Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 353/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b,, art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant Specjalista Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 18 marca 2024 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej także: "Wojewoda" "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] ("organ I instancji") z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...], wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji zespołu urządzeń soeci [...] o numerze "[...]", w tym antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej o łącznej wysokości 6,26m, na dachu istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działce o nr ew.gruntu [...] (obręb 0091- [...], art. 87) położonej przy ul. [...] w R.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor" lub "skarżąca") pismem

z 7 listopada 2023 r. zgłosiła organowi I instancji zamiar wykonania instalacji zespołu urządzeń sieci [...] na obiekcie budowlanym wspomnianych na wstępie urządzeń.

Decyzją z [...] listopada 2023 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia, działając w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. bud.

Inwestor - z zachowaniem ustawowego terminu - złożył odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości.

Rozpoznając odwołanie, Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

W pierwszej kolejności przywołał treść art. 28 ust. 1 Pr.bud., zgodnie z którym, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tejże ustawy, które to przepisy zawierają katolg obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy zaznaczył jednoczesnie, że Pr.bud. przewiduje instytucję zgłoszenia budowy, względem której, zgodnie z art. 30 ustawy, organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanego na przystąpienie prze inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej.

Przesłanki zgłoszenia sprzeciwu zostały wymienione w art. 30 ust. 5c zdanie ostatnie oraz w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 Pr.bud. Według art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr.bud. organ wnosi sprzeciw, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych, które zachodzą, m.in. jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Inwestor w zgłoszeniu powołał art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, a zdaniem organu powiatowego inwestycja ta wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu celu publicznego i pozwolenia na budowę.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak wskazał organ odwoławczy, istotna jest zatem kwalifikacja czy przedmiotowa inwestycja jest stacją bazową czy też nie oraz czy może ona być zrealizowana na podstawie zgłoszenia, czy też konieczne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na jej budowę. Jak wynika z treści zgłoszenia zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem obejmuje montaż instalacji zespołu urządzeń sieci [...] o numerze ,, [...]", w tym antenowych konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej o łącznej wysokości 6,26 m na dachu istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zgodnie z załączoną dokumentacją techniczno-formalną, sporządzoną w dniu 14 lipca 2023 r. Z dołączonej dokumentacji projektowej wynika, że planowany jest zespół urządzeń składający się

z anten sektorowych oraz anten radioliniowych mocowanych na planowanej antenowej konstrukcji wsporczej oraz z urządzeń sterujących ustawionych na typowych rusztach wsporczych zlokalizowanych na dachu istniejącego budynku (strona 28). Stacja bazowa to zestaw urządzeń nadawczo-odbiorczych, nadajnik lub odbiornik, wraz z urządzeniami towarzyszącymi, znajdujące się w konkretnym miejscu, niezbędnych do zapewnienia dostępności usługi radiokomunikacyjnej, które są zamontowane na odpowiednio wysoko usytuowanej konstrukcji wsporczej. W tym celu anteny są instalowane z reguły na wysokich masztach lub konstrukcjach wsporczych, aby zapewniały dobry zasięg

z dużych odległości.

Wojewoda uznał, że wbrew stanowisku inwestora, zgłoszone zamierzenie budowlane wykracza poza zakres tego przepisu i tym samym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 omawianej ustawy. Zaakcentował, że

w poprzednim i obecnym stanie prawnym zwolnieniu z uzyskania pozwolenia na budowę korzystać może tylko "intalacja urządzeń".

Dlatego aktualne w ocenie Wojewody pozostaje stanowisko judykatury wypracowane na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 5 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Przez urządzenia budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietnik.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 468/21, organ odwoławczy stwierdził, że - zawarte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Pr. bud. pojęcie instalowanie odnosi się do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 września 2022 r, sygn. akt II SA/Kr 618/22, wskazał, że instalowanie to trwałe połączenie z konstrukcją nośną nowego elementu (urządzenia), które w przyszłości może być od tej konstrukcji odłączone bez uszkodzenia konstrukcji nośnej i zastąpione innym elementem (urządzeniem).

Z projektu przedstawionego przez skarżąca wynika, że objęty zgłoszeniem projekt branży telekomunikacyjnej dla zespołu urządzeń zlokalizowanego na dachu budynku wchodzi m. in. sześć anten sektorowych. i z uwagi na montaż anten sektorowych wykracza poza zakres urządzenia w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego. Zwolnione z pozwolenia na budowę, a objęte obowiązkiem zgłoszenia będą zatem wyłącznie te roboty budowlane, które polegają na instalowaniu (montowaniu) do konstrukcji nośnej, którą jest obiekt budowlany, urządzeń budowlanych w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających.

Regulacją tą objęta jest więc modernizacja stacji bazowych telefonii komórkowej, pod warunkiem, że modernizacja ta nie dotyczy konstrukcji wsporczej będącej budowlą. W świetle powyższego, nie jest objęta procedurą z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej - to jest wykonanie konstrukcji wsporczej (wolnostojącego masztu antenowego) z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych. Zwolnieniem tym nie są też objęte roboty budowlane dotyczące konstrukcji nośnej, tj. wolnostojącego masztu antenowego będącego budowlą.

Zdaniem Wojewody [...] zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu antenowej konstrukcji wsporczej i zainstalowanie na niej urządzeń, obejmuje zatem szerszy zakres robót niż tylko instalacja i wiąże się już z budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę

Z tych przyczyn Wojewoda uznał za zasadne utrzymanie w mocy wniesionego przez organ I instancji sprzeciwu do zgłoszenia inwestora zamiaru wykonania ww. opisanych robót budowlanych.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. prawa procesowego, a to:

a) art. 138 § 1 pkt k.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych został bezzasadnie wniesiony przez organ I instancji;

b) art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji dowodów, na których się oparł organ administracyjny II instancji rozstrzygając sprawę, ustalając jej stan faktyczny, wskazując fakty, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn

z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności;

2. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "instalowanie" i nieprawidłowe uznanie, że nie obejmuje ono montażu konstrukcji wsporczych jednocześnie z urządzeniami radiokomunikacyjnymi, podczas gdy jest to sprzeczne z literalnym brzmieniem przywołanego przepisu, który wprost wskazuje, że w pojęciu instalowania urządzeń mieszczą się zarówno antenowe konstrukcje wsporcze, jak i instalacje radiokomunikacyjne;

b) art. 3 pkt. 3 Pr.bud. poprzez ego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że urządzenia techniczne służące do obsługi sieci telefonii komórkowej na dachu budynku stanowią budowlę w rozumieniu ww. przepisu, a nie urządzenia o wysokości przekraczającej 3 m instalowane na istniejącym budynku oraz że kwalifikacja ich jako budowli przemawia za wykluczeniem zastosowania trybu zgłoszenia w niniejszej sprawie;

c) art. 3 pkt 9 w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a) Pr.bud. poprzez jak wynika

z uzasadnienia zaskarżonej decyzji błędne utożsamienie urządzeń o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a) z pojęciem urządzeń budowlanych, podczas gdy ustawa Prawo budowlane nie wymaga, aby urządzenia o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a) Pr. bud. były urządzeniami budowlanymi zdefiniowanymi przez tę ustawę;

d) art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie skutkujące stwierdzeniem, że planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy temu obowiązkowi nie podlegają m. in. roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, a z takimi mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie w świetle przywołanego powyżej art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Pr. bud.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz o zasądzenie od organu odwoławczego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia przez skarżącą praw, w tym zwrot wynagrodzenia radcy prawnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedmiotem postępowania

w niniejszej sprawie nie jest budowa nowego obiektu budowlanego, lecz prace polegające na instalacji zespołu urządzeń, składającego się z anten sektorowych

i anten radioliniowych umieszczonych na antenowych konstrukcjach wsporczych na dachu istniejącego budynku. Wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, w myśl art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Pr. bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę lecz zgłoszenia budowlanego, o którym mowa w art. 30 pr. bud., jak też uczyniła Skarżąca w niniejszej sprawie.

Skarżąca wywiodła, iż w wydanym wyroku z dnia 5 grudnia 2023 r. (sygn. II SA/Kr 1266/23, LEX nr 3667856) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, iż "począwszy od dnia 19 września 2020 r. również "instalowanie na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych", wymaga jedynie zgłoszenia, gdyż ustawodawca zrezygnował z wyodrębniania wolno stojących antenowych konstrukcji wsporczych (ich wykonywanie stanowiło budowę). Oznacza to, że począwszy od dnia 19 września 2020 r. wykonanie nowej stacji bazowej, obejmującej umieszczenie na budynku antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m - wymaga jedynie zgłoszenia. Również powołano się na opinię prawną sporządzoną przez prof. dr hab. M. W. oraz r. pr. W. J. w dniu 22.11.2021 r., dotyczącej trybów, w jakich stacje bazowe telefonii komórkowej mogą być instalowane na istniejących obiektach budowlanych, w odniesieniu do stacji bazowych telefonii komórkowych instalowanych na istniejących obiektach budowlanych.

W ocenie Skarżącej błędne jest rozumowanie organów administracji publicznej, jakoby art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego nie mógł znaleźć zastosowania do montażu urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej, a dokonana w tym zakresie interpretacja orzecznictwa nie jest wyczerpująca. Odniosła się do stanowiska

judykatury.

Zdaniem Skarżącej u podstaw niewłaściwej kwalifikacji inwestycji w zaskarżonej decyzji leży błędna wykładnia pojęcia "urządzenie", użytego w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, uznanie zespołu urządzeń za budowlę, utożsamienie pojęcia urządzeń, o których mowa w ww. przepisie z urządzeniami budowlanymi, a ponadto błędna wykładnia pojęcia "instalowanie" w szczególności w zakresie tego, czy pojęcie to może obejmować umieszczenie na obiekcie budowlanym zarówno konstrukcji wsporczych, jak i instalacji radiokomunikacyjnych. Jeśli chodzi o pojęcie "urządzenia", to nie zostało ono zdefiniowane w Prawie budowlanym. W ustawie zamieszczono jedynie definicję legalną urządzenia budowlanego (art. 3 ust. 9 ustawy), którą Organ przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do pojęcia urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. (vide: art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. przed nowelizacją z 2020 r.), należy przypomnieć, że w słowniku ustawowym zdefiniowane zostało pojęcie urządzeń budowlanych

Argumentacja organu odwoławczego zmierza do wykazania, jakoby inwestycja Skarżącej nie stanowiła montażu urządzeń, lecz budowę nowego obiektu, który jest budowlą. Tymczasem nawet uznanie stacji bazowej za budowlę nie wyklucza możliwości uzyskania zgody budowlanej w uproszczonym trybie, a więc co najwyżej

w trybie zgłoszenia.

Ponadto w ocenie Skarżącej organ odwoławczy dopuścił się błędnej wykładni pojęcia "instalowania", uznając, że skoro na gruncie niniejszego postepowania mamy do czynienia z budową konstrukcji wsporczej z jednoczesnym montażem urządzeń radiokomunikacyjnych, co wyklucza zastosowanie trybu zgłoszenia.

Reasumując, zdaniem skarżącej organ odwoławczy niesłusznie uznał, że planowana inwestycja stanowi budowę całkowicie nowego obiektu, mimo, iż Skarżąca szeroko argumentowała, że zgłoszenie dotyczy robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń przekraczających 3 m na istniejącym obiekcie budowlanym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje

w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postepowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz utrzymane nią w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] nie naruszają prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z 18 marca 2024 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]

z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...], wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji zespołu urządzeń soeci [...]

o numerze "[...]", w tym antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej o łącznej wysokości 6,26m, na dachu istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działce o nr ew.gruntu [...] (obręb 0091- [...], art. 87) położonej przy ul. [...] w R.

Podstawę materialnoprawną ww. rozstrzygnięć organów stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr.bud., zgodnie z którym, organ zobowiązany jest wnieść sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr.bud. jest aktem związanym, niezależnym od woli organu. Przesłanka do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy jest samodzielną podstawą prawną do wydania decyzji w tym zakresie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 października 2011 r., sygn.. akt II SA/Gd 566/11 - opubl. na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – "CBOSA").

Istotą sporu jest zatem wykładnia art. 29 ust. 3 pkt 3 Pr. bud. i kwalifikacja opisanych w zgłoszeniu zamierzonych robót budowlanych pod kątem możliwości objęcia ich powyższym przepisem.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgłoszenie właściwemu organowi przez inwestora zamiaru realizacji określonej budowy nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i nie powoduje ono wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie stanowi wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl k.p.a. wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po dokonaniu zgłoszenia budowy jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie (por. wyrok NSA z 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08 - CBOSA). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero od wydania przez organ decyzji

o sprzeciwie (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 401/10, CBOSA).

Argumentacja skarżącej skupia się na treści art. 3 pkt 3 lit. a) Pr.bud., który za budowle uznaje wolno stojące maszty antenowe oraz na dosłownym brzmieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr.bud. Językowa wykładnia wskazanych przepisów wzbogacona

w niewielkim zakresie o elementy wykładni systemowej, polegającej na zestawieniu obu powołanych przepisów – zdaniem Sądu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji

o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno – użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych,

a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających o wysokości powyżej 3 m.

W słowniku PWN instalowanie definiowane jest jako montowanie urządzeń technicznych, a synonimy tego słowa to montować, podłączać, zamontowywać, zakładać. Jakkolwiek pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7) to ustawodawca posługuje się nim tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 29 ust. 3 pkt 3) i art. 29 ust. 4 pkt 3 Prawa budowlanego. W stosunku do niektórych (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, b, d) oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, b, d Prawa budowlanego wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych lub nawet tylko na budynkach. To doprecyzowanie nakazuje przyjąć, że instalowanie stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Natomiast zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu nośnika i zainstalowaniu na nim urządzeń obejmuje zatem szerszy zakres robót niż tylko instalacja i może wiązać się z już budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Z kolei urządzenie, o jakim mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, to urządzenie budowlane zdefiniowane przez art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, który stanowi, iż są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zgodnie z tym przepisem, urządzenie budowlane to urządzenie łącznie posiadające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Skarżąca zgłosiła zamiar wykonywania robót budowlanych polegających na montażu zespołu urządzeń sieci [...] o numerze "[...]" na dachu istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w R. na działce nr ew. [...].

Zespół urządzeń [...] nr "[...]" składa się z anten sektorowych oraz anten radioliniowych mocowanych na antenowej konstrukcji wsporczej oraz urządzeń sterujących ustawionych na typowych rusztach wsporczych zlokalizowanych na dachu istniejącego budynku mieszkalnego. Zakres prac obejmował: montaż antenowych konstrukcji wsporczych, instalacja 6 szt.anten sektorowych, instalacja 15 szt. urządzeń RRU, instalacja 4 szt. anten radioliniowych, instalacja urządzeń sterujących, instalacja okablowania, wykonanie zasilania w energię elektryczną.

Słusznie wskazano w decyzji, że jak wynika z analizy zgłoszenia i przedłożonej dokumentacji technicznej, dotyczą one budowy na dachu istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce o nr ew. [...] połozonej w R. przy ul. [...] – obiektu budowlanego, nowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Konstrukcja projektowanej stacji bazowej stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z antenowej konstrukcji wsporczej, na której zamobtowane zostaną anteny sektorowe (6 sztuk) oraz anteny radioliniowe (4 sztuki), urządzenia RRU, urządzenia sterujące, okablowanie.

Stacja bazowa (zgodnie ze zgłoszeniem) nie jest elementem wyposażenia budynku mieszkalnego, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z tym budynkiem. Można powiedzieć, że stanowi ona całkowicie odręny od budynku mieszkalnego wielorodzinnego – obiekt budowlany składający się z antenowych konstrukcji wsporczych, anten sektorowych, radioliniowych, urządzeń sterujących – tworzący samodzielną całość techniczno-uzytkową. Całość ta składa się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku tego obiektu budowlanego.

Zauważyć należy, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentowane jest, że przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii instalowania/montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm.

W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji. Stanowisko takie dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA: z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1297/09; z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1660/10, CBOSA). Jeszcze na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. przyjmowano, że zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu tego przepisu może nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (zob. wyroki NSA: z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1424/15; z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 848/16, CBOSA). Za błędne uznawano takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud., które prowadziło do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego,

a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Ewentualna zmiana parametrów obiektu, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15, CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym dostrzega, że z dniem 4 czerwca 2022 r., przed dokonaniem przez skarżącą zgłoszenia zamiaru realizacji spornej inwestycji, doszło do zasadniczej zmiany przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.

z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Stosownie do treści § 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), uchylone zostały przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy te, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nakazywały zaliczać przedsięwzięcia z zakresu instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w zależności od równoważnej mocy promieniowana wyznaczonej dla pojedynczej anteny. W konsekwencji powyższych zmian, ewentualne nawet zwiększenie – w wyniku rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej – parametrów technicznych charakteryzujących dane przedsięwzięcie (mocy promieniowania) poprzez dodanie nowych anten, z punktu widzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie ma już kluczowego znaczenia.

Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie kluczowy okazał się zakres i całokształt robót budowlanych objętych zamierzoną inwestycją, wymagający szerszej analizy, która – jak słusznie przyjęły organy – powinna być przeprowadzona w ramach postępowania

o udzielenie pozwolenia na budowę.

W wyroku II OSK 2786/21 z dnia 7 lipca 2023 r., NSA stwierdził, cyt.: "Uwzględnić należy, że "instalowanie" jest innym rodzajem robót budowlanych niż "budowa". Pojęcie budowy zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jako "wykonywanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działania w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w "określonym miejscu", przy czym pojęcie "wykonywania obiektu budowlanego" odnosi się do sytuacji, w których inwestor tworzy nowy obiekt budowlany ("od nowa"). Przepisu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego nie należy co do zasady rozumieć w ten sposób, że dotyczy budowy stacji bazowej jako całego zamierzenia budowlanego (odrębnego obiektu budowlanego). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się pogląd, że w praktyce przepis ten Prawa budowlanego, będzie miał zastosowanie do określonych modernizacji istniejących już konstrukcji urządzeń radiokomunikacyjnych. Przepis ten będzie mieć zastosowanie, jeżeli ma dojść (w oparciu o zgłoszenie) do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych

o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych (por. wyr. WSA w Krakowie z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt

II SA/Kr 618/22). Uwzględnić należy, że według utrwalonego poglądu orzecznictwa stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno–użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), a tym samym stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego), wymagający pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Pr. bud) (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1224/14, 15 lutego 2017 r., sygn. II OSK 596/17 oraz sygn. II OSK 613/17, z 11 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2242/17, 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 1161/17; 17 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1476/18 oraz 27 października 2021 sygn. II OSK 3707/18). Kwalifikacji tej nie przeczy treść definicji budowli zawarta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem fakt, że stacja bazowa została wybudowana na istniejącym budynku, a więc nie jest obiektem wolno stojącym, nie ma znaczenia prawnego. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest bowiem szczególnym przypadkiem budowli, gdyż nie jest ani częścią budynku, ani wolno stojącym masztem antenowym, stanowi natomiast odrębną budowlę składającą się zarówno z masztu antenowego, ale także z anten, płyty żelbetowej nadszybia oraz czterech słupów wystających ponad połać dachu, na których umieszczony ma zostać maszt, tworzącymi odrębną od budynku całość techniczno–użytkową".

Zwolnione z pozwolenia na budowę, a objęte obowiązkiem zgłoszenia będą zatem wyłącznie te roboty budowlane, które polegają na instalowaniu (montowaniu) do konstrukcji nośnej, którą jest obiekt budowlany, urządzeń budowlanych w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających. Regulacją tą objęta jest więc modernizacja stacji bazowych telefonii komórkowej, pod warunkiem, że modernizacja ta nie dotyczy konstrukcji wsporczej będącej budowlą.

W świetle powyższego, nie jest objęta procedurą z art. 29 ust. 3 pkt 3a Pr.bud. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej - to jest wykonanie konstrukcji wsporczej (wolnostojącego masztu antenowego) z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych. Zwolnieniem tym nie są też objęte roboty budowlane dotyczące konstrukcji nośnej, tj. wolnostojącego masztu antenowego będącego budowlą.

Wykładnia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud. wymaga uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Dokonując kwalifikacji prawnej robót budowlanych na podstawie ww. przepisu nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych technicznych założeń inwestora. W konsekwencji organy muszą dokonywać ustaleń co do zakresu robót budowlanych, które pozwoliłyby na jednoznaczne ustalenie charakteru danych robót w świetle tego przepisu oraz pozostałych przepisów Prawa budowlanego. W sprawie niniejszej, stacja bazowa telefonii komórkowej ma zostać posadowiona na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Odrębnym zagadnieniem jest kwestia wymogów, jakie musi spełnić inwestor przed dokonaniem instalacji urządzeń telekomunikacyjnych na budynkach.

Wracając do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że jedynie demontaż części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montaż nowych anten (instalacja)

o podobnych mocach wykonanych w ramach konserwacji mógłby podlegać procedurze opisanej w art. 29 ust 3 pkt 3a Pr.bud. Natomiast zgłoszony przez inwestora zamiar wykonania prac nie dotyczył wyłącznie montażu anten sektorowych, radioliniowych, ale też innych dodatkowych robót budowlanych przy obiekcie budowlanym, w tym montażu antenowych konstrukcji wsporczych.

W tej sytacji zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody, że objęty zgłoszeniem projekt branży telekomunikacyjnej dla zespołu urządzeń zlokalizowanego na dachu budynku wykracza poza zakres urządzenia w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a Pr.bud.

Zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należy wobec tego uznać za prawidłowe i z tego względu skarga okazała się nieuzasadniona.

W ocenie Sądu, przy wydawaniu wskazanych rozstrzygnięć nie doszło do naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr.bud.

Wskazany w skardze art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został naruszony w niniejszej sprawie, gdyż nie podlegał zastosowaniu.

W świetle przeprowadzonych rozważań należy przyjąć, że organy obu instancji trafnie uznały, że w rozpatrywanej sprawie wykluczone było wykonanie wspomnianych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a. Skarżąca powinna bowiem uzyskać pozwolenie na budowę. Kontrolowane rozstrzygnięcia okazały się wobec tego prawidłowe i słusznie zastosowano art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Dokonując kwalifikacji prawnej robót budowlanych na podstawie powyższego przepisu nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych technicznych założeń inwestora, okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie zamierzeniem inwestora jest realizacja odrębnego obiektu budowlanego, która wiąże się jednak z ingerencją w istniejący budynek.

Wbrew zarzutom skargi, organy nadzoru budowlanego działały w granicach obowiązujących przepisów, nie naruszyły zasady legalizmu, ani ochrony zaufania jednostki do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 k.p.a. Nie sposób uznać, że rozstrzygniecie oparte na obowiązujących przepisach narusza ochronę zaufania. Organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Stan faktyczny został właściwie ustalony (art. 7 i 77 k.p.a.). Należy zauważyć, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były w istocie bezsporne, spór dotyczył jedynie kwalifikacji prawnej ustalonych faktów. Spółka nie kwestionowała zgromadzonej dokumentacji. Uzasadnienie decyzji spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

W tej sytuacji skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.