Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 5936/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1-2, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 4 pkt 23, art. 4 pkt 1-6, art. 20 pkt 10, art. 39 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 7, art. 9, art. 8, art. 12, art. 80, art. 77 par. 1, art. 6, art. 11, art. 85 par. 1-2, art. 81a par. 1 art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Honorata Łopianowska Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) Protokolant st. ref. Magdalena Antys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2024 r. sprawy ze skargi C. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej także jako: organ lub SKO w Warszawie) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.[...] (dalej jako: organ pierwszej instancji) z dnia 22 stycznia 2021 r. orzekającą o nałożeniu na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.(dalej jako skarżąca lub Spółka) kary pieniężnej w wysokości 3 436 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach 19 marca 2020 r. oraz 23 czerwca 2020 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym natomiast w dniach 20 marca 2020 r. do 22 czerwca 2020 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 19 marca 2020 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym bez zezwolenia zarządcy drogi wymaganego przepisami ustawy. Kontrola została udokumentowana protokołem, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy, powierzchnię rzutu poziomego oraz dokumentacją fotograficzną nośnika reklamowego.

W trakcie postępowania organ pierwszej instancji poza wspomnianym protokołem oraz fotografiami miejsca zajęcia pasa drogowego do akt sprawy dołączył również: mapę w skali 1:500, wypis i wyrys z rejestru gruntów stwierdzający, że działka nr [....] jest klasyfikowana jako działka drogowa "dr" w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich, szkic pomiaru nośnika reklamowego elektronicznego sporządzony w skali 1:250 przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. C. oraz adnotację urzędową sporządzoną przez tego geodetę. Do akt sprawy dołączono także opinię geodezyjną z dnia 30 grudnia 2020 r. wraz z mapą usytuowania nośnika reklamowego skarżącej Spółki w pasie drogowym w skali 1:100.

Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosków skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety oraz wskazanych przez stronę opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich. Jednocześnie organ pierwszej instancji dopuścił dowód z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów.

Decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r. organ pierwszej instancji wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach 19 marca 2020 r. oraz 23 czerwca 2020 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,93 m2, natomiast w dniach 20 marca 2020 r. - 22 czerwca 2020 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,40 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Wysokość kary ustalono na kwotę 3 436 zł obliczoną jako iloczyn powierzchni reklamy oraz powierzchni rzutu poziomego nośnika reklamowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej SKO w Warszawie wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ stwierdził, że niewątpliwie treści wyświetlane na nośniku (przedmioty i napisy) jako informacje wizualne wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniem odpowiadają obiektowi określonemu w przepisie art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 320, dalej jako u.d.p.).

W ocenie organu granicę pasa drogowego w rozpoznawanej sprawie wyznacza granica działki, na której wzniesiony jest budynek, na którym umieszczono wyświetlacz reklamowy, biegnąca wzdłuż przyziemia tego budynku. Stąd też sporny nośnik znajdował się w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zdaniem SKO w Warszawie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącej zawieszony nad chodnikiem znajdował się w pasie drogowym drogi publicznej. Organ uznał, że nie ma konieczności dokumentowania istnienia obiektu każdego dnia, za który wymierzono karę. Za zasadne uznało też naliczenie kary za rzut nośnika według stawki dla innych obiektów (poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004). Ponadto za słuszne uznało stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy o braku przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.)

Organ zanegował złożoną przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego opinie geodety uprawnionego inż. A. B.. Zdaniem organu sporządzająca opinię bazowała wyłącznie na założeniach niepopartych jakimikolwiek przepisami prawa. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie nałożenia kary niedopuszczalne jest kwestionowanie ustalonych granic działek ewidencyjnych oraz przebiegu pasa drogowego. Ani zarządca drogi ani organ w postępowaniu odwoławczym, nie mogą ustalić innego przebiegu pasa drogowego, niż to wynika z obowiązujących dokumentów urzędowych.

Od omówionej decyzji skargę złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie w całości i ewentualnie o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie do SKO w W. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi przez nośnik reklamowy skarżącej, podczas gdy z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, nie sposób tego jednoznacznie stwierdzić, co skutkowało naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych,

b) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby przebieg granicy pasa drogowego oraz wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego, a znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie wykazują w sposób dostateczny przebiegu granicy pasa drogowego oraz kolizji reklamy z tym pasem,

c) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3), ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy prawo budowlane, poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy prawo budowlane, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (stawka za "inne obiekty budowlane") podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem kara pieniężna za dni 20 marca - 22 czerwca 2020 r. została wymierzona bezpodstawnie,

d) art. 40 ust. 12 w związku z przepisem art. 4 ust. 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego,

e) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., poprzez:

- niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego,

- brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia,

- brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie,

- niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

- nienależyte uzasadnienie decyzji,

i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci opinii biegłej geodety inż. A. B. z 23 września 2022 r. w sprawie zarzutu części pasa drogowego dot. ul. [...] na okoliczność że dla przesądzenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym koniecznym było dokonanie jednocześnie bezpośredniego pomiaru sytuacyjnego zarówno nośnika reklamowego, jak i położenia budynku i jego fasady (w tym pomiaru gzymsów i przyziemia budynku), kształt fasady budynku ma kluczowy wpływ na przestrzeń pasa drogowego, zaś występowanie na elewacji budynku jakichkolwiek wystających elementów w innym niż cel drogowy przeznaczeniu takich jak: gzymsy, nawisy i cokoły.

SKO w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalanie podtrzymując argumentację przedstawioną w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nakładającą na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,93 m2 oraz nośnika o powierzchni 0,40 m2.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.

Zastosowanie sankcji określonej w powołanym przepisie możliwe jest wówczas, gdy zostanie ustalone, że urządzenie reklamowe wraz z wyświetlaczem reklamowym znajduje się w pasie drogowym, kto umieścił takie urządzenie oraz czy brak jest zezwolenia zarządcy drogi. Konieczne jest również ustalenie powierzchni obiektu zajmującego pas drogowy oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia.

Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlega zatem szczególnej ochronie prawnej. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, to dotyczy m.in.: umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 3 u.d.p.). Pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 23 u.d.p. W świetle tego przepisu pod pojęciem reklamy należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zajęcie pasa drogowego przez lokalizację reklamy, powinna być wykazana dokumentem o prawnym charakterze. Dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie bowiem pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego oraz usytuowanie reklamy. Na organach spoczywa obowiązek jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2680/21 oraz powołane w nim orzeczenia).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ustalił i udokumentował okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy tj. powierzchnię spornej reklamy i nośnika reklamowego, pozostawanie ich w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego). Swoje ustalenia organ oparł na: protokole kontroli pasa drogowego, dokumentacji fotograficznej na płycie wraz ze spisem tej dokumentacji oraz karcie kontroli dotyczącej zajęcia pasa drogowego, wyrysie z mapy ewidencyjnej z zaznaczoną linią granicy pasa drogowego, wypisie z rejestru gruntów, a także opinii geodezyjnej dotyczącej usytuowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogowym sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgr. inż. A. C. wraz z mapą usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym, z naniesioną granicą pasa drogowego, zawierającą również schemat nośnika i jego wymiary oraz dokumentację fotograficzną.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni potwierdza poczynione przez organy ustalenia faktyczne co do tego, że sporna reklama (nośnik), umieszczona na ścianie budynku przy ul. [...]w rej. nr [...] w W., została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to przede wszystkim z opinii geodety uprawnionego i dołączonej do niej mapy, zaś fakt funkcjonowania reklamy w poszczególnych dniach potwierdza nie tylko dokumentacja fotograficzna lecz przede wszystkim karty kontroli zajęcia pasa drogowego zawierające adnotacje dotyczące funkcjonowania nośnika reklamowego ze zmienną treścią reklamową. W ocenie Sądu, z dokumentów tych wynika, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie budynku przy ul. [...] (zlokalizowanego na rogu ulic [...] i [...]). Oznacza to, że wszystkie elementy umieszczone na elewacji budynku są nadwieszone nad pasem drogowym, a zatem zajmują pas drogowy.

Stąd też w ocenie Sądu nie jest zasadny podstawowy zarzut skargi, który w istocie sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przez organy przebiegu granicy pasa drogowego.

Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie budynku znajduje się w pasie drogowym (przestrzeni tego pasa). Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego. Jeżeli bowiem na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. II GSK 444/12).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie został naruszony wskazany w skardze art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu oceny dowodów zgromadzonych w sprawie należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy. W niniejszej sprawie uprawniony geodeta w opinii znajdującej się w aktach sprawy (opinia z dnia 30 grudnia 2020 r., k. 31-37 akt administracyjnych) wskazał dokładne wymiary spornego nośnika, a na szkicu sytuacyjnym jego usytuowanie wskazując wyraźnie granicę pasa drogowego. W konsekwencji z dokumentacji tej wprost wynika, że nośnik ten umieszczony został w obszarze pasa drogowego. Niewątpliwie ta opinia ma kluczowe znaczenie dla przesądzenia przebiegu pasa drogowego. Opinia ta koresponduje z pozostałym materiałem dowodowym w postaci: protokołu oraz fotografii miejsca zajęcia pasa drogowego, mapy w skali 1:500, wypisu i wyrysu z rejestru gruntów stwierdzającego, że działka nr 189 jest klasyfikowana jako działka drogowa "dr", szkicu pomiaru nośnika reklamowego elektronicznego sporządzonego w skali 1:250 oraz adnotacji urzędowej sporządzonej przez tego geodetę. Stąd też w ocenie Sądu organ administracji publicznej zebrał materiał dowodowy wykonując tym samym dyrektywy wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz na jego podstawie zasadnie uznał, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia zostały w sposób wyczerpujący udowodnione.

Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem art. 6 (zasada praworządności), art. 8 (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 10 (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), art. 11 (zasada przekonywania). Sąd zwraca uwagę, że w myśl art. 20 pkt 10 u.d.p. do obowiązków zarządcy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wypełnianie tego rodzaju obowiązków nie wyczerpuje pojęcia dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., może się bowiem odbywać bez związku z jakimkolwiek postępowaniem, czy też jeszcze przed jego wszczęciem. Nie można zatem rozpatrywać tych czynności w kategoriach procesowych, wymagających udziału strony postępowania, które jeszcze się nie toczy, choć rezultat takich czynności może powodować obowiązek wszczęcia postępowania. Fakt nieobecności skarżącej w trakcie wskazanych czynności nie pozbawił jej uprawnień, o których mowa w art. 10 k.p.a. Strona w toku postępowania miała bowiem dostęp do materiałów sprawy i mogła zająć odnośnie nich swoje stanowisko.

W konsekwencji za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W niniejszej sprawie takie wątpliwości nie miały miejsca. Jeszcze raz należy podkreślić, że materiał dowodowy potwierdza jednoznacznie zajęcie pasa drogowego, a jednocześnie czyni zadość wskazaniom skargi, że rozstrzygnięcie o położeniu reklamy/nośnika wymagało wiadomości specjalnych w postaci opinii biegłego geodety. Organ czyniąc ustalenia faktyczne posłużył się prawidłową opinią i pomiarem geodezyjnym, uwzględniającą usytuowanie pasa drogowego.

Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie stawiany przez skarżącą zarzut niezasadnego uznania spornego nośnika reklamowego za obiekt budowlany, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Według definicji obiektu budowlanego - zawartej w pkt 1 art. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz.1333) - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Załącznik nr 3 do uchwały Rady m.[...] nr [...] z dnia 27 maja 2004 r. zatytułowany "Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat, różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w punktach 1 - 18a tabeli wymienione są rozmaite obiekty, takie jak m.in. kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty, witryny, gabloty, kioski i pawilony handlowe/usługowe, czy wiaty, altany i przykrycia namiotowe, natomiast w punkcie 19 przewiduje się stawkę za "inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a". Jednak w tym ostatnim przypadku – w ocenie Sądu – nie chodzi o obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawa budowlane, gdyż przeczy temu treść pozostałych punktów/pozycji tabeli (1-18a) wymieniających enumeratywnie rozmaite obiekty, niekoniecznie spełniające definicję obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem punkt 19 tabeli załącznika nr 3 do ww. uchwały stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w punktach 1 - 18a tabeli, nie będące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w punktach 20 - 35 tabeli tego załącznika). Nadto art. 3 pkt 1 (w zw. z pkt 3) ustawy Prawo budowlane posługuje się definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to - zdaniem Sądu - jest niezgodne z intencją ustawodawcy wynikającą z ww. przepisów u.d.p., które bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego wykazano, że skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, to organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i uchwały Rady m. [...] Nr [...] z dnia 27 maja 2004 r. W sprawie uwzględniono, że reklamy wyświetlane były jedynie w dniach, kiedy dokumentują to dowody w postaci protokołów z kontroli pasa drogowego i zapisów w karcie kontroli zajęcia pasa drogowego na spornym odcinku, a także dokumentacja zdjęciowa. Za każdy dzień wyświetlania reklamy wymierzono stronie karę według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 23 załącznika nr 3 do powołanej uchwały Rady m. [...] tj. jak za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. W sytuacji braku bezpośrednich dowodów na wyświetlanie reklamy na nośniku (przy pozostawaniu go w pasie), organ wymierzył stronie karę za zajęcie pasa drogowego według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 19 ww. załącznika, tj. jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a. Wysokość kary pieniężnej została zatem wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p., z uwzględnieniem stawek opłaty wynikających z ww. uchwały Rady m.st. Warszawy.

Sąd podkreśla, że u.d.p. przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde zatem zajęcie pasa drogowego przez reklamę (i inny obiekt), niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Niezależnie od zarzutów skargi Sąd podziela stanowisko organu, że w sprawie brak było przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu (art. 189f § 1pkt 1 k.p.a.) Skarżąca jest podmiotem profesjonalnym, na szeroką skalę zajmującą się umieszczaniem reklam w przestrzeni Warszawy, trudno też uznać, że waga naruszenia była znikoma.

Okoliczności faktyczne przedstawione w aktach administracyjnych nie pozostawiały wątpliwości Sądu ani w sferze ustaleń faktycznych organu, ani prawnych. Stąd też Sąd odmówił dopuszczenia dodatkowych dowodów z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd nie dopuścił dowodu z opinii geodety inż. Anny Byś na okoliczności podniesione w skardze, ponieważ dowód ten był oceniony przez organ w postępowaniu administracyjnym. Ta sama bowiem opinia została złożona przez stronę na etapie postępowania odwoławczego, a zatem nie stanowi ona nowego dokumentu. Zdaniem Sądu, wskazywane przez skarżącą elementy architektoniczne wystające poza elewację nie niwelują faktycznego przebiegu pasa drogowego, gdyż przebieg ten jest określony przepisami prawa, a w niniejszej sprawie został prawidłowo wykazany przez organ dokumentami zebranymi w sprawie, na podstawie których nie budzi zastrzeżeń ustalony przez organ stan faktyczny. Okoliczność, że nośnik reklamowy skarżącej wystawał poza elewację (w tym ścianę przyziemną budynku) wynika nie tylko z mapy wykonanej przez geodetę uprawnionego, ale też z fotografii znajdujących się w aktach. W świetle tych ustaleń zbędne byłoby rozważanie co do położenia gzymsu budynku, czy też innych elementów wystających poza płaszczyznę elewacji budynku, skoro granicę działek – także więc pasa drogowego – stanowi linia pomiędzy płaszczyzną tej elewacji a chodnikiem (zob. wyroki NSA z 30 listopada 2021 r., II GSK 2139/21 i z 16 maja 2023 r., II GSK 1576/21).

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organy rozpatrując niniejszą sprawę nie dopuściły się obrazy przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.