Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1079/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. P. oraz G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 98 a ust. 1 i ust. 1 a, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej powoływana jako u.g.n.), art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływana jako K.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania K. i G. P. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], organ I instancji ustalił opłatę adiacencką dla K. i G. małż. P. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka gruntu nr [...] położonej przy ul. W. S. w B., zapisanej w [...]. Wzrost wartości jest skutkiem podziału tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w sprawie spełnione zostały warunki uzasadniające ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału. Wzrost wartości nieruchomości oszacowany został przez rzeczoznawcę majątkowego. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], organ I instancji, działając na wniosek K. i G. P., zatwierdził podział działki oznaczonej nr [...] w obrębie B. o pow. 57380 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...], w wyniku którego powstały następujące działki gruntu: [...],[...],[...] i [...]. Działka nr [...] o pow. 5 518 m2 wydzielona została pod drogi publiczne gminne klasy lokalnej. Pozostałe działki, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone są pod zabudowę przemysłowo-usługową, a działka [...] dodatkowo pod drogi publiczne klasy dojazdowej oraz pod stację transformatorową mieszkaniową jednorodzinną a część działki nr [...] pod uprawy rolne. Decyzja ta stała się ostateczna.

Zgodnie z art. 98a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości.

Jako podstawę naliczenia opłaty i określenia jej wysokości organ I instancji przyjął załączony do akt sprawy operat szacunkowy, w którym określono wartość nieruchomości przed i po podziale i stawkę procentową określoną w uchwale Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30%.

Na potrzeby sprawy rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania wartości nieruchomości przed i po podziale, dokonał analizy rynku nieruchomości, przedstawił ceny transakcyjne występujące na rynku lokalnym. Dokonując oszacowania wartości nieruchomości przed i po podziale rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Do porównania przyjął nieruchomości podobne, korygując ewentualne różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównania przez zastosowanie odpowiednich poprawek.

Dokonując oceny przedstawionego operatu szacunkowego wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło określenie przez rzeczoznawcę majątkowego katalogu cech rynkowych mających wpływ na wartość nieruchomości. Dokonując oszacowania wartości nieruchomości przed i po podziale rzeczoznawca przyjął, że wpływ na wartość nieruchomości ma pięć cech: położenie i sąsiedztwo, infrastruktura techniczna, rodzaj nawierzchni drogi, ukształtowanie terenu, kształt działki, wielkość powierzchni działki oraz inne uwarunkowania, przyznając każdej z cech odpowiednią wagę procentową oraz przypisując odpowiedni zakres kwotowy. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudził fakt, że dla poszczególnych działek rzeczoznawca przypisał poszczególnym cechom różną wagę, bez bliższego wyjaśnienia zastosowanych różnic. Okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona przez rzeczoznawcę. Podkreślenia wymaga, że przyjęcie różnego katalogu cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz różnice w przypisanej poszczególnym cechom wadze, w sposób bezpośredni ma wpływ na kształtowanie wartości nieruchomości wycenianej.

Stosownie do treści art. 98a ust. 1b zd. 3 u.g.n., wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Odnosząc treść przywołanego przepisu do sprawy SKO stwierdziło, że autor operatu szacunkowego, w odniesieniu do działki nr [...] wskazał, iż działka ta ze względu na swój kształt stanowi prawdopodobnie nieruchomość z przeznaczeniem na polepszenie warunków zagospodarowania działki nr [...]. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy działka ta możliwa jest do samodzielnego zagospodarowania, a jeżeli tak, to jaką funkcję może pełnić i w jaki sposób możliwa do zrealizowania funkcja wpływa na możliwą do uzyskania cenę.

Przedstawione wyżej uwagi spowodowały, w ocenie organu odwoławczego, że koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji miał wyjaśnić podniesione wyżej wątpliwości dotyczące operatu szacunkowego, a gdy okaże się to konieczne - zlecić ponowne jego wykonanie.

Skargę na powyższą decyzję złożyli K. i G. P., zarzucając jej naruszenie:

art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy rozpatrzenie odwołania winno skutkować uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania pierwszej instancji w całości;

art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że w sprawie spełniły się wszystkie przesłanki ustalenia skarżącym opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości należącej do nich nieruchomości na skutek jej podziału, podczas gdy w okolicznościach sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że doszło do faktycznego podziału nieruchomości zgodnie z wolą i zamierzeniem (wnioskiem) właścicieli, a w każdym razie, by ewentualny wzrost wartości nieruchomości był efektem wyłącznie jej podziału dokonanego na wniosek jej właścicieli, przez co postępowanie w sprawie winno być umorzone, a nie kontynuowane w zakresie ustalenia skarżącym opłaty adiacenckiej.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż z unormowania art. 138 K.p.a. wynika, że organ II instancji nie jest organem kasacyjnym, którego kompetencje nie ograniczają się do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz jest on organem po raz drugi rozpatrującym sprawę administracyjną. Niewątpliwie zatem organ II instancji, jako organ merytorycznie rozpoznający sprawę, ma możliwość dokonania w sprawie nowych ustaleń i nowej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego (wyrok WSA w Gdańsku z 30.05.2018 r., II SA/Gd 240/18, LEX nr 2505585). Jednocześnie podkreśla się, że organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 K.p.a., musi kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wynikających z art. 136 K.p.a. możliwości ewentualnego uzupełnienia tego materiału (wyrok WSA w Kielcach z 18.07.2018 r., II SA/Ke 408/18, LEX nr 2531120).

W świetle powyższego nie sposób uznać, by organ II instancji wypełnił wyżej wskazywane obowiązki w sposób prawidłowy. Organ ten zaniechał bowiem jakiejkolwiek oceny podnoszonego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n., którego uwzględnienie musiałoby skutkować uchyleniem skarżonej decyzji i umorzeniem postępowania pierwszej instancji. W każdym zaś razie organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił w swojej decyzji tego, czy zarzut ten uznaje za uzasadniony, czy też nie. Jednocześnie rozpatrzenie i uwzględnienie tego zarzutu czyniłoby bezprzedmiotowym dalsze (uzupełniające) postępowanie dowodowe w sprawie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, by wzrost wartości wycenianej nieruchomości był efektem wyłącznie jej podziału dokonanego na wniosek jej właścicieli (skarżących). Podział nieruchomości nie został dokonany z przeznaczeniem na wydzielenie działek gruntu celem ich zbycia, lecz został dokonany samoistnie na skutek wydzielenia przez skarżących działki gruntu z przeznaczeniem na drogę publiczną klasy lokalnej, przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie wydzielenie działki pod drogę nastąpiło na wniosek właścicieli (w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n.), to jednak nie sposób uznać, by ich zamiarem był fizyczny podział działki nr [...]. Ze względu bowiem na usytuowanie dzielonej działki i przebieg zamierzonej drogi publicznej klasy lokalnej, wydzielenie z niej działki nr [...] wywołało podział tej nieruchomości na działki nr [...],[...],[...] i [...], bez jakiejkolwiek ingerencji skarżących (cechy powstałych w wyniku podziału działek gruntu, w tym w szczególności ich powierzchnie, nie były od nich zależne). Co więcej, celem skarżących nie było w tym wypadku dokonanie podziału ich nieruchomości na mniejsze działki, lecz wydzielenie działki gruntu, która zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona na drogę gminną. Fizyczny podział nieruchomości był zatem jedynie wyrazem przyjętego wcześniej przebiegu drogi lokalnej, która w "naturalny" sposób podzieliła działkę nr [...] na cztery mniejsze. Z tego względu nie sposób uznać, by z punktu widzenia obrotu tymi działkami były one celowo dostosowane do potrzeb kupujących (tak, by były dla nich atrakcyjniejsze). Ich podział nie został bowiem dokonany z zamiarem ich dalszej odsprzedaży, lecz był efektem wydzielenia działki pod drogę publiczną klasy lokalnej. Opłata adiacencka winna być zaś naliczana jedynie wtedy, gdy podział nieruchomości następuje na skutek samodzielnych działań jej właściciela (zależnych wyłącznie od niego), powodujących obiektywny wzrost jej wartości. W okolicznościach sprawy naliczenie opłaty adiacenckiej przez organ pierwszej instancji nastąpiło natomiast w sytuacji, w której ukształtowany podział działki jest wyłącznym efektem działań gminy, która opracowała określony plan zagospodarowania przestrzennego dla danej części miasta (planując drogę gminną przebiegającą przez działkę skarżących).

W ocenie skarżących byłoby to niezgodne z art. 98a ust. 1 u.g.n. Organ II instancji w ogóle nie wziął jednak pod uwagę zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji wyżej powoływanego przepisu. Jego rozpatrzenie i uwzględnienie uniemożliwiłoby natomiast wydanie decyzji kasatoryjnej. Organ ten byłby bowiem zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania I instancji w całości. W sytuacji bowiem, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej (wyrok WSA w Olsztynie z 6.08.2018 r., II SA/Ol 379/18, LEX nr 2528422).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów, niż w nim wskazane.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 K.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów K.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ustaloną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania. Art. 138 § 2 K.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a.

Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji.

Wydaną decyzję kasatoryjną SKO umotywowało naruszeniem przez organ I instancji przepisów postępowania poprzez niedostrzeżenie wskazanych w uzasadnieniu nieścisłości operatu szacunkowego. Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz powinien wyjaśnić wskazane nieścisłości, tj. dlaczego dla poszczególnych działek rzeczoznawca przypisał poszczególnym cechom różną wagę, bez bliższego wyjaśnienia zastosowanych różnic, a w przypadku działki nr [...] wyjaśnienia wymaga, czy jest ona możliwa do samodzielnego zagospodarowania, a jeżeli tak, to jaką funkcję może pełnić i w jaki sposób możliwa do zrealizowania funkcja wpływa na możliwą do uzyskania cenę.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy wydał tę decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie nie doszło bowiem do wypełnienia obu przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Skoro organ odwoławczy uznał konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, powinien to uczynić w ramach postępowania odwoławczego, zgodnie z art. 136 K.p.a. Podkreślić ponownie należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazany przez SKO zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego niewątpliwie prowadzi do wniosku, że winno ono zastosować art. 136 K.p.a. i we własnym zakresie wezwać rzeczoznawcę do wyjaśnienia powziętych wątpliwości. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. (tak m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z 22.09.2017 r., II SA/Wr 362/17). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (tak: NSA w wyroku z 30.04.2015 r., II OSK 1086/14).

W opinii Sądu wymogom tym Kolegium nie sprostało, bezpodstawnie uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy na etapie postępowania odwoławczego i ograniczając się w uzasadnieniu konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji do zacytowania przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a., w żaden sposób nie dokonując ich oceny w realiach rozpatrywanej sprawy.

Stąd też należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, dotyczących naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n., co doprowadzić miało do naruszenia przepisów postępowania przejawiających się w nieumorzeniu postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a nie skargę. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem nie stosuje się art. 33 P.p.s.a. (art. 64b § 3 p.p.s.a.), co oznacza, że w postępowaniu tym uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw, oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, a prawa do udziału w postępowaniu sądowym pozbawione są pozostałe strony postępowania administracyjnego. Co prawda w niniejszej sprawie poza skarżącymi nie ma innych uczestników postępowania, tym niemniej nie można w zależności od ilości stron i uczestników postępowania uzależniać interpretacji ww. przepisu.

Jednocześnie pamiętać należy, że wyrok zapadły w następstwie rozpoznania sprzeciwu zaskarżalny jest tylko w przypadku jego oddalenia, co oznacza, że od orzeczenia uwzględniającego sprzeciw i uchylającego zaskarżoną nim decyzję nie przysługuje jakikolwiek środek zaskarżenia (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Co za tym idzie, w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem ograniczenia doznają takie konstytucyjnie chronione wartości jak prawo obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zawarta w art. 176 ust. 1 Konstytucji zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego. Jednocześnie, jakakolwiek regulacja nie wyłącza w stosunku do orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w następstwie rozpoznania sprzeciwu stosowania art. 170 P.ps.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dla uniknięcia ewentualnej oceny przepisów P.p.s.a. ustanawiających instytucję sprzeciwu od decyzji jako sprzecznych z Konstytucją, należy je zatem wykładać w taki sposób, aby nie naruszały one wprost, czy też pośrednio wskazanych wyżej regulacji rangi konstytucyjnej. W szczególności dotyczy to art. 64e P.p.s.a., w którym ustawodawca wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Badanie przez sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzję na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sąd nie może zaś rozpoznając sprzeciw weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli nakładane sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z 10.05.2018 r., II SA/Po 1152/17).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że dokonując w niniejszym postępowaniu wykładni art. 98a u.g.n., Sąd wpłynąłby na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, przez co wykroczyłby poza granice wskazane w art. 64e P.p.s.a. Jednocześnie stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa do sądu stron postępowania, jak i prawa do rozpoznania sprawy w co najmniej dwóch instancjach sądowych wnoszącego sprzeciw.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1804) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżących wpisu w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw w kwocie 34 zł.

Wyrok, zgodnie z art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 P.p.s.a., wydany został po rozpoznaniu sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.