Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 890/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 84, 85 ust 2 pkt 2, 66, 67, 71 ust 1 i 2 pkt 2, 72, 81
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 842/16 w sprawie ze skarg [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacjonarnego węzła wstępnego kruszenia na terenie kopalni piaskowców kwarcytowych eksploatowanych ze złoża "[...]" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 842/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej zwanego Kolegium) z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacjonarnego węzła wstępnego kruszenia na terenie kopalni piaskowców kwarcytowych eksploatowanych ze złoża "[...]".

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej zwanego organem I instancji) z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla opisanego powyżej przedsięwzięcia. W podstawie prawnej tej decyzji Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 66, art. 67, art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 72, art. 81, art. 84, art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium oceniło, że na obecnym etapie postępowania nie ma potrzeby sporządzenia opinii biegłych, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny. Uznało także, że przedstawiony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej zwany również "raportem"), po jego uzupełnieniu w toku postępowania, spełnia warunki określone w art. 66 ustawy. Podało, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko ma charakter prognozowanego, przewidywanego, a jeśli okaże się, że przekracza poziom prognozowany (co winna wykazać analiza porealizacyjna), na inwestora będą mogły być nałożone dodatkowe obowiązki. Podkreśliło, że inwestor był wzywany przez organy do uzupełnienia raportu, jak również każdorazowo w sposób szczegółowy merytorycznie ustosunkowywał się do formułowanych zastrzeżeń co do inwestycji. Wskazało, że ustalając w decyzji warunki realizacji inwestycji uwzględniono wymagania ustanowione w uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako RDOŚ) oraz w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej jako PPIS).

Ponadto Kolegium podało, że w związku z tym, że w raporcie nie analizowano emisji związanych z wydobyciem kopaliny z obszaru górniczego "[...]", dla którego koncesja obowiązuje do 2043 r. (ale aktualnie nie jest prowadzone wydobycie) RDOŚ nałożył warunek dot. przeróbki na przedmiotowym węźle kopaliny pochodzącej tylko z obszaru górniczego "[...]". Wyjaśniło, że w celu ograniczenia wpływu projektowanej inwestycji na środowisko w zaskarżonej decyzji nałożono szereg warunków i ograniczeń mających na celu zapobieganie, ograniczanie oddziaływania przedsięwzięcia – które powinny zabezpieczyć środowisko przed negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięcia, a także nałożono obowiązek utworzenia na etapie eksploatacji inwestycji systemu monitoringu hałasu i zanieczyszczeń do powietrza.

Skargi na powyższą decyzję Kolegium wnieśli [...], zarzucając temu organowi naruszenie:

- art. 7 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na stanowisku inwestora, wyrażonym w przedstawionym przez ten podmiot raporcie środowiskowym, który jest jednak wadliwy i nie może stanowić podstawy wydania pozytywnej decyzji w sprawie;

- art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez brak dopuszczenia w sprawie dowodów w postaci opinii biegłego z zakresu badania oddziaływania na środowisko emisji hałasu celem ustalenia zgodności z istniejącymi w tym przedmiocie normami emisji hałasu z terenu kopalni piaskowców kwarcytowych "[...]" oraz ustalenia prognozowanego poziomu emisji hałasu z tego terenu, wynikającego z realizacji stacjonarnego węzła wstępnego kruszenia oraz opinii biegłego z zakresu badania oddziaływania na środowisko emisji pyłu celem ustalenia zgodności z istniejącymi w tym przedmiocie normami emisji pyłu z tego terenu oraz ustalenia prognozowanego poziomu emisji pyłu z przedmiotowego terenu, wynikającego z realizacji spornej inwestycji;

- art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pomimo braku dostatecznych danych pozwalających na wydanie tego rozstrzygnięcia oraz w sytuacji, w której raport przedstawiony przez inwestora nie pozwala na ustalenie środowiskowych uwarunkowań projektowanej inwestycji na obszar górniczy "[...]".

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargi wniesione w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podał, że po analizie akt administracyjnych (łącznie 865 kart), zawierających w szczególności: raport (wraz z uzupełnieniem), wielokrotne wyjaśnienia inwestora (w tym w odniesieniu do uwag zgłaszanych przez okolicznych mieszkańców), stanowiska organów opiniujących/uzgadniających, informacje dotyczące działalności zakładu przeróbczego "[...]" i eksploatacji kopaliny z obszarów górniczych "[...]", stwierdzić trzeba, że organy orzekające, po zebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i stosownie do wymogów ustawy (przede wszystkim w zgodzie z art. 80 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1) wydały decyzje w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Dodał, że do decyzji organu I instancji załączona jest również charakterystyka przedsięwzięcia (załącznik nr 1) – stosownie do art. 82 ust. 3 ustawy. Uwzględniając obszerne uzasadnienie decyzji Kolegium – w której szczegółowo odniesiono się do stanowisk stron – Sąd I instancji ocenił, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Sąd I instancji nie stwierdził zarazem, aby w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na jego wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazał, że lokalizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Wiśniówka na terenie gminy Masłów, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 275, poz. 2794). Zauważył, że w toku prowadzonego postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji organ I instancji uzyskał:

- postanowienie PPIS z dnia [...] sierpnia 2011 r. (k. 267), pozytywnie opiniujące w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzi realizację planowanego przedsięwzięcia i określające warunki realizacji tej inwestycji w zakresie ochrony: przed hałasem, ochrony wód powierzchniowych i podziemnych, ochrony powietrza atmosferycznego oraz wpływu na wzajemne oddziaływanie między elementami środowiska; w uzasadnieniu zawarto stwierdzenie, że zgodnie opracowanym dla przedmiotowej inwestycji raportem wykonanie wnioskowanego zamierzenia nie spowoduje istotnego wzrostu uciążliwości na poszczególne elementy środowiska i zdrowie ludzi;

- postanowienie RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2012 r. uzgadniające realizację przedmiotowej inwestycji i określające jej szczegółowe warunki (k. 473). Sąd I instancji podkreślił przy tym, że przed wydaniem tego postanowienia RDOŚ bardzo szczegółowo (i w sposób krytyczny) przeanalizował złożoną dokumentację, w rezultacie wzywając inwestora do uzupełnienia złożonego raportu we wskazanym zakresie, dotyczącym m.in.: emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz hałasu, jak również środowiska przyrodniczego, a inwestor przedstawił wyjaśnienia oraz informacje uzupełniające do przedłożonego uprzednio raportu– zgodnie z wymogami tego organu. Podał, że w postanowieniu tym RDOŚ stwierdził, że uzupełniony raport spełnił wymogi określone w art. 66 ustawy, określając jednocześnie szereg szczegółowych warunków, do których wykonania należy zobowiązać inwestora na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz określając wymagania konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, a ponadto nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie immisji pyłu oraz opadu pyłu PM 10 a także emisji hałasu na najbliższe tereny podlegające ochronie akustycznej.

Porównując treść wskazanych wyżej postanowień z kontrolowanymi decyzjami Sąd I instancji ocenił, że organy obu instancji w pełni uwzględniły stanowisko organów współdziałających, wykorzystując przy tym informacje zawarte w uzupełnionym raporcie o oddziaływaniu na środowisko, co do którego – po szczegółowej analizie jego treści – nie zgłosiły zastrzeżeń. Podkreślił, że ekspertyzy, stanowiące podstawę ustaleń raportu w szczególności dotyczące hałasu oraz emisji pyłu zawieszonego PM 10 oraz opadu pyłu, były sporządzone przez certyfikowane laboratoria. Zauważył, że skarżący, poza własnym stanowiskiem nie popartym opinią osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną w zakresie ochrony środowiska, nie przedłożyli innych dowodów podważających ustalenia i wnioski raportu. W konsekwencji uznał, że skarżący skutecznie nie zakwestionowali wiarygodności raportu, zwłaszcza w sytuacji pozytywnego uzgodnienia ze strony specjalistycznego organu ochrony środowiska oraz organu inspekcji sanitarnej. Wywiódł przy tym, że są to organy właściwe stosownie do art. 77 ustawy, dla których zajęcie stanowiska wobec określenia standardów realizacji przedsięwzięcia pozostaje w związku z ich działalnością. Zauważył, że w orzecznictwie podkreśla się, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym i wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Przyjął więc, że treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji wydawanej w wyniku uzgodnienia. Podał bowiem, że celem uzgodnienia jest zasięgnięcie stanowiska organu posiadającego tzw. wiedzę specjalistyczną co do możliwości realizacji zamierzonych przedsięwzięć z punktu widzenia jego właściwości.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że organ I instancji, działając na wniosek RDOŚ, uzyskał od Świętokrzyskiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu [...] informacje dotyczące działalności zakładu przeróbczego "[...]" i eksploatacji kopaliny z obszarów górniczych "[...]" – wykorzystane do prawidłowej weryfikacji założeń przyjętych w raporcie. Podał, że złoże "[...]" nie jest obecnie eksploatowane i wymagać będzie nowego postępowania administracyjnego w tym zakresie, a w związku z tym, że w przedłożonym przez inwestora raporcie nie analizowano emisji związanych z wydobyciem kopaliny z obszaru górniczego "[...]" (dla którego koncesja obowiązuje do 2043 r., przy czym aktualnie nie jest prowadzone wydobycie), w kwestionowanej decyzji nałożono warunek dotyczący ograniczenia przeróbki na planowanym węźle wstępnego kruszenia do kopaliny pochodzącej tylko z obszaru górniczego "[...]".

Sąd I instancji podzielił także stanowisko Kolegium, że raport - sporządzony w celu ustalenia wpływu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, określenia bezpośrednich i pośrednich skutków dla środowiska oraz wskazanie rozwiązań technicznych i technologicznych zabezpieczających przed jego negatywnym wpływem – jest kompletny i spełnia wymogi określone w art. 66 ustawy. Podał, że raport ten zawiera charakterystykę całego przedsięwzięcia, opis analizowanych wariantów, a także opis przewidywanych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze podczas realizacji i eksploatacji inwestycji, na powierzchnię ziemi i glebę, krajobraz i roślinność naturalną, na obszary i obiekty podlegające ochronie przyrody i krajobrazu, na wody powierzchniowe i podziemne, powietrze, klimat akustyczny oraz opis metod prognozowania, zastosowanych przez wnioskodawcę. W konsekwencji uznał, że przedmiotowy raport uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją przedmiotowego zamierzenia oraz określa konkretne wymagania ochrony środowiska na etapie prac budowlanych oraz w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał, sformułowany w skargach, zarzut naruszenia przepisów art. 7 art. 75 § 1 i art. 77 K.p.a. poprzez brak dopuszczenia dowodów z opinii biegłych. Podkreślił, że to do organu orzekającego należy ocena, czy wnioskowane opinie biegłego są niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Ocenił, że w niniejszej sprawie, wobec zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz uzyskania wymaganych – pozytywnych – stanowisk organów dysponujących wymaganą wiedzą w zakresie powierzonego im opiniowania/uzgodnienia w odniesieniu do spornej inwestycji, brak było potrzeby sporządzenia takich opinii. Zaznaczył przy tym, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko ma charakter prognozowanego, co oznacza, że jeśli w wyniku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej (do czego organ I instancji zobowiązał inwestora) okaże się, że oddziaływanie to przekracza poziom prognozowany, będzie możliwe nałożenie dodatkowych obowiązków, tak aby je ograniczyć.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał także zarzuty skarg dotyczące inwentaryzacji środowiska przyrodniczego. Podał bowiem, że w toku prowadzonego postępowania inwestor, zgodnie ze wskazaniami RDOŚ, uaktualnił i uzupełnił informacje przyrodnicze o organizmach zasiedlających teren planowanej inwestycji, co pozwoliło na prawidłowe stwierdzenie, że planowana inwestycja nie będzie się wiązać z negatywnym wpływem na populacje roślin chronionych, jak również na gatunki ptaków objęte ścisłą ochroną.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skarg odnośnie przeprowadzonej w raporcie analizy hałasu wskazując, że w celu ochrony przed hałasem organy uzgadniające/opiniujące nałożyły szereg warunków (uwzględnionych w decyzji), określając np. maksymalną moc akustyczną głównych urządzeń. Zaznaczył, że niedotrzymanie nałożonych wymogów skutkować będzie możliwością wydania decyzji w przedmiocie nałożenia dalszych ograniczeń – na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672). Dodał, że w decyzji organu I instancji nałożono obowiązek utworzenia na etapie eksploatacji inwestycji systemu monitoringu hałasu i zanieczyszczeń do powietrza - poprzez wykonywanie pomiarów i sporządzenie analizy porealizacyjnej w zakresie emisji hałasu i emisji (w tym immisji) zanieczyszczeń do powietrza. Wywiódł, że analiza ta, bazująca na uzyskanych wynikach badań, zweryfikuje zasięgi stref oddziaływania hałasu i zanieczyszczenia powietrza, skuteczność urządzeń ochrony środowiska i umożliwi ewentualnie wydanie decyzji w trybie art. 362 i art. 364 ustawy Prawo ochrony środowiska – w przypadku przekroczeń dopuszczalnych wartości.

W odniesieniu do zastrzeżeń skarżących co do analizy emisji zanieczyszczenia gazów i pyłów do powietrza, jak również emisji hałasu Sąd I instancji wskazał, że ekspertyzy stanowiące podstawę ustaleń raportu dotyczące hałasu, emisji pyłu zawieszonego PM 10 oraz opadu pyłu były sporządzone przez certyfikowane laboratoria. Skonstatował, że skoro podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] (dalej zwany skarżącym kasacyjnie) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym, pomimo złożenia przez skarżącego wniosków o dopuszczenie w sprawie dowodów z opinii biegłego, dowód taki nie został przeprowadzony, uniemożliwiając tym samym wykazanie zasadności jego krytyki wobec treści raportu przedstawionego przez inwestora;

2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pomimo braku dostatecznych danych pozwalających na wydanie tego rozstrzygnięcia oraz w sytuacji, w której raport przedstawiony przez inwestora nie pozwala na ustalenie środowiskowych uwarunkowań projektowanej inwestycji na całość obszaru oddziaływania, to jest na obszar górniczy "[...]".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczył także, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący kasacyjnie zakwestionował wartość poznawczą raportu dostarczonego przez inwestora wskazując na jego liczne wady dotyczące: przeprowadzonej inwentaryzacji środowiska przyrodniczego, analizy wpływu inwestycji na zdrowie ludzkie (opartej jedynie na danych książkowych), analizy emisji zanieczyszczeń gazów i pyłów do powietrza oraz analizy emisji hałasu. Podano, że w tym zakresie skarżący kasacyjnie eksponował dosyć kategorycznie wątpliwości co do tego, czy wystarczającymi danymi pozwalającymi ustalić poziomy newralgicznych dla życia i zdrowia ludzkiego emisji mogą być przyjęte wyniki z okresu anormalnej eksploatacji kopalni (okres zimowy). Jako surrealistyczne oceniono wywody Sądu I instancji, jakoby skarżący kasacyjnie w sprawie nie przedstawił żadnych ekspertyz, które podważałyby ustalenia raportu środowiskowego oraz stanowiska organów opiniujących. Za nieuprawniony uznano bowiem pogląd, że to obywatel miałby niejako wyręczyć organ administracji publicznej, wydatkując stosowane środki na ekspertyzę w sytuacji, gdy obowiązkiem organu administracji publicznej, działającego z właściwym obiektywizmem, było z urzędu przeprowadzenie dowodu w zakresie tego opracowania fachowego. Zarzucono, że pomimo złożenia w sprawie stosownego wniosku nie zostały dopuszczone dowody z ekspertyz biegłych pozwalające – w ocenie skarżącego kasacyjnie – na poczynienie wartościowych ustaleń co do wpływu projektowanej inwestycji na środowisko w zakresie zanieczyszczeń powietrza i emisji hałasu. Podniesiono, że ustawa (w art. 80 ust. 1) w żaden sposób nie ogranicza organu w realizacji inicjatywy dowodowej, nie wyłącza zatem w szczególności zastosowania art. 84 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędnie również Sąd I instancji podszedł do sygnalizowanego w skardze naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powtórzono, że w postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2012 r. RDOŚ ograniczył przerób kopalniany na stacjonarnym węźle wstępnego kruszenia tylko do obszaru górniczego "[...]" (s. 2), podczas gdy inwestor wnosił o wydanie decyzji środowiskowej co do całego obszaru objętego posiadaną przez niego koncesją. Oceniono, że w sytuacji braku przedstawienia przez inwestora danych raportowych dotyczących całości tego obszaru inwestor winien spotkać się z decyzją negatywną organu. Wywiedziono, że inwestor zmierza w istocie do rozpoczęcia eksploatacji również ze złoża "[...]", o czym świadczy treść raportu: "wydobycie odbywać się będzie w obrębie wyznaczonych koncesją obszarów górniczych "[...]". Ogółem powierzchnia przeznaczona pod wydobycie zajmuje około 52.3 ha" (s. 41). Stwierdzono, że skoro inwestor zmierza, poprzez instalację węzła wstępnego kruszenia surowca, do wydobycia również na obszarze złoża "[...]", to konsekwencją tego winno być przedłożenie przez niego analizy emisyjnej dotyczącej również tego obszaru. Skonstatowano, że brak przedłożenia powyższej analizy - w sytuacji bezczynności inwestora wzywanego do uzupełnienia dokumentacji w tym zakresie - winien prowadzić do odmowy uzgodnienia uwarunkowań środowiskowych inwestycji, nie zaś - jak błędnie uczyniły to organy obu instancji - do ograniczenia uzgodnienia jedynie do obszaru złoża "[...]".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić także należy, że w związku z oświadczeniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie prawa materialnego, to jest art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy, jak i przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzuty te nie mogą jednak odnieść zamierzonego skutku.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nieuwzględnienie w kontrolowanej sprawie przez organy wniosku o dopuszczenie w sprawie dowodów z opinii biegłego, nie stanowiło istotnego uchybienia przepisom postępowania, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uzasadniałoby uchylenie przez Sąd I instancji decyzji Kolegium. Wymaga bowiem podkreślenia, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy podejmowane są przez organ administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron. Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do uwzględniania wszystkich wniosków strony o przeprowadzanie w sprawie danego dowodu, a w tym opisanego w art. 84 § 1 k.p.a. dowodu z opinii biegłego. Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to do organu orzekającego należy ocena, czy wnioskowane opinie biegłego są niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 78 § 2 k.p.a, organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania dotyczącego przeprowadzenia dowodu, którego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W sytuacji zatem, gdy tak jak w niniejszej sprawie, organ administracji publicznej uznaje, że materiał dowodowy jest wystarczający do załatwienia sprawy, nie ma obowiązku uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu. Takie działanie organu nie może być przy tym postrzegane jako ograniczenie inicjatywy dowodowej strony. Nic nie stoi bowiem na przeszkodzie, aby strona przedstawiała organowi dowody na poparcie własnych twierdzeń. Z tego uprawnienia skarżący kasacyjnie nie skorzystał jednak w kontrolowanej sprawie, gdyż jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poza własnym stanowiskiem, nie popartym opinią osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną w zakresie ochrony środowiska, nie przedłożył innych dowodów podważających ustalenia i wnioski raportu uznanego przez organy za spełniające warunki określone w art. 66 ustawy powołanej na wstępie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie.

Należy przy tym zaznaczyć, że ocenę co do kompletności raportu przedstawionego, a następnie uzupełnionego w toku postępowania przez inwestora, sformułował także RDOŚ w postanowieniu uzgadniającym z dnia 30 kwietnia 2012 r., wydanym w ramach współdziałania organów przy załatwieniu sprawy dotyczącej określenia środowiskowych uwarunkowań dla spornej inwestycji. Jak słusznie wywiódł zaś Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, celem uzgodnienia jest zasięgnięcie stanowiska organu posiadającego tzw. wiedzę specjalistyczną co do możliwości realizacji zamierzonych przedsięwzięć z punktu widzenia jego właściwości. Wymaga podkreślenia, że RDOŚ jest organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony środowiska w szerokim jej ujęciu. Nie może zaś budzić wątpliwości, że ocena, czy raport zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 66 powołanej ustawy, wymaga wiedzy specjalistycznej. Tym samym, skuteczne zakwestionowanie ustaleń poczynionych w toku postępowania przez organ wyspecjalizowany, a także dokonanej na ich podstawie oceny co do kompletności materiału zgromadzonego w sprawie, możliwe jest tylko w drodze przeciwdowodu sporządzonego przez podmiot posiadający wiadomości specjalne. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby był podmiotem posiadającym taką wiedzę. Tym samym, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę m.in. ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący kasacyjnie upatruje bowiem naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu w jego błędnej wykładni, czego wyrazem jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pomimo braku dostatecznych danych pozwalających na wydanie tego rozstrzygnięcia oraz w sytuacji, w której raport przedstawiony przez inwestora nie pozwala na ustalenie środowiskowych uwarunkowań projektowanej inwestycji na całość obszaru oddziaływania, to jest na obszar górniczy "[...]". Uszło jednak uwadze skarżącego kasacyjnie, że ustalenia zawarte w raporcie stanowią tylko jeden z elementów uwzględnianych przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W świetle bowiem art. 80 ust. 1 ustawy, właściwy organ wydaje rzeczoną decyzją biorąc pod uwagę, oprócz ustaleń zawartych w raporcie, także wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. W tych okolicznościach, za nieuprawnione należy uznać twierdzenie skarżącego kasacyjnie, jakoby treść raportu determinowała rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wymaga podkreślenia, że w toku postępowania uzgodnieniowego pozyskano informacje od [...] Inspektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego dotyczące działalności zakładu przeróbczego "[...]" i eksploatacji kopaliny z obszarów górniczych "[...]", które posłużyły RDOŚ do weryfikacji założeń przyjętych w raporcie. Wyjaśnione zostało, że złoże "[...]" nie jest obecnie eksploatowane i wymagać będzie nowego postępowania administracyjnego w tym zakresie. W tych okolicznościach wskazano, że zamierzana przeróbka na planowanym węźle wstępnego kruszenia będzie dotyczyła kopaliny pochodzącej tylko z obszaru górniczego "[...]", a więc obszaru do którego odnosił się raport. Takie działanie organu pozostaje w zgodzie z wnioskiem inwestora złożonym w niniejszej sprawie, którego przedmiotem było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: Budowa stacjonarnego węzła wstępnego kruszenia na terenie kopalni piaskowców kwarcytowych eksploatowanych ze złoża "[...]". Wymaga bowiem podkreślenia, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy budowy stacjonarnego węzła wstępnego kruszenia kopaliny, a nie wydobycia kopaliny. Zatem jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku organy nałożyły szereg warunków określając np. maksymalną moc akustyczną głównych urządzeń i zaznaczyły, że niedotrzymanie nałożonych wymogów skutkować będzie podstawą wydania decyzji w przedmiocie dalszych ograniczeń na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony Środowiska.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.