Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3190/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...], znak: [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz Pana G. M. w wysokości [...] zł oraz na rzecz Gminy [...] w wysokości [...] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [....], od km [...] do km [...] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o:

- ustaleniu odszkodowania na rzecz Pana G. M. w wysokości [...] zł (słownie:[...]) oraz na rzecz Gminy [...] w wysokości [...] zł (słownie:[...] ) z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [....], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow.[...] ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] od km [...] do km [...],

- zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że nieruchomość położona w obrębie [...], oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta [....] w ciągu drogi krajowej nr [...], od km [...] do km [...]. Zgodnie z treścią księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność gminy [...] i znajdowała się w udziale [...] w użytkowaniu wieczystym G. M. Decyzją z dnia [....] znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Pana G. M. w wysokości [...] zł oraz na rzecz Gminy [...] w wysokości [...] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [..], od km [...] do km [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnosząc, iż płatnikiem ustalonego odszkodowania powinien być Prezydent Miasta [...]. Zdaniem skarżącego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu [...] statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu [....], z dniem [...] przywrócono miastu [...] status miasta na prawach powiatu. W związku z powyższym ustalone odszkodowanie powinno być finansowane z budżetu miasta jako zarządy drogi.

W wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2013 r. poz. 687) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości, o których mowa w art. 1 lf ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a cytowanej ustawy. Stosownie do art. 12 ust. 4d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl art. 12 ust. 4f ww. ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe

Stosownie do art. -18 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 18 ust. Ib ww. ustawy, suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. le i lf, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 3 tej ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast stosownie do ust. 4 omawianego przepisu, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Z kolei przepis art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (ust. 1). Przy określeniu wartości odtworzeniowej nieruchomości oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (ust. 2). Przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (ust. 4). Przy określaniu wartości plantacji kultur wieloletnich szacuje się koszty założenia plantacji i jej pielęgnacji do czasu pierwszych zbiorów oraz wartość utraconych pożytków w okresie od dnia wywłaszczenia do dnia zakończenia pełnego plonowania. Sumę kosztów i wartość utraconych pożytków zmniejsza się o sumę rocznych odpisów amortyzacyjnych, wynikającą z okresu wykorzystania plantacji od pierwszego roku plonowania do dnia wywłaszczenia (ust. 6).

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] przez rzeczoznawcę majątkowego Pana J. W.

Z przedstawionego przez rzeczoznawcę majątkowego opisu wynika, że nieruchomość jest zlokalizowana w [...], obręb [...], przy ul. [...], od strony północno - zachodniej. Ulica [...] jest ulicą o niewielkim znaczeniu w układzie komunikacyjnym miasta [...]. Ulica [...] doprowadza ruch kołowy do znajdujących się przy niej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość jest fragmentem wydzielonym z nieruchomości mieszkaniowej, zabudowanej domem jednorodzinnym w układzie bliźniaczym. Przedmiotowa nieruchomość jest zlokalizowana w środkowej części miasta, około 600 metrów w kierunku północnym od skrzyżowania ulic [...] i [...] (stacja PKP[...]). W bezpośrednim otoczeniu nieruchomości znajduje się ulica [...], ulica [...] oraz [....], a także tereny zurbanizowane, mieszkaniowe jedno i wielorodzinne. Kształt działki - prostokąt. Działka jest niezabudowana, posiadająca nasadzenia na swoim terenie. Na podstawie oględzin nieruchomości w dniu [...] oraz na podstawie protokołów z przeprowadzonej wizji na terenie sporządzonych na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na terenie nieruchomości na dzień [...] znajdowały się następujące nasadzenia: śliwa - lszt., róże - 4 szt., porzeczki - 1 m2. Pozostała część nieruchomości obsiana jest trawą.

Autor operatu ustalił również, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...], zgodnie z którym wyceniana działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej do zachowania.

Na podstawie analizy rynku lokalnego obejmującego obszar miasta [...] oraz rynku ponadlokalnego obejmującego obszary miast podobnych pod względem struktury demograficznej i stopnia rozwoju urbanistycznego ustalono, że nie miały miejsca transakcje nieruchomościami podobnymi, w szczególności ze względu na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i części składowe nieruchomości.

W związku z tymi ustaleniami wartości nieruchomości została oszacowana z wykorzystaniem metody odtworzeniowej.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Natomiast dla oszacowania wartości części składowych nieruchomości biegły zastosował podejście kosztowe.

Ostateczna wartość gruntu jako przedmiotu prawa własności została oszacowana na kwotę [...] zł, a wartość nasadzeń na kwotę [...] zł. Na potrzeby rozdzielenia wartości nieruchomości pomiędzy właściciela i użytkownika wieczystego gruntu przyjęto średni współczynnik wartości prawa użytkowania wieczystego – [...]. Wobec czego wartość gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego została oszacowana na kwotę [...] zł a wartość udziału [...] w prawie użytkowania wieczystego na kwotę [...] zł. W związku z tym wartość prawa własności nieruchomości Gminy [...] (grunt wraz z wartością nasadzeń roślinnych) wyniosła [...] zł.

Analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, ze. zm.) wskazuje, iż zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Niemniej jednak zgodnie z art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Zgodnie z art. 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Oznacza to, iż zarówno zabezpieczenie jak i wypłata środków należy do właściwego zarządcy drogi.

Ponadto zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym. Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2005r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

W niniejszej sprawie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012r. w sprawie przywrócenia miastu [...] statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu [...] (Dz.U. z 2012r. poz. 853) z dniem [...] miastu [...] przywrócono status miasta na prawach powiatu.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że organ administracji powinien orzekać na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji.

Skoro więc na dzień orzekania przez organ wojewódzki miasto [...] posiadało status miasta na prawach powiatu, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, to Prezydent Miasta [...] był zarządcą drogi krajowej w granicach swojego miasta.

Ponieważ zaś Prezydent Miasta [...] jako zarządca drogi w granicach miasta na prawach powiatu brał udział w postępowaniu przed organem I instancji, uchybienie organu wojewódzkiego należało konwalidować w postępowaniu odwoławczym.

Skargę na tę decyzję złożyło Miasto [...] zarzucając zaskarżonej decyzji :

- naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 15 KPA poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wobec skarżącego, który dopiero w postępowaniu przed organem drugiej instancji mógł być podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania ;

- naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, szczególności przepisu art. 10 KPA tj. uniemożliwienie skarżącemu udziału każdym stadium postępowania w tym samym charakterze tj. podmiotu obowiązanego do wypłaty odszkodowania ;

- naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 107 § 1 KPA poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. Z 2013, poz. 118) w związku z art. 2 Konstytucji RP i wyrażoną w nim zasadą nieretroaktywności prawa polegające na zobowiązaniu do wypłaty ustalonych odszkodowań Prezydenta Miasta [...] wobec uzyskania przez miasto [...] z dniem [...] statusu miasta na prawach powiatu , co nastąpiło w trakcie wszczętych i toczących się postępowań i w sposób diametralny zmieniło sytuację Gminy [...] jako strony tych postępowań podczas gdy :

•decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna być wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna i organ nie powinien zwlekać z wydaniem decyzji aż skarżący uzyska status miasta na prawa powiatu i przerzucać na skarżącego obowiązek wypłaty odszkodowań, które w ogóle nie stały przewidziane i zaplanowane ( i nie mogły zostać przewidziane i zaplanowane z uwagi na brak podstaw prawnych do poczynienia takiej rezerwy ) w budżecie skarżącego;

•uzyskanie przez miasto [...] z dniem [...] statusu miasta na prawach powiatu winno wywoływać skutki na przyszłość, i mieć zastosowanie do postępowań wszczętych po tej dacie a nie mieć wpływ na ocenę prawną i faktyczną zdarzeń zaistniałych przed tą datą ;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez jego pominięcie i niezastosowanie w sytuacji gdy inwestycje w zakresie dróg publicznych winny być finansowane wprawdzie z budżetu miasta na prawach powiatu, jednakże środki na finansowanie dróg krajowych powinny być zabezpieczone i pochodzić z rezerwy subwencji ogólnej, której dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu - zwłaszcza w sytuacji gdy w chwili występowania o zezwolenie na realizację inwestycji przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącą drogi krajowej nr [...] środki w tym przeznaczone na wypłatę odszkodowań, musiały być przewidziane zarezerwowane w Krajowym Funduszu Drogowym;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 12 ust.4 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2013, poz. 118) i związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005r Nr 267, poz. 2251 ze zm.) oraz zw. z art. 20 pkt 3 i pkt l7 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych )z. U. z 2013r poz. 260 ze zm.), polegające na ustaleniu istnienia po stronie Prezydenta Miasta [...], jako zarządcy drogi, obowiązku zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, kiedy to:

zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zarządca drogi, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a fakt niezrealizowania przez Wojewodę obowiązku określenia wysokości odszkodowania w terminie określonym ustawowo nie może wpływać w sposób niekorzystny na zakres uprawnień i obowiązków podmiotu niebędącego inwestorem w sprawie, przymiot inwestora po stronie Prezydenta i wraz z nim obowiązek poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, a tym samym podejmowania ustawowo określonych działań związanych z wystąpieniem skutków uzyskanych zezwoleń, w tym obowiązek wyplaty odszkodowań, powstał z mocy prawa po stronie inwestora, po uzyskaniu przez niego wymaganych prawem zezwoleń, konsekwencją czego jest brak po stronie Prezydenta Miasta [...] możliwości skorzystania z uprawnień przysługujących zarządcy drogi, wynikających z decyzji Wojewody Nr [...] z dnia [...] i z dniem uostatecznienia ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości wskazane w treści tego zezwolenia stały się własnością Skarbu Państwa, trwały zarząd tych nieruchomości został ustanowiony przez Wojewodę na rzecz GDKiA, po którego to stronie, w dacie powstania obowiązku poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi jednocześnie powstania obowiązku Wojewody do wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, leżały uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi, również te związane z wypłatą odszkodowań.

W piśmie procesowym z dnia [...] rozwinięto uzasadnienie podniesionych w skardze zarzutów.

Podnosząc te zarzuty wnoszono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę ogan wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwaną Ppsa), uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu skutkującym jej uchyleniem.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotowa sprawa stanowi kolejną ze spaw rozpoznawaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w której istota sporu sprowadza się do kwestii wskazania podmiotu publicznego, który ma być zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Składy orzekające zaprezentowały na tle tego problemu dwa przeciwstawne poglądy. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie przychyla się do argumentacji wskazującej na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Za prezentowanymi w tych sprawach poglądami należy wskazać, że stosunek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) jako mający charakter cywilnoprawny powstaje w momencie, kiedy zaistniał skutek przewłaszczenia nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego. W ocenie Sądu kwestia ta ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Wyjaśnić należy, że w ramach specustawy drogowej mamy do czynienia ze złożoną sprawą administracyjną regulującą oprócz sfery udzielenia zezwolenia na prowadzenie prac, również rozstrzyganie sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Przy tym sam mechanizm pozbawienia praw do nieruchomości został uregulowany w art. 12 ust. 4 i n. specustawy w sposób odmienny od przyjętego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) generalnego modelu sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

To szczególne wywłaszczenie, uregulowane w specustawie drogowej jako nabycie z mocy prawa, rodzi po stronie wnioskodawcy (inwestora) obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów. Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania określa art. 18 specustawy drogowej. Jest to norma o charakterze ogólnym przewidująca obowiązek ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele realizacji inwestycji drogowych. Specustawa nie przewiduje jednak samodzielnej regulacji odszkodowawczej, lecz zgodnie z art. 12 ust.5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 tej ustawy.

W przedmiotowej sprawie przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu kiedy powołane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stało się ostateczne, z tą datą następuje również wygaśnięcie użytkowania wieczystego. Decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna w dniu [...]. W tej dacie ukształtowana została, tak od strony przedmiotowej jak i podmiotowej, treść tego stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej. Ta okoliczność ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy.

Z tą datą Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nabyła z mocy prawa trwały zarząd. Późniejsze zdarzenie prawne jakim było to, że Prezydent Miasta [...] z dniem [...] stał się zarządcą dróg krajowych na terenie tego miasta nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy i treści stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej ukształtowanego z dniem [...].

Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych aby twierdzić, żeby Gmina [...] weszła z mocy prawa w prawa i obowiązki inwestora, który ma zbudować fragment obwodnicy. Konieczne jest bowiem odwołanie się do zasady samodzielności finansowej gmin analizowanej w licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, a znajdującej wyraz przede wszystkim w art. 167 Konstytucji RP. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego stanowi jedną z konstytutywnych cech podmiotowości samorządu terytorialnego. Istota tej samodzielności wyraża się w zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizowanie przypisanych im zadań publicznych, pozostawiając im swobodę w kształtowaniu wydatków (przy uwzględnieniu wymogów ustawowych) oraz stworzeniu odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych w tym zakresie (zob. wyrok TK z dnia 24 marca 1998 r. K. 40/97 OTK ZU 1998/2 poz. 12). W przedmiotowej sprawie odszkodowanie miałoby być wypłacone z budżetu Gminy [...], ponieważ Prezydent nie dysponuje jakiś odrębnym budżetem. Zgodnie z art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego - w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Teoretycznie więc zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinno być miasto na prawach powiatu, dlatego też ten podmiot ma zdolność sądową, a nie Prezydent Miasta [...].

Tym samym wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji została dokonana niewłaściwa wykładnia art. 22 specustawy drogowej, która doprowadziła w konsekwencji do nieprawidłowego zastosowania tego przepisu, poprzez błędne przyjęcie, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania ustala się według stanu prawnego na dzień ustalenia odszkodowania, a nie na dzień powstania obowiązku odszkodowawczego. Dodatkowo jednak wyjaśnić należy, że przepis ten stanowi, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Jest to istotny zapis ponieważ wskazuje on, który podmiot dysponuje publicznymi środkami na realizację zobowiązań odszkodowawczych. Wbrew stanowisku Ministra nie tylko art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) czy ustawa o drogach publicznych, ale również konieczne jest zastosowanie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 931 ze zm.) Zgodnie z art. 39 f ust.1 pkt 1 tej ustawy środki Krajowego Funduszu Drogowego mogą być przeznaczone na finansowanie budowy i przebudowy dróg krajowych realizowanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto zwrócić uwagę należy, że art. 7 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi, że źródłem finansowania dróg publicznych są również środki finansowe określone przepisami o drogach publicznych, przepisami o transporcie drogowym i przepisami o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ uchwałą Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r. nr 10/2011 ustanowiono program wieloletni pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015". Wykonawcą tego programu jest co do zasady Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (§ 2 ust. 1 tej uchwały). Zgodnie z załącznikiem 1a – Lista zadań priorytetowych pod pozycją [...] znajduje się budowa obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] i określenie wartości projektu. Środki na budowę drogi zostały przewidziane zatem w ramach Krajowego Funduszu Drogowego i jako beneficjent został wskazany Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ten podmiot dysponuje zatem wyłącznie środkami publicznymi na realizację obwodnicy [...]. Przywrócenie miastu [...] statusu miasta na prawach powiatu nie wiązało się z transferem środków do budżetu gminy (co było prawnie zresztą niemożliwe). Skoro zadania budowy drogi realizuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to trudno znaleźć racjonalne przesłanki dla obciążenia kosztami odszkodowań Prezydenta Miasta [...], jako hipotetycznie przyszłego zarządcę drogi, która jeszcze na tym odcinku nie istnieje. Nie można w art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego czy w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji, znaleźć podstawę prawną do rozwiązania specyficznego problemu, który wyłonił się w związku z przywróceniem [....] statusu miasta na prawach powiatu.

Reasumując podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest inwestor na wniosek, którego zostało wydane ostateczne zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Tylko bowiem ten podmiot jest uprawniony do objęcia w posiadanie przejętej nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych. Również tylko wnioskodawca ma obowiązek wskazania lokali zamiennych. Tym samym zarzuty skargi okazały się uzasadnione, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 22 specustawy drogowej, który wskazuje na konieczność uwzględnienia przy określaniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania przepisów regulujących Krajowy Fundusz Drogowy, a więc art. 7 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz art. 39f ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Organ naczelny zignorował również całkowicie powołaną uchwałę Rady Ministrów. Natomiast nie można podzielić zarzutów co do naruszenia przepisów wskazanych w skardze, co jednak nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.

Prawidłowa jest natomiast decyzja Wojewody [...], która jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazała Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien jako podmiot zobowiązany do ustalenia odszkodowania ustalić właśnie ten podmiot. Natomiast co do kwestii prawidłowości wysokości ustalenia odszkodowania Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a Ppsa orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego, a w istocie Gminy Miasta Wałbrzych, orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.