Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 235/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 28 ust.1, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. P. i P. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 27 grudnia 2022 r. znak: [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. P. i P. P., solidarnie, kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 17 lutego 2023 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia M. P. i P. P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 27 grudnia 2022 r. ([...]) w przedmiocie wstrzymania budowy.

Zaskarżone postanowienie WWINB, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 27 marca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") przeprowadził kontrolę w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] w obr. ewid. S. wraz z kominem przynależnym do pomieszczenia kotłowni. Następnie w dniu 11 maja 2021 r. PINB przeprowadził zapowiedzianą kontrolę w sprawie legalności i prawidłowości wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz jego zabudowy znajdującego się na ww. działce. Podczas kontroli dokonano pomiarów rozbudowy, stanowiącej komunikację na poddasze budynku o funkcji mieszkalnej. Kontrolującym nie przedstawiono żadnych dokumentów związanych z wykonaniem rozbudowy.

W dniu 19 maja 2021 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości wykonania zabudowy między budynkami, stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce nr [...] w obr. ewid. S. , będącej własnością J. P..

Postanowieniem z 06 sierpnia 2021 r. PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na wykonanej przez P. P. rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce nr [...] w obr. ewid. S. , będącej własnością J. P.. Jednocześnie organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.

Wskutek rozpoznania pisma-zażalenia P. P. z 17 sierpnia 2021 r., uzupełnionego pismami z 27 sierpnia 2021 r. i 18 października 2021 r., WWINB - postanowieniem z 25 listopada 2021 r. ([...]) - uchylił postanowienie PINB z 06 sierpnia 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność ustalenia daty budowy oraz precyzyjnego określenia adresata nakładanych obowiązków, a także sporządzenia bardziej czytelnego szkicu sytuacyjnego wskazującego, co jest przedmiotem postępowania wraz z opisem dokumentacji fotograficznej go obrazującej.

W dniu 04 lutego 2022 r. PINB przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości, z której sporządził protokół wraz ze szkicem sytuacyjnym oraz dokumentacją zdjęciową.

W dniu 06 lipca 2022 r. PINB wydał postanowienie, w którym wstrzymał M. P. i P. P. budowę w zakresie ww. rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji.

Na skutek zażalenia M. i P. P., WWINB - postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r. ([...]) - uchylił ww. postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, wskazując mu w uzasadnieniu, że winien zawiadomić wszystkie strony o toczącym się postępowaniu i jego przedmiocie, dokonać oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego, znajdującego odzwierciedlenie w podjętym rozstrzygnięciu, a nakładając obowiązki, powinien uzasadnić wybór konkretnych adresatów i wskazać, którym dowodom w tym zakresie dał wiarę.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z 27 grudnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; w skrócie "p.b."), PINB orzekł:

"1) wstrzymać p.p. M. i P. P. budowę w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. ewid. S. , będącego własnością p. J. P. zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę;

2) w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 3 ustawy prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazuje o możliwości złożenia przez inwestora (właściciela, zarządcę obiektu budowlanego) wniosku o legalizację ww. obiektu, zwanego «wnioskiem o legalizację», w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji. Złożenie wniosku o legalizację jest konieczne w celu prowadzenia postępowania legalizacyjnego przez PINB w S..

3) ponadto w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowego obiektu konieczne jest wniesienie opłaty legalizacyjnej, która w niniejszym postępowaniu będzie naliczona na podstawie art. 49d ust. 1 p.b., bowiem ewentualnie legalizowany obiekt budowlany zaliczany jest do obiektów wymagających pozwolenia na budowę od właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Organ nadzoru budowlanego wydaje odrębne postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, które doręczane jest inwestorowi, właścicielowi, zarządcy obiektu."

Zażalenie na to postanowienie wnieśli M. i P. małżonkowie P. (dalej łącznie jako "Skarżący"), reprezentowani przez r.pr. A. S..

Utrzymując w mocy kwestionowane postanowienie PINB z 27 grudnia 2022 r. - przywołanym na wstępie postanowieniem z 17 lutego 2023 r. - WWINB wyjaśnił w uzasadnieniu, że skoro przez "rozbudowę" należy rozumieć, jak to przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, "zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość", czyli że rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego (np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie), to PINB słusznie wskazał, że na działce nr [...] wykonana została rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która pełni funkcję komunikacji na poddasze budynku mieszkalnego i która zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 p.b. wymagała pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymował. W ocenie WWINB, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci zeznań świadków oraz dokumentów zakupu materiałów budowlanych wynika jednoznacznie, że rozbudowa powstała w latach 2011-2016. Potwierdzają to również zdjęcia satelitarne zamieszczone w Geoportalu krajowym. Zatem sprzeczne jest to ze stanowiskiem P. P., wyrażonym w pismach z 17 sierpnia 2021 r. i 18 października 2021 r., że rozbudowa została wykonana "20 lat wcześniej". Wobec tego nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie przepis art. 49f ust. 1 p.b., tj. uproszczona legalizacja, a w konsekwencji PINB zasadnie zastosował w tej sprawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.

Dalej WWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nabywcą materiałów budowlanych byli Skarżący, wobec czego PINB uczynił ich, jako inwestorów, adresatami obowiązku nałożonego kwestionowanym postanowieniem.

Odnosząc się zaś do zarzutów Skarżących, organ II instancji wyjaśnił, że:

- nie jest zgodne ze stanem faktycznym, iż organ określił jako inwestorów Skarżących jedynie na podstawie oświadczenia J. P. i zeznań powołanych przez nią świadków. Kluczowym dowodem, któremu organ dał wiarę, było pismo pełnomocnika powodów [tu: Skarżących] z 1 czerwca 2022 r., przekazane do PINB w dniu 30 czerwca 2022 r., z którego wynika wprost, że Skarżący wnieśli o zasądzenie od pozwanej J. P., na swoją rzecz, kwoty [...]zł tytułem poczynionych nakładów na nieruchomość położoną w S. na działce ozn. nr [...]. Z twierdzenia części III pkt 13 ww. pisma procesowego wynika, że "Pan P. P. wykończył w nieruchomości zajmowanej przez Panią J. P. dwie łazienki. Nadto dobudował wyjście z płyty obornickiej i wstawił okna";

- w kwestii pominięcia jako adresata obowiązku M. W. - z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, iż nie zamieszkuje on na wskazanej nieruchomości, jego udział w inwestycji nie został wykazany w takim stopniu, jak Skarżących. Nadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego sprawy. Mając na względzie fakt, że Skarżący zamieszkują przedmiotową nieruchomość i prowadzone jest postępowanie w zakresie przeniesienia prawa własności z J. P. na nich, WWINB ocenił jako zasadne nałożenie obowiązków na Skarżących, wobec braku dostatecznego udowodnienia uznania M. W. za inwestora;

- w odniesieniu do podniesionego zarzutu braku posiadania przez Skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - aspekt ten badany jest na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych umożliwia zainicjowanie postępowania legalizacyjnego, zatem dopiero po jego rozpoczęciu okoliczność ta będzie przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie WWINB wnieśli M. i P. P., reprezentowani przez dotychczasową pełnomocniczkę, która - zarzuciwszy naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. [omyłkowo oznaczonego przez autorkę skargi jako "k.p.c." - uw. Sądu] - przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że Skarżący są inwestorami budowy w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. ewid. S. ,

2. art. 80 k.p.a. - przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji przyjęcie, że Skarżący są inwestorami budowy w zakresie ww. rozbudowy,

3. art. 48 ust. 1 i 5 p.b. - przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Skarżący zrealizowali budowę w zakresie ww. rozbudowy bez wymaganego zezwolenia, mimo iż nie oni byli inwestorami,

4. art. 52 ust. 1 p.b. - przez "jego błędne zastosowanie w okolicznościach sprzecznego ze stanem faktycznym przyjęcia", że Skarżący byli inwestorami rozbudowy, o której mowa w zaskarżonym postanowieniu [omyłkowo nazwanym przez autorkę skargi "zaskarżoną decyzją" - uw. Sądu]

- wniosła o: (1) uchylenie zaskarżonego postanowienia WWINB i poprzedzającego je postanowienia PINB [omyłkowo nazwanych przez autorkę skargi "decyzjami" - uw. Sądu] oraz umorzenie postępowania, (2) rozpoznanie sprawy na rozprawie, (3) zasądzenie na rzecz Skarżących solidarnie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, (4) skierowanie sprawy do postępowania uproszczonego, (5) przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z odpowiedzi J. P. na pozew w sprawie o sygn. akt [...] toczącej się przed Sądem Rejonowym w S. z powództwa Skarżących - na okoliczność faktycznego inwestora prac budowlanych na nieruchomości, której dotyczy postępowanie. W uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano.

Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."). Wobec tego Sąd mógł odstąpić od wyjaśnienia ewidentnej sprzeczności pomiędzy wnioskami skargi zawartymi w pkt 2 (o rozpoznanie sprawy na rozprawie) i pkt 5 (o skierowanie sprawy do postępowania uproszczonego).

Przystępując do rozpoznania sprawy w ww. trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie - a takim jest z pewnością postanowienie o wstrzymaniu budowy, co wynika expressis verbis z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; w skrócie "p.b."). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z 17 lutego 2023 r. ([...]), utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 27 grudnia 2022 r. ([...]) o wstrzymaniu Skarżącym budowy - w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej nr ewid. [...] (obręb S. ), zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Analiza stanowisk procesowych stron prowadzi do wniosku, że na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy większość jej istotnych okoliczności faktycznych i prawnych nie jest już przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Prawidłowość tych ustaleń nie budzi również zastrzeżeń Sądu. W szczególności jako uprawnione jawią się ustalenia i argumentacja organów obu instancji, zgodnie z którymi:

- inkryminowane roboty budowlane wykonane przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym posadowionym na działce nr ewid. [...], które polegały na wybudowaniu, jak to określił PINB, "komunikacji na poddasze [tego] budynku mieszkalnego", zostały rozpoczęte w 2011 r. i zakończone najpóźniej w 2016 r. - a więc w całości pod rządem obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane;

- roboty te stanowiły jedną z form "budowy" - zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 p.b. jako "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego" - a mianowicie "rozbudowę", przez którą rozumie się (na podstawie odczytania a contrario treści definicji "przebudowy" z art. 3 pkt 7a p.b.) roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (por. wyrok NSA z 10.09.2020 r., II OSK 1254/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA");

- inkryminowana rozbudowa została zrealizowana bez uprzedniego uzyskania wymaganej prawem (zob. art. 28 ust. 1 p.b.) decyzji o pozwoleniu na budowę - a więc w warunkach tzw. samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.;

- do legalizacji tej samowoli nie mogły natomiast znaleźć zastosowania obowiązujące od 19 września 2020 r. przepisy art. 49f i nast. p.b., normujące uproszczone postępowania legalizacyjne, gdyż od zakończenia inkryminowanej budowy (rozbudowy) nie upłynęło jeszcze wymagane (zob. art. 49f ust. 1 in fine p.b.) 20 lat (w niniejszej sprawie taki okres nie upłynął nawet od rozpoczęcia rozbudowy);

W konsekwencji PINB zasadnie uznał, że w tej sprawie wystąpiły podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu przedmiotowej budowy (rozbudowy). Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czy takie postanowienie wydaje się również w przypadku, gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - budowa (tu: rozbudowa) została już zakończona (zob. art. 48 ust. 5 p.b.).

Wszystkie te okoliczności i ustalenia - jak to już wyżej wskazano - nie są na obecnym etapie sporne między stronami. Spór dotyczy jedynie tego, kto powinien być właściwym adresatem ww. postanowienia o wstrzymaniu budowy.

PINB, a w ślad za nim także WWINB, przyjęli, że postanowienie to należy skierować do Skarżących, jako do osób, które przez ww. organy zostały uznane za inwestorów inkryminowanej rozbudowy. Z kolei Skarżący - w istocie nie kwestionując już zasadności skierowania ww. postanowienia do inwestora (inwestorów) - zaprzeczali, aby im ten status przysługiwał. Ponadto w skardze podnieśli, że nie zamieszkują już na przedmiotowej nieruchomości i nie posiadają (ani nigdy nie posiadali) "prawa do dysponowania tą nieruchomością".

W ocenie Sądu stanowisko, że w kontrolowanej sprawie adresatem postanowienia o wstrzymaniu budowy powinien być inwestor (inwestorzy) przedmiotowej rozbudowy, jest nietrafne, jako oparte na błędnej wykładni art. 52 ust. 1 p.b. w jego aktualnym brzmieniu.

Zgodnie z tym przepisem - w znajdującym zastosowanie w kontrolowanej sprawie brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. - "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale [tj. w rozdziale 5b pt. «Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy», obejmującym przepisy art. 48-53a - uw. Sądu], nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego."

Wcześniej przepis ten (art. 52 p.b.) stanowił bardziej lakonicznie i ogólnie, że: "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Na gruncie takiego brzmienia cytowanego przepisu powszechnie przyjmowano w judykaturze, iż kolejność wymienienia w tym przepisie adresatów decyzji nie jest przypadkowa. Stąd "w pierwszej kolejności adresatem winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019 r., II OSK 3190/18, CBOSA.nsa.gov.pl)" [zob. wyrok NSA z 14.07.2020 r., II OSK 273/20, CBOSA].

Analizowany przepis w nowym brzmieniu (oznaczonym jako art. 52 ust. 1 p.b.) nadal przyjmuje jako zasadę, że decyzje (a także postanowienia) w sprawach legalizacyjnych powinny być w pierwszej kolejności adresowane do inwestora. Od tej zasady, wysłowionej w zdaniu pierwszym, ustawodawca w zdaniu drugim wprowadził jednak expressis verbis istotne wyjątki, które dotyczą m.in. sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - w dacie wydawania decyzji lub postanowienia, "samowolnie" wykonywane roboty budowlane (tu: rozbudowa) były już zakończone (tu: najpóźniej od 2016 r.). W takim bowiem przypadku - jak wynika z jasnego i kategorycznego brzmienia art. 52 ust. 1 zd. drugie p.b. - odnośne obowiązki należy nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, i to bez względu na to, czy byli oni inwestorami inkryminowanych robót.

Prawidłowość takiego sposobu wykładni potwierdzają tezy uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) - mocą której ustalono analizowane, aktualne brzmienie art. 52 ust. 1 p.b. - w którym to uzasadnieniu czytamy m.in., że: "Zmiana brzmienia art. 52 ma na celu doprecyzowanie przepisu w zakresie wskazania, do kogo mają być kierowane obowiązki w formie nakazów oraz zakazów zawarte w decyzjach i postanowieniach, przewidzianych w postępowaniach dotyczących naruszenia przepisów ustawy. [...] Nowe brzmienie art. 52 rozstrzyga, kiedy nakazy wydaje się na inwestora, a kiedy na właściciela lub zarządcę" (zob. druk nr 121 Sejmu IX kadencji).

Podobnie w doktrynie zauważa się, że "[w] wyniku zmiany brzmienia komentowanego artykułu nowelą z 13.02.2020 r., doprecyzowano adresatów obowiązków w formie nakazów oraz zakazów zawartych w decyzjach i postanowieniach przewidzianych w postępowaniach dotyczących naruszenia przepisów ustawy. Już wcześniej, w orzecznictwie wskazywano, że wymienienie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznaczało, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Nowe brzmienie rozstrzyga, że nakazy i zakazy nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone [...], obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego" (zob. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, pod red. A. Plucińska-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2023, uw. 3 do art. 52).

Wskazana zmiana normatywna art. 52 p.b. najwyraźniej uszła uwadze organów obu instancji. I to pomimo że WWINB w motywach swych kolejnych postanowień (z 25.11.2021 r., z 25.08.2022 r. i zaskarżonego z 17.02.2023 r.) przywoływał aktualne brzmienie art. 52 ust. 1 p.b. Jednak na jego gruncie sformułował nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy (bo w tych okolicznościach już nieaktualne) wytyczne, w myśl których "w pierwszej kolejności adresatem winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego".

W konsekwencji - zdaniem Sądu - zupełnie niezasadnie i wbrew wymogom ekonomiki procesowej (zob. art. 12 § 1 k.p.a.) organy obu instancji wiele czasu i energii poświęciły na ustalenie inwestora inkryminowanej rozbudowy.

Tymczasem, skoro ta rozbudowa została już zakończona, to zgodnie z dyspozycją art. 52 ust. 1 zd. drugie p.b. należało ustalić właściciela (ewentualnie zarządcę) rozbudowanego budynku - co też organ nadzoru budowlanego uczyni, ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu (100 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującej ich pełnomocniczki, ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł – łącznie 580 zł.

Sąd nie orzekł o zwrocie kosztu opłaty skarbowej należnej od złożonego do akt pełnomocnictwa, gdyż strona skarżąca nie wykazała poniesienia takiego kosztu.