Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 388/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7 , art 11
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Z. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 26 stycznia 2023 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Zakopane zawiadomieniem z dnia 26 stycznia 2023 r., opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 27 stycznia 2023 r., poinformował o włączeniu, czynnością z dnia 26 stycznia 2023 r., karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane.

K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Z. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę "na włączenie karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopana w granicach Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane z dnia 26 stycznia 2023 r., o dokonaniu której poinformowano zawiadomieniem opublikowanym w Biuletynie informacji Publicznej w dniu 27 stycznia 2023 r.".

Skargę oparto na art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2 oraz art. 54 § 1 p.p.s.a., zaskarżając ww. czynność w całości. Kwestionowanej czynności zarzucono naruszenie przepisów:

I. § 17 ust. 1 pkt 4, 7, 9,10,11 oraz ust. 2 w zw. z § 1 rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem - zwanego dalej rozporządzeniem MKDN w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez:

- podanie w rubryce 4 karty adresu w sposób uniemożliwiający identyfikacje granic

układu urbanistycznego w terenie, w tym posługiwanie się określeniami: "część ulicy (...) z najbliższą zabudową drewnianą", "fragment ulicy", ozy "przyległe zabudowania", "najbliższy obszar";

- błędne oznaczenie rubryki numer 7 karty (fotografia z opisem wskazującym orientację w stosunku do sąsiednich terenów lub stron świata albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym) numerem 8, który to nr 8 zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia MKDN odnosi się do historii, opisu i wartości, a także brak podania opisu wskazującego orientację w stosunku do sąsiednich terenów;

- błędne podanie opisu materiałów źródłowych jak i współrzędnych geograficznych historycznego układu urbanistycznego w rubryce nr 9 karty, która zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia MKDN odnosi się jedynie do stanu zachowania i postulatów dotyczących konserwacji;

- błędne oznaczenie rubryki nr 10 karty (wykonanie karty) numerem 7, jak i błędne jej zatytułowanie: "Opracowanie karty" podczas gdy zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia MKDN winno być "wykonanie karty",

- brak podpisu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rubryce nr 11 karty, a tym samym brak zatwierdzenia karty adresowej zabytku nieruchomego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (brak porozumienia w zakresie włączenia przedmiotowej karty do gminnej ewidencji zabytków);

co świadczy o uchybianiu przez organ powołanym przepisom oraz sporządzaniu karty w sposób dowolny i niezgodny ze wzorem określonym w załączniku nr 6 do rozporządzenia MKDN;

II. art. 3 ust. 1 i 12 w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, art. 7 i 11 k.p.a., § 17 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 1 rozporządzenia MKDN poprzez:

- sumaryczne wskazanie w treści karty materiałów źródłowych, na podstawie których miała zostać sporządzona bez indywidualnego odniesienia poszczególnych podnoszonych w niej twierdzeń do źródeł, z których wynikają, podanie ogólnych i dowolnych informacji historycznych co do całego miasta Zakopanego, jak i całkowity brak wskazania skonkretyzowanych zespołów budowlanych, pojedynczych budynków w ramach zakreślonego obszaru wraz z ich szczegółową charakterystyką i zakresem powiązań oraz formami zaprojektowanej zieleni uzasadniającym i determinującym zasadność wpisu do gminnej ewidencji zabytków tego obszaru - jako określonego historycznego układu urbanistycznego, podczas gdy organ winien dokładnie wyjaśnić stan faktyczny oraz odnieść go do danych historycznych w sposób umożliwiający weryfikacje prezentowanych przez niego twierdzeń;

- przyjęcie, że określony w karcie obszar, co do którego toczyły się już postępowania sądowe o sygn. akt: II SA/Kr 779/20, II OSK1978/21 oraz II SA/Kr 1242/21 stanowi historyczny układ urbanistyczny, przy całkowicie dowolnym poczynieniu przez organ takiego założenie oraz braku skonkretyzowanego uzasadnienia zarówno co do granic tego obszaru, jak i zasadności jego wprowadzenia, podczas gdy teren ten nie stanowi zabytku w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

III. naruszenie art. 22 ust. 4 i 5 pkt 1-3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 12 ustawy o ochronie zabytków poprzez sporządzenie karty adresowej zabytku dla terenów, dla których sporządzono już karty adresowe zabytków w wyniku wpisu tych obszarów do rejestru zabytków, wojewódzkiej ewidencji zabytków czy tez do gminnej ewidencji zabytków (co wynika z widniejącej w karcie mapie na której zaznaczone pozostają tereny wpisane do rejestru zabytków oraz obszary wpisane do gminnej ewidencji zabytków), które objęte pozostają także zaskarżoną kartą adresową, co uznać należy za:

- sprzeczne z wykładnią celowościową ustawy o ochronie zabytków, bowiem wskazane obszary nie dość, że pozostają objęte dużo dalej idącą formą ochrony, to objęte są już w związku z tym wpisem do gminnej ewidencji zabytków - tj. sporządzono już dla nich karty adresowe, a poprzez przedmiotową kartę adresową czyni się to po raz kolejny, co nie znajduje ani prawnego, ani faktycznego uzasadnienia, tym bardziej, że poszczególne budynki mają ponadto indywidualne karty adresowe zabytku, gdyż pozostają jednostkowo wpisane do gminnej ewidencji zabytków;

- całkowicie podważające zasadność twierdzeń prezentowanych w przedmiotowej karcie adresowej zabytku, z uwagi na objęcie ochroną w/w obszarów różnymi sprzecznymi ze sobą postaciami/rodzajami/formami ochrony zabytków nieruchomych uwidocznionymi na fotografii/mapie karty adresowej zabytku;

IV. naruszenie art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 pkt 1-5, art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, art. 29 ust. 1 i 4, art. 30 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i art. 39 ust. 3 prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione nakładanie na właścicieli/posiadaczy nieruchomości zlokalizowanych na obszarze, którego dotyczy zaskarżone zarządzenie, kolejnych ograniczeń i obowiązków, pomimo iż obszar ten objęty jest już ochroną wynikającą z utworzenia na jego terenie parku kulturowego, objęcia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidującego ochronę zabytków, jak i wpisami poszczególnych zabytków do rejestru zabytków czy też gminnej ewidencji zabytków, co narusza istotę prawa własności, jak i zasadę proporcjonalności;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

I. stwierdzanie bezskuteczności czynności włączenia karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopana w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane z dnia 26 stycznia 2023 r., o dokonaniu której poinformowano zawiadomieniem opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 27 stycznia 2023 r.

II. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego

III. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z;

a) dokumentów załączonych do skargi na okoliczność ich treści;

b) akt sprawy tut. Sądu o sygn. akt II SA/Kr 779/20 oraz II SA/Kr 1242/21 na okoliczność ich treści, co nie spowoduje przewłoki postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że obszar określony w karcie adresowej zabytku pozostawał już przedmiotem postępowania sądowego, które toczyło się w tut. Sądzie pod sygn. akt: II SA/Kr 779/20 i zakończyło się wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r., którym stwierdzona została bezskuteczność włączenia karty ewidencyjnej obszaru ulicy Krupówki w miejscowości Zakopane do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Na wyrok ten została złożona skarga kasacyjna, która została oddalona.

Następnie tut. Sąd wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Podkreślenia za tut. Sądem wymaga, że "Po drugie, należało uwzględnić, że wyrokiem z 26 lutego 2021 r. II SA/Kr 779/20, Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie stwierdził bezskuteczność czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie polegającej na włączeniu karty ewidencyjnej obszaru ul. Krupówki w Zakopanem do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych; zakwestionowano tym samym charakter przedmiotowego obiektu jako zabytku w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w związku z tym podważone zostało (uznane za bezskuteczne) włączenie karty ulicy Krupówki do wojewódzkiej ewidencji zabytków. " (str. 14 Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1242/21).

W tym miejscu wskazano, że treść sporządzonej obecnie przez Burmistrza Miasta Zakopane karty właściwie nie różni się od treści karty uprzednio włączonej do gminnej ewidencji zabytków - w stosunku do której to czynności stwierdzona została jej bezskuteczność. Obecna karta rozbudowana została jedynie co do treści w rubryce nr 9, co nie zmienia jednak wadliwości tego opracowania.

Podniesiono, że karta ta odbiega od jej ustawowego wzoru zawartego w rozporządzeniu MKDN. Organ zmienił bowiem numeracje rubryk, jak i ich określoną rozporządzeniem treść. Rubryce nr 7, która zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia MKDN odnosi się do fotografii z opisem wskazującym orientację w stosunku do sąsiednich terenów lub stron świata albo mapy z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym całkowicie dowolnie nadał numer 8. Numer 8 widnieje także przy rubryce historia, opis i wartości co oznacza, że w karcie zabytku pozostają dwie rubryki o tym samym numerze, ale różnej treści. Rubryka nr 10 (wykonanie karty) została z kolei oznaczona numerem 7, jak i zmieniono nadaną jej rozporządzeniem treść z " wykonanie karty" na "opracowanie karty". Już same wyżej wskazane dowolnie wprowadzone przez Burmistrza Miasta Zakopane zmiany w określonej w załączniku nr 6 do rozporządzenia MKDN treści karty pozostają wprost sprzeczne z obowiązującym prawem, które nakłada na organ obowiązek działania na podstawie przepisów prawa.

Ponadto treść zawarta w danych rubrykach pozostaje albo niepełna, albo odbiegająca od ich przedmiotu. W rubryce nr 4, która odnosi się do adresu zabytku, podano treść uniemożliwiającą identyfikację granic układu urbanistycznego w terenie, w tym poprzez posłużenie się określeniami: "część ulicy (...) z najbliższą zabudową drewnianą", "fragment ulicy", czy "przyległe zabudowania", "najbliższy obszar". Adres zabytku powinien pozostawać podany w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Uwaga ta odnosi się także do rubryki określonej w rozporządzeniu MKDN nr 7, która w karcie sporządzonej przez Burmistrza Miasta Zakopane określona pozostaje nr 8. W rubryce tej nie podano opisu wskazującego orientację w stosunku do sąsiednich terenów. Z mapy tej nie wynika nawet to, czy pozostaje ona zorientowana w osi północ-południe, ani to gdzie dokładnie przebiega granica układu urbanistycznego w terenie. Podkreślono, że uchybień tych nie konwaliduje wskazanie przez organ w rubryce nr 9 ciągu współrzędnych geograficznych, gdyż rubryka ta odnosi się do stanu zachowania i postulatów dotyczących konserwacji, a nie adresu czy orientacji w stosunku do sąsiednich terenów lub stron świata.

Burmistrz Miasta Zakopane wyszczególnił 332 punkty stanowiące granice układu, ale nie naniósł numeracji tej na mapę w sposób umożliwiający weryfikację danego punktu z granicą układu.

Z uwagi, iż obszar ten, jako historyczny układ urbanistyczny części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki", nie pozostaje wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków ani do rejestru zabytków, to w rubryce nr 11 powinien widnieć podpis Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co wynika wprost z treści tej rubryki, a którego to podpisu brak.

Organ także w sposób sumaryczny wymienił materiały źródłowe (bibliografię) odnoszące się do treści zawartych w całej karcie w rubryce nr 9, której przeczeniem pozostaje stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji. Ponadto przytoczenie materiałów źródłowych w sposób, w jaki dokonał tego Burmistrz Miasta Zakopane, odbiega całkowicie od jakichkolwiek norm opierania tekstu o skonkretyzowane opracowania. Skoro dane twierdzenia wynikają z danego źródła, to prowadzony przez organ tekst winien zawierać do takie źródła bezpośrednie odniesienie, gdyż tylko takie powoływanie opracowań pozwala na weryfikacje (w oparciu o nie) przytaczanych przez Burmistrza Miasta Zakopane twierdzeń.

W karcie podano także dużą ilość ogólnych i dowolnie przyjętych przez organ informacji historycznych co do całego miasta Zakopanego. Skoro jednak przedmiot niniejszej sprawy odnosi się do skonkretyzowanego układu urbanistycznego, to opis ten powinien w pierwszej kolejności odnosić się do poszczególnych obiektów składających się na ten układ, uzasadniać uwzględnienie tych obiektów w ramach danego układu, jak i następnie określić w sposób precyzyjny i uzasadniony przyczyny objęcia danego terenu obszarem układu urbanistycznego wykazując przy tym, iż stanowi on zabytek. Przedstawione przez organ w karcie treści odbiegają od powyższego i koncertują się na daleko idącym i nieskonkretyzowanym ogóle, który nie stanowi uzasadnienia występowania na tym obszarze układu urbanistycznego, jak i tym bardziej o zabytkowym charakterze. Burmistrz Miasta Zakopane winien opisać szczegółową charakterystykę każdego z obiektów oraz wykazać zakres ich wzajemnych powiązań, gdyż ustawowa definicja układu urbanistycznego odnosi się do rozmieszczenia danych obiektów w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg - właśnie jako historycznego układu urbanistycznego a nie np. jako historycznego zespołu budowlanego czy krajobrazu kulturowego. Tym samym organ nie sprostał obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak i wyczerpującego, dokładnego i merytorycznego uzasadnienia, zasadności dokonania wpisu do gminnej ewidencji zabytków, tym bardziej, że na terenie tym występuje konglomerat różnych stylów architektonicznych oraz różnych rodzajów budownictwa, od willowego po miejskie, od zabytkowego po nowoczesne, i co najistotniejsze w żaden sposób z sobą niepowiązanego. Z treści karty w żaden sposób nie wynika np. z jakich powodów jej obszarem został objęty teren dochodzący do ul. [...] (północny fragment mapy, o ile pozostaje ona zorientowana na północ), podczas gdy we fragmencie tym nie znajdują się żadne zabytkowe obiekty. Podobnie jak fragment w kierunku południowym. Wskazane fragmenty oznaczono kolorem żółtym na załączonej do skargi karcie adresowej zabytku.

Dołączono także wzór karty adresowej zabytku zawarty w załączniku nr 6 do rozporządzenia MKDN.

Zdaniem skarżącej zarówno powyższe, jak i fakt, że: "(...) zakwestionowano (...) charakter przedmiotowego obiektu jako zabytku w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami'' (str. 14 przytoczonego na wstępie Wyroku tut. Sądu z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt: II SA/Kr 1242/21), potwierdza, że obszar ten nie stanowi zabytku jako układ urbanistyczny części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki".

Sprzeczne z wykładnią celowościową ustawy o ochronie zabytków pozostaje sporządzenie karty adresowej zabytku dla obszarów, dla których sporządzono już karty adresowe zabytków w wyniku wpisu tych obszarów do rejestru zabytków, jak i do gminnej ewidencji zabytków, bowiem obszary te nie dość, że są objęte dużo dalej idącą formą ochrony (wpisem do rejestru zabytków), to objęte są w związku z tym wpisem do gminnej ewidencji zabytków co oznacza, że sporządzono już dla nich karty adresowe. Poprzez zaskarżoną czynność po raz kolejny wpisuje się dane obszary do gminnej ewidencji zabytków, co nie znajduje ani prawnego, ani faktycznego uzasadnienia, tym bardziej że poszczególne budynki mają już sporządzone indywidualne karty adresowe zabytków w związku z ich jednostkowym wpisem do gminnej ewidencji zabytków. Wiąże się to także z oczywistym podważaniem zasadność twierdzeń prezentowanych w zaskarżonej karcie adresowej zabytku z uwagi na objęcie ochroną w/w obszarów różnymi sprzecznymi ze sobą postaciami/rodzajami/formami ochrony zabytków nieruchomych. Per analogiam w orzecznictwie tut. Sądu podnosi się, że: "Organ uwzględni też okoliczności podnoszone w skargach, że dla obszaru wykraczającego w kierunku południowo-wschodnim od ulicy(...) oraz północno-wschodnim od ulicy (...) (tj. adres nr (...) i następne) została już sporządzona karta ewidencyjna oraz włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Sporządzenie i włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków dla obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków - a tym samym posiadającym włączoną do wojewódzkiej ewidencji zabytków kartę ewidencyjną zabytku - w zasadzie uznać należy za sprzeczne z wykładnią celowościową ustawy o ochronie zabytków albowiem wskazany fragment obszaru objętego przedmiotem zaskarżonego postępowania jest objęty dużo dalej idącą formą ochrony." (wyrok WSA w Krakowie z 26.02.2021 r., II SA/Kr 779/20, LEX nr 3158651).

Burmistrz Miasta Zakopanego poprzez wpis do gminnej ewidencji zabytków objął przedmiotowy obszar kolejną formą/rodzajem ochrony zabytków - nakładając tym samym na właścicieli nieruchomości na tym obszarze obowiązki wynikające z ustawy o ochronie zabytków, pomimo iż obszar ten objęty jest już ochroną wynikającą z utworzenia na jego terenie parku kulturowego, objęcia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidującego ochronę zabytków, jak i wpisami poszczególnych zabytków do rejestru zabytków czy też gminnej ewidencji zabytków. Podejmowanie takich działań przez Burmistrza Miasta Zakopane, co prawda na podstawie i w granicach prawa, ale bez uzasadnionej faktycznej podstawy, uznać należy za działanie naruszające istotę prawa własności. W doktrynie podnosi się, że "Ograniczenia własności muszą czynić zadość wymaganiu proporcjonalności, czyli mogą być ustanawiane "tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie" (zob. szerzej L. Garlicki, K. Wojtyczek, uwagi 40-46 do art. 31, [w:] Konstytucja..., t II Warszawa 2016). (...) Ponadto ocena, czy zachowana została "istota prawa własności", musi być dokonywana nie tylko na tle analizy kwestionowanego przepisu, ale także na tle sumy istniejących ograniczeń tego prawa. (...) Do niekonstytucyjnej kumulacji ograniczeń, a w konsekwencji naruszenia "istoty prawa własności" dochodzi np., gdy ustawodawca ukształtował poszczególne obowiązki właściciela w sposób zmuszający go do stałego ponoszenia strat (zob. wyrok TK z 17maja 2006 r., K 33/05, pkt III.3). "(vide Garlicki Leszek i Jarosz-Żukowska Sylwia. Art. 64. W:Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II. Wydawnictwo Sejmowe, 2016 dostępny w LEX). Zgodnie z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." Nakładanie kolejnych obowiązków na posiadaczy nieruchomości znajdujących się na tym terenie nie nosi przesłanki "konieczności", jak i sprzeczne jest z zasadą proporcjonalności.

Końcowo uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej czynności skarżąca podniosła, że skarżąca pozostaje właścicielką terenów objętych zaskarżoną czynnością.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o oddalenie skargi. Nadto wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów stanowiących załączniki do odpowiedzi na skargę na okoliczność zasadności, słuszności i zgodności z prawem wykonanej czynności stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że Burmistrz Miasta Zakopane w dniu 26 stycznia 2023 r. orzeczeniem własnym orzekł o włączeniu karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane.

Zdaniem organu analiza zarzutów skargi oraz uzasadnienia prowadzi do wniosku, że jest ona wyłącznie polemiką z aktem prawa miejscowego, który został wprowadzony przez organ zgodnie z prawem, w określonym i precyzyjnie ustalonym celu, w sposób najmniej ingerujący w interesy poszczególnych jednostek.

Ewidencja zabytków jest zbiorem przeznaczonym dla zabytków. Przy prowadzeniu ewidencji m.in. gminnych należy mieć na uwadze przepis art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zawierający ustawową definicję zabytku.

Zabytkiem jest rzecz ruchoma lub nieruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. Zatem do ewidencji powinny zostać wpisane te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz winno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami.

W niniejszej sprawie takie badania zostały przeprowadzone i są one bardzo precyzyjne i szczegółowe oraz dostępne dla odbiorcy wobec faktu, iż służby ochrony zabytków w przeszłości dwukrotnie podejmowały czynności mające na celu objęciem wpisu przedmiotowy obszar:

1. Jako pierwsza powstała Karta Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków sporządzona przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu (zawiadomienie znak DNT.-I.5140.3.202 delegatury z dnia 14.04.2020 roku o włączeniu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej WEZ) karty ewidencyjnej obszaru ulicy Krupówki w miejscowości Zakopane (KARTA WEZ z 2020 roku).

2. W odpowiedzi Burmistrz Miasta Zakopane dokonał czynności materialno-technicznej, będącej wynikiem wymogu realizacji obowiązku wynikającego z ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdzie przepis art. 22 ust. 5 mówi, że: 5. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków i Zarządzeniem z dnia 07.06.2021 roku nr 125/2021 w sprawie zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane (dalej GEZ), włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową zabytku nieruchomego pn.: Historyczny układ urbanistyczny części miasta Zakopane granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki".

W w/w zawiadomieniach powoływano się na ust. 5 pkt 2) w/w ustawy z uwagi na fakt że tut. organ działał na podstawie informacji przekazanych przez Delegaturę WUOZ w N. Targu tj. zawiadomienia znak DNT.-I.5140.3.2020.MK z dnia 14.04.2020 roku o włączeniu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej WEZ) karty ewidencyjnej obszaru ulicy Krupówki w miejscowości Zakopane".

Wyjaśniono, że organ - Burmistrz Miasta Zakopane zarówno w dniu wysyłki zawiadomienia, jak i w dniu przyjmowania zarządzenia nie posiadał wiedzy o stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem dnia 26 lutego 2021 roku sygn. II SA/Kr 779/20 bezskuteczności czynności w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obszaru ulicy Krupówki miejscowości Zakopane do WEZ.

Delegatura WUOZ w N. Targu w piśmie znak: DNT-1.510.104.202UMK z dnia 11.10.2021 roku wystosowanym w odpowiedzi na zapytanie tut. organu podtrzymała swoje stanowisko co do zasadności ochrony konserwatorskiej wskazanego obszaru oraz informuje o złożeniu skargi kasacyjnej od w/w wyroku.

Burmistrz Miasta Zakopane zdecydował o sporządzeniu nowej karty GEZ pt.: Historyczny układ urbanistyczny części miasta Zakopane w granicach "Parku kulturowego obszaru ul. Krupówki", ponieważ jest to obszar będący skupiskiem wielu zabytkowych budynków, w tym licznych rejestrowych (których przedpola są zabudowywane przeskalowanymi budynkami, całkowicie je przesłaniającymi, ponadto przyjmującymi kosmopolityczne formy architektoniczne obce stylistycznie z zabudową historyczną), wcześniej również został wyznaczony do wpisu, z uwagi na potrzebę wprowadzenia kompleksowej/obszarowej formy jego ochrony, dającej uprawnienie organom ochrony konserwatorskiej uzgadniania sytuowanej w nim wszelkiej (również nowej) zabudowy na etapie postępowania ws. pozwolenia na budowę, jakiego zgodnie z ustawą prawo budowlane nie daje obowiązująca w nim forma parku kulturowego, czy wpisy do rejestru zabytków indywidualnych obiektów.

Bezpośrednim powodem do przeprowadzenia analiz posiadanych przez organ materiałów i opracowań, dotyczących ul. Krupówki i jej historycznej zabudowy pod kątem zasadności przyjęcia obszarowej formy ochrony obszaru stał się wniosek z dnia 14.01.2020 roku dyrekcji Muzeum Tatrzańskiego do tut. organu o ustanowienie dodatkowej formy ochrony konserwatorskiej, wystosowany w związku z zamiarem zabudowy częścią budynku o funkcji szaletów ostatniego otwarcia z ul. Krupówki na stanowiące zabytki rejestrowe budynki Muzeum Tatrzańskiego oraz Dworca Tatrzańskiego.

Jako podstawa takiego wyznaczenia wykorzystana została m.in. szczegółowa analiza/rozpoznanie zasobów historyczno-przyrodniczo-krajobrazowych obszaru dokonana w dokumencie pn. Plan ochrony Parku Kulturowego Obszaru Ulicy Krupówki przez ekspercki zespół w składzie:

• J. W. dr n. hum., mgr inż. arch.

• A. S. dr arch. kraj., mgr hist. i hist. szt.

• U. F. - B. dr inż. arch.

• P. N. mgr inż. arch. kraj.

• R. M. mgr hist.

• Z. M. dr hist.

• J. C. mgr inż. arch.

• A. R. mgr inż. arch. Kraj.

• Z. M. dr hab. inż. arch. prof. ndzw. PK,

którego bogaty materiał ikonograficzny (fotografie zabytków wraz z opisem zachowanej substancji zabytkowej i jej cech stylistycznych oraz rozpoznane zagrożenia), stanowi wyczerpującą dokumentację umożliwiającą identyfikację zabytku. Materiał ten dodatkowo uzupełniony został publikacjami dr Z. M., a w szczególności pt. "Architektura i rozwój przestrzenny Zakopanego 1600-2013 oraz fachową wiedzą i wieloletnim doświadczeniem posiadanymi przez mgr N. S. - ówczesną Miejską Konserwator Zabytków w Zakopanem, a obecnie Kierownika Specjalistycznej Pracowni Terenowej "Centrum Architektury Drewnianej" Oddziału Narodowego Instytutu - Dziedzictwa w Zakopanem.

Jak wynika z przeprowadzonych analiz wyznaczony do ochrony obszar, bezsprzecznie wpisuje się w zapis ustawowy Ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840 t.j. z dnia 19.04.2022), tj. art. 3 pkt 12 w/w ustawy w definicję historycznego układu urbanistycznego, tj. przestrzennego założenia miejskiego łub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic łub sieci dróg, zatem ochronie konserwatorskiej winny podlegać jego historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem dnia 15 grudnia 2022 roku sygn. II SA/Kr 1242/21 stwierdził bezskuteczności czynności (karta GEZ z 2021 roku) w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obszaru ulicy Krupówki w miejscowości Zakopane, która dokonana została na podstawie uchylonej karty WEZ, której zarzucano nieodpowiednio opisane granice obszaru i nieodpowiednie uzasadnienie wartości obszaru.

Należy podkreślić, że dla organu - Burmistrza Miasta Zakopane ww. orzeczenie miało znacznie zasadnicze i stanowiło swoisty drogowskaz dla poprawienia karty ewidencyjnej zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tak aby kolejne opracowanie spełniało warunki wynikające ze wskazanego judykatu.

W świetle powyższego, uprawnionym i celowym było jego wpisanie do GEZ niezależnie od wcześniejszego wpisu do WEZ, na podstawie ust. 5 pkt 3) w/w ustawy, który mówi, że:

5. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Burmistrz Miasta Zakopane sporządził drugą kartę GEZ, przyjętą Zarządzeniem nr 0050.18.2023 z dnia 26.01.2023 roku. Treść zawarta w obecnej karcie adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki'" (GEZ) różni się od treści karty ewidencyjnej "obszaru ulicy Krupówki w miejscowości Zakopane" WEZ oraz pierwszej GEZ z 2021 roku. Druga Karta GEZ z 2023 roku, tak jak karta GEZ z 2021 roku, jest efektem niezależnych analiz posiadanych przez gminę materiałów i opracowań (w tym w/w dokumentu pn.: Plan ochrony Parku Kulturowego Obszaru Ulicy Krupówki).

W obecnie zaskarżonej karcie adresowej GEZ z 2023 roku zgodnie z rozporządzeniem wypełnione zostały wszystkie rubryki szczegółowo określone w § 17 w/w rozporządzenia, w tym "historia", "opis wartości", "stan zachowania i zagrożenia" jak również "postulaty dotyczące konserwacji". Karta adresowa zabytku nieruchomego została sporządzona zgodnie z załącznikiem nr 6 do Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2021.56 t.j. z dnia 11.01.2021 roku), w karcie określono jednoznacznie rodzaj mającego podlegać ochronie zabytku oraz w sposób wyczerpujący wyjaśniono, jakie cechy obszaru pozwalają na jego zakwalifikowanie, jako zabytku wymagającego ochrony. Opis wzbogacono o szczegółowy wykaz współrzędnych w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych PL-2000 (strefa 7) w punktach przecięcia się rzędnych. Z uwagi na obszerność i szczegółowość wykazu (332 pozycje z szerokością i długością geograficzną) zamieszczono go w numerowanych załącznikach do karty GEZ, informując iż stanowi one ciąg dalszy opisów.

Tym samym w tejże treści, w ocenie tut. organu, wyeliminowano braki i błędy występujące w treści:

- wcześniej opracowanej/przyjętej karty wojewódzkiej, będące przyczyną orzeczenia braku skuteczności jej włączenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a w szczególności ze względu na brak " sprecyzowania, jaki rodzaj/formę zabytku ma stanowić ten obszar, jak i błędne uznanie, że ochronie mogą podlegać osie widokowe na terenie znajdującym się poza obszarem objętym postępowaniem, tj. "okna widokowe – klasyczne widoki na Tatry";

- jak również pierwszej GEZ z 2021 roku powołanej na w wyniku czynności o charakterze materialno-technicznej, będącej wynikiem wymogu realizacji obowiązku ustawowego U.O.O.Z. przepis art. 22 ust. 5 mówi, że: 5. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Zapisy pierwszej GEZ z 2021 roku, zostały m.in. wzbogacone poprzez dodanie współrzędnych geograficznych punktów obszaru - co stanowiło pierwotnie podstawę dla orzeczenia z dnia 15 grudnia 2022 roku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. II SA/Kr 1242/21 w którym została stwierdzona bezskuteczności czynności.

Ponadto wpis obszarowy został pozytywnie zaopiniowany do włączenia do gminnej ewidencji zabytków miasta Zakopane pismem DNT-I.5I33.3.2023.JH z dnia 17.01.2023 roku, a także stosownymi pieczęciami na każdej pierwszej stronie karty GEZ i jej załączników, co oznacza spełnienie warunku § 18 ust 2 w/w rozporządzenia osiągnięcia porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków.

Nie może zostać uznany za słuszny zarzut powielania/multiplikowania form ochrony wprowadzanych na spornym obszarze, a to z powodu wyżej przytoczonych wartości obszaru, występujących zagrożeń implikujących konieczność jego ochrony, przy jednoczesnym braku skutecznego narzędzia ochrony, jakim jest obowiązek uzgadniania, a także w związku z brzmieniem art. 22, ust. 5 w/w ustawy, wręcz nakazującym ujmowanie w GEZ zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru oraz wojewódzkiej ewidencji.

W obrębie Historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul Krupówki" z otoczeniem (w granicach działki/ nieruchomości, bądź ogrodzenia) wpisane są następujące zabytki rejestrowe:

• Kościół pw. Matki Boskiej Częstochowskiej d. pw. św. Klemensa - ul. [...] wraz z kaplicą murem okalającym dziedziniec (d. cmentarz przykościelny) stary cmentarzem wraz z drzewami i ogrodzeniem

• Gmach Muzeum Tatrzańskiego - ul. [...]

• Technikum Budowlane d. Szkoła Przemysłu Drzewnego - ul. [...]

• Bazar Polski - ul. [...]

• Hotel "[...]", d. "Hygea" - ul. [...] b

• Willa ". ", d. "J." / "Z." - ul. [...].

Jednakże ich ujęcie we wpisie obszarowym do ewidencji w ocenie tut. organu jest zasadne, a wręcz obowiązek ich ujęcia wynika z art. 22, ust. 5 w/w ustawy, jako cennych komponentów tego obszaru (historycznego układu urbanistycznego, tj. przestrzennego założenia miejskiego łub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy), który jest tworzony właśnie ze względu na skupienie w nim cennych obiektów zabytkowych.

Przechodząc szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze, a to naruszenia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1-4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego skarżącego, jako właściciela nieruchomości, z interesem publicznym, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, podczas gdy sama procedura włączenia karty do gminnej ewidencji zabytków nie zapewnia właścicielowi żadnej ochrony procesowej jego praw, a ujęcie obiektu w ewidencji pociąga za sobą liczne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności – to cel powołanego aktu prawnego a to art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zawiera w sobie trzy zasady:

1. Zdanie pierwsze pierwszego akapitu gwarantuje: poszanowanie mienia;

2. Zdanie drugie mówi o: możliwości pozbawienia mienia, ale pod pewnymi warunkami;

3. Trzecia zasada wynika z drugiego akapitu i stanowi: że państwa uprawnione są m.in. do uregulowania sposobu korzystania z mienia zgodnie z interesem powszechnym.

Skarżący w uzasadnieniu zarzutu 1 wskazał: "Tym samym obszar ten chroniony jest co najmniej trzema z pięciu form ochrony zabytków, przewidzianymi w Ustawie. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze opisane w pkt 1 ograniczenia prawa własności wynikające z wpisu tereny do GEZ, podjęcie czynności jawi się jako jaskrawy brak wyważenia interesu indywidualnego skarżącego jako właściciela nieruchomości (ale również pozostałych właścicieli i posiadaczy nieruchomości terenie objętym wpisem) z interesem publicznym, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności".

W tym miejscu należałoby oczekiwać od autora skargi wskazania, dlaczego uznał, że interes prywatny jednostki powinien mieć prymat nad interesem publicznym - wobec ogólnie dostępnych opracowań stanowiących podstawę dla wprowadzenia do obrotu prawnego zaskarżonej czynności.

W wyroku Ruspoli Morenes v. Hiszpania z dnia 28 czerwca 2011 roku Izba - Sekcja III skarga nr 28979/07, Trybunał zwrócił uwagę, że zasada właściwej równowagi, na której się opiera cały ten artykuł, zakłada istnienie interesu powszechnego. Z tego wynika, że " interes publiczny'’ wymagany na podstawie zdania drugiego akapitu pierwszego albo "interes powszechny" wspomniany w akapicie drugim stanowią w istocie następstwa zasady poszanowania mienia, zawartej w zdaniu pierwszym. W rezultacie również ingerencja w korzystanie z prawa do poszanowania mienia w rozumieniu zdania pierwszego art. 1 Protokołu nr 1 musi realizować interes publiczny.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 roku sygn. P. 2/98 OTK ZU 1999/1/1 wyraził pogląd, że dla właściwej interpretacji przepisów pomocne są wypowiadane w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego tezy dotyczące treści i zakresu ochrony prawa własności. Nawiązując do nich trzeba wszakże uwzględnić, że sformułowania art. 21 i art. 64 Konstytucji nie uzasadniają tezy, jakoby konstytucyjne pojęcie własności obejmowało ogół praw majątkowych. Jeżeli chodzi o ochronę własności, to Trybunał Konstytucyjny podkreślał wielokrotnie, iż ochrona ta nie ma charakteru absolutnego, albowiem samo prawo własności nie może być traktowane jako ius infinitum (zob. orzeczenie z 28 maja 1991 r., K. 1/91, OTK w 1991 r., poz. 4 oraz orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2). Tę cechę własności jako instytucji prawnej wyraża Konstytucja w art. 64 ust. 3, stwierdzając expressis verbis dopuszczalność ograniczenia własności.

Celem objęcia nadzorem konserwatorskim w postaci wpisu do GEZ historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku kulturowego obszaru ul. Krupówki" jest ochrona zabytkowego, historycznego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy najbardziej wartościowych obiektów w obrębie miasta (i dalej) m.in. przed niekontrolowaną zabudową, przed rozbiórkami bez uzgodnienia z organem ochrony zabytków, a także przed niekontrolowanymi modernizacjami i remontami, niejednokrotnie mającymi negatywny wpływ na stan zachowania historycznego układu urbanistycznego, przyczyniającymi się do zeszpecenia miasta, obniżającymi i degradującymi wartości zabytkowe tychże przestrzeni i zabytków.

Dzięki takiej ochronie niedopuszczenia do zabudowania pozostałej przestrzeni wokół zabytków prawnie chronionych wpisem do rejestru zabytków oraz zapisami mpzp, ma na celu ochronę perspektywy tej części miasta, jak i widoku na jego tło - pasma górskie, które to wartości stoją u podstaw rozwoju miasta i były widoczne z perspektywy spacerujących ulicami miasta turystów oraz mieszkańców, którzy w sposób otwarty sprzeciwiają się zabudowie wielkopowierzchniowej Zakopanego.

Na marginesie podniesiono, że w zakresie zaskarżonej czynności zostały złożone 2 skargi, a zatem zasadnicza większość podmiotów objętych opracowaniem, uważa go za słuszny lub nie niosący dla nich zagrożenia ekonomicznego.

Nie można zgodzić się z sugestią skarżącej, że na w/w obszarze objętym obecną kartą GEZ z 2023 roku, znajdują się już obszary wpisane do Rejestru Zabytków Województwa Małopolskiego i do Gminnej Ewidencji Zabytków.

W tym miejscu należy podnieść, że co innego chronią wpisy indywidualne, a co innego wpis obszarowy.

Na przedmiotowym terenie, wokół osi ulicy Krupówki, koncentruje się największa różnorodność stylów i zabudowań obecnego miasta, dokumentująca jego historię i kierunki rozwoju osadnictwa i tkanki miejskiej. Ochrona indywidualna zabytków, jaką jest wpis do rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, chroni cały zabytek wraz z jego wyposażeniem i wystrojem, zdarza się, że również z przyległym otoczeniem, ale to są indywidualne zapisy w decyzjach.

Ochrona z tytułu wpisu do GEZ dotyczy zabytku w zakresie jego bryły, formy, detali, rodzaju zastosowanego materiału budowlanego, nie obejmuje jego otoczenia i istnienia przestrzeni.

Wyłącznie ochrona obszarowa gwarantuje zachowania dla przyszłych pokoleń historycznych układów urbanistycznych, w których nadal czytelny jest pierwotny zarys lokacji wsi i uzdrowiska. Historyczne budynki nie tworzyły zwartych brył. Dzieliły je podwórza i ogródki.

Dzięki obszarowej ochronie ekspozycja ważnych dla miasta zabytków zostanie zachowana.

Niektóre zabudowania nie są prawnie chronione indywidualnymi wpisami, co nie znaczy, że na nią nie zasługują. Obecne w strukturze miejskiej świadczą o etapach rozwoju obecnego miasta, jak np. dom towarowy G. Jedyną formą ochrony takich świadków historii jest wpis obszarowy. Gwarantuje on też ochronę kierunków perspektywy ulic poprzez widok na ciągi wartościowych historycznie, artystycznie i naukowo zabudowań, jak np. widok od strony Równi Krupowej poprzez ul. [...] na zabudowania u zbiegu z ul. [...].

Skarżąca w pkt II podniosła zarzut naruszenia: art. 3 pkt. 1) i 12) w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3) ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U z 2022 roku poz. 840 - dalej: Ustawa) w zw. z § 17 ust. 1 pkt. 7), § 18 ust. 2 i § 18c rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 20211 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niegodnie z prawem (t.j. Dz.U. z 2021 roku poz. 56 ze zm. dalej: Rozporządzenie) poprzez włączenie do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane (GEZ) karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" sytuacji, gdy dane zawarte karcie adresowej nie są wystarczające dla dokonania oceny jaki rodzaj zabytku podlega włączeniu do GEZ, a dane mające decydować o zabytkowym charakterze obszaru nie są wystarczająco precyzyjne, wyczerpujące i kompletne, a co za tym idzie podjęcie Czynności w sposób arbitralny i nieuzasadniony.

Zdaniem organu zarzut jest wadliwy, bowiem ochrona poprzez indywidualne wpisy do rejestru zabytków, wpisy do Wojewódzkiej ewidencji zabytków, wpisy do gminnej ewidencji zabytków, ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, parku kulturowym (który ogranicza się do uporządkowania reklam i wyglądu stoisk obwoźnych) nie obejmuje przestrzeni wokoło zabytków i ich ekspozycji w historycznych przestrzeniach wokół budynków.

Nieujęcie wyżej przestawionego obszaru wpisem do Gminnej Ewidencji Zabytków skutkuje częściową utratą wartości zabytkowych, zabudowaniem ich przestrzeni, a w konsekwencji doprowadzi do nieodwracalnych zmian w historycznej zabytkowej tkance miasta zwanego "Zimową Stolicą Polski", do braku ekspozycji w historycznej przestrzeni miejskiej zabytkowych zabudowań.

Poprzednia pierwsza karta GEZ z 2021 roku była wprowadzona na podstawie art. 22 [Rodzaje ewidencji zabytków; dane osobowe w ewidencjach] ust. 5 ustawy o ochronie zabytków: W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: pkt 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Mocą wyroku Sądu stwierdzono jej bezskuteczność, bowiem powołano się na kartę WEZ, która została przez Sąd ubezskuteczniona z powodu m.in. braku dokładnych granic obszaru i zbyt ogólnego przedstawienia wartości, na podstawie których obszar wpisano. Pierwsza karta GEZ z 2021 roku zatem została uznana za bezzasadną z uwagi na błędne podanie podstawy prawnej. Jednakże merytorycznie autorka karty mgr N. S. zdecydowanie dokładniej umotywowała potrzebę ochrony oraz wartości zabytków.

Zarzut, że obecna druga karta GEZ z 2023 roku "nie różni się od treści karty uprzednio włączonej do gminnej ewidencji zabytków " jest nieprawdziwy, bo obecna karta posiada:

1. dokładnie określony zakres obszaru chronionego pod względem graficznym, opis administracyjny oraz współrzędne punktów geograficznych;

2. wartości przedstawione w karcie są podparte danymi z opracowań, a ich tytuły są również przytoczone w karcie;

3. powołano się na art. 22 u.o.o.z. [Rodzaje ewidencji zabytków; dane osobowe w ewidencjach] ust. 4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy oraz ust. 5 W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: pkt 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Organ - Burmistrz Miasta Zakopane miał obowiązek, prawo i podstawy objąć wskazany obszar ochroną poprzez włączenie karty obszaru Historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku kulturowego obszaru ul. Krupówki" do GEZ. Poszczególne rubryki karty GEZ tworzą pełny pogląd na wpisany układ urbanistyczny. Ideą karty zabytków w zamierzeniu służb konserwatorskich jest, aby treści poszczególnych rubryk uzupełniały się wzajemnie, tworząc w konsekwencji pogląd na cały zabytek. Zatem informacje poszczególnych rubryk należy czytać łącznie.

W rubryce 4 Adres - opisane są granice obszaru. Uzupełnieniem tego opisu jest rubryka 8 Fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym karty, tu zamieszczono załącznik graficzny z oznaczonymi granicami obszaru. Dla orientacji w terenie opisano główne ulice, które też wymieniono w rubryce 4.

Na mapie obszaru zaznaczono kolorami:

1. czarny kontur – zakreślono obszar historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ulicy Krupówki"

2. czerwonym wypełnieniem - budynki wpisane do rejestru zabytków

3. różowym wypełnieniem - obszary wpisane do rejestru zabytków

4. niebieskim wypełnieniem - budynki wpisane do Gminnej Ewidencji Zabytków

5. błękitnym wypełnieniem - obszary wpisane do gminnej ewidencji zabytków

6. białym wypełnieniem w obwódce - granice działek ewidencyjnych

7. linią określono kształty budynków na mapie.

W tej rubryce zamieszczono również legendę zastosowanych oznaczeń oraz skalę w jakiej zamieszczono mapę.

- rubryka 8 na karcie została błędnie zanumerowana, a jej tytuł skrócony o środkową część brzmiącą "w stosunku do sąsiednich terenów lub stron świata", co jednak nie wpływa na zawartość merytoryczną rubryki. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2021.56 t.j. z dnia 11.01.2021 roku) i wzorem karty w tej rubryce powinna się znajdować grafika pozwalająca na identyfikację, w tym wypadku historycznego układu urbanistycznego i jego granic, zdaniem wykonawcy karty obszar można zidentyfikować dzięki zamieszczonej grafice.

Zarzut "braku podania opisu wskazującego na orientację w stosunku do sąsiednich terenów" jest fałszywy, gdyż są wyraźnie zaznaczone i opisane ulice stanowiące odniesienie, zaznaczone są również budynki na całym chronionym obszarze, co także gwarantuje skuteczną orientację w terenie.

Ustawodawca stworzył wzór karty GEZ, jednak dwie strony A4 nie wystarczyły wykonawcy karty na uszczegółowienia. Zatem dołożone są 3 Załączniki do karty GEZ stanowiące jej integralną część i daje możliwość sprecyzowania i uzupełnienia, bądź rozwinięcia informacji zawartych w karcie. W rubrykach zamieszcza się dane, które nie zmieściły się w rubrykach karty głównej. Opisano, także że są ciągiem dalszym opisywanych wcześniej rubryk.

Uzupełnieniem granic obszaru - załącznika graficznego, jak również adresów administracyjnych jest przedstawiony w załącznikach do Karty GEZ, gdzie zamieszczono szczegółowy przebieg granic w formie wykazu współrzędnych załamania granicy Historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ulicy Krupówki" w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych PL-2000 (strefa 7) w punktach przecięcia się rzędnych. Z uwagi na fakt, że jest aż 332 punktów z szerokością i długością geograficzną, nie ma wątpliwości, że wykonawca karty precyzyjnie określił obszar. Z uwagi na ilość punktów zostały one rozłożone i wpisane w rubryki kolejnych załączników do karty, a wszystko opisane, jako "ciąg dalszy" wcześniejszego tekstu.

- błędnie zanumerowana rubryk nr 7 karty na 1 stronie Karty GEZ - pozycja ta zawiera datę i dane osoby, która Kartę GEZ opracowała. Zatem nie wpływa na merytoryczną jej zawartość, a stanowi odniesienie do autora i czasu powstania karty, co powtórzone zostało też w rubryce 10 na drugiej stronie Karty GEZ, jako Wykonawca karty. Zarówno określenie "Opracowanie Karty", jak i "Wykonanie Karty" w tym wypadku odnosi się do czynności stworzenia karty, zebrania danych i osadzenia ich w formularzu.

- brak podpisu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rubryce 11 Karty - z uwagi na stosunkowo małą rubrykę, a przede wszystkim aby podpis i wymagana prawnie akceptacja karty były wyraźnie czytelne i widoczne, stosowne pieczęcie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków wraz z akceptacją, datą i znakiem pisma oraz odręcznym podpisem osoby upoważnionej do podpisu, zostały złożone na pierwszej stronie Karty GEZ oraz powtórzone na każdym z trzech załączników, stanowiących integralne części Karty GEZ. Akceptacja na pierwszych stronach nie zakłóca odbioru przedstawionych danych, wszystkie informacje są czytelne. Zatem, zarzut "braku porozumienia w zakresie włączenia przedmiotowej karty do gminnej ewidencji zabytków’’ jest nieprawdziwy i nie jest świadectwem "uchybienia przez organ powołanym przepisom oraz sporządzeniu karty".

Co do zarzutu "sumarycznego wskazania w treści karty materiałów źródłowych", to zdaniem wykonawcy Karty GEZ przytoczono wszystkie opracowania, z których korzystano w trakcie sporządzania karty. W tych dokumentacjach zamieszczono i udokumentowano wartości historyczne, naukowe i artystyczne zabytków znajdujących się w granicach całego obszaru, co zostało przytoczone w załączniku nr 1, jako materiały źródłowe.

We wzorze karty nie ma osobnej rubryki na bibliografię oraz materiały źródłowe. Wykonawca dodał je zatem jako jedną z części w załączniku do karty.

Co do kwestii "Materiały źródłowe":

Niniejsza Karta Adresowa Zabytku Nieruchomego została opracowana m.in. na materiałach źródłowych zawartych w opracowaniu zbiorowym pn: Plan ochrony Parku Kulturowego Obszaru Ulicy Krupówki, a w szczególności na Tom - Etap I 2016, którego bogaty materiał ikonograficzny (fotografie zabytków wraz z opisem zachowanej substancji zabytkowej i jej cech stylistycznych oraz rozpoznane zagrożenia), stanowił dokumentację umożliwiającą identyfikację zabytku. Autorzy opracowania skupili się na wartościach historycznych, artystycznych i naukowych tego obszaru oraz określają jego zakres (przytoczony w pkt 4 adres).

Plan ochrony Parku Kulturowego Obszaru Ulicy Krupówki, Etap I 2016; Etap I 2016 Aneks - Tabele i zdjęcia; Etap II 2017; Synteza styczeń-kwiecień 2017; całość została opracowana przez ekspercki zespół w składzie: J. W. dr n. hum., mgr inż. arch., A. S. dr arch. kraj., mgr hist. i hist. szt., U. F. - B. dr inż. arch., P. N. mgr inż. arch. kraj., R. M. mgr hist., Z. M. dr hist., J. C. mgr inż. arch., A. R. mgr inż. arch. kraj., Z. M. dr hab. inż. arch. prof ndzw. PK.

W opisach przestawionych w karcie GEZ powołano się również na publikację dr Z. M. - wieloletniego pracownika naukowego Muzeum Tatrzańskiego w Zakopanem, znawcę historii miasta, badacza historii architektury i budownictwa, cieszącego się olbrzymim autorytetem. W szczególności powołano się na pozycję jego autorstwa pn. "Architektura i rozwój przestrzenny Zakopanego 1600-2013''. Materiał źródłowy oparto również o fachową wiedzą i wieloletnie doświadczenie mgr N. S. – Miejską Konserwator Zabytków w Zakopanem w latach 2016-2021, obecnie Kierownika Specjalistycznej Pracowni Terenowej "Centrum Architektury Drewnianej" – Oddziału Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Zakopanem.

Obszar ochrony został dokładnie sprecyzowany i nie wybrany dowolnie, ogranicza się bowiem do obszaru "Parku Kulturowego ul. Krupówki", który został przyjęty uchwałą Rady Miasta Zakopane nr XII/183/2015 z dnia 3 wrześnie 2015 roku w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" (Dz.Urz.Woj.Małopolskiego z 2015, poz. 5377 data ogłoszenia 15.09.2015 roku). Tego również obszaru dotyczą opracowania wymienione jako materiały źródłowe.

Reasumując, zdaniem organu, ochrona wartości historycznych, kulturowych i krajobrazowych Zakopanego, a w szczególności ulicy Krupówki wraz z jej otoczeniem stanowi inwestycję perspektywiczną w sensie ekonomicznym i rozwojowym, tylko bowiem zachowanie indywidualności, odrębności oraz związków z tradycją, unikatowym krajobrazem tatrzańskim gwarantuje Zakopanemu zachowanie konkurencyjności w skali europejskiej i krajowej oraz rozwój funkcji centrum turystyki, konsumpcji i rekreacji - a zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, stanowi o tym, iż udowodniony i udokumentowany interes publiczny stanowi o wyższości nad niewykazanym interesem ekonomicznym jednostki.

Zdaniem organu w obronie włączenia do GEZ przedmiotowej karty adresowej pn. Historyczny układ urbanistyczny części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" jednoznacznie i bezspornie przemawia Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej art. 5, który wskazuje na podstawowe zadania państwa i każdego obywatela, do których również należy ochrona dziedzictwa narodowego: "Rzeczpospolita strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolność i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Zatem troska o zachowanie dziedzictwa narodowego jest obowiązkiem nie tylko władz na szczeblu państwowym czy lokalnych samorządów, ale i każdego obywatela. Wartość obszaru będącego przedmiotem skargi została bezspornie wskazana w przytoczonych materiałach źródłowych. Została zatwierdzona przez właściwy wyspecjalizowany organ ochrony zabytków - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Park Kulturowy Krupówki jest jednym z najstarszych parków kulturowych w naszym kraju. Wspólna troska o zachowanie w stanie niezmienionym tego zabytkowego, historycznego układu urbanistycznego ma fundamentalne znacznie dla dziedzictwa kulturowego nie tylko Zakopanego, czy regionu, ale i całego kraju.

Organ podkreślił, że gdyby Burmistrz Miasta Zakopanego poprzez swoje uprawnione jednostki nie podjął działań zmierzających do ochrony kwestionowanego terenu, mógłby narazić się na zarzut bezczynności w zakresie swoich ustawowych obowiązków w zakresie ochrony dóbr historyczno-kulturowych rejonu ulicy Krupówki w Zakopanem, które zostały ściśle i precyzyjnie określone w zaskarżonym dokumencie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.

W niniejszej sprawie 30 dniowy termin do wniesienia skargi został zachowany, bowiem o zaskarżonej czynności strona skarżąca dowiedziała się w dniu 27 stycznia 2023 r. (data zawiadomienia o czynności opublikowanego w Biuletynie informacji Publicznej w dniu 27 stycznia 2023 r.), a skargę wniesiono nadając Pocztą w dniu 24 lutego 2023 r.

Sąd stwierdził, że skarżąca posiada, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi i zaskarżenia przedmiotowej czynności, bowiem jest właścicielką nieruchomości znajdującej się w obszarze, którego dotyczy zaskarżona czynność, co zostało wykazane stosownymi dokumentami. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają bowiem obowiązki obciążające zarówno jego właściciela jak i posiadacza, takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy o ochronie zabytków (u.o.z.o.z.). Dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków istnieje obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie była czynność Burmistrza Miasta Zakopane, z dnia 26 stycznia 2023 r., polegająca na włączeniu karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane, o dokonaniu której poinformowano zawiadomieniem opublikowanym w Biuletynie informacji Publicznej w dniu 27 stycznia 2023 r.

Na wstępie Sąd wskazuje, że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (...), jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. II OZ 218/21, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2021 r., VII SA/Wa 1766/19).

W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z czynnością z zakresu administracji publicznej (czynnością materialno – techniczną), a nie, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, z aktem prawa miejscowego. W tej kwestii stanowisko organu jest więc błędne.

W pozostałym zakresie argumentacja odpowiedzi na skargę spotkała się z aprobatą Sądu.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z 14 kwietnia 2020 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie zawiadomił Burmistrza Miasta Zakopane o włączeniu karty ewidencyjnej obszaru ulicy Krupówki w Zakopanem do wojewódzkiej ewidencji zabytków, znak: DNT-I.5.5140.3.2020.MK. Wraz z zawiadomieniem przekazano kartę ewidencyjną zabytku. Karta ewidencyjna zabytku opisanego jako ulica Krupówki w Zakopanem została sporządzona w lutym 2020 r. przez M. K..

Zawiadomieniem z 4 maja 2020 r. Burmistrz Miasta Zakopane poinformował o sporządzeniu i zamiarze włączenia karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane, o czym następnie zawiadomił w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Zakopane.

Zawiadomieniem z dnia 7 czerwca 2021 r., znak: MZK.4123.09.2020, Burmistrz Miasta Zakopane poinformował o włączeniu karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" do Gminnej Ewidencji Zabytków, o czym następnie zawiadomił w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Zakopane. W piśmie tym przywołano zawiadomienie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2020 r. oraz podano podstawę prawną, tj.: art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 840, dalej: u.o.z.o.z.) oraz § 18 ust. 1 i § 18b ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (w brzmieniu zmienionym z dniem 19 października 2019 r. rozporządzaniem z dnia 10 września 2019 r., Dz. U. z 2019 r. poz. 1886). Karta adresowa zabytku opisanego jako historyczny układ urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" została sporządzona 5 maja 2020 r. przez N. S..

Zarządzeniem nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 7 czerwca 2021 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane przyjęto Gminną Ewidencję Zabytków Miasta Zakopane. W § 1 ust. 2 zarządzenia wskazano, że Gminną Ewidencję prowadzi się w formie zbioru kart adresowych, których wykaz stanowi załącznik nr 1 do wskazanego zarządzenia.

Tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1242/21, w przedmiocie włączenia karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane, stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane z 2021 r. włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego – historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ulicy Krupówki" do Gminnej Ewidencji Zabytków.

Przechodząc ściśle do meritum niniejszej sprawy trzeba wskazać, że zawiadomieniem z 10 stycznia 2023 r. Burmistrz Miasta Zakopane poinformował o sporządzeniu i zamiarze włączenia będącej przedmiotem niniejszej sprawy karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane, o czym następnie zawiadomił w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Zakopane - skan strony BIP (dowód obwieszczenia w/w zawiadomienia z dnia 10.01.2023 r.).

Zawiadomieniem z dnia z 26 stycznia 2023 r. Burmistrz Miasta Zakopane poinformował o włączeniu karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" do Gminnej Ewidencji Zabytków, o czym następnie zawiadomił w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Zakopane - skan strony BIP (dowód obwieszczenia w/w zawiadomienia z dnia 26.01.2023 r.).

W wyniku dokonanej analizy Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności włączenia karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane, przyjętej Zarządzeniem nr 0050.18.2023 z dnia 26 stycznia 2023 r.

Zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

Zgodnie z art. 22 ust. 5 tej ustawy w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem - wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku.

Zgodnie z § 18b ust. 1 rozporządzenia, o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem. Zgodnie z § 18b ust. 2 rozporządzenia, zawiadomienia o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym, historycznym zespołem budowlanym, terenem, na którym znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, lub nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej takiego zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej takiego zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty dokonuje się w drodze obwieszczenia umieszczonego na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej. Zawiadomienie o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków umieszcza się na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej do czasu zamieszczenia informacji odpowiednio o włączeniu karty adresowej zabytku, o włączeniu nowej karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo o wyłączeniu karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków (ust. 3). Do zawiadomienia o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków lub o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku dołącza się odpowiednio potwierdzoną kopię karty adresowej zabytku albo nowej karty adresowej zabytku (ust. 5).

Zgodnie z § 15 ust. 5 rozporządzenia o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków albo sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie także właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków albo włączenia nowej karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków, nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku – jak już wskazano powyżej – czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16).

Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinna podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne argumenty. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność organu administracji, dopuszczalne jest badanie, czy organ ten miał usprawiedliwione podstawy włączenia danego obiektu do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).

Przepis art. 3 pkt 1 ustawy definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy.

Ze wskazanych przepisów wynika, że karta zabytku może być sporządzona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków. Niemniej jednak ewidencja zabytków może być traktowana jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy, wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji, o czym była już mowa we wcześniejszych rozważaniach (art. 5 i 28 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Wpisanie obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma zatem prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Ze względu na powyższe, postępowanie jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

W okolicznościach niniejszej sprawy wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Kr 1242/21, stanowiły dla Burmistrza Miasta Zakopane wytyczne dla poprawienia karty adresowej tak, aby kolejne opracowanie spełniało warunki wynikające z przepisów prawa.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej teraz sprawie organ tym warunkom sprostał, dokonując czynności włączenia karty adresowej zabytku na podstawie ust. 5 pkt 3) u.o.o.z., zgodnie z którym w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Burmistrz Miasta Zakopane sporządził drugą – przedmiotową kartę adresową historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki", przyjętą Zarządzeniem nr 0050.18.2023 z dnia 26 stycznia 2023 r. i włączył ją do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane.

W ocenie Sądu treść zawarta w obecnie kontrolowanej karcie adresowej znacząco różni się od treści karty z 2021 r. Przedmiotowa karta z 2023 r. jest efektem analiz posiadanych przez gminę materiałów i opracowań, w tym dokumentu pn.: Plan ochrony Parku Kulturowego Obszaru Ulicy Krupówki. W karcie adresowej z 2023 r., zgodnie z rozporządzeniem zostały wypełnione wszystkie rubryki szczegółowo określone w § 17 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz.U.2021.56), w tym "historia", "opis wartości", "stan zachowania i zagrożenia" jak również "postulaty dotyczące konserwacji".

Karta adresowa zabytku nieruchomego została sporządzona zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia; w karcie określono jednoznacznie rodzaj mającego podlegać ochronie zabytku oraz w sposób wyczerpujący wyjaśniono, jakie cechy obszaru pozwalają na jego zakwalifikowanie, jako zabytku wymagającego ochrony. Opis wzbogacono o szczegółowy wykaz współrzędnych w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych PL-2000 (strefa 7) w punktach przecięcia się rzędnych. Z uwagi na obszerność i szczegółowość wykazu (332 pozycje z szerokością i długością geograficzną) zamieszczono go w numerowanych załącznikach do karty adresowej informując iż stanowi one ciąg dalszy opisów.

Tym samym w treści karty, w ocenie Sądu, wyeliminowano braki i błędy występujące w treści wcześniej opracowanej.

Zapisy obecnej karty zostały wzbogacone m.in. poprzez dodanie współrzędnych geograficznych punktów obszaru, nadto wpis obszarowy został pozytywnie zaopiniowany do włączenia do gminnej ewidencji zabytków miasta Zakopane pismem DNT-I.5I33.3.2023.JH z dnia 17 stycznia 2023 r., a także stosownymi pieczęciami na każdej pierwszej stronie karty adresowej i jej załączników, co oznacza spełnienie warunku § 18 ust. 2 rozporządzenia osiągnięcia porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków.

Sąd nie podziela zarzutu powielania/multiplikowania form ochrony wprowadzanych na przedmiotowym obszarze, a to z powodu przytoczonych w karcie adresowej wartości obszaru, a nadto występujących zagrożeń wywołujących konieczność jego ochrony.

W obrębie historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul Krupówki" z otoczeniem (w granicach działki/ nieruchomości, bądź ogrodzenia) wpisane są wymienione w odpowiedzi na skargę zabytki rejestrowe:

• Kościół pw. Matki Boskiej Częstochowskiej d. pw. św. Klemensa - ul. [...] wraz z kaplicą murem okalającym dziedziniec (d. cmentarz przykościelny) stary cmentarzem wraz z drzewami i ogrodzeniem

• Gmach Muzeum Tatrzańskiego - ul. [...]

• Technikum Budowlane d. [...] - ul. [...]

• Bazar Polski - ul. [...]

• Hotel "[...] d. [...]" - [...]

• Willa ". ", d. ". " - ul. [...].

Sąd podziela stanowisko organu, że ich ujęcie w przedmiotowym wpisie obszarowym do gminnej ewidencji zabytków jest zasadne, a wręcz obowiązek ich ujęcia wynika z art. 22 ust. 5 u.o.o.z., jako cennych komponentów tego obszaru (historycznego układu urbanistycznego, tj. przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy), który jest tworzony właśnie ze względu na skupienie w nim cennych obiektów zabytkowych.

W przypadku wpisów obszarowych, tj. układów urbanistycznych, ruralistycznych, założeń krajobrazowych nie są chronione poszczególne obiekty, a jedynie układ ulic, placów, formy zaprojektowanej zieleni, relacje zabudowy itp. a nie poszczególne obiekty. W przypadku wpisu obiektowego ochronie podlegają jego części składowe (komponenty) wraz z relacjami między tymi komponentami, a w przedmiotowej sprawie również historycznie ukształtowany teren.

W niniejszej sprawie wpis do gminnej ewidencji zabytków ma charakter "obszarowy" a nie "obiektowy", co oznacza, że ochronie podlega cały układ urbanistyczny, ruralistyczny, czy założenia krajobrazowe.

Nie budzi wątpliwości Sądu wartość historyczna i zabytkowa obszaru historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki", czego dowodzi bogata dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy. W ocenie Sądu wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny być rozstrzygane na korzyść ochrony wartości zabytkowych, historycznych i architektonicznych stanowiących dziedzictwo podlegające opiece organów państwowych czy gminnych. Celem ochrony tego zabytku jest zachowanie, ze względu na wartości historyczne, artystyczne i naukowe, materialne i niematerialne, unikatowego układu urbanistycznego.

Warto ubocznie zaznaczyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami, układ urbanistyczny podlega ochronie jako zabytek nieruchomy. W myśl art. 2 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. W ramach układu urbanistycznego, ochronie konserwatorskiej podlega zatem historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna obiektów w obrębie tego założenia.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Kluczową przesłanką dla oceny legalności działania organów konserwatorskich pozostaje definicja legalna historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego zawarta w art. 3 pkt 12 ww. ustawy. Przedmiotem ochrony jest w tym przypadku przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu miejskiego. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących tenże zespół. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza jednakże, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie przewidzianej dla zabytków. Wpisaniu podlega obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy. W takim przypadku ustawodawca koncentruje się na ochronie przede wszystkim przestrzennego rozlokowania budynków, innych obiektów i pozostałych elementów architektonicznych. W przypadku wpisu obszarowego, jakim jest wpis do ewidencji zabytków historycznego układu urbanistycznego, za kluczową wartość należy uznać spójną ich całość składającą się na zabytkowy ład przestrzenny. Indywidualnym przedmiotem dokonywanych przez organ rozważań każdorazowo powinno pozostawać ustalenie, na ile te zewnętrzne elementy poszczególnych obiektów i ich cechy tworzą łącznie substancję zabytkową i mają wpływ na zachowanie zabytkowych wartości całego historycznego układu.

W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta Zakopane miał usprawiedliwione podstawy do ujęcia spornego obszaru w gminnej ewidencji zabytków. Mianowicie, historyczny układ urbanistyczny części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" kształtował się od XVIII, co szczegółowo opisano w karcie adresowej.

Jako podstawa takiego wyznaczenia obszaru została wykorzystana m.in. szczegółowa analiza/rozpoznanie zasobów historyczno-przyrodniczo-krajobrazowych obszaru dokonana w dokumencie pn. Plan ochrony Parku Kulturowego Obszaru Ulicy Krupówki 12 przez zespół ekspercki. Jego bogaty materiał ikonograficzny (fotografie zabytków wraz z opisem zachowanej substancji zabytkowej i jej cech stylistycznych oraz rozpoznane zagrożenia), stanowi dokumentację umożliwiającą identyfikację zabytku. Materiał ten dodatkowo uzupełniony został publikacjami dr Z. M., a w szczególności pt.: Architektura i rozwój przestrzenny Zakopanego 1600-2013 oraz fachową wiedzą i wieloletnim doświadczeniem posiadanymi przez mgr N. S. Miejską Konserwator Zabytków w Zakopanem.

Jak wynika z przeprowadzonych analiz wyznaczony do ochrony obszar bezsprzecznie wpisuje się stosownie do art. 3 pkt 12 u.o.o.z. w definicję historycznego układu urbanistycznego.

Ochronie i opiece podlegają przede wszystkim układ przestrzenny, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek, ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią i otwartą przestrzenią, jak również formy architektonicznie historycznych budynków współkształtujące ów układ urbanistyczny. To zaś stanowi o istnieniu merytorycznego uzasadnienia objęcia tego układu jako zabytku.

Wbrew sformułowanym w skardze zarzutom, karta adresowa została prawidłowo opracowana w styczniu 2023 r.

Zdaniem Sądu, kwestionowana w sprawie karta adresowa zawiera wszelkie elementy określone w rozporządzeniu. W karcie adresowej, zgodnie z rozporządzeniem wypełnione zostały wszystkie rubryki szczegółowo określone w §17 rozporządzenia, w tym "historia", "opis wartości", "stan zachowania i zagrożenia" jak również "postulaty dotyczące konserwacji". Karta adresowa zabytku nieruchomego została sporządzona zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia, w karcie określono jednoznacznie rodzaj mającego podlegać ochronie zabytku oraz w sposób wyczerpujący wyjaśniono, jakie cechy obszaru pozwalają na jego zakwalifikowanie, jako zabytku wymagającego ochrony.

Ponadto wpis obszarowy został pozytywnie zaopiniowany do włączenia do gminnej ewidencji zabytków miasta Zakopane pismem Delegatury WUOZ w N. Targu z dnia 17 stycznia 2023 r., co oznacza spełnienie warunku § 18 ust 2 rozporządzenia osiągnięcia porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze, a to naruszenia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1-4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego skarżącego, jako właściciela nieruchomości, z interesem publicznym i arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, trzeba wskazać, że art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zawiera w sobie trzy zasady: 1. Zdanie pierwsze pierwszego akapitu gwarantuje: poszanowanie mienia; 2. Zdanie drugie mówi o: możliwości pozbawienia mienia, ale pod pewnymi warunkami; 3. Trzecia zasada wynika z drugiego akapitu i stanowi: że państwa uprawnione są m.in. do uregulowania sposobu korzystania z mienia zgodnie z interesem powszechnym.

Skarżąca w uzasadnieniu zarzutu 1 wskazała: "Tym samym obszar ten chroniony jest co najmniej trzema z pięciu form ochrony zabytków, przewidzianymi w Ustawie. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze opisane w pkt 1 ograniczenia prawa własności wynikające z wpisu terenu do gminnej ewidencji zabytków, podjęcie czynności jawi się jako jaskrawy brak wyważenia interesu indywidualnego skarżącego jako właściciela nieruchomości (ale również pozostałych właścicieli i posiadaczy nieruchomości terenie objętym wpisem) z interesem publicznym, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności".

Rację ma organ odpowiadając na ten zarzut, że należałoby zatem oczekiwać od autora skargi wskazania, dlaczego uznał, że interes prywatny jednostki powinien mieć prymat nad interesem publicznym - wobec ogólnie dostępnych opracowań stanowiących podstawę dla wprowadzenia do obrotu prawnego zaskarżonej czynności. Takiej argumentacji w skardze brak. Tymczasem celem objęcia nadzorem konserwatorskim w postaci wpisu do gminnej ewidencji zabytków historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku kulturowego obszaru ul. Krupówki" jest ochrona zabytkowego, historycznego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy najbardziej wartościowych obiektów w obrębie miasta (i dalej) m.in. przed niekontrolowaną zabudową, przed rozbiórkami bez uzgodnienia z organem ochrony zabytków, a także przed niekontrolowanymi modernizacjami i remontami, niejednokrotnie mającymi negatywny wpływ na stan zachowania historycznego układu urbanistycznego, przyczyniającymi się do zeszpecenia miasta, obniżającymi i degradującymi wartości zabytkowe tych przestrzeni i zabytków.

Dzięki takiej ochronie niedopuszczenie do zabudowania pozostałej przestrzeni wokół zabytków prawnie chronionych wpisem do ewidencji zabytków oraz zapisami planu miejscowego ma na celu ochronę perspektywy tej części miasta, jak i widoku na jego tło - pasma górskie, które to wartości stoją u podstaw rozwoju miasta i były widoczne z perspektywy spacerujących ulicami miasta turystów oraz mieszkańców, którzy w sposób otwarty sprzeciwiają się zabudowie wielkopowierzchniowej Zakopanego.

Nie można zgodzić się z sugestią skarżącej, że na w/w obszarze objętym obecną kartą adresowa z 2023 r. znajdują się już obszary wpisane do Rejestru Zabytków Województwa Małopolskiego i do Gminnej Ewidencji Zabytków. Co innego chronią bowiem wpisy indywidualne, a co innego wpis obszarowy.

Na przedmiotowym terenie, wokół osi ulicy Krupówki, koncentruje się największa różnorodność stylów i zabudowań obecnego miasta, dokumentująca jego historię i kierunki rozwoju osadnictwa i tkanki miejskiej. Ochrona indywidualna zabytków, jaką jest wpis do rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, chroni cały zabytek wraz z jego wyposażeniem i wystrojem, zdarza się, że również z przyległym otoczeniem, ale to są indywidualne zapisy w decyzjach.

Ochrona z tytułu wpisu do rejestru zabytków dotyczy zabytku w zakresie jego bryły, formy, detali, rodzaju zastosowanego materiału budowlanego, nie obejmuje jego otoczenia i istnienia przestrzeni.

Wyłącznie ochrona obszarowa gwarantuje zachowania dla przyszłych pokoleń historycznych układów urbanistycznych, w których nadal czytelny jest pierwotny zarys lokacji wsi i uzdrowiska. Historyczne budynki nie tworzyły zwartych brył. Dzieliły je podwórza i ogródki. Dzięki obszarowej ochronie ekspozycja ważnych dla miasta zabytków zostanie zachowana.

Niektóre zabudowania nie są prawnie chronione indywidualnymi wpisami, co nie znaczy, że na nią nie zasługują. Obecne w strukturze miejskiej świadczą o etapach rozwoju obecnego miasta, jak np. dom towarowy G. Jedyną formą ochrony takich świadków historii jest wpis obszarowy. Gwarantuje on też ochronę kierunków perspektywy ulic poprzez widok na ciągi wartościowych historycznie, artystycznie i naukowo zabudowań, jak np. widok od strony Równi Krupowej poprzez ul. [...] na zabudowania u zbiegu z ul. [...], na co wskazuje przedmiotowa karta adresowa.

Co do zarzutu z pkt II skargi to, zdaniem Sądu, nie jest on zasadny, jako że celem ochrony poprzez indywidualne wpisy do rejestru zabytków, wpisy do wojewódzkiej ewidencji zabytków, wpisy do gminnej ewidencji zabytków, ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, parku kulturowym (który ogranicza się do uporządkowania reklam i wyglądu stoisk obwoźnych) nie obejmuje przestrzeni wokoło zabytków i ich ekspozycji w historycznych przestrzeniach wokół budynków. Nieujęcie wyżej przestawionego obszaru wpisem do gminnej ewidencji zabytków skutkuje częściową utratą wartości zabytkowych, zabudowaniem ich przestrzeni, a w konsekwencji doprowadzi do nieodwracalnych zmian w historycznej zabytkowej tkance miasta zwanego "Zimową Stolicą Polski", do braku ekspozycji w historycznej przestrzeni miejskiej zabytkowych zabudowań.

Kontrolowana karta adresowa z 2023 r. posiada:

1. dokładnie określony zakres obszaru chronionego pod względem graficznym, opis administracyjny oraz współrzędne punktów geograficznych;

2. wartości przedstawione w karcie są podparte danymi z opracowań, a ich tytuły są również przytoczone w karcie;

3. powołano się na art. 22 u.o.o.z. [Rodzaje ewidencji zabytków; dane osobowe w ewidencjach] ust. 4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy oraz ust. 5. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: pkt 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Sąd podziela stanowisko organu, że Burmistrz Miasta Zakopane miał obowiązek, prawo i podstawy objąć wskazany obszar ochroną poprzez włączenie karty obszaru historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku kulturowego obszaru ul. Krupówki" do gminnej ewidencji zabytków.

Poszczególne rubryki karty dają pełny obraz układu urbanistycznego. Ideą karty zabytku w zamierzeniu służb konserwatorskich jest, aby treści poszczególnych rubryk uzupełniały się wzajemnie, tworząc w konsekwencji pogląd na cały zabytek. Zatem informacje poszczególnych rubryk należy czytać łącznie.

W rubryce 4 "Adres" - opisane są granice obszaru. Uzupełnieniem tego opisu jest rubryka 8 Fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym karty, tu zamieszczono załącznik graficzny z oznaczonymi granicami obszaru. Dla orientacji w terenie opisano główne ulice, które też wymieniono w rubryce 4.

Na mapie obszaru zaznaczono kolorami:

1. czarny kontur – zakreślono obszar historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ulicy Krupówki"

2. czerwonym wypełnieniem - budynki wpisane do rejestru zabytków

3. różowym wypełnieniem - obszary wpisane do rejestru zabytków

4. niebieskim wypełnieniem - budynki wpisane do Gminnej Ewidencji Zabytków

5. błękitnym wypełnieniem - obszary wpisane do gminnej ewidencji zabytków

6. białym wypełnieniem w obwódce - granice działek ewidencyjnych

7. linią określono kształty budynków na mapie.

W tej rubryce zamieszczono również legendę zastosowanych oznaczeń oraz skalę, w jakiej zamieszczono mapę.

Faktem jest, że rubryka oznaczona na karcie adresowej nr 8 została błędnie zanumerowana (powinna mieć nr 7), a jej tytuł skrócony o środkową część brzmiącą "w stosunku do sąsiednich terenów lub stron świata", co jednak nie wpływa na zawartość merytoryczną rubryki.

Zgodnie z § 17 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem i wzorem karty w tej rubryce powinna się znajdować grafika pozwalająca na identyfikację, w tym wypadku historycznego układu urbanistycznego i jego granic. Zdaniem Sądu obszar można dokładnie zidentyfikować dzięki zamieszczonej grafice.

Zarzut "braku podania opisu wskazującego na orientację w stosunku do sąsiednich terenów" nie jest zasadny, bowiem są wyraźnie zaznaczone i opisane ulice stanowiące odniesienie, zaznaczone są również budynki na całym chronionym obszarze, co także gwarantuje skuteczną orientację w terenie.

Organ wyjaśnił, że rozporządzenie przewiduje wzór karty adresowej, jednak dwie strony A4 nie wystarczyły wykonawcy karty na uszczegółowienia. Zatem dołożone są 3 Załączniki do karty, stanowiące jej integralną część, co dało możliwość sprecyzowania i uzupełnienia, bądź rozwinięcia informacji zawartych w karcie. W rubrykach zamieszcza się dane, które nie zmieściły się w rubrykach karty głównej. Opisano, także że są ciągiem dalszym opisywanych wcześniej rubryk.

Nie jest to, zdaniem Sądu, okoliczność dyskwalifikująca kartę.

Uzupełnieniem granic obszaru - załącznika graficznego, jak również adresów administracyjnych, jest przedstawiony w załącznikach do karty szczegółowy przebieg granic w formie wykazu współrzędnych załamania granicy historycznego układu urbanistycznego części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ulicy Krupówki" w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych PL-2000 (strefa 7) w punktach przecięcia się rzędnych. Z uwagi na fakt, że jest aż 332 punktów z szerokością i długością geograficzną, nie ma wątpliwości, że wykonawca karty precyzyjnie określił obszar. Z uwagi na ilość punktów zostały one rozłożone i wpisane w rubryki kolejnych załączników do karty, a wszystko opisane, jako "ciąg dalszy" wcześniejszego tekstu.

Mimo, że błędnie zanumerowano rubrykę nr 7 karty na 1 stronie - pozycja oznaczona w karcie nr 7, zamiast nr 10, zawiera datę i dane osoby, która opracowała kartę adresową. Uchybienie to nie wpływa, zdaniem Sądu, na merytoryczną zawartość karty, a stanowi odniesienie do autora i czasu powstania karty, co powtórzone zostało też w rubryce 10 na drugiej stronie Karty GEZ, jako Wykonawca karty. Zarówno określenie "Opracowanie Karty", jak i "Wykonanie Karty" w tym wypadku odnosi się do czynności stworzenia karty, zebrania danych i osadzenia ich w formularzu.

Faktem jest brak podpisu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rubryce nr 11 karty. Jednak organ wyjaśnił, że ma to miejsce z uwagi na stosunkowo małą rubrykę, a przede wszystkim aby podpis i wymagana prawnie akceptacja karty były wyraźnie czytelne i widoczne. Wobec tego stosowne pieczęcie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków wraz z akceptacją, datą i znakiem pisma oraz odręcznym podpisem osoby upoważnionej do podpisu, zostały złożone na pierwszej stronie karty adresowej oraz powtórzone na każdym z trzech załączników, stanowiących integralne części tej karty. Akceptacja na pierwszych stronach nie zakłóca odbioru przedstawionych danych, wszystkie informacje są czytelne.

Zatem, w ocenie Sądu, zarzut "braku porozumienia w zakresie włączenia przedmiotowej karty do gminnej ewidencji zabytków’’ jest nieprawdziwy i nie jest świadectwem "uchybienia przez organ powołanym przepisom oraz sporządzeniu karty".

Co do zarzutu "sumarycznego wskazania w treści karty materiałów źródłowych", zdaniem Sądu, przytoczono w karcie wszystkie opracowania, z których korzystano w trakcie sporządzania karty. W tych dokumentacjach zamieszczono i udokumentowano wartości historyczne, naukowe i artystyczne zabytków znajdujących się w granicach całego obszaru, co zostało przytoczone w załączniku nr 1, jako materiały źródłowe. We wzorze karty nie ma osobnej rubryki na bibliografię oraz materiały źródłowe. Wykonawca dodał je zatem jako jedną z części w załączniku do karty, co nie jest uchybieniem prawu.

Co do kwestii "Materiały źródłowe", to jak wynika z przekonujących i logicznych wyjaśnień organu, karta adresowa została opracowana m.in. na materiałach źródłowych zawartych w opracowaniu zbiorowym pn.: Plan ochrony Parku Kulturowego Obszaru Ulicy Krupówki, a w szczególności na: Tom - Etap I 2016, którego bogaty materiał ikonograficzny (fotografie zabytków wraz z opisem zachowanej substancji zabytkowej i jej cech stylistycznych oraz rozpoznane zagrożenia), stanowił dokumentację umożliwiającą identyfikację zabytku. Autorzy opracowania skupili się na wartościach historycznych, artystycznych i naukowych tego obszaru oraz określają jego zakres (przytoczony opis obszaru jak w pkt 4 karty "Adres"). Organ przywołał w odpowiedzi na skargę precyzyjne informację co do składu osobowego licznego zespołu eksperckiego. W opisach przestawionych w karcie powołano się również na publikację dr Z. M. - wieloletniego pracownika naukowego Muzeum Tatrzańskiego w Zakopanem, znawcę historii miasta, badacza historii architektury i budownictwa, cieszącego się olbrzymim autorytetem. W szczególności powołano się na pozycję jego autorstwa pn. "Architektura i rozwój przestrzenny Zakopanego 1600-2013''. Materiał źródłowy oparto również o fachową wiedzą i wieloletnie doświadczenie mgr N. S. – Miejską Konserwator Zabytków w Zakopanem w latach 2016-2021, obecnie Kierownika Specjalistycznej Pracowni Terenowej "Centrum Architektury Drewnianej" – Oddziału Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Zakopanem.

Obszar ochrony został dokładnie sprecyzowany i nie jest wybrany dowolnie, ogranicza się bowiem do obszaru "Parku Kulturowego ul. Krupówki", który został przyjęty uchwałą Rady Miasta Zakopane nr XII/183/2015 z dnia 3 wrześnie 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" (Dz.Urz.Woj.Małopolskiego z 2015, poz. 5377 data ogłoszenia 15.09.2015 r.). Tego również obszaru dotyczą opracowania wymienione jako materiały źródłowe.

Reasumując, zdaniem Sądu, ma rację organ, iż ochrona wartości historycznych, kulturowych i krajobrazowych Zakopanego, a w szczególności ulicy Krupówki wraz z jej otoczeniem stanowi inwestycję perspektywiczną w sensie ekonomicznym i rozwojowym, tylko bowiem zachowanie indywidualności, odrębności oraz związków z tradycją, unikatowym krajobrazem tatrzańskim gwarantuje Zakopanemu zachowanie konkurencyjności w skali europejskiej i krajowej oraz rozwój funkcji centrum turystyki, konsumpcji i rekreacji - a zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, stanowi o tym, iż udowodniony i udokumentowany interes publiczny stanowi o wyższości nad niewykazanym interesem ekonomicznym jednostki.

Sąd podziela stanowisko organu, że na rzecz włączenia do gminnej ewidencji zabytków przedmiotowej karty adresowej pn. Historyczny układ urbanistyczny części miasta Zakopane w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. Krupówki" przemawia Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 5, który wskazuje na podstawowe zadania państwa i każdego obywatela, do których również należy ochrona dziedzictwa narodowego: "Rzeczpospolita strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolność i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Zatem troska o zachowanie dziedzictwa narodowego jest obowiązkiem nie tylko władz na szczeblu państwowym czy lokalnych samorządów, ale i każdego obywatela. Wartość obszaru będącego przedmiotem skargi została bezspornie wskazana w przytoczonych materiałach źródłowych. Została zatwierdzona przez właściwy wyspecjalizowany organ ochrony zabytków - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Park Kulturowy Krupówki jest jednym z najstarszych parków kulturowych w naszym kraju. Wspólna troska o zachowanie w stanie niezmienionym tego zabytkowego, historycznego układu urbanistycznego ma fundamentalne znacznie dla dziedzictwa kulturowego nie tylko Zakopanego, czy regionu, ale i kraju.

Nie jest uzasadniony zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 7, 11 k.p.a. W przedmiotowym postępowaniu nie mają bowiem zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd miał przy tym na uwadze, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty adresowej zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej, chociażby w uproszczonej formie" (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2020 roku, sygn. II OSK 433/20). Włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki NSA z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania. Ocena wyrażona przez organ musi jednak wynikać z zebranych wiadomości oraz danych na temat obiektu, takich które uzasadniałyby wytworzenie karty adresowej zabytku oraz włączenie jej do ewidencji.

Zdaniem Sądu powyższym powinnościom organ w niniejszej sprawie sprostał, a drobne omówione wyżej uchybienia nie uzasadniały stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.

Sąd nie dopatrzył się też istotnych wadliwości w zakresie zawiadamiania o podejmowanych czynnościach na podstawie przepisów § 18 b rozporządzenia, które reguluje dwa sposoby zawiadamiania o podejmowanych czynnościach, przy czym zgodnie z § 18 b ust. 2, w odniesieniu do zabytków terenowych, obszarowych (np. układ urbanistyczny czy historyczny zespół budowlany) przewidziano zawiadomienie w drodze obwieszczenia na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej. Rozporządzenie nie określa szczegółowych wymogów co do obwieszczenia, w szczególności nie określa obowiązku zamieszczenia w Biuletynie skanu podpisanej karty adresowej zabytku.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność została dokonana bez naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., § 17, § 18 ust. 2 rozporządzenia, ani innych powołanych w skardze przepisów prawa.

W konsekwencji, wobec braku postaw do uwzględnienia skargi, Sąd ją oddalił, o czym orzekł w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.