Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 858/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 8 i art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części złoża kruszywa naturalnego J., Gmina S. stwierdza nieważność zaskarżanej uchwały w całości


UZASADNIENIE

W dniu 31 lipca 2017 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr LVIII/343/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części złoża kruszywa naturalnego J. X, gmina S..

Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł Wojewoda P., zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej: u.p.z.p.) poprzez stwierdzenie w § 1 ww. uchwały, "że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części złoża kruszywa naturalnego J. X, gmina S., nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. " uchwalonego uchwałą Nr XIV/132/99 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 grudnia 1999 r. i zmienionego uchwałami Rady Miejskiej w S.: Nr XXXI/239/05 z dnia 1 marca 2005 r. oraz Nr XVII/103/11 z dnia 29 września 2011 r.", podczas gdy w rzeczywistości Gmina S. nie posiada kompletnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. części tekstowej i graficznej "Uwarunkowania" oraz części tekstowej i graficznej "Kierunki".

W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Nr LVIII/343/17 Rady Miejskiej w S. z dnia 31 lipca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części złoża kruszywa naturalnego J. X, gmina S., w całości,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych

prawem.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.

Zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 28 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 118, poz. 1233; dalej: rozporządzenie)), projekt studium powinien zawierać: (1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy (u.p.z.p.), przedstawioną w formie tekstowej i graficznej; (2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy (u.p.z.p.); (3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy (u.p.z.p.); (4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro więc zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu oceny czy ustalenia planu miejscowego nie naruszają ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie części graficznej (rysunku) planu i studium, ale również tekstu planu z tekstem studium. Z posiadanej natomiast przez organ nadzoru wiedzy oraz dokumentacji wynika, że Gmina S. nie posiada zgodnego z prawem kompletnego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. części tekstowej i graficznej "Uwarunkowania" oraz części tekstowej i graficznej "Kierunki". W przypadku niniejszego stanu faktycznego, rada gminy nie mogła stwierdzić zgodności skarżonego planu ze studium, jeśli jest ono niekompletne. Gmina S. powinna w pierwszej kolejności dokonać zmian w obowiązującym ale wadliwym Studium, tak aby doprowadzić jego formę do zgodności z prawem, a dopiero w dalszej kolejności przystępować do procedury uchwalania planów miejscowych. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymaga dokonania czynności stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium, jako warunku niezbędnego do podjęcia uchwały w sprawie planu. Na gruncie niniejszej sprawy rada gminy stwierdzając powyższą zgodność usankcjonowała zatem wadliwość miejscowego planu już na początku procedowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie, stwierdzając zgodność skarżonego planu ze studium, miała ona pełną możliwość porównania zarówno części graficznej (rysunku) planu i studium, jak i również tekstu planu z tekstem studium. W wyniku tej oceny stwierdziła jak w § 1 cytowanej uchwały. Jej zdaniem, przewidywane w planie na etapie podejmowania uchwały intencyjnej, rozwiązania nie uległy zmianie i są zgodne z rzeczywistymi ustaleniami uchwalonego planu miejscowego. Również w okresie od podjęcia uchwały intencyjnej do dnia uchwalenia planu nie dokonano zmiany studium, ani nie wyeliminowano go z obrotu prawnego. Uchwalenie skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego, jako prawa miejscowego, jest realizacją polityki przestrzennej i społeczno - gospodarczej zawartej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S., zgodnej z wolą władzy rządowej i oczekiwaniami mieszkańców.

Dalej organ wyjaśnił, że niezrozumiałe jest twierdzenie Wojewody P., że Gmina S. nie posiada zgodnego z prawem kompletnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. części tekstowej i graficznej "Uwarunkowania" oraz części tekstowej i graficznej "Kierunki". W związku z tym, że skarżący nie wyartykułował na czym polega niezgodność z prawem, ani brak kompletności studium, Rada Miejska w S. nie może się do przedmiotowej kwestii odnieść. Należy jednak zwrócić uwagę, że obowiązujące, uchwalone Uchwałą Nr XIV/132/99 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 grudnia 1999 r., a następnie zmienione dwukrotnie Uchwałami Rady Miejskiej w S. Nr /239/05 z dnia 1 marca 2005 r. i Nr XVII/103/11 z dnia 29 września 2011 r., Studium, nie zostało podważone w ramach nadzoru prawnego przez Wojewodę P. Organ nadzoru ani też sąd administracyjny nie stwierdził nieważności uchwał dotyczących studium w całości lub w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała

Rady Miejskiej w S. z dnia 31 lipca 2017 r., nr LVIII/343/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części złoża kruszywa naturalnego J. X, gmina S. Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę P. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: "u.s.g.").

Na samym początku podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujący w dacie uchwalania planu (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej: u.p.z.p.) stanowi zaś, że plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

W doktrynie przyjmuje się, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie czynności określone w art. 17 u.p.z.p., a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zauważenia jednak wymaga, że w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mowa jest o istotnym naruszeniu trybu postępowania, przez które należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jeśli zaś chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko – art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 4 u.p.z.p.), przedmiot (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.) i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego jest także związanie rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu tego planu, jak również wymóg nienaruszalności tych ustaleń (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Nie każde jednak naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2003/17).

Naruszenie natomiast właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polega zaś na wkroczeniu organu sporządzającego projekt planu w kompetencje organu stanowiącego. W sprawie niniejszej, co wymaga podkreślenia, działanie takie nie miało miejsca.

Przechodząc do oceny prawidłowości trybu sporządzania kwestionowanego planu, w ocenie Sądu stwierdzić trzeba, że organ nie naruszył w sposób istotny trybu sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego. Brak jest w tej mierze stosownego zarzutu, a Sąd z urzędu także nie dostrzega takiego naruszenia.

Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczący istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu, tj. naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., to w ocenie Sądu jest on zasadny.

W sprawie powstał spór odnośnie kompletności przedmiotowego Studium i wpływu tej okoliczności na fakt, czy przedmiotowy plan nie narusza ustaleń tego Studium. Wobec powyższego, na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. zobowiązano organ uchwałodawczy do złożenia kompletnego Studium w formie tekstowej i graficznej, obejmującego wszystkie jego zmiany. Skarżącego zobowiązano zaś do zapoznania się z tymi dokumentami i sprecyzowania zarzutów skargi.

Realizując nałożony obowiązek Rada Miejska w S. złożyła w dniu 20 lutego 2018 r.: (1) oryginał uchwały Nr XVII/103/11 Rady Miejskiej w S. z dnia 29 września 2011 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. (treść uchwały oraz trzy załączniki), (2) oryginał uchwały Nr XXXIII/251/05 Rady Miejskiej w S. z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie przyjęcia tekstu jednolitego części opisowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. (treść uchwały i jeden załącznik), (3) oryginał uchwały Nr XXXI/239/05 Rady Miejskiej w S. z dnia 1 marca 2005 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. (treść uchwały oraz dwa załączniki), (4) kopię uchwały Nr XIV/ł32/99 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 grudnia 1999 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. Jako część graficzną – mapy, złożyła: (1) Syntezę uwarunkowań – oryginał; (2) Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego - Gminy – oryginał; (3) Infrastrukturę techniczną; (4) Politykę zagospodarowania przestrzennego – Gminy; (5) Kierunki zagospodarowania przestrzennego – Gminy; (6) Politykę zagospodarowania przestrzennego – Miasta; (7) Kierunki zagospodarowania przestrzennego – Miasta. Jako część tekstową złożyła: (1) Uwarunkowania rozwoju zagospodarowania przestrzennego; (2) Kierunki i politykę zagospodarowania przestrzennego Miasta; (3) Kierunki i politykę zagospodarowania przestrzennego Gminy. Dodatkowo w dniu 23 lutego 2018 r. organ złożył jeszcze, stwierdzając, że poniższe mapy zostały odnalezione w dniu 22 lutego 2018 r. w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w S. podczas porządkowania dokumentów: (1) oryginał mapy "Infrastruktura Techniczna" - załącznik do uchwały Nr XIV/132/99 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 grudnia 1999 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S.; (2) mapę kolorową w skali 1:7000 "Kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta" - załącznik do uchwały Nr XIV/132/99 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 grudnia 1999 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S..

Natomiast skarżący ustosunkował się do złożonych dokumentów w piśmie z dnia 6 marca 2018 r.

Szczegółowo odniósł się do kopii Uchwały Nr XIV/132/99 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. pytając, dlaczego nie złożono oryginału. Dodatkowo zarzucił, że przedmiotowa uchwała składa się z m.in. z tekstu obejmującego trzy części o następujących nazwach: "uwarunkowania rozwoju zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. " - stanowiącego załącznik nr 7, "kierunki i polityka przestrzenna miasta" - stanowiącego załącznik nr 8 oraz "kierunki i polityka przestrzenna gminy" - stanowiącego załącznik nr 9, zaś żaden ze zbindowanych tekstów nie posiada pieczęci potwierdzających ich zgodność z oryginałem oraz nie jest opatrzony oznaczeniem potwierdzającym, że stanowi odpowiednio załącznik nr 7, 8 lub 9 do tej uchwały. Nawet tytuł tekstu "uwarunkowania rozwoju zagospodarowania przestrzennego" jest inny niż tytuł załącznika nr 7 wskazanego w tej uchwale. Ponadto przesłany tekst opatrzony stroną tytułową "uwarunkowania rozwoju zagospodarowania przestrzennego" jest inny co do treści, w porównaniu z pozyskanym w toku prowadzonego przez Wojewodę P. innego postępowania (dokładnie wskazano te różnice). Zdaniem więc skarżącego, złożone dokumenty nie mogą być uznane za załączniki do przedmiotowej uchwały.

Wojewoda P. odniósł się także do złożonych map. Najpierw precyzyjnie je opisał, a następnie wyjaśnił, że nie posiadają one oznaczeń potwierdzających do jakiego dokumentu lub jakiej uchwały są załącznikami. Odmienna jest także cyfrowa jakość ich wykonania, a ponadto posiadają one różne oznaczenia tych samych terenów - co sugeruje, że pochodzą z różnych okresów i stanowią mapy z różnych opracowań lub projektów. Wszystko powyższe oraz brak podstawowych oznaczeń, które pozwoliłyby traktować te mapy jako dokumenty (brak oznaczeń załączników, brak podpisów, brak potwierdzeń za zgodność z oryginałem) w sposób oczywisty powodują, że nie można uznać ich za zgodne z prawem załączniki do uchwały z dnia 15 grudnia 1999 r.

Skarżący odniósł się także do uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 1 marca 2005 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. i stwierdził, że w tym przypadku nie doszukuje się żadnych naruszeń.

Jeśli zaś chodzi o uchwałę Nr XXXIII/251/05 Rady Miejskiej w S. z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie przyjęcia tekstu jednolitego części opisowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S., to zdaniem skarżącego nie jest to jej oryginał tylko kopia. Przyjęty tekst jednolity zawiera 3 części - "uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy", "kierunki i polityka przestrzenna gminy" oraz "kierunki i polityka przestrzenna miasta" Uznając więc, że do uchwały Nr XXXI/239/05 Rady Miejskiej w S. z dnia 1 marca 2005 r. dołączono załącznik graficzny dotyczący zmian w niej dokonanych, to przy tej uchwale, wraz z częścią tekstową (tekst jednolity) powinny być dołączone i właściwie oznaczone pozostałe załączniki graficzne, które nie uległy zmianie w stosunku do roku 1999, a które były załącznikami do pierwotnej uchwały - takich załączników tu jednak nie dostarczono, a w związku z tym nie wykazano ciągłości planistycznej właściwej dla zmian studium. Także dopięty do treści uchwały "tekst jednolity" studium nie jest potwierdzony za zgodność z oryginałem.

Jeśli zaś chodzi o Uchwałę Nr XVII/103/11 Rady Miejskiej w S. z dnia 29 września 2011 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S., to skarżący doszukał się odmiennej techniki wykonania mapy niż tej z 2005 r., a także braku jakiejkolwiek ciągłości ze zmienianą uchwałą z roku 2005. W 2005 r. nie było załącznika graficznego wyglądającego tak jak załącznik do tej uchwały oraz inaczej przedstawiano obszar gminy, a także inne były oznaczenia obszarów, inne legendy i oznaczenia w nich zawarte. Wystąpił też brak obligatoryjnego elementu studium – czyli części "uwarunkowania" - zarówno w części tekstowej, jak i części graficznej. Skutkiem powyższego, od roku 2011 w gminie S. nie ma zgodnego z prawem kompletnego studium. Powoduje to, że załączona mapa stanowi jedynie odwzorowanie dokonanej zmiany, a sporządzony tekst jednolity dotyczy tylko "kierunków" co oznacza, że gmina nie posiada zgodnego z prawem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie posiada dokumentu, z którym jak stwierdzono w skarżonej uchwale (planie miejscowym) sprawdzono, czy zapisy planu naruszają czy nie, zapisy studium. Nie posiadając zgodnego z prawem studium nie można sprawdzić, czy uchwalany plan miejscowy narusza jego zapisy.

Podsumowując skarżący wyjaśnił, że przesłane przez RM do Sądu rzekomo załączniki graficzne do uchwał z 1999 r. i 2011 r. nie stanowią zgodnych z prawem, stanowiących ciągłość planistyczną załączników graficznych do tych uchwał, a organ uchwałodawczy nie dosłał i w żaden sposób nie wyjaśnił braku map do części "uwarunkowania" do tekstów jednolitych uchwał z 2005 r. i 2011 r. A zatem jako całość przesłane dokumenty nie stanowią zgodnego z prawem studium, a na ich podstawie nie można w żaden sposób ocenić zgodności z prawem podjętych uchwał, jak też na ich podstawie nie można stwierdzić, czy projekty procedowanych, a później uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie naruszają ustaleń obowiązującego na terenie Miasta i Gminy, studium. Organ uchwałodawczy nie wyjaśnił też, w jaki sposób dokonano oceny zgodności ze studium projektów uchwalonych później planów miejscowych.

Zdaniem Sądu skarga jest zasadna. Jak już wskazano wyżej, związanie rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wymóg nienaruszalności tych ustaleń przy uchwalaniu planu, stanowi jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust. 1 u.p.z.p. statuuje zasadę, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m.in. z zapisami studium. Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika zaś, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Ma zatem rację skarżący twierdząc, że istotność naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego należy kwalifikować jako bezwzględny wymóg spełnienia m.in. powyższych dyspozycji. Brak zatem kompletnego studium i w związku z tym niemożność ustalenia, czy plan nie narusza ustaleń studium, musi zostać uznany za istotne naruszenia zasad uchwalania tego planu.

W sprawie nie ma wątpliwości odnośnie kwestii, że studium składa się z części tekstowej i graficznej (por. § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy). Nie budzi też sporu zakres posiadanej przez organ uchwałodawczy dokumentacji składającej się na przedmiotowe Studium. Została ona złożona przez organ uchwałodawczy na żądanie Sądu. Spór dotyczy natomiast kwestii, czy dokumentacja ta spełnia wymogi przewidziane dla studium i czy wobec tego organ uchwałodawczy był w stanie stwierdzić, że uchwalany plan miejscowy nie narusza ustaleń tego studium.

W ocenie Sądu rację ma Wojewoda. Zauważenia bowiem wymaga, że na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. pełnomocnik organu uchwałodawczego przedłożył Zarządzenie Burmistrza S. z dnia 23 kwietnia 2018 r., nr 491/2018, w sprawie przystąpienia do odtworzenia zaginionych załączników do uchwały Rady Miejskiej w S. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. Z analizy tego zarządzenia wynika, że odtworzonych ma zostać 9 załączników, a to oznacza, że na datę uchwalania przedmiotowego planu, załączników tych nie było. W uzasadnieniu zarządzenia sam organ wskazał, że "aby ocenić zgodność planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przez Radę Miejską w S. uchwałami z dnia 31 lipca 2017 r., konieczne jest dokonanie oceny, czy ustalenia tych planów nie naruszają postanowień studium, a brak pełnego oryginału pierwotnej uchwały nr XIV/132/99 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S., uniemożliwia dokonanie takiej oceny".

Z powyższym stwierdzeniem Burmistrza należy się zgodzić. Nie można natomiast zaakceptować propozycji organu uchwałodawczego, aby na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego czekać do odtworzenia tych dokumentów i przedłożenia ich oryginałów Sądowi, a następnie dopuszczać dowód z opinii biegłego na okoliczność kompletności studium. Dokumentami tymi organ uchwałodawczy winien dysponować w chwili badania zgodności planu ze studium, gdyż zgodność ta musiała istnieć w dacie podjęcia uchwały (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 18/17). W przeciwnym razie, tj. stwierdzając w § 1 uchwały dotyczącej planu, że plan ten nie narusza ustaleń przedmiotowego Studium, organ uchwałodawczy stwierdzał fikcję, czym istotnie naruszył art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sama okoliczność pozostawania w obrocie prawnym Studium i jego zmian niczego w sprawie niniejszej nie zmienia. Badanie bowiem, czy postanowienia planu nie naruszają postanowień studium nie ma charakteru abstrakcyjnego, tylko sprowadza się do konkretnych porównań i analiz. A tych w sprawie niniejszej zabrakło.

W tym miejscu podkreślenia także wymaga, że warunku kompletności studium nie spełniały jakieś bliżej niedookreślone kopie omawianych dokumentów. Skarżący bardzo precyzyjnie wypunktował wszelkie braki dotyczące zarówno uchwały Studium z 1999 r., jak też i jej późniejszych zmian. Trafnie wykazał też, że brak jest ciągłości pomiędzy tymi uchwałami. W przypadku zaś uchwały z dnia 29 września 2011 r. wystąpił brak obligatoryjnego elementu studium, jakim są "uwarunkowania" i to zarówno w części tekstowej, jak i części graficznej. Okoliczność tę potwierdził na rozprawie pełnomocnik organu uchwałodawczego. Jego zdaniem jednak, pomimo iż złoża powinny być ujawnione na mapie zarówno kierunków rozwoju, jak i na mapie dotyczącej uwarunkowań, to na mapie dotyczącej uwarunkowań ich nie ujawniono, gdyż nie była ona aktualizowana.

Sąd jednak nie podziela powyższego stanowiska. Zawsze bowiem, niezależnie od rozdzielenia ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium, podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowią łącznie część tekstowa i część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 34/18). Zaistniała sytuacja, wbrew stanowisku Rady Miejskiej w S., nie uprawniała tego organu do porównywania ustaleń planu z ustaleniami Studium funkcjonującego w kształcie jak wyżej. Pamiętać bowiem trzeba o tym, że badanie legalności planu miejscowego nie polega tylko ocenie zgodności z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do głównych funkcji danego terenu, ale powinno zostać dokonane także przez porównanie pozostałych części studium. Dopiero łączne przeprowadzenie badania zgodności postanowień planu ze studium w wyżej wskazanym zakresie decyduje o zachowaniu wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3311/14).

Odnośnie niekompletności Studium organ ten został powiadomiony przez Wojewodę pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r., na etapie ustosunkowania się do uchwał intencyjnych dotyczących uchwalanych planów. Wprawdzie było to już po ich uchwaleniu (31 lipca 2017 r.), ale okoliczność powyższa podważa stanowisko organu uchwałodawczego, iż o niekompletności Studium dowiedział się on dopiero po wniesieniu skargi do Sądu.

Na koniec trzeba stwierdzić, że jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1/15, oceniając legalność planu miejscowego, sąd administracyjny jest również zobligowany do skonfrontowania zapisów planu z zapisami studium. Jednakże w stanie faktycznym sprawy, niniejszy skład Sądu nie jest również w stanie stwierdzić, czy taka zgodność pomiędzy omawianymi uchwałami zachodzi. Najwłaściwszą zatem drogą do uporządkowania zaistniałej sytuacji będzie wcześniejsze uporządkowanie przez organ uchwałodawczy, w zakresie przedstawionym powyżej, kwestii związanych z przedmiotowym Studium, a dopiero późniejsze uchwalanie planów, stosując przy tym m.in. regulację z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.