Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2224/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia określonej dokumentacji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

W następstwie zawiadomienia Wojewódzkiego [...] Inspektora Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 25 maja 2017 r., po uprzednim zawiadomieniu, przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości należącej do [...] (dalej również jako Skarżąca), nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...]. Stwierdził, iż na nieruchomości tej w odległości 2,6 m od ogrodzenia od strony drogi znajduje się zbiornik na paliwo o pojemności 10.000 litrów z nalewakiem zasilanym elektrycznie, posadowiony na betonowym podeście, wykonany około 7 lat temu. Inwestor, za którego uznano [...], nie posiada pozwolenia na budowę tego zbiornika ani zgłoszenia.

Zawiadomieniem z dnia 30 maja 2017 r. PINB w [...] poinformował [...] oraz [...] - firma [...], o wszczęciu postępowanie administracyjnego w sprawie samowolnej budowy ww. zbiornika na paliwo.

II.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] znak: [...] organ I instancji wstrzymał [...] prowadzenie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie zbiornika na paliwo o pojemności 10.000 l (olej napędowy) zintegrowanego z nalewakiem, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...], gm. [...] oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 120 dni (licząc od daty doręczenia postanowienia):

1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. zbiornika na paliwo o pojemności 10.000 l (olej napędowy) zintegrowanego z nalewakiem wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu,

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

III.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca zakwestionowała je jako wydane bez podstawy prawnej i faktycznej, bowiem - jak stwierdziła - nie prowadzi wskazanych prac budowlanych na działce ani nie ma jakichkolwiek informacji o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy zbiornika na paliwo.

Wniosła o umorzenie postępowania jako oczywiście bezzasadnego.

Wskazała, iż na ww. nieruchomości, stanowiącej jej własność, działalność gospodarczą prowadzi jej córka [...]. Działalność tę (firma transportowa) prowadzi korzystając z działki Skarżącej na podstawie umowy użyczenia. Zbiornik został legalnie nabyty, posiada dopuszczenie do użycia. Stanowi rzecz ruchomą i nie stanowi części składowej nieruchomości. Skarżąca nie zamierza budować zbiornika na paliwo albowiem córce wystarcza ten przenośny. Prawo budowlane nie zajmuje się i nie reguluje sposobu korzystania z ruchomości.

Skarżąca zwróciła też uwagę, iż nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co jest istotnym uchybieniem.

IV.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], znak sprawy [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wskazał, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrał mąż Skarżącej. Zwrócił uwagę, iż przedmiotowy zbiornik na paliwo m.in. ze względu na posadowienie na fundamencie - betonowym podeście, zintegrowanie z nalewakiem, usytuowanie w określonym miejscu, zakwalifikować należało jako obiekt budowlany w postaci budowli, stanowiącej całość techniczno-użytkową, na którą Skarżąca winna uzyskać pozwolenie na budowę, bowiem przepis art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.) nie zwalnia takiej konstrukcji od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do argumentacji Skarżącej organ odwoławczy zauważył, iż zbiornik na paliwo może stać się obiektem budowlanym po usytuowaniu go w określonym miejscu ze względu na przeznaczenie i sposób użytkowania. Oznacza to, że usytuowanie zbiornika na paliwo o określonej pojemności, w określonym miejscu stanowi budowę obiektu budowlanego (tak wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1922/04).

Końcowo wskazano także, że dla określenia adresata obowiązków z art. 48 P.b. nie ma znaczenia komu faktycznie inwestor zlecił realizację określonych prac, w tym przypadku wykonanie zbiornika na paliwo. Zgodnie bowiem z art. 52 P.b. to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa wart. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 P.b.

V.

[...] zakwestionowała skargą powyższe postanowienie w całości wskazując, iż jest ono sprzeczne ze stanem faktycznym i obowiązującym prawem. Wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, iż zbiornik nie jest jej własnością ani nie jest w jej posiadaniu. Jest własnością [...].

Zbiornik jest też ruchomością a nie częścią składową gruntu. Nie spełnia pojęcia trwałego związania z gruntem, zatem zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nie stanowi nieruchomości.

Nadto wskazała, iż nie prowadzi jakichkolwiek robót budowlanych i nie zamierza ich prowadzić. Zbiornik nie jest zbudowany. Jest postawiony na podwyższeniu dla ułatwienia korzystania z niego, ale nadal jest tylko zbiornikiem. W każdej chwili można go podnieść gdyż nie jest połączony trwale z gruntem.

Zbiornik został legalnie zakupiony i posiada wszelkie atesty.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest zasadna, choć nie z powodów na które wskazuje Skarżąca.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż organy obu instancji zasadnie przyjmują, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budowlą. Sąd podziela pogląd sformułowany w powołanym przez [...]WINB wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1922/04. Zgodnie z jego treścią rzecz może stać się obiektem budowlanym po usytuowaniu jej w określonym miejscu z uwagi na jej przeznaczenie i sposób użytkowania. Oznacza to zatem, że usytuowanie zbiornika na paliwo w określonym miejscu może stanowić, a w niniejszej sprawie stanowiło budowę obiektu budowlanego. Tego stanowiska nie podważają argumenty skargi, odwołujące się do samodzielności zbiornika jako takiego, wytworzenia go przez inny podmiot, posiadania dopuszczenia technicznego i możliwości jego łatwego demontażu. Zbiornik, zwłaszcza ten na paliwo, z uwagi na jego wielkość, przeznaczenie i usytuowanie może być uznany za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Nie można zatem podzielić generalnego zapatrywania Skarżącej, iż w sprawie nie jest wymagane pozwolenie na budowę, bo zbiornik posiada atesty i nie jest w sposób trwały związany z gruntem. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż ze względu na przeznaczenie danego zbiornika, jego wielkość oraz wymagania co do usytuowania (zwłaszcza przeciwpożarowe i środowiskowe), należy go kwalifikować jako trwały obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę.

Na marginesie, wyjaśniając wątpliwości Skarżącej wyrażone w punkcie IV uzasadnienia złożonej skargi należy wskazać, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 71) w § 3 ust. 1 pkt 37 przewiduje, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do naziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, gazów łatwopalnych oraz innych kopalnych surowców energetycznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 10 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3, a także niezwiązanych z dystrybucją instalacji do magazynowania stałych surowców energetycznych. W niniejszej sprawie zbiornik służy do przechowywania oleju napędowego wykorzystywanego w działalności gospodarczej prowadzonej przez córkę Skarżącej. Taka inwestycja kwalifikuje ją co najmniej do rozważenia potrzeby wdrożenia procedury oceny oddziaływania na środowisko, o czym stanowi art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.).

VIII.

Niezależnie jednak od wyżej sformułowanych uwag dotyczących spornego obiektu, w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organy obu instancji stanu faktycznego, w szczególności tego kto konkretnie był inwestorem spornego zbiornika na paliwo, tj. kto ten zbiornik umiejscowił na działce. Zarówno bowiem PINB jak i [...]WINB przyjęły, iż inwestorem jest właścicielka nieruchomości figurująca w ewidencji gruntów (k. 3 akt administracyjnych). Sąd zwraca jednak uwagę, iż PINB słusznie w początkowej fazie postępowania skierował zarówno zawiadomienie o kontroli jak również zawiadomienie o wszczęciu postępowania do [...] oraz jej córki [...] prowadzącej firmę [...]. Nie było bowiem jasne, w jakich rolach osoby te w sprawie występują, a zwłaszcza, która z nich była inwestorem, a jeżeli jest nią córka Skarżącej, to czy posiada zgodę na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane. Nie można przyjąć, iż odpowiedzi na to pytanie dostarczył protokół kontroli, podpisany przez męża Skarżącej. Przede wszystkim nie wskazuje on wprost osoby inwestora, a nadto w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dla wskazanej osoby. Ponadto, sprawa niniejsza, która może zakończyć się w ostateczności nakazem rozbiórki, nie może zostać uznana za sprawę mniejszej wagi, o której mowa w art. 33 § 4 k.p.a., w której można byłoby nie żądać pełnomocnictwa od osoby najbliższej.

Sąd zwraca uwagę, iż prawidłowe ustalenie inwestora budowy spornego zbiornika, który bez wątpienia wykorzystywany jest przez córkę Skarżącej w działalności gospodarczej, czemu zresztą strona nie przeczy, ma istotne znaczenie w sprawie.

Z treści art. 52 P.b. wynika, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Sekwencja wymienionych w tym przepisie podmiotów nie jest przypadkowa, zaś obowiązek dokonania nakazanych czynności nie obciąża ich solidarnie.

W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest bowiem inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją rozbiórkową. Taka sytuacja może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, a nadto sama inwestycja jest realizowana (zrealizowana) bez zgody właściciela nieruchomości. Jest to tym istotne, jeżeli spojrzy się na ten problem w kontekście nie posiadania przez "sprawcę" samowoli tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy sprawa. W takim przypadku, wykonanie nałożonego na ten podmiot obowiązku może rodzić problemy wynikające z braku zgody właściciela nieruchomości na dokonanie nakazanych czynności, a w konsekwencji nieskuteczność nakładanych na tę osobę nakazów.

W kontekście art. 52 P.b. nakazane czynności powinny obciążać inwestora, który ma jednocześnie prawo do nieruchomości na cele budowlane. W przypadkach gdy sprawcą jest inwestor, który nie posiada w dacie orzekania przez organ prawa do nieruchomości, wskazanie podmiotu zobowiązanego powinno uwzględniać wolę właściciela co do tego, czy chce i zezwala, by inwestor - sprawca samowoli - dokonał nakazanych przez organ czynności. Wola właściciela, gdy sprawcą samowoli jest inny podmiot, powinna mieć znaczenie w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego. W takiej sytuacji organ musi mieć bowiem podstawy do tego, aby twierdzić, że właściciel wyraził zgodę na to, by to inwestor właśnie dokonał nakazanych czynności, z ewentualną rozbiórką włącznie.

Na tle tej sprawy organy w ogóle nie poczyniły ustaleń w tym zakresie, przyjmując niejako a priori, że właściciel nieruchomości jest jednocześnie inwestorem budowli, czemu przeczą niekonsekwentne wypowiedzi Skarżącej.

Wyjaśnienie okoliczności kto jest przede wszystkim inwestorem budowli oraz czy, w sytuacji gdy nie jest nią właścicielka nieruchomości, inwestycja przeprowadzona została za jej zgodą i wiedzą (co można wywieść z wypowiedzi Skarżącej), ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego określenia adresata postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Organy powinny zwrócić uwagę na aktualne orzecznictwo sądowe na tle art. 52 P.b., (np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 714/16).

W ponownym postępowaniu niezbędne będzie zatem prawidłowe ustalenie inwestora wykonanej budowli np. poprzez wezwanie Skarżącej i jej córki do złożenia wyjaśnień na tę właśnie okoliczność. W zależności od poczynionych ustaleń, w tym w kwestii prawa do dysponowania nieruchomością, organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Umożliwi równocześnie stronie prawo do końcowego wypowiedzenia się w sprawie, w myśl art. 10 § 1 k.p.a., czego również zabrakło w kontrolowanym postępowaniu.

Z uwagi na powyższe uchybienia procesowe w zakresie prawidłowości zebrania i oceny dowodów oraz ustalenia na ich podstawie stanu faktycznego, organy obu instancji naruszyły istotnie art. 7, art. 9, art. 10 § 1, oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W powyższej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), nie będąc jednocześnie, na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., związany granicami i zarzutami skargi, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB w Otwocku. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

O zwrocie kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.