wniosku, jakoby godzić miało to w zasadę hierarchiczności norm, względnie sprawiać wrażenie, iż ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury obowiązuje na podstawie tegoż Statutu Krajowej Szkoły.

I. Sąd Naczelny nie dopatruje się ponadto podstaw, uwzględniając uwagi wskazane uprzednio w motywach pkt A i B. niniejszego uzasadnienia, aby uznać, iż narusza prawo w stopniu istotnym treść § 2 ust. 3 Uopdk, z której wynika, że "Instytucja jest administratorem danych osobowych przetwarzanych w ramach prowadzonej przez siebie działalności". Sąd pierwszej instancji podstawy do zakwestionowania tego przepisu upatrywał w pojęciu działalności kulturalnej z art. 1 ust. 1 Uopdk. Skarżąca kasacyjnie zgadza się z tym, że administrowanie danymi osobowymi nie stanowią działalności kulturalnej sensu stricto, ale przekonuje, iż są one nierozerwalnie związane z taką działalnością, skoro wiążą się z przetwarzaniem danych osobowych. Sąd w tym składzie dochodzi do przekonania, że skarżący nie podważył, aby MSK był administratorem danych osobowych w związku z prowadzoną przez tą Instytucję działalnością kulturalną, zamieszczenie zatem w Statucie MSK takiego stwierdzenia, gdy ma w nim być określenie "zakresu działalności", nie narusza prawa w stopniu istotnym.

J. Skuteczny jest zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie, w jakim – wbrew stanowisku strony skarżącej, uwzględnionemu w zaskarżonym wyroku – sąd pierwszej instancji uznał, że umieszczenie w § 4 ust. 2 Statutu MSK zapisu: "Instytucja prowadzi działalność zgodną z polityką kulturalną państwa oraz Miasta Łodzi, na podstawie programu działania" naruszać ma art. 73 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 Uopdk, gdyż zawęża zakres znaczeniowy pojęcia "działalność kulturalna". Sąd Naczelny nie dopatruje się w tym unormowaniu, które zakwestionował sąd wojewódzki, aby miało ono naruszać powszechną wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury, statuowaną w art. 73 Konstytucji RP. W zaskarżonym wyroku nie wskazano, w jaki sposób prowadzenie działalności kulturalnej przez MSK zgodnie z polityką kulturalną państwa oraz Miasta Łodzi miałoby ograniczać wolności ujęte w art. 73 Konstytucji RP, dopatrywanie się przez skarżącego Prokuratora w tym unormowaniu potencjalnego wykorzystywania tego unormowania jako ograniczenia, a w konsekwencji jako narzędzia cenzury, jest chybione. Strona skarżąca kasacyjnie trafnie wskazuje, że celem działania gminy jest m. in. dbałość o realizację na terenie podległych jednostek Strategii Rozwoju Miasta Łodzi, a w szczególności programu operacyjnego Polityka Rozwoju Kultury 2020+, a przyjęte unormowanie ma zabezpieczać realizację tego celu. Nie zostało także bliżej rozwinięte w zaskarżonym wyroku stwierdzenie o tym, że kwestionowane unormowanie zawężać ma pojęcie działalności kulturalnej z art. 1 ust. 1 Uopdk.

K. Nie są skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie.

L. Trafna była ocena sądu a quo, że § 4 ust. 1 Statutu MSK w zakresie słów "wielokierunkowego wychowania" nie mieści się w pojęciu art. 1 ust. 1 Uopdk, wedle którego "Działalność kulturalna w rozumieniu niniejszej ustawy polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury". Nie mogły odnieść skutku wywody zawarte w skardze kasacyjnej, a wskazujące iż pojęcie "wielokierunkowego wychowania" ma odnosić się w szczególności do działalności domu kultury. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie przepisy Uopdk nie posługują się pojęciem "wychowania", z samego zaś określenia form organizacyjnych prowadzenia działalności kulturalnej w art. 2 cyt. ustawy, nie sposób skutecznie wywodzić, że w jego pojęciu zawierać się ma "wielokierunkowe wychowanie". Uwzględnić także należy, że przedmiot działania MSK został określony w zaskarżonej uchwale w jej § 4, brak tam wskazania takiego określenia, jakim posłużono się w § 4 ust. 1 Statutu MSK. Rację ma sąd pierwszej instancji w tym zakresie, w jakim uwzględniając skargę Prokuratora i jej zarzuty, trafnie uznał iż roztrząsane sformułowanie nie mieści się w pojęciu organizowania działalności kulturalnej, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Uopdk, gdzie wyraźnie wskazuje się, że organizowanie działalności kulturalnej jest podstawowym celem statutowym samorządowych instytucji kultury. Nie jest także przesądzającym argumentem, że takie określenie używane było w statutach jednostek, które zostały połączone zaskarżoną uchwałą w nową instytucje kultury – MSK.

M. Sąd Naczelny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, a uwzględniające ten zarzut skargi Prokuratora, który dotyczył treści § 5 ust. 2 pkt 8 Statutu MSK (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – s. 17 – oczywisty błąd, co do wskazania roztrząsanej jednostki redakcyjnej, wskazano "§ 5 ust. 1 pkt 8" – uwaga Sądu). Sąd pierwszej instancji zakwestionował legalność tego fragmentu Statutu MSK, w którym wskazano sposób realizacji zadań Instytucji, określając m. in., że będzie on polegał na "sprawowaniu opieki nad zabytkami". Sąd pierwszej instancji niezgodności z prawem takiego określenia upatrywał w naruszeniu przepisu art. 3 pkt 5 Uoz, definiującego "instytucję kultury wyspecjalizowaną w opiece nad zabytkami" jako instytucję kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, której celem statutowym jest sprawowanie opieki nad zabytkami, uznając iż opiekę nad zabytkami może sprawować taka właśnie instytucja kultury, natomiast nie jest to cel MSK. Co do reguły ten pogląd wypadnie podzielić, w zaskarżonej uchwale w § 4 określającym przedmiot działania MSK nie wskazano na ochronę zabytków, jako element działalności utworzonej Instytucji. Niesporne jest, że w świetle art. 13 ust. 2 pkt 6 Uopdk instytucja kultury może prowadzić inną działalność niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza taką działalność prowadzić. Taką inna działalność należało jednak wyraźnie w Statucie MSK wskazać, a tego w załączniku do zaskarżonej uchwały nie dokonano. Skarżąca kasacyjnie uwypukla, że część obiektów utworzonej Instytucji mieści się w obiektach wpisanych do gminnej ewidencji zabytków lub rejestru zabytków, przywołując w tym aspekcie obowiązki właściciela lub posiadacza zabytku, a wynikające z art. 5 Uoz. Skarżąca kasacyjnie w tym zakresie ma rację, gdy wywodzi, że nietrafne byłoby przyjmowanie, aby opiekę nad zabytkami mogła sprawować wyłącznie wyspecjalizowana jednostka kultury w rozumieniu art. 3 pkt 5 Uoz, rzecz w tym iż takiego sformułowania (użycie określnika "wyłącznie") w zaskarżonym wyroku brak. Nie dostrzeżono ponadto, iż Uopdk w art. 40 określa m. in., że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (...) "w zakresie prowadzenia działalności kulturalnej w formach określonych w tych ustawach". Niemniej jednak, skoro w zaskarżonej uchwale, jak i w samym Statucie MSK w jego § 5 ust. 1, nie wskazano jako przedmiotu działalności Instytucji sprawowanie opieki nad zabytkami, treść § 5 ust. 2 pkt 8 Statutu MSK nie znajduje uzasadnienia w celu utworzenia tej Instytucji.

N. Strona skarżąca kasacyjnie nie ma racji w takim zakresie, w jakim wywodzi, że § 8 ust. 1 Statutu MSK w brzmieniu: "Instytucja prowadzi działalność poprzez swoje filie oraz inne formy aktywności kulturalnej. Wykaz filii wraz z ich lokalizacją zawiera załącznik nr 1 do statutu", nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 13 ust. 2 Uopdk oraz nie narusza art. 13 ust. 3 Uopdk. Irrelewantne są argumenty skargi kasacyjnej przywołujące w tym względzie okoliczność przyjęcia takiego unormowania przez organ uchwałodawczy w drodze autopoprawki, przykłady statutów innych samorządowych jednostek kultury oraz brak działania kwestionującego takie unormowanie statutowe ze strony organu nadzoru. Słusznie w tym zakresie sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z mocy art. 13 ust. 3 Uopdk jasno wynika, że "Organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców", tym samym to nie rada gminy określa taką organizację wewnętrzną tworzonej przez siebie instytucji kultury. W konsekwencji cały § 8 Statutu MSK narusza prawo w stopniu nakazującym jego eliminację z treści statutu MSK.

O. Trafnie także w zaskarżonym wyroku uwzględniono zarzuty skargi wobec treści § 10 ust. 3 Statutu MSK, w którym przyjęto, iż: "Roczne sprawozdanie finansowe podlega zatwierdzeniu przez dyrektora komórki organizacyjnej Urzędu Miasta Łodzi właściwej do spraw kultury". Zasadnie sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że kwestia właściwości podmiotu zatwierdzenia sprawozdania finansowego unormowana jest przepisem art. 53 ust. 1 Urach, z którego wynika, że jest nim "organ zatwierdzający". Pod tym pojęciem – w świetle ustalenia definicyjnego z art. 3 ust. 1 pkt 7) Urach – rozumie się: "organ, który zgodnie z obowiązującymi jednostkę przepisami prawa, statutem, umową lub na mocy prawa własności jest uprawniony do zatwierdzania sprawozdania finansowego jednostki". Dyrektor komórki organizacyjnej Urzędu Miasta Łodzi, w świetle przepisów Usg, nie jest organem gminy, z tego względu słusznie sąd pierwszej instancji ocenił, że przepis § 10 ust. 3 Statutu MSK naruszał prawo.

P. Z przyczyn wskazanych w pkt B. niniejszego uzasadnienia Sąd Naczelny doszedł do przekonania, że nie naruszają prawa w stopniu istotnym przepisy § 6 ust. 1, 2, 3 i 8 Statutu MSK. Z § 6 Statutu MSK wynika, że: "Na czele Instytucji stoi Dyrektor, który zarządza Instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz" (§ 1); " Dyrektor jest uprawniony do dokonywania samodzielnie czynności prawnych w imieniu Instytucji, w tym także czynności pracodawcy w rozumieniu ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy" (ust. 2); "Dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Łodzi" (ust. 3); "Organizację wewnętrzną Instytucji określa regulamin organizacyjny nadany przez Dyrektora po zasięgnięciu opinii Prezydent Miasta Łodzi oraz działających w Instytucji organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców" (ust. 8).

Nie można podzielić stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku w ślad za zarzutami skargi, aby przepisy § 6 ust. 1 i 2 Statutu MSK przekraczały delegację ustawową oraz modyfikowały treść art. 17 Uopdk. Z art. 13 ust. 2 pkt 3 Uopdk wynika wszak, że statut (instytucji kultury – uzup. Sądu) "zawiera ...organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania", zaś art. 17 cyt. ustawy określa, iż "Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz". Nie jest także – zdaniem Sądu Naczelnego – wadliwe w sposób istotnie naruszający prawo – określenie zawarte w § 6 ust. 3 Statutu MSK, gdy idzie o wskazanie na kompetencję Prezydenta Miasta Łodzi, zarówno do powołania, jak i odwołania Dyrektora (MSK). Do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy wszak zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 30 ust. 2 pkt 2 Usg). Statut MSK zawiera natomiast "sposób powoływania organów zarządzających" w § 6 ust. 4, który nie był podważany skargą Prokuratora. Co się tyczy uznania za naruszający prawo w sposób istotny, bo wykraczającego poza delegację ustawową z art. 13 ust. 3 Uopdk, przepisu § 6 ust. 8 Statutu MSK, Sąd Naczelny nie podziela tego stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Z mocy art. 13 ust. 3 Uopdk "Organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców", w statucie MSK nie zmieniono sensu tego uregulowania, a jedynie sprecyzowano, iż pod pojęciem "organizatora" rozumieć należy "Prezydenta Miasta Łodzi". Umknęło uwadze skarżącego, jak i sądu pierwszej instancji to, że w rozumieniu Uopdk organizatorem samorządowej instytucji kultury jest jednostka samorządu terytorialnego, zamieszczając w statucie takiej instytucji zatem informację, który z organów gminy będzie posiadał kompetencję do zaopiniowania regulaminu organizacyjnego nadawanego przez dyrektora tej instytucji, nie naruszono prawa.

R. Z przyczyn wskazanych w pkt B. niniejszego uzasadnienia Sąd Naczelny doszedł również do przekonania, że nie naruszają prawa w stopniu istotnym przepisy § 9 ust. 2, § 10 ust. 1 i 2 Statutu MSK. Przywołane regulacje w istocie odpowiadają zawartym – odpowiednio – w przepisach art. 27 ust. 1, 3 i 4 Uopdk, rozwiązaniom normatywnym. Jak już uprzednio podniesiono, taki zabieg w akcie o charakterze statutowym, choć naruszający reguły prawidłowej legislacji w aspekcie braku podstaw do powtarzania treści przepisów aktu wyższego rzędu, nie prowadzi do wniosku o zaistnieniu naruszenia prawa w stopniu istotnym, co – przy uwzględnieniu także konstytucyjnej zasady ochrony samodzielności samorządu terytorialnego – skłoniło Sąd w tym składzie do sformułowania w realiach przedmiotowej sprawy do powyższego przekonania.

S. Z wyłożonych powyżej względów, Sąd uznał, że skarga kasacyjna miała częściowo usprawiedliwione podstawy, przeto uchylił zaskarżony wyrok, a uwzględniając iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i działając na podstawie art. 188 i art. 147 § 1 Ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, jak w pkt 1 jego sentencji.

T. Uznając, że zachodzi przesłanka z art. 207 § 2 Ppsa, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.