Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 194/25
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 351/24 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom społecznym postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 15 października 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 351/24 działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę P. G. (dalej: "skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. nr [...].

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzji ostatecznej organu zarzucił naruszenie art. 83 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 9 ust. 4c, art. 12 ust. 1 oraz art. 18 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że powołana w skardze decyzja pozostaje w obrocie prawnym w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt VIIU 1151/13, którym oddalono odwołanie skarżącego. Sąd Apelacyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt III AUa 29/14 oddalił apelację skarżącego, a postanowieniem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II UK 122/15 Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej. Jednocześnie skarżący nie wystąpił do organu o stwierdzenie jej nieważności.

Sąd I instancji wskazał, że zachodzi przesłanka do odrzucenia skargi, a to z uwagi na to, że w jego ocenie sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Skarżący wnosząc skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 § 1 i art. 175 § 1 w związku z art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżył w całości postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2024 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

- Art. 45 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu poprzez przedwczesne odrzucenie skargi skarżącego

2. naruszeniu następujących przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - tj. orzekanie w sprawie decyzji administracyjnej, która jeszcze nie została wydana - tj. decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji.

- art. 58 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - tj. przedwczesne odrzucenie skargi zamiast przekazania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności uprzednio wydanej decyzji właściwemu organowi.

i wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku celem ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania - według norm przepisanych;

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie;

4. a podstawie art. 267 TFUE akapit trzeci, o zadanie pytania prejudycjalnego o treści: "czy istnieje możliwość zastosowania wobec skarżącego Dyrektywy Rady 2000/78/WE ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy w oparciu nie tylko o cechy osobiste opisane w art. 1 w/w Dyrektywy, ale także i datę zdarzenia powodującego niepełnosprawność mającego wpływ na dostęp skarżącego do świadczeń rentowych w RP?"

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o:

1. oddalenie w całości skargi kasacyjnej z dnia 01.12.2024 r. wniesionej przez pełnomocnika Pana P. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15.10.2024 r., sygn. akt III SA/Gd 351/24 z przyczyn podanych w uzasadnieniu, w przypadku jednakże uwzględnienia argumentacji strony przeciwnej przedstawionej w skardze kasacyjnej zgodnie z którą pismo Pana P. G. z 10 maja 2023 r. należy traktować nie jako skargę administracyjną, lecz jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. zasadnym wydaje się uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, podobnie jak uwzględnienie zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 22.10.2024 r. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2024 roku, sygn. akt III SO/Gd 9/24 o wymierzeniu grzywny poprzez uchylenie tegoż postanowienia,

2. połączenie sprawy skargi kasacyjnej z dnia 01.12.2024 r. wniesionej przez pełnomocnika Pana P. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15.10.2024 r., sygn. akt III SA/Gd 351/24 ze sprawą zażalenia zarówno Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jak i Pana P. G. na postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 15 października 2024 r. w sprawie III SO/Gd 9/24 z powodu nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi wymierzył Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku grzywnę w kwocie 6000 zł, ponieważ zdaniem organu sprawy te są ściśle ze sobą połączone, w tym sensie że rozstrzygnięcie sprawy skargi kasacyjnej na postanowienie WSA o odrzuceniu skargi Pana P. G. będzie miało istotne znaczenie na sprawę dot. wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a.,

3. poparł wniosek strony przeciwnej zawarty w skardze kasacyjnej o rozpoznanie sprawy na rozprawie,

4. zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.

Niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, a wobec tego skarga wniesiona w takiej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W tej sprawie skarżący wniósł skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Gdańsku z dnia 10 maja 2013 r. nr 50/2013 w przedmiocie obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym. Tym samym istotą sprawy, niezależnie od zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej, jest to, czy sprawa, w której zostało wydane zaskarżone postanowienie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Kognicja sądów administracyjnych została ukształtowana w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucja RP nie zawiera szczegółowej regulacji właściwości sądów administracyjnych, odsyłając do zakresu określonego w ustawie (por. postanowienie NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt II GSK 801/19; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) dalej "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wyznaczona przepisem ustrojowym właściwość sądów administracyjnych została skonkretyzowana w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, w tym na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz zgodnie z treścią art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a. w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13; publ. ONSAiWSA 2014r., Nr 4, poz. 55). Zakres ten przesądza o dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, której naruszenie jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Jak słusznie w zaskarżanym postanowieniu podkreślił Sąd I instancji, warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że zakresem rozpoznawanej sprawy są ubezpieczenia społeczne. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1568); dalej "k.p.c." sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do zakresu spraw cywilnych podlegających postępowaniu sądowemu według przepisów k.p.c. W tych sprawach właściwy jest zatem sąd powszechny (z wyjątkiem spraw o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku oraz o umorzenie należności – art. 83 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 497 ze zm., dalej "u.s.u.s."). Powyższe odnosi się także do decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. i to bez względu na to, czy rozstrzygnięcie decyzji dotyczy kwestii formalnej (procesowej), czy istoty sprawy. Skoro zaś określony rodzaj sprawy należy do zakresu spraw cywilnych, które objęte są właściwością sądu powszechnego, to w tych sprawach wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny popiera stanowisko doktryny, zgodnie z którym odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych od decyzji organu rentowego wydanej w sprawie indywidulanej nie przysługuje tylko w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Powołany przepis jako lex specialis należy wykładać ściśle (por. Wantoch-Rekowski Jacek (red.), "Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz."; Lex 2015, komentarz do art. 83 u.s.u.s.). Podobnie stwierdził Wojciech Chróścielewski w glosie do uchwały NSA z 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13 (pub. OSP 2013/12/118) – przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. przewiduje wyjątek od zasady rozpoznawania odwołań od decyzji w postępowaniu cywilnym przez sądy okręgowe. Stanowi on bowiem, że od decyzji w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oraz decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu, ale strona może wnieść do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra - to znaczy na zasadach określonych w art. 127 § 3 k.p.a. Obowiązuje więc w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jasny i klarowny model zaskarżania decyzji organów ZUS. Od wszystkich decyzji, z wyjątkiem określonych enumeratywnie w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., trzech rodzajów decyzji, służy odwołanie do sądu okręgowego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.

Naczelny Sąd Administracyjny uważa, za w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że zgodnie z przepisem art. 83a ust. 2 u.s.u.s., decyzje ostateczne ZUS, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez ZUS uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Od decyzji organu odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak również od decyzji merytorycznej, wydanej po jego wszczęciu, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., a nie skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23 marca 2011 r. sygn. akt I UZP 3/10 (OSNP 2011/17-18/233), że od decyzji ZUS (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Tym samym należy podzielić pogląd sądu I instancji, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wyliczonym w art. 3 § 2 p.p.s.a.).

W świetle powyższego, nie może być zatem zasadna argumentacja autora skargi kasacyjnej, w ocenie którego doszło do niewłaściwego zastosowania art. 3 § 1 p,p.s.a. Z wcześniejszej argumentacji jasno wynika, że sprawy ubezpieczeń społecznych należą do właściwości sądów powszechnych, a zatem nie należą do kognicji sądów administracyjnych. Skoro tak, to sądy administracyjne nie sprawują nad nimi kontroli, tzn. nie ma do nich zastosowania przepis art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Podsumowując, skoro skarga skarżącego została wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Na marginesie należy wskazać, że z samej treści decyzji, a ściśle z jego pouczenia, w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wynika że od wydanej w sprawie decyzji skarżącemu przysługiwało, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.s.u.s. odwołanie do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń społecznych w Gdańsku. Pouczono również, że odwołanie należy wnieść na piśmie za pośrednictwem jednostki organizacyjnej ZUS, która wydała decyzję lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę, w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Jak wynika z akt sprawy, a przede wszystkim samej skargi, skarżący zastosował się tylko częściowo do tego pouczenia, bowiem przedłożył ją do jednostki ZUS, jednakże wskazał w niej, że adresatem jej nie jest Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń społecznych w Gdańsku, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Co wymaga podkreślenia, organ ZUS będąc związany treścią skargi z dnia 6 lutego 2023 r., jednocześnie będąc właściwy do przyjęcia skargi, nie mógł nie przesłać jej zgodnie z żądaniem zawartym w jej treści. Dlatego też, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, ani organ ZUS, a tym bardziej sąd administracyjny nie mogły w tej sprawie zastosować przepisu art. 65 § 1 k,p.a. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że organ ZUS w sposób prawidłowy, zgodnie z internują skarżącego, przekazały jego skargę do sądu administracyjnego, natomiast ten w świetle braku wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia, uznał że jest niewłaściwy w sprawie i odrzucił skargę.

Co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga skarżącego spełniała dyspozycję tego przepisu, albowiem dotyczy sprawy, która nie podlega kognicji Sądu. Brak jest także podstaw do przekazania jej według właściwości, ponieważ art. 59 § 1 p.p.s.a. przewiduje jedynie możliwość przekazania sprawy innemu sądowi administracyjnemu, w ramach właściwości miejscowej i rzeczowej sądów administracyjnych. Nie ma natomiast możliwości przekazania sprawy sądowi powszechnemu czy też innemu organowi.

W kwestii wniosku skarżącego kasacyjnie o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE, o treści: czy istnieje możliwość zastosowania wobec skarżącego Dyrektywy Rady 2000/78/WE ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy w oparciu nie tylko o cechy osobiste opisane w art. 1 w/w Dyrektywy, ale także i datę zdarzenia powodującego niepełnosprawność mającego wpływ na dostęp skarżącego do świadczeń rentowych w RP?", stwierdzić należy, w świetle braku dopuszczalności skargi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skorzystanie z tej instytucji jest całkowicie pozbawione podstaw prawnych. Ewentualne rozważenie przedstawienia pytania prejudycjalnego może zostać rozważona w sprawie niniejszej przez sąd właściwy do jej rozpoznania, czyli Sąd Okręgowy w Gdańsku.

W ocenie NSA stanowisko WSA w Gdańsku przyjęte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe i oceny tej nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie uchybił zarzucanym w skardze kasacyjnej przepisom uznając, że skarga została złożona w sprawie niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego. W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, kwestionujące prawidłowość odrzucenia skargi przez WSA w Gdańsku. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie też zarzut naruszenia prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania na rzecz organu nie rozstrzygnięto, ponieważ w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania (zob. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).