Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 258/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 34 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar, Sędzia WSA Anetta Chołuj, Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 czerwca 2023 r. nr 430100.71.232.2023-RED-P w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr 430100.71.157.2023.RED.P


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. M. (dalej: strona skarżąca; zobowiązany) jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych

(dalej: Prezes ZUS) z 6 czerwca 2023 r. (Znak: 430100.71.232.2023-RED-P) utrzymujące w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z 27 kwietnia 2023 r. (Znak: 430100.71.232.2023-RED-P) w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z akt administracyjnych sprawy wynika min., że ZUS - będąc jednocześnie wierzycielem jak i organem egzekucyjnym - prowadzi wobec zobowiązanego postępowanie na podstawie dziewięciu tytułów wykonawczych z 29 marca 2023 r. obejmujących nieopłacone składki za okres od 01.2022 do 12.2022.

Zobowiązany pismem z 4 kwietnia 2023 r. (data wpływu do ZUS 7 kwietnia 2023 r.) wniósł zarzut wskazujący na nieistnienie oraz brak wymagalności obowiązku. Motywując swoje stanowisko wskazał, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest przedwczesne, ponieważ nadal trwa postępowanie sądowe dotyczące należności z tytułu składek za część spornego okresu, będące konsekwencją zbiegu tytułów do ubezpieczenia społecznego. Argumentował, że poza prowadzeniem działalności gospodarczej w Polsce, wykonywał pracę najemną na terytorium S. oraz N. W okresie zatrudnienia na terytorium N. miał podlegać [...] ustawodawstwu społecznemu, w związku z czym nie jest zobowiązany do odprowadzania składek na terytorium Polski. Dalej stwierdził, że organ zalicza dokonywane przez niego na bieżąco wpłaty na poczet najstarszych zaległości, co do których toczą się postępowania sądowe (nie wydano prawomocnego rozstrzygnięcia). Tym samym – jego zdaniem - nie zostało przesądzone, czy w spornym okresie jest dłużnikiem ZUS. Z kolei uzasadniając zarzut nieistnienia obowiązku opłacenia składek zobowiązany podniósł, że pracę najemną wykonywał na terytorium S. oraz N. i w okresie zatrudnienia na terytorium N. podlegał [...] ustawodawstwu.

ZUS, działając jako wierzyciel, postanowieniem z 27 kwietnia 2023 r. oddalił zarzuty. Następnie Prezes ZUS zaskarżonym do Sądu postanowieniem z 6 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie.

Organy oparły swoje rozstrzygnięcia na tożsamych ustaleniach i motywach. Wyjaśniono, że prawomocną decyzją z 15 lipca 2019 r. stwierdzono, że zobowiązany - jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą - podlega obowiązkowo polskim ubezpieczeniom społecznym w okresie od 01.06.2015 r. do 31.10.2017 r. oraz ustalił z tego tytułu podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od 06.2015 r. do 10.2017 r. Sąd Apelacyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 8 czerwca 2020 r., sygn. akt: III AUa 122/20 oddalił odwołanie. Na tej podstawie organ sporządził w lipcu 2020 r. z urzędu dokumenty rozliczeniowe za ww. okres. Natomiast pismem z 11 marca 2021 r., organ ustalił, że w okresie od 01.11.2017 r. do 31.12.2021 r. zobowiązany podlegał ustawodawstwu [...] w zakresie zabezpieczenia społecznego. Dalej nadmieniono, że zobowiązany od dnia 1 stycznia 2022 r. zgłosił się do ubezpieczeń społecznych i dokonuje wpłat na poczet należności składkowych. W konsekwencji wskazano, że rozpatrywane zarzuty dotyczą tytułów wykonawczych wystawionych za okres, za który było on zgłoszony do ubezpieczeń społecznych na terytorium Polski (od 01.2022 r. do 12.2022 r.). W tym kontekście wskazano, że ZUS wydał decyzję z 30 września 2020 r. określającą wysokość zadłużenia zobowiązanego za okres od 06.2015 r. do 10.2017 r. Przy tym postępowanie sądowe dotyczące odwołania od tej decyzji nie zostało prawomocnie zakończone. Podkreślono natomiast, że decyzja z 30 września 2020 r. wydana została w oparciu o prawomocną decyzję z 15 lipca 2019 r. Dlatego od 1 stycznia 2022 r., kiedy zobowiązany zgłosił się do ubezpieczeń społecznych, dokonuje wpłat, które rozliczane są w pierwszej kolejności na najstarsze zaległości (tj. od 06.2015 r.) zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz.1771), powodując powstanie zaległości za okres od 01.2022 r. do 12.2022 r. Nadmieniono przy tym, że powyższe regulacje obowiązują również w przypadku, gdy obowiązek opłacania składek jest przedmiotem postępowania sądowego na skutek odwołania od decyzji ustalającej obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Wskazano, że dopiero ewentualny korzystny dla płatnika prawomocny wyrok sądowy będzie wiążący w niniejszej sprawie i będzie podlegał wykonaniu, a wówczas wpłaty będą mogły zostać przeksięgowane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zobowiązany zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 77 § 1 K.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w niniejszej sprawie całości materiału dowodowego, poprzez pominięcie faktu, iż brak jest decyzji określającej ustawodawstwo właściwe w stosunku do jego osoby za cały okres wykonywania przeze mnie pracy najemnej na terytorium S.;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art 6 ust 1 pkt 5, art, 12 ust. 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2023 r., poz.1230 ze zm., dalej : "u.s.u.s."), polegające na błędnym uznaniu, iż ma obowiązek opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w Polsce, mimo, iż kwestia ustalenia ustawodawstwa właściwego za okres zatrudnienia na S. nie została w pełni ustalona;

3) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust 1 pkt 5, art. 12 ust 1 i art. 13 pkt 4 u.s.u.s., polegające na błędnym przyjęciu, iż podlega obowiązkowi uiszczenia składek w Polsce sytuacji zbiegów tytułu ubezpieczenia;

4) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 46 ust. 1 w zw. z art. 32 u.s.u.s., polegające na błędnym przyjęciu, iż podlega obowiązkowi uiszczenia składek w Polsce, w sytuacji, gdy obowiązek ten nie został jeszcze prawomocnie ustalony;

5) przepisów prawa materialnego, tj., art 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art 68 ust 1 pkt 1c u.s.u.s., poprzez błędne przyjęcie że, mimo jednoczesnego wykonywania pracy najemnej na rzecz [...] pracodawcy, a także prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce, podlegał wyłącznie obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej.

Mając na względzie ww. zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa ZUS.

W uzasadnieniu skargi zobowiązany powtórzył wcześniej sformułowaną argumentację. Wskazał, że poza prowadzeniem w Polsce pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 01.06.2015 r. do 06.11.2017 r. wykonywał pracę najemną na terytorium S., natomiast od 01.11.2017 r, do 31.12.2021 r. na terytorium N. W okresie zatrudnienia na terytorium N. podlegał ustawodawstwu [...], co potwierdzone zostało przez [...] instytucję ubezpieczeniową poprzez wydanie druku A1. Natomiast organ decyzją z 17 czerwca 2016 r. ustalił, że za część okresu wykonywania pracy na terenie S., tj. Od 01.06.2015 r. do 31.05.2016 r. podlega ustawodawstwu polskiemu. Zarzucił natomiast, że ZUS nie dokonał ustalenia ustawodawstwa właściwego za dalszy okres, począwszy od 01.06.2016 r. strona skarżąca ponadto wskazała, że w niniejszej sprawie, toczy się również postępowanie o ustalenie obowiązku podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom, na skutek złożenia odwołania od decyzji organu z 30 września 2020 r. Podsumowując stanowisko strona skarżąca wskazała, że niedopuszczalne oraz niezgodne z prawem jest ustalanie przez ZUS wysokości zadłużenia, a także jego egzekwowanie, podczas gdy nie zostało prawomocnie rozstrzygnięte zagadnienie wstępne, jakim jest ustalenie ustawodawstwa właściwego w zakresie ubezpieczeń społecznych, a także obowiązek podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym. Dlatego prowadzenie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest przedwczesne, bowiem nie można uznać, że zobowiązanie stało się wymagalne.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej (decyzja lub postanowienie) może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika ponadto, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Granice niniejszej sprawy wyznaczyło postanowienie Prezesa ZUS z 6 czerwca 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie ZUS z 27 kwietnia 2023 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, sformułowanych w piśmie zobowiązanego z 4 kwietnia 2023 r. (data wpływu do ZUS 7 kwietnia 2023 r.)

Oba wymienione postanowienia wydane zostały w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.) na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących należności pieniężne z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

W tym miejscu Sąd wskazuje na uwarunkowania prawne mające znaczenie w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim, regulację prawną dotyczącą instytucji zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym (a konkretnie podstaw środka zaskarżenia) zawierają przepisy art. 34 § 2 u.p.e.a. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit.a i b.

Stan prawny niniejszej sprawy – na podstawie odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a. – uzupełniają również przepisy ogólnej procedury administracyjnej. Jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy można więc wskazać, że organ egzekucyjny jest związany ogólną zasadą prawdy obiektywnej z której wynika obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.).

Sąd akcentuje, że powyższa zasada znajduje pełne zastosowanie nie tylko w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego ale – poprzez odesłanie zawarte we wspomnianym wyżej art. 18 u.p.e.a. także na płaszczyźnie czynności procesowych postępowania egzekucyjnego. Jej adresatami są w szczególności organy podejmujące wszelkie władcze czynności wobec zobowiązanego (w tym naturalnie czynności orzecznicze).

Z tego powodu - w badanej sprawie - ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego – powinny zostać skorelowane ze sformułowanymi podstawami zarzutów. Co również istotne, powinny one znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, na podstawie których Sąd dokona kontroli działania organu egzekucyjnego.

Nie można stracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ egzekucyjny w toku postępowania oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z kolei "akta sprawy" oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Sąd jest także zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu.

Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, na etapie postępowania zakończonego zaskarżonym rozstrzygnięciem Prezesa ZUS nie dochowano ww. standardów prawidłowego procedowania.

Należy wskazać, że sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty (nieistnienia oraz braku wymagalności obowiązku) dotyczyły zobowiązań wynikających z opisanych przez Prezesa ZUS decyzji: z 15 lipca 2019 r. w przedmiocie podlegania obowiązkowo polskim ubezpieczeniom społecznym w okresie od 01.06.2015 r. do 31.10.2017 r. oraz ustalenia z tego tytułu podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od 06.2015 r. do 10.2017 r. a także decyzji z 30 września 2020 r. określającej wysokość zadłużenia zobowiązanego za okres od 06.2015 r. do 10.2017 r.

To te rozstrzygnięcia miały być źródłem zobowiązań, na rzecz których ZUS rozlicza aktualnie wpłacane składki przez zobowiązanego. Problem jednak w tym, że w aktach sprawy nie ma tych decyzji ZUS (a także powołanej w skardze decyzji z 17 czerwca 2016 r.). To z kolei sprawia, że większość motywów organów jest w istocie nieweryfikowalnych. Dodatkowo brak znajomości konkretnej treści ww. rozstrzygnięć oraz uwarunkowań wynikających z ich zaskarżenia do sądu powszechnego uniemożliwia odmienienie się przez Sąd do zasadności zarzutów sformułowanych przez stroną skarżącą: istnienia zobowiązania a także jego wykonalności (w aspekcie podmienionej "przedwczesności" postępowania egzekucyjnego).

Dalej, dostrzec trzeba że chociaż organy powołały się na konieczność rozliczenia aktualnych wpłat zobowiązanego na najdalej idące należności, to jednak zarówno w zaskarżonym postanowieniu Prezesa ZUS jak i poprzedzającym go rozstrzygnięciu brak jest bezpośredniego odniesienia się do poszczególnych wpłat strony skarżącej i sposobu ich zarachowania. W szczególności brak jest powołania konkretnej podstawy prawnej dokonanego rozliczenia na podstawie przepisów powołanego na wstępie rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Powyższe mankamenty treści postanowień oznaczają, że organy zaniechały dokonania jednoznacznego ustalenia, czy należności, które zostały pokryte z wpłat strony skarżącej, w istocie są istniejące (w tym nieprzedawnione) oraz wymagalne, a co za tym idzie czy można było na nie zaliczać aktualne wpłaty na składki. Przy tym zaznaczyć należy, że wszystkie powyższe okoliczności powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia, które respektuje treść art. 107 § 1 pkt.1 oraz § 3, w zw. z art. 126 K.p.a. w zakresie prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie Prezesa ZUS oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 107 § 1 pkt.1 oraz § 3, w związku z art. 18 u.p.e.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś sprawia, że treść takiego rozstrzygnięcia nie poddaje się kontroli Sądu pod względem jego zgodności z przepisami prawa. Uniemożliwia także odniesienie się do sformułowanych zarzutów skargi, które – co należy przypomnieć – w istotnym zakresie odnoszą się to treści i skutków decyzji ZUS, których nie ma w aktach.

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zarówno zaskarżone postanowienie Prezesa ZUS z 6 czerwca 2023 r. oraz poprzedzające je postanowienie ZUS z 27 kwietnia 2023 r. w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w związku z art. 135 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawnia art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.