Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7476/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 80/21 w sprawie ze skargi P.D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 80/21, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego P.D. z dnia 2 czerwca 2021 r. w zakresie punktu 1-4 i 6-7 w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt I); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił skargę w zakresie punktu 5 wniosku (pkt III); zasądził od Komendanta Miejskiego Policji w [...] na rzecz skarżącego P.D. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Miejski Policji w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:

1) naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że udostępnienie wnioskowanych dokumentów oraz dopuszczalność lub zakres udostępnienia żądanych przez stronę informacji winny się odbywać w trybie przepisów u.d.i.p., podczas gdy właściwym jest uznanie, że wnioskowane dokumenty, jako dokumenty prywatne, nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej, nie spełniając kryterium dokumentów urzędowych, gdyż wnioskodawca wnosił o udostępnienie dokumentów w formie kopii, poprzez wskazanie formy przesłania, po uprzedniej anonimizacji drogą elektroniczną na adres e-mail; w przedmiocie żądania przez wnioskodawcę kopii oświadczenia majątkowego, to kompleksową ich regulację zawiera ustawa o Policji, zaś art. 1 ust. 2 u.d.i.p. określa, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, zatem w tym przedmiocie regulacje zawarte w ustawie o Policji mają pierwszeństwo w stosowaniu;

2) naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że kategorie dokumentów, o które wnosił wnioskodawca celem udostępnienia, stanowią informację publiczną, a dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji winien nastąpić w oparciu o art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podczas gdy właściwym jest uznanie, że wnioskowane dokumenty stanowią dokumenty prywatne i nie spełniają kryterium informacji publicznej, a tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania przepisów u.d.i.p. (i w tym znaczeniu przyjęcia, że żądanie skarżącego udzielenia wnioskowanych informacji obejmuje informację publiczną), bowiem skarżący żądał we wniosku kopii dokumentów, a nie informacji z dokumentów.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku P.D. z dnia 2 czerwca 2021 r. Wnioskiem tym strona zwróciła się do organu o udzielenie drogą elektroniczną na podany adres e-mail informacji publicznej dotyczącej policjanta M.M., po jej zanonimizowaniu, obejmującej: 1) życiorys, 2) kopię dyplomu ukończenia szkoły średniej i wyższej oraz szkoły policyjnej, 3) informację o przebiegu drogi zawodowej, 4) kopię mianowania na policjanta, 5) kopię oświadczenia majątkowego, 6) kopię aktualnych badań psychiatrycznych, 7) informację o wysokości wynagrodzenia brutto za ostatni miesiąc.

W sprawie nie jest sporne, iż Komendant Miejski Policji w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc czy żądane przez P.D. informacje mają charakter informacji publicznej.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Przepis ten stanowi więc definicję legalną pojęcia "dokument urzędowy". Należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie powołał się w ogóle na treść art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a zatem nie można uznać, aby dokonywał jego wykładni w sposób, w jaki wskazał to organ. Z omawianego zarzutu można wywnioskować, że zdaniem organu Sąd naruszył w/w przepis z tego powodu, że uznał dokumenty, o których udostępnienie wniósł skarżący, za urzędowe, a co za tym idzie – podlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p., podczas gdy stanowią one dokumenty prywatne i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w ramach u.d.i.p. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie, że skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy funkcjonariusza publicznego, jakim niewątpliwie jest policjant, a żądane informacje są związane z pełnieniem przez niego funkcji publicznej, to mają one charakter informacji publicznej. Stwierdził przy tym, że zasadniczo żądanie skarżącego obejmowało informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Jednocześnie WSA w Rzeszowie podkreślił, że: "(...) nie zgadza się ze stanowiskiem, że określona przez wnioskodawcę forma żądania tj. kopie dokumentów pozbawiła niejako zwarte w tych dokumentach informacje charakteru publicznego i uzasadniała odmowę ich udostępnienia. Bez wątpienia żądane dokumenty stanowią informację publiczną, dotyczą w głównej mierze kwalifikacji danego policjanta do wykonywania powierzonych zadań. Natomiast jeśli organ stwierdzi, że jakaś część dokumentu nie zawiera informacji, której można byłoby przypisać takie cechy, w związku z czym uczynienie zadość żądaniu co do formy nie jest możliwe, powinien zwrócić się do wnioskodawcy o zmianę formy żądania – art. 14 ust. 2 u.d.i.p., umożliwiającej udostępnienie wyłącznie informacji o charakterze publicznym". Wobec powyższego przyjąć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał oceny, czy dokumenty, o które wnioskował skarżący, są dokumentami urzędowymi, czy też prywatnymi, lecz uznał, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenia tego nie można utożsamiać z uznaniem żądanych dokumentów za dokumenty urzędowe. WSA w Rzeszowie nie wskazał bowiem precyzyjnie, który dokument ma jaki charakter, w związku z czym nie sposób stwierdzić, w jakim zakresie mógłby naruszyć art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Ponadto podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził wcale, że wnioskowane przez skarżącego dokumenty powinny być udostępnione stronie w trybie u.d.i.p. Sąd wskazał jedynie, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Uznając, że zachodzą przesłanki, o jakich mowa w w/w przepisie, organ odmawia udostępnienia żądanej informacji publicznej, jednakże stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma obowiązek wydać w tym przedmiocie decyzję administracyjną. Wyjaśnić należy, że w świetle art. 6. ust. 1 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Zatem dokumenty urzędowe (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.) podlegają udostępnieniu nie tylko co do treści, ale i postaci, a więc można żądać udostępnienia ich kopii. Jeżeli zaś chodzi o dokumenty prywatne (o innym charakterze niż urzędowy) znajdujące się w dyspozycji organu, to dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do ich treści (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt. I OSK 752/14). Należy bowiem odróżnić pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem, na którym taka informacja jest utrwalona, może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1939/19). Jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji nie przypisał żądanym przez P.D. dokumentom ani charakteru urzędowego, ani prywatnego, lecz uznał, że wniosek skarżącego dotyczy udostępnienia informacji publicznej w określonej formie. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega mankamenty uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, niemniej w skardze kasacyjnej zabrakło odpowiednio sformułowanych zarzutów naruszenia stosownych przepisów u.d.i.p. i p.p.s.a., co oznacza, że Sąd drugiej instancji nie może odnieść się do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu w tej kwestii. Należy pamiętać, iż to obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy w postaci skargi kasacyjnej jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07).

Niezależnie od powyższego, zauważyć jednak należy, że żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostało tak sformułowane, że można mieć wątpliwości, czy dotyczyło ono faktycznie udostępnienia dokumentów, czy tylko informacji w dokumentach tych zawartych. Należałoby przyjąć, iż w punktach: 2, 4, 5 i 6 skarżący zażądał udzielenia informacji co do treści i postaci dokumentów. Wniosek ten można wywieść także w odniesieniu do pkt 1, tj. życiorysu, choć w tym przypadku skarżący nie posłużył się określeniem kopii. W pkt 3 i 7 wniósł natomiast o udzielenie informacji publicznej jedynie co do treści. W ocenie NSA, dokumenty potwierdzające wykształcenie policjanta są dokumentami urzędowymi. Walor dokumentu urzędowego posiada również akt mianowania na policjanta oraz wynik aktualnych badań psychiatrycznych. Dokumenty te zawierają bowiem niewątpliwie utrwaloną treść oświadczenia, podpisaną przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji. Tego rodzaju cech nie można natomiast przypisać takim dokumentom, jak życiorys, czy oświadczenie majątkowe (które zresztą w okolicznościach tej sprawy i tak nie podlega udostępnieniu z uwagi na treść art. 62 ust. 5 ustawy o Policji). Ma to istotne znaczenie, gdyż udostępnieniu co do treści i postaci podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe (art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.). Obowiązkiem organu będzie zatem dokonanie oceny, które z punktów dotyczą dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a następnie uwzględnienie treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z którego wynika, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Jak już wskazano, kryterium tych warunków spełniają informacje dotyczące posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku związanym z pełnieniem funkcji publicznej. Powyższe nie oznacza jednak, że dokumenty urzędowe objęte wnioskiem skarżącego podlegać będą bezwarunkowemu i automatycznemu udostępnieniu. Mogą one bowiem zawierać dane dotyczące prywatności policjanta, niemające związku z pełnieniem tej funkcji. W takim przypadku dokumenty urzędowe nie tracą charakteru informacji publicznej, jednak ich udostępnienie podlega wtedy ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podobnej oceny organ dokona w stosunku do tych punktów wniosku skarżącego, które dotyczą udostępnienia informacji publicznej jedynie co do treści, a nie co do postaci dokumentu urzędowego.

W konsekwencji powyższego, oczekiwanego przez organ skutku nie mógł odnieść także drugi zarzut skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zarzutem naruszenia tych przepisów nie można kwestionować charakteru dokumentów, o których udostępnienie zwrócił się skarżący. Ponadto wskazać należy, iż w/w przepisy mają zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, co zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi jest natomiast bezczynność organu, a w związku z tym art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. nie były stosowane przez Sąd pierwszej instancji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.