Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 126/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 23 ust. 1, art. 26 pkt 3, art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 1881
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta W. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 19 marca 2018 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Pismem z 19 marca 2018 r. A (zwany dalej także stroną skarżącą) złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzenia, dodatków oraz nagród dla następujących pracowników [...]: D. H. – Z. (dyrektor Wydziału [...]) oraz L. Ś. (kierownik działu, poprzednio główny specjalista w Wydziale [...]) w okresie od dnia 01.01.2011 r. do dnia 28.02.2018 r., zawierającą następujące dane:

1) wskazanie wysokości wynagrodzenia pracownika w dniu zatrudnienia w [...],

2) wskazanie wysokości wynagrodzenia pracownika po kolejnych podwyżkach w latach 2011 - 2018, wraz ze wskazaniem daty podwyżki,

3) wskazanie wysokości wszystkich otrzymywanych przez pracownika dodatków w każdym miesiącu w okresie od dnia 01.01.2011 r. do dnia 28.02.2018 r. (m.in. specjalnych, funkcyjnego, stażowego i innych); w przypadku dodatków specjalnych proszę o wskazanie za co zostały one przyznane oraz na czyj wniosek,

4) wysokości nagród jakie pracownik otrzymał w okresie od dnia 01.01.2011 r. do dnia 28.02.2018 r. wraz ze wskazaniem, za co tę nagrodę otrzymał oraz na czyj wniosek.

Pismem z 27 marca 2018 r. organ najpierw poinformował, iż udzielenie odpowiedzi nastąpi w terminie określonym w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.), tj. najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku (do 19 maja 2018 r.) z powodu konieczności przeprowadzenia analizy formalno-prawnej w zakresie informacji objętej treścią żądania, pod kątem tajemnic prawnie chronionych. Następnie, pismem z 16 maja 2018 r. organ odpowiedział, że informacja na temat wysokości wynagrodzenia pierwszej z wymienionych pracownic, we wskazanym okresie czasu, znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, co zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie art. 10 ust. 1 tej ustawy. Z kolei odnośnie do drugiej pracownicy – po analizie zakresu jej czynności organ uznał, że nie pełni funkcji publicznej.

W dalszej części pisma organ podał, że w zakresie pkt 1) wniosku co do wskazania poszczególnych elementów wynagrodzenia konkretnych, oznaczonych z imienia i nazwiska pracowników [...] - dotyka to w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10). Przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy jest w tym zakresie - nie jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników [...], a wynagrodzenie wskazanych konkretnie osób, czyli dochód uzyskiwany przez konkretne osoby fizyczne. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wszystkich poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 213).

W kwestii punktu 2) wniosku, co do jednostkowych składników wynagrodzeń, organ odesłał do treści swej wypowiedzi jak w pkt 1, zaś informację na temat podwyżek wynagrodzeń w [...] określił w formie tabeli, z wyszczególnieniem lat 2011 – 2017, przy czym podał, że w latach 2011 2012 i 2016 brak było podwyżek, natomiast w pozostałych latach wymienił średnią kwotę podwyżki podając co do lat 2013 i 2015 w pozycji "Uwagi", że w roku 2013 podwyżka dotyczyła wyłącznie pracowników merytorycznych i pracowników obsługi, bez kadry kierowniczej, a w roku 2015 - podwyżka dotyczyła wyłącznie pracowników merytorycznych i pracowników obsługi oraz kierowników.

Ad pkt 3) wniosku – organ podał, iż średnią wysokość dodatków funkcyjnych, stażowych i specjalnych, w okresie wskazanym we wniosku określają dwie tabele, w których (osobno dla stanowiska dyrektora wydziału oraz stanowiska kierownika) zaprezentowano dla poszczególnych lat od 2011 do 2018 średnie kwoty przyznane dla tych stanowisk w rozbiciu na dodatki – funkcyjny, stażowy i specjalny.

Ad punkt 4) wniosku – organ przytoczył, że wysokość wynagrodzenia o tytule "nagroda" wypłacanych dla pracowników [...] we wskazanym we wniosku okresie, określa tabela i prezentując ową tabelę zawarł w niej przypisaną do poszczególnych lat (od roku 2011 do 2017) średnią kwotę nagrody. Jednocześnie poinformował, że wnioskodawcami przyznania nagród są zazwyczaj bezpośredni przełożeni pracowników. Odnośnie do osoby dyrektor wydziału ujawnił, że wnioskodawcą o nagrody był Dyrektor Departamentu [...]. Dane natomiast uzasadniające przyznanie nagrody dla imiennie wskazanych pracowników niepełniących funkcji publicznych nie stanowią, w ocenie organu, informacji publicznej. Jawność życia publicznego nie dotyczy danych osobowych pracowników niebędących osobami pełniącymi funkcje publiczne, w szczególności, że dotyczy ona oceny przez pracodawcę osobistego zaangażowania pracownika i jakości świadczonej przez niego pracy. Okoliczności te podlegają ocenie wyłącznie pracodawcy, który - stosownie do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych posiada instrumenty służące dokonywaniu tej oceny i stosowaniu systemu nagród i kar. Jest to sfera pozostająca domeną stosunków pomiędzy pracodawcą i pracownikiem. W związku z powyższym żądane informacje w zakresie dotyczącym osób niepełniących funkcji publicznych nie mogą być udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej.

Jednocześnie organ zauważył, że wnioskowanie przez organizację związkową o podanie wynagrodzenia konkretnego pracownika, bez wykazania uprawnień związku do takiego działania, to jest przedstawienia zgody tego pracownika na ujawnienie wynagrodzenia, jak też niewykazanie w jakim celu uzyskanie tej informacji jest niezbędne do prowadzenia działalności związkowej, wykracza poza ustawowe uprawnienia określone w art. 28 ustawy o związkach zawodowych.

Pismem z 12 czerwca strona skarżąca, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej , wywiodła skargę na bezczynność organu w związku z brakiem udostępnienia informacji publicznej przez organ w zakresie ujętym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19.03.2018 roku, pomimo tego, że wniosek dotyczył osób, które są funkcjonariuszami publicznymi, które nadzorują prowadzenie postępowań z zakresu ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym postępowań administracyjnych oraz nadzorują przygotowanie merytorycznych pism wychodzących do osób fizycznych i osób prawnych; a nie osób pełniących jedynie czynności usługowe w [...].

W dalszej kolejności zarzucono naruszenie art. 16 ust. 1 tej ustawy - poprzez jego niezastosowanie i brak wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji, a nadto - art. 5 ust. 2 ustawy - poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wykładnię przepisu oraz przyjęcie, że ograniczenie (całkowity brak) dostępu do informacji publicznej może dotyczyć kwoty jaka jest wydawana ze środków publicznych na utrzymanie etatu funkcjonariusza publicznego w okresie jego zatrudnienia w [...].

Sformułowano także zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.h ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o ciężarach publicznych, a także art. 10 ust. 1 tej ustawy - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skoro w Biuletynie Informacji Publicznej zostały zamieszczone roczne oświadczenia majątkowe, to wyłączony jest obowiązek przedstawienia żądanej we wniosku informacji, w sytuacji gdy żądanie zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczyło nie wskazania rocznych zarobków, lecz był to wniosek o wskazanie wysokości wynagrodzenia pracownika w dniu zatrudnienia w [...], wskazanie wysokości wynagrodzenia pracownika po kolejnych podwyżkach w latach 2011 - 2018, wraz ze wskazaniem daty podwyżki, wskazanie wysokości wszystkich otrzymywanych przez pracownika dodatków w każdym miesiącu w okresie od dnia 01.01.2011 r. do dnia 28.02.2018 r. (m.in. specjalnych, funkcyjnego, stażowego i innych); a w przypadku dodatków specjalnych - wskazanie za co zostały one przyznane oraz na czyj wniosek, wysokości nagród jakie pracownik otrzymał w okresie od dnia 01.01.2011 r. do dnia 28.02.2018 r. wraz ze wskazaniem, za co tę nagrodę otrzymał oraz na czyj wniosek.

Poza tym w skardze zarzucono uchybienie art. 23 ust. 1 oraz 26 pkt 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1881) - polegającego na uniemożliwieniu skarżącemu A sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy w [...] pod kątem równego traktowania pracowników zatrudnionych na tym samym stanowisku w zakresie otrzymywanego wynagrodzenia i dodatków oraz zasad dotyczących przyznawania nagród wybranym pracownikom [...], a nadto zarzucono naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 § 1, 9 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie, albowiem organ nie udzielił informacji publicznej o wysokości otrzymywanych wynagrodzeń, dodatków oraz nagród przez konkretnych funkcjonariuszy publicznych, co narusza interes prawny skarżącego i uniemożliwia sprawowanie kontroli w zakresie przestrzegania przepisów prawa przez skarżącego.

W przeświadczeniu skarżącego organ dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że stanowisko drugiej z pracownic nie należy do kategorii stanowisk, na których pełni się funkcję publiczną, gdy tymczasem osoba ta jako kierownik Działu [...] w Wydziale [...] m.in. nadzoruje prowadzenie postępowań administracyjnych [...] przez około 10 pracowników oraz podpisuje merytoryczne pisma wychodzące.

Na kanwie tak sformułowanych zarzutów A wniósł o stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności oraz o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądaniem.

Na poparcie skargi cytowano obszernie tezy z motywów pisemnych wyroków sądów administracyjnych dotyczących tej problematyki oraz podnoszono między innymi, że według definicji legalnej z art. 115 § 13 polskiego kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Mając powyższe na uwadze brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że dyrektor Wydziału [...] oraz kierownik działu nie są funkcjonariuszami publicznymi. Osoby zatrudnione w tym wydziale są pracownikowi samorządowymi. Brak jest jakichkolwiek przesłanek, by przyjąć, że dwóch pracowników zatrudnionych na wysokich stanowiskach urzędniczych pełni wyłącznie czynności usługowe. Pomniejszanie roli pracowników, którzy m.in. nadzorują prowadzenie postępowań administracyjnych [...] oraz podpisują merytoryczne pisma wychodzące do osób fizycznych i osób prawnych, a nawet mają stosowne pełnomocnictwa Prezydenta, stanowi jedynie próbę uzasadnienia odmowy udzielenia informacji o wysokości wynagrodzeń, dodatków i nagród.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi utrzymując, że w niniejszej sprawie nie dopuścił się bezczynności, albowiem w prawnie ustalonym terminie 14 dni (pierwsza odpowiedź z dnia 27 marca 2018 r.) i następnie, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy w terminie do dwóch miesięcy, podjął czynności zmierzające do udzielenia informacji publicznej, według stanu faktycznego i prawnego na dzień udzielenia odpowiedzi (pismo z dnia 16 maja 2018 r.). Organ argumentował, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych zawierają natomiast ogólne zasady przetwarzania danych osobowych, zaś ich skonkretyzowanie znajduje się w szczególnych, wobec ustawy, przepisach prawa. Ustawa stanowi, że przetwarzanie, w tym udostępnianie, danych osobowych jest dopuszczalne m.in. wtedy, gdy zezwala na to szczególny przepis prawa. Wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej dotyczył zarówno osób pełniących funkcje publiczne, jak również osób, które takich funkcji nie pełnią. Wobec treści art. 1 i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decydującym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie również, czy dana osoba (kierownik działu) pełni funkcje publiczne, a także czy dane o jego wynagrodzeniu mieszczą się w zakresie pojęcia "informacja publiczna". Przy ocenie tego zagadnienia organ posiłkował się m.in. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05, w którym stwierdzono, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoby pełniącej funkcje publiczne". Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyklucza się stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny. Organ przeprowadził analizę zakresu zadań kierownika działu i nie zakwalifikowano go do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, jak i funkcjonariuszy publicznych. Informacje natomiast na temat wynagrodzenia dyrektora wydziału znajdują się w oświadczeniu majątkowym, którego publikacja ma służyć właśnie społecznej kontroli pobieranego wynagrodzenia co do jego całości.

Jak dalej organ kontynuował – przepisy ustawy o związkach zawodowych nie wyłączają stosowania przepisów dotyczących ochrony danych osobowych pracowników, przepisów Kodeksu pracy oraz przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie ochrony dóbr osobistych pracowników. Organ w niniejszej sprawie nie mógł również pominąć faktu, że wniosek skarżącego A dotyczy osób będących bezpośrednimi przełożonymi osoby desygnującej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto skarżący A w sposób bezpośredni wskazał cel pozyskania informacji od organu - jej wykorzystanie do prowadzenia działalności związkowej, co w sposób bezpośredni zaprzecza idei dostępu do informacji publicznej. Pozyskanie informacji objętej wnioskiem służy interesowi indywidualnemu organizacji związkowej. Żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestia, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Dlatego też organ wskazał skarżącemu, iż wnioskowanie przez organizację związkową o podanie wynagrodzenia konkretnego pracownika, bez wykazania uprawnień A do takiego działania, to jest przedstawienia zgody tego pracownika na ujawnienie wynagrodzenia, jak też niewykazanie w jakim celu uzyskanie tej informacji jest niezbędne do prowadzenia działalności związkowej, wykracza poza ustawowe uprawnienia określone w art. 28 ustawy o związkach zawodowych.

Jak następnie argumentowano, dobra osobiste każdego człowieka, niezależnie od ochrony przewidzianej w innych unormowaniach, pozostają pod ochroną prawa cywilnego, zwłaszcza art. 23 Kodeksu cywilnego. Lista dóbr osobistych objętych ww. przepisem nie jest zamknięta i zaliczyć do nich również należy prawo do zachowania w tajemnicy wysokości wynagrodzenia, w tym wysokość uzyskanej nagrody. Zastosowanie ma tu również art. 300 Kodeksu pracy, który w sprawach nieuregulowanych przepisami prawa pracy do stosunku pracy odsyła odpowiednio do norm Kodeksu cywilnego, gdy nie pozostają one w sprzeczności z zasadami prawa pracy, co nie ma miejsca w przypadku treści art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z powszechną i jednolitą praktyką orzeczniczą oraz opiniami doktryny kwestia wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej stanowi element jej sfery prywatności (wyrok SN z dnia 13 grudnia 2004 r., II PK 198/04, niepubl.; wyrok SN z dnia 25 sierpnia 2003 r., I PKN 330/02, niepubl.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., poniżej przywoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2 art. 149 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

W rozpoznawanej sprawie skarżący A zaskarżył bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 19 marca 2018 r. z żądaniem wskazania co do wymienionych z imienia i nazwiska dwóch pracownic, zatrudnionych na stanowiskach - dyrektora Wydziału [...] oraz kierownika działu (poprzednio głównego specjalistę w Wydziale [...]) wysokości ich wynagrodzenia, poszczególnych dodatków oraz nagród w okresie od dnia 01.01.2011 r. do dnia 28.02.2018 r.

Problematyka dostępu do informacji publicznej unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz.1764; zwana dalej w skrócie "u.d.i.p."). W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowe wyliczenie danych posiadających charakter informacji publicznych zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zaś katalog podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia określa art. 4 u.d.i.p., wymieniając przede wszystkim jako obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Jedną z ustawowych form dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek zainteresowanego podmiotu (art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). W takiej sytuacji udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. i powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Odmowa natomiast udostępnienia informacji publicznej powinna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 16 u.d.i.p. W przypadku, gdy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a także wówczas gdy adresat wniosku nie dysponuje żądanymi informacjami, powinien powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie.

Z bezczynnością organu na gruncie rozważanej ustawy mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia wnioskowanej informacji, ani też nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2355/13).

W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy sporna pozostaje przede wszystkim kwestia, czy w przypadku wymienionych wyżej pracowników [...] - dyrektora wydziału oraz kierownika działu (poprzednio - głównego specjalisty) wysokość ich wynagrodzenia oraz poszczególnych jego składników w formie dodatków, a także nagród - z ujawnieniem na czyj wniosek oraz za co zostały przyznane - stanowią informację publiczną, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi zachodzi konieczność rozważenia możliwości ograniczenia udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym między innymi o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Użyty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wyrażenie "w szczególności" oznacza, że ustawodawca określił jedynie w sposób przykładowy katalog spraw uznanych za informację publiczną. Przy tak szerokim rozumieniu komentowanego pojęcia w judykaturze słusznie sprecyzował się pogląd, że za informację publiczną należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02). W aspekcie zaś dotyczącym bezpośrednio problemu spornego w niniejszej sprawie Skład orzekający podziela zapatrywanie prezentowane także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń pracowników urzędów państwowych, jako że finansowane są ze środków publicznych za wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczną niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia: 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 52/13 i z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 41/13). Bezsprzecznie w kontrolowanej sprawie wniosek A został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, a żądana informacja generalnie stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.).

Przechodząc do analizy niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy podnieść, iż odniesienia do uregulowań art. 23 ust. 1, art. 26 pkt 3 czy też do art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz.1881) nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi, gdyż podstawą żądania przez A udostępnienia informacji nie były uprawnienia związane z działalnością związku zawodowego, lecz wyrażone w treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. powszechne prawo dostępu do informacji publicznej, które dotyczy każdego podmiotu.

W drugiej kolejności, przechodząc do istoty sprawy należy odpowiedzieć na pytanie, czy prawidłowym było przyjęcie przez organ konstrukcji podziału żądanych informacji dotyczących wypłaconym obu pracownicom wynagrodzeń (ich składników) oraz nagród, na informację publiczną i na informację o charakterze niepublicznym w zależności nie od zakresu przedmiotowego tego pytania, tylko od statusu hierarchicznego (stanowiskowego, funkcyjnego) osób, których to pytanie dotyczyło.

W przekonaniu składu orzekającego taki zabieg należy uznać za niedopuszczalny na wstępnym etapie ustosunkowywania się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż samo takie kryterium stanowiskowe, czyli czy jest to funkcja kierownicza, czy też niesamodzielna i podporządkowana osobie funkcyjnej, nie może różnicować charakteru samych danych, o których udostępnienie zwraca się podmiot zainteresowany. Jeżeli mamy bowiem do czynienia z danymi spełniającymi kryteria informacji publicznej to ten status ma charakter obiektywny względem zarówno tego, któremu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, jak też przedmiotu żądanej informacji publicznej. W tym miejscu zauważyć należy, iż dopiero w drugim etapie rozpoznawania wniosku informacyjnego podmiot zobowiązany może ograniczyć lub odmówić udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ograniczenie to nie dotyczy wszakże informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Na tym etapie możliwym stało się badanie po pierwsze - czy zachodzą podstawy do ochrony prywatności wymienionych pracowników [...], a po drugie - w przypadku pozytywnej oceny - czy nie są to osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji albo też osoby, które zrezygnowały z prawa do ochrony prywatności. W sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z wyżej wskazanych przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, wówczas organ powinien odmówić udostępnienia informacji, co powinno przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej (podejmowanej w trybie art. 16 u.d.i.p.).

W przedmiotowej sprawie tymczasem podmiot zobowiązany jakkolwiek, formalnie ujmując, odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 marca 2018 r. skierował pismo informacyjne do skarżącego A, lecz faktycznie odpowiedzi na zapytania dotyczące tych dwóch konkretnie wymienionych osób sprawujących podane wyżej funkcje nie odpowiedział, dane bowiem które udostępnił, bądź do których odesłał w przypadku informacji zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej, ewidentnie nie odnoszą się wprost do pytań zawartych we wniosku, nade wszystko zaś stanowiąc informacje ogólnej natury, dotyczące jedynie statystycznych średnich kwot wynagrodzeń, dodatków, czy nagród, bez możliwości przypisania ich tym konkretnym dwóm osobom, a zatem nie są to te dane, o które skarżący pytał. W przypadku dyrektora wydziału organ nie zaprzeczył, że osoba ta pełni funkcje publiczne, co zaś uczynił w przypadku kierowniczki działu, przy czym nie zawarł wszakże żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego dla przyjęcia, że osoba ta nie pełni funkcji publicznych, gdy skarżący A podaje przeciwnie, iż na tym stanowisku powołana osoba samodzielnie nadzoruje przebieg postępowań administracyjnych oraz podpisuje pisma merytoryczne wychodzące. W obu przypadkach organ nadto powołał się na ochronę prywatności. Nieujawnienie jednakże żądanych we wniosku strony skarżącej informacji publicznych oznacza, że organ udzielając odpowiedzi w piśmie z dnia 16 maja 2018 r. nie udzielił informacji w żądanym zakresie, przez co uchybił obowiązkowi terminowego udzielenia pełnej informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia 19 marca 2018 r.

Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 19 marca 2018 r., bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej formie, a mianowicie - nie udzielił w pełnym zakresie żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja nie może być w tej części udzielona – nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Z tych wszystkich powodów Sąd, działając na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt I sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 19 marca 2018 r. Stwierdzona bezczynność organu nie ma jednak postaci kwalifikowanej, tj. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w istocie wynikała ona z błędnej interpretacji przez Prezydenta przepisów u.d.i.p., wobec czego, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.