Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 469/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 302 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 509/21 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 22 grudnia 2020 r. nr DL.WIPO.412.986.2020/HJ w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 509/21 oddalił skargę R. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 22 grudnia 2020 r. nr DL.WIPO.412.986.2020/HJ w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 2 września 2020 r. w wyniku kontroli legalności pobytu R. D.w Polsce przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w Krakowie–Balicach stwierdzono, iż dane ww. cudzoziemca figurują w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z [...] listopada 2018 r. sygn. akt [...], którym został on skazany m. in. na karę grzywny w wysokości 200 stawek dziennych po 20 zł każda oraz zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów samochodowych przez okres 4 lat za przestępstwo z art. 178a § 1 k.k. (prowadzenie pojazdu pod wpływem alkoholu). Dane cudzoziemca zostały wpisane do wykazu w dniu 17 stycznia 2020 r. do dnia 7 grudnia 2021 r., na podstawie art. 435 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o cudzoziemcach.

Mając powyższe na uwadze Komendant Placówki Straży Granicznej w Krakowie – Balicach (dalej: Komendant PSG) wszczął i przeprowadził postępowanie w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu i tego samego dnia, tj. 2 września 2020 r. wydał decyzję nr KA-KB/202/D-ZDP/2020, orzekającą o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt stały lub umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały stanie się ostateczna, a w przypadku decyzji wydanej przez organ wyższego stopnia – od dnia, w którym decyzja ostateczna zostanie cudzoziemcowi doręczona, oraz o zakazie ponownego wjazdu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen przez okres 3 lat.

Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemca Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) decyzją z 22 grudnia 2020 r. nr DL.WIP0.412.986.2020.HJ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał obowiązujące w sprawie przepisy, podkreślając, że zgodnie z art. 302 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje się cudzoziemcowi, gdy obowiązuje wpis danych cudzoziemca do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany (dalej: Wykaz). W niniejszej sprawie dane cudzoziemca są wpisane do Wykazu. Podkreślono, że ziszczenie się przesłanki zawartej w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji zobowiązującej do powrotu, jeżeli w sprawie nie występują okoliczności z art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie organu w sprawie cudzoziemca nie zaistniały jednak okoliczności, o których mowa w tym przepisie.

Rozpatrując sprawę w kontekście zagrożeń określonych w art. 348 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach organ uznał, że cudzoziemiec nie wykazał okoliczności wskazujących na istnienie zindywidualizowanego zagrożenia dla niego po powrocie do kraju pochodzenia, o których mowa w tych przepisach. W ocenie Szefa Urzędu w sprawie nie zachodzi także przesłanka z art. 348 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach. Strona nie prowadzi w Polsce życia rodzinnego. Z materiału dowodowego nie wynika, aby cudzoziemiec nawiązał z Polską trwałe więzy prywatne. Nic też nie wskazuje, by cudzoziemiec był w związku małżeńskim z obywatelką Polski lub cudzoziemką posiadającą zezwolenie na pobyt stały lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lub by na tym terytorium wychowywał małoletnie dzieci. Z oświadczenia złożonego przez skarżącego w trakcie postępowania wynika jedynie, że na terenie Polski przebywa legalnie na pobycie czasowym partnerka skarżącego – N. D. W ocenie organu nie można uznać, że legalny pobyt partnerki skarżącego daje podstawę do udzielenia mu zgody na pobyt humanitarny ze względu na ochronę jego życia rodzinnego, bowiem pobyt cudzoziemki ma charakter czasowy i nic nie stoi na przeszkodzie, by w celu uniknięcia rozdzielenia partnerka skarżącego powróciła wraz z nim na Ukrainę. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż powrót cudzoziemca do kraju pochodzenia nie naruszy jego prawa do życia rodzinnego w rozumieniu przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.; dalej: Konwencja), tym samym nie stwierdzając w sprawie okoliczności z art. 348 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ m.in. wskazał, że przeprowadzenie postępowania sądowego i wymierzenie w jego toku kary zgodnie z przepisami prawa nie powoduje wyłączenia rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym i nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu konsekwencji tego samego czynu na dalszy pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu została wydana nie ze względu na fakt skazania skarżącego wyrokiem sądowym, lecz ze względu na fakt, iż dane osobowe skarżącego figurują w Wykazie. W związku z powyższym okoliczność ukarania cudzoziemca w postępowaniu sądowym oraz okoliczność wydania przez Komendanta PSG decyzji orzekającej o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, nie stanowią naruszenia zakazu "podwójnej karalności" (ne bis in idem).

R. D. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił organowi:

̶ zastosowanie art. 302 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 318 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, które są niekonstytucyjne w zakresie, w jakim nakazują stosowanie sankcji w postaci zobowiązania do powrotu, jak również w postaci zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen w stosunku do cudzoziemców, którzy zostali prawomocnie skazani w Rzeczypospolitej Polskiej za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe na karę grzywny lub karę pozbawienia wolności, w wyniku czego doszło do naruszenia zasady ne bis in idem, co stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa sformułowaną w art. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że w stosunku do skarżącego zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu,

̶ niewłaściwe zastosowanie art. 8 Konwencji, a w konsekwencji przyjęcie, że ingerencja w życie prywatne i rodzinne skarżącego jest dopuszczalna i zasadna, a zastosowany w stosunku do skarżącego środek w postaci zobowiązania go do powrotu wraz z zakazem ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 3 lat jest "proporcjonalny",

̶ naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.) poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,

̶ naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 15 oraz art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

̶ naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkiem czego zaskarżona decyzja została wydana zanim zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne, od którego zależało rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ II instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta PSG oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r. oddalił skargę.

Sąd zwrócił uwagę na związany charakter decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydanej na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach. Wskazał, że stwierdzenie ww. okoliczności nie zawsze wymaga obszernego postępowania wyjaśniającego i przeprowadzania różnego rodzaju dowodów. Tak było w niniejszej sprawie, kiedy organ I instancji ustalił, że obowiązuje wpis danych cudzoziemca do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Dane te zostały umieszczone w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z [...] listopada 2018 r. sygn. akt [...]. Wpis skarżącego do Wykazu obowiązuje od 17 stycznia 2020 r. do 7 grudnia 2021 r., zatem obowiązywał zarówno w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji (2 września 2020 r.), jak i przez organ odwoławczy (22 grudnia 2020 r.).

W ocenie Sądu ustalony stan faktyczny we wskazanym zakresie nie budzi żadnych wątpliwości. Nie może zmienić tej oceny podnoszony przez cudzoziemca argument, że w sprawie, doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady ne bis in idem poprzez zobowiązanie cudzoziemca do powrotu z przyczyn wiążących się z okolicznościami, za które został on już ukarany ww. wyrokiem sądu powszechnego. Zdaniem Sądu zobowiązanie cudzoziemca do powrotu, z którym łączy się orzeczenie o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen, oparte o podstawę materialnoprawną wynikającą z art. 302 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, w sytuacji, gdy podstawa faktyczna wpisu danych do wykazu, tak jak w niniejszej sprawie, wynika ze skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo – nie stanowi ponownej represji za ten czyn, powielającej już dokonaną reakcję prawnokarną państwa, a tym samym zastosowany przez Szefa Urzędu art. 302 ust. 1 pkt 7 i art. 318 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej we wskazanym w skardze zakresie. Zarzut skargi w tym zakresie okazał się zatem niezasadny, tym bardziej, że okolicznością stanowiącą podstawę do zobowiązania cudzoziemca do powrotu nie było popełnione przezeń na terenie Polski przestępstwo, za które został skazany prawomocnym wyrokiem, ale fakt figurowania jego danych w Wykazie.

Sąd podzielił stanowisko organu także co do tego, że wobec skarżącego brak jest powodów do udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium RP, stosownie do art. 348 ustawy o cudzoziemcach. W szczególności brak jest wystarczających dowodów na przyjęcie, że powrót skarżącego do kraju rodzinnego naruszy jego prawo do życia rodzinnego lub prywatnego (art. 8 Konwencji w zw. z art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Po pierwsze, ciężar wykazania istnienia przesłanek do udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych spoczywa przede wszystkim na cudzoziemcu. Po drugie, fakt posiadania przez skarżącego, jak również partnerkę skarżącego stosownych zezwoleń na pobyt na terytorium Polski nie uzasadnia uznania, że konieczność powrotu do kraju pochodzenia przez skarżącego będzie stanowiła nieuzasadnioną ingerencje w jego życie prywatne lub rodzinne. Prawidłowo zatem organ wskazał, że art. 8 ww. Konwencji nie nakłada na państwo ogólnego obowiązku poszanowania wyboru przez cudzoziemców kraju, w którym chcieliby oni mieszkać. Zgodnie z utrwaloną zasadą prawa międzynarodowego państwa mają prawo, nie naruszając zobowiązań traktatowych, wykonywać kontrolę wjazdu osób nieposiadających obywatelstwa tego państwa na jego terytorium. Zadaniem organów jest w takim przepadku wyważenie interesów cudzoziemca oraz interesu publicznego, przy czym państwo dysponuje pewnym zakresem uznania w tej kwestii. Ponadto wobec tego, że okres orzeczonego zakazu ponownego wjazdu do Polski wynosi 3 lata, ingerencja w prawo do życia prywatnego, czy nawet rodzinnego, o którym mowa w art. 8 Konwencji nie ma również charakteru bezterminowego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji, a przyjęta w niej ocena zgromadzonych dowodów, pomimo argumentów zgłaszanych przez skarżącego, nie nosi cech dowolności. Wprawdzie skarżący został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia przez organ odwoławczy, a zatem doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a zatem stronie znane były wszystkie zgromadzone w sprawie dowody (na etapie postępowania przed organem I instancji strona zapoznawała się z aktami sprawy w dniu 2 września 2020 r. i do zgromadzonego materiału nie wnosiła uwag ani zastrzeżeń) i miała ona możliwość zajęcia co do nich stanowiska przed wydaniem orzeczenia przez organ I instancji, a także w złożonym w sprawie odwołaniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie art. 444 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu ww. przepisu względem niniejszego postępowania dotyczącego zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Wymaganej bezpośredniej zależności nie można bowiem utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na konkretną treść decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. D. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi I instancji:

1) mającą wpływ na wynik sprawy obrazę przepisu prawa materialnego – art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów art. 302 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 318 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, które są niekonstytucyjne w zakresie, w jakim nakazują stosowanie sankcji w postaci zobowiązania do powrotu, jak również w postaci zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen w stosunku do cudzoziemców, którzy zostali prawomocnie skazani w Rzeczypospolitej Polskiej za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe na karę grzywny lub karę pozbawienia wolności, w wyniku czego doszło do naruszenia zasady ne bis in idem;

2) mającą wpływ na wynik sprawy obrazę przepisu prawa materialnego – art. 8 Konwencji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ingerencja w życie prywatne i rodzinne skarżącego jest dopuszczalna i zasadna, a zastosowany w stosunku do skarżącego środek w postaci zobowiązania skarżącego do powrotu wraz z zakazem ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres trzech lat jest "proporcjonalny";

3) obrazę przepisów prawa procesowego – art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Szefa Urzędu nie doszło do naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

4) obrazę przepisów prawa procesowego – art. 10 § 1 w zw. z art. 15 oraz art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Szefa Urzędu nie doszło do naruszenia obowiązku zapewnienia stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

5) obrazę przepisu prawa procesowego – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące brakiem uznania, że zaskarżona decyzja administracyjna została wydana zanim zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby, co do zasady, odnieść się do naruszenia pierwszych ze wskazanych przepisów, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę trafności zastosowania przepisów prawa materialnego. Niniejsza sprawa, a przede wszystkim uzasadnienie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, wymaga jednak odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, tj. art. 302 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, który powiązano z art. 318 ust. 1 tej ustawy.

Przypomnieć raz jeszcze należy, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu stanowił art. 302 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje się cudzoziemcowi, gdy obowiązuje wpis danych cudzoziemca do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Powtórzenie po raz kolejny tejże regulacji, w ślad za treścią decyzji organów obu instancji i uzasadniania zaskarżonego wyroku, wydaje się konieczne z tego względu, że zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wskazują na pewne niezrozumienie istoty przesłanki warunkującej wydanie decyzji zobowiązującej do powrotu w oparciu o art. 302 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach. Odnosząc się do analogicznych zarzutów formułowanych przez stronę zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, Szef Urzędu oraz Sąd I instancji trafnie podkreślali, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu została wydana nie ze względu na fakt skazania skarżącego wyrokiem sądowym, ale ze względu na fakt, iż jego dane osobowe figurują w Wykazie. Oceny tej w żaden sposób nie zmienia okoliczność, że podstawą wpisu danych skarżącego do Wykazu był prawomocny wyrok skazujący Sądu Rejonowego [...] z [...] listopada 2018 r. sygn. akt [...]. Dane cudzoziemca zostały wpisane do Wykazu w dniu 17 stycznia 2020 r. z terminem obowiązywania wpisu do dnia 7 grudnia 2021 r. Podstawą wpisu danych był art. 435 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o cudzoziemcach, z którego to przepisu wynika, że w wykazie umieszcza się i przechowuje dane cudzoziemca, jeżeli cudzoziemiec został skazany prawomocnym wyrokiem w Rzeczypospolitej Polskiej – za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe na karę grzywny lub karę pozbawienia wolności. Wpis danych skarżącego do Wykazu obowiązywał zarówno na dzień orzekania w tej sprawie przez Komendanta PSG, jak i Szefa Urzędu. W tym zakresie ustalony stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, nie był też w żaden sposób kwestionowany przez skarżącego. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie podstawy wydania decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu wskazanej w art. 302 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, czyli faktu, że zaskarżoną decyzję wydano, gdy obowiązywał wpis danych skarżącego do Wykazu.

Pominąć nie można – na co zwrócono uwagę tak w zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonym wyroku Sądu Wojewódzkiego, że decyzja o zobowiązaniu do powrotu jest decyzją związaną, organom nie pozostawiono zatem uznania, czy w razie zajścia okoliczności określonych w art. 302 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach można zastosować ten środek prawny kierując się np. względami słuszności. Oznacza to, że organy nie mogły odstąpić od wydania decyzji zobowiązującej do powrotu w razie ustalenia, że zachodzi jednak z przesłanek wskazanych w art. 302 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Co istotne, obowiązek wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu jest niezależny od tego, czy w realiach danej sprawy cudzoziemiec miał świadomość istnienia okoliczności określonych w ww. przepisie. Chodzi tu bowiem o obiektywną odpowiedzialność administracyjną, a nie odpowiedzialność karną opartą na zasadzie winy (por. wyrok NSA z 5 października 2022 r., II OSK 2503/21).

W tym świetle zupełnie oderwane od istoty sprawy i podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji wydają się argumenty autora skargi kasacyjnej, który w związanym charakterze decyzji o zobowiązaniu do powrotu upatruje pozbawienia konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu, a nawet "niedopuszczalnej, w systemie trójpodziału władzy, ingerencji w treść orzeczenia właściwego, niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu przez organ, który wchodzi w skład aparatu władzy wykonawczej i jest podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz Prezesowi Rady Ministrów", czy też naruszenia prawa do obrony. Stanowczo podkreślić należy raz jeszcze, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu została wydana nie ze względu na skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo, lecz ze względu na fakt, iż jego dane figurowały w Wykazie. Powyższe wskazuje na to, że fakt ukarania strony w sprawie karnej oraz okoliczność wydania decyzji orzekającej o zobowiązaniu do powrotu nie stanowi naruszenia zakazu "podwójnej karalności". Jedynie na marginesie wskazać należy, że samo uprzednie skazanie cudzoziemca prawomocnym wyrokiem może być bezpośrednio okolicznością istotną dla orzeczenia o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, ale w ramach przesłanki określonej w art. 302 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, tj. pod kątem oceny, czy wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten niewątpliwie nie był zastosowany w sprawie niniejszej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 302 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 318 ust. 8 ustawy o cudzoziemcach stanowi w rzeczywistości próbę podważenia istoty tej regulacji, uznanej przez autora skargi kasacyjnej za represyjną w zakresie, w jakim polski prawodawca przyjął regułę obowiązku opuszczenia terytorium Polski i zakazu ponownego wjazdu dla cudzoziemców wpisanych do stosownego wykazu, gdy przesłanką umieszczenia tam danych cudzoziemca jest ukaranie stosownym wyrokiem, czym, w ocenie strony, ustanowiono w istocie dodatkową sensu stricte sankcję z tytułu popełnienia przez cudzoziemca przestępstwa. Omawiany zarzut nie zmierza do podważenia prawidłowości wykładni czy zastosowania ww. przepisu w rozpoznawanej sprawie, toteż nie mógł zostać uznany za zasadny.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 8 Konwencji poprzez zastosowanie wobec skarżącego środka stanowiącego nadmierną ingerencję w jego życie rodzinne i prywatne.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej pozostawania przez skarżącego w nieformalnym związku z N. D. stwierdzić należy, że okoliczność ta trafnie została oceniona w niniejszym postępowaniu jako nieuzasadniająca udzielenie skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych na podstawie art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z uwagi na ochronę jego życia rodzinnego.

W niniejszej sprawie Szef Urzędu, jak i Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjęli, że pojęcie życia rodzinnego odnosi się nie tylko do związków wynikających z małżeństwa, ale może obejmować też inne, faktyczne więzi rodzinne, rozumiane jako rzeczywiste, bliskie więzi osobiste. Co do zasady życie rodzinne obejmuje niewątpliwie relacje między najbliższymi członkami rodziny, a więc małżonkami, ale też konkubentami. Ochronie na podstawie art. 8 Konwencji podlegają bowiem nie tylko więzi rodzinne w rodzinach funkcjonujących prawidłowo, opartych na związkach małżeńskich, ale również więzi osobiste istniejące między osobami pozostającymi w związku faktycznym. (por. wyrok NSA z 1 września 2021 r., II OSK 11/21, dostępne w CBOSA). Nie mniej, co wymaga wyraźnego podkreślenia, a co też trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, ciężar wykazania istnienia przesłanek do udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych spoczywa przede wszystkim na cudzoziemcu a takich okoliczności na etapie postępowania administracyjnego skarżący nie wskazał.

Nie można przy tym skutecznie zarzucić organom administracji, że nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie wyjaśniły w należyty sposób stanu faktycznego w zakresie możliwej ingerencji w życie rodzinne i prywatne skarżącego spowodowanej wydaniem decyzji zobowiązującej do powrotu. W tym kontekście zauważyć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje, z jakich środków dowodowych może korzystać organ administracji, aby wypełnić obowiązek należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy wyrażony w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże strona ma obowiązek wspierania organu w udowodnieniu okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla takiego rozstrzygnięcia, a jej żądanie dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić o tyle, o ile przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

Unormowane w art. 8 Konwencji prawo do poszanowania życia rodzinnego nie ma charakteru absolutnego i dopuszczalna jest ingerencja ze strony władzy publicznej, ale stosownie do art. 8 ust. 2 Konwencji ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa jest usprawiedliwiona tylko w pewnych szczególnych przypadkach. W orzecznictwie strasburskim kwalifikacja wydalenia jako krajowego środka ingerencji w prawo do życia rodzinnego nigdy nie była kwestionowana. Należy podkreślić, że ograniczenia prawa do życia rodzinnego muszą być konieczne (proporcjonalne). Zasada proporcjonalności wymaga rozważenia sytuacji osobistej i rodzinnej cudzoziemca, w tym między innymi, długotrwałości pobytu w Polsce, ewentualnych przeszkód do zamieszkania z rodziną w kraju pochodzenia cudzoziemca, w tym skutków wynikających dla rodziny z przeniesienia życia rodzinnego do innego kraju (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2774/14). Podobnie, jak większość praw chronionych konstytucyjnie, tak i prawo do ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego przewidziane w art. 47 Konstytucji nie jest prawem o charakterze absolutnym, podlega bowiem ograniczeniu z uwagi na interes publiczny lub usprawiedliwiony interes innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

W przedmiotowej sprawie skarżący ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że pracuje on legalnie w Polsce i prowadzi tu wspólne gospodarstwo domowe z N. D., która mieszka i pracuje w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 Konwencji (którego nie powiązano z zarzutem naruszenia art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) wskazać należy, że Szef Urzędu słusznie zauważył, że pobyt partnerki skarżącego ma ze swej istoty charakter czasowy. Uzyskanie przez jednego z małżonków, czy w ogóle członków rodziny, zezwolenia pobytowego na terytorium Polski nie stanowi samoistnej okoliczności uzasadniającej udzielenie drugiemu małżonkowi lub innemu członkowi rodziny zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Raz jeszcze podkreślić należy, że nawet przy przyjęciu, że skarżący prowadzi życie rodzinne na terytorium Polski (relacje z N. D.), to nie musi to automatycznie oznaczać, będzie ono zasługiwało na ochronę niezależnie od wszelkich innych okoliczności faktycznych sprawy. Zgodzić się należy z Szefem Urzędu, że z uwagi na fakt, że pobyt cudzoziemki w Polsce ma charakter czasowy, to, czy dojdzie do czasowego rozdzielenia pary, zależy tylko od jej woli, gdyż może ona z własnej inicjatywy powrócić na Ukrainne wraz ze skarżącym. Oczywiście inaczej należałoby ocenić tę sytuację, gdyby partnerka skarżącego była w trwały sposób związana z Polską – np. miała polskie obywatelstwo albo legitymowała się innym, długoterminowym tytułem pobytowym, co w niniejszej sprawie jednak nie miało miejsca. Również fakt przebywania skarżącego od kilku lat w Polsce i prowadzenie tu życia prywatnego nie stanowi przesłanki udzielenia skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Jak podkreślił organ odwoławczy, pobyty skarżącego w Polsce miały charakter czasowy, związane były wykonywaniem pracy. Także ubieganie się skarżącego o zezwolenie na pobyt stały nie uzasadnia twierdzenia, że konieczność powrotu do kraju pochodzenia stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo do życia prywatnego. Żadną zaś miarą akcentowane w skardze kasacyjnej obawy, że w przypadku powodu do Ukrainy skarżący i jego partnerka "zostaliby de facto pozbawienie możliwości zarobkowania, a co za tym idzie – godnego życia na poziomie do którego przywykli w trakcie pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", nie stanowią przesłanki negatywnej do wydania decyzji zobowiązującej do powrotu. Dodatkowo pominąć nie można, że ingerencja w prawo do poszanowania życia rodzinnego i prywatnego na gruncie analizowanej sprawy nie ma charakteru bezterminowego – zakaz ponownego wjazdu orzeczono na okres 3 lat.

Reasumując, materiał dowodowy sprawy uzasadniał twierdzenie, że więzi cudzoziemca z krajem goszczącym nie są na tyle silne czy trwałe, aby uznać jego zobowiązanie do powrotu za nieuzasadnioną ingerencję w prawa chronione Konwencją. Test proporcjonalności został w tej sprawie prawidłowo przeprowadzony, co wynika z treści zaskarżonej decyzji. Okoliczność zaś, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się precyzyjnie do tej kwestii (nie użył sformułowania "proporcjonalności"), nie stanowi o naruszeniu przez ten Sąd art. 8 Konwencji, w szczególności art. 8 ust. 2.

W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wskazywał na etapie postępowania administracyjnego na jakiekolwiek inne okoliczności, niż wymienione wyżej, które można by oceniać z perspektywy ochrony życia rodzinnego czy prywatnego. Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu, iż organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a Sąd błędnie takie działanie organu zaakceptował.

Naruszenia ww. przepisów nie stanowił także brak dokonania przez orzekające w sprawie organy ustaleń na okoliczność wykonania przez skarżącego obowiązków nałożonych na niego na mocy wyroku Sądu Rejonowego [...] z [...] listopada 2018 r. Jak wcześniej wyjaśniono, okolicznością istotną z punktu widzenia przesłanki materialnej dla wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie obowiązywania wpisu danych cudzoziemca do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Dla ustalenia, czy stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 302 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, nie mają prawnej doniosłości okoliczności wykonania przez stronę wyroku skazującego stanowiącego podstawę wpisu jego danych do Wykazu.

Z tych samych przyczyn brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zainicjowane przez skarżącego postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie art. 444 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. względem niniejszego postępowania dotyczącego zobowiązania cudzoziemca do powrotu i tym samym nie może stanowić podstawy do jego zawieszenia. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie nie zachodzi wymagany przez przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, a postępowaniem w sprawie kontroli zasadności dokonanego wpisu danych skarżącego do Wykazu, tj. wynik tego ostatniego postępowania nie uniemożliwia wydania rozstrzygnięcia w sprawie zobowiązania do powrotu na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie okoliczności, o której mowa w art. 302 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, oceniane jest w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania przez organ administracji. Organy obu instancji w niniejszej sprawie miały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o posiadane informacje, tj. dane figurujące w Wykazie. Zarówno w dacie orzekania przez Komendanta PSG, jak i Szefa Urzędu, obowiązywał wpis danych skarżącego do Wykazu. Organy prowadzące postępowanie w przedmiocie zobowiązania do powrotu mogły zatem podejmować czynności w ramach własnych kompetencji, mimo toczącego się postępowania w trybie art. 444 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a co więcej, nie miały podstaw do kwestionowania w tym postępowaniu ważności i prawidłowości obowiązywania przedmiotowego wpisu.

I wreszcie rację ma Sąd I instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., przy czym wada ta nie miała wpływu na wynik sprawy, zatem nie mogła uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, trafnie Sąd ocenił, że organ odwoławczy nie przeprowadzał dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a stronie znane były wszystkie zgromadzone w sprawie dowody. Nie znajduje przy tym potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenie skarżącego, jakoby dopiero z postanowienia Szefa Urzędu z 28 października 2020 r. wydanego w trybie art. 444 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach a doręczonego mu w dniu 18 stycznia 2021 r., miał się dowiedzieć, że jego dane osobowe w dalszym ciągu znajdują się w Wykazie. Informacja o obowiązywaniu wpisu jego danych do Wykazu, jak i podstawie jego dokonania, wprost wynika bowiem z treści zarówno decyzji Komendanta PSG, jak i zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu, skoro okoliczność ta, wyczerpująca przesłankę z art. 302 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, stanowiła podstawę zobowiązania skarżącego do powrotu. Naczelny Sąd Administracyjny miał też na uwadze, że – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak m.in. NSA w wyroku z 3 marca 2023 r., II GSK 1435/19, CBOSA). Ani w skardze do Sądu I instancji, ani w rozpoznawanej skardze kasacyjnej cudzoziemiec nie wskazał natomiast, jakich konkretnie czynności lub wniosków uniemożliwiono mu dokonania lub złożenia w związku z naruszeniem określonej w omaw. przepisie zasady. Powyższe wzmacnia tylko ocenę o bezzasadności zarzutu naruszenia wskazanego przepisu (powiązanego z naruszeniem art. 15, art. 81 i art. 140 k.p.a.).

Z tych wszystkich względów należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Dodatkowo, na marginesie niniejszych rozważań wskazać należy, że skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne. Autor skargi kasacyjnej nie uniknął błędu formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego w pkt 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Wyjaśnienia wymaga, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej powinien bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik. Wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd I instancji nie mógł naruszyć, skoro ich nie stosował, bowiem regulują one postępowanie przed organami administracji publicznej. Rolą Sądu Wojewódzkiego było jedynie dokonanie oceny ich zastosowania w sprawie przez orzekające organy administracji publicznej. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wyręczać go w prawidłowym stawianiu zarzutów, to w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należało, że intencją skarżącego kasacyjnie było postawienie zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.