Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1794/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 231/20 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2020 r. nr 17/OR14/2020 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w S. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 231/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę M.& C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Sigajnach na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2020r., nr 17/OR14/2020 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami za rok 2016.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie materialnoprawnej normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L Nr 347 s. 549 ze zm.) - jak również art. 4 pkt 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 1995 r. Nr 312 s. 1) poprzez ich niewłaściwą wykładnię - polegającą na uznaniu przez Sąd, że przepisy te oprócz wskazania materialno-prawnych przesłanek odmowy przyznania wnioskowanych środków, (lub też ich wycofania we właściwym postępowaniu o ile pozostaje ono w toku) zawierać miałby też jakoby procesową delegację dla organów, upoważniającą te ostatnie do wszczęcia w każdym możliwym momencie, z pominięciem określonej ustawą struktury stanowienia przez organy indywidualnie adresowanych źródeł prawa jakimi są decyzje administracyjne, postępowania mającego za faktyczny przedmiot ocenę ewentualnego zaistnienia, w którejś z zamkniętych (ti. zakończonych decyzją ostateczną) spraw administracyjnych, raz już badanych przesłanek określonych w hipotezie w/w norm.

Poza tym zarzucono niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a przez brak stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organów obydwu instancji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.), wobec oczywistego faktu, że zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zawiera w sobie, pomimo formalnie innego tytułu oraz wskazania innej podstawy prawnej, powtórne rozstrzygnięcie w należącym do decyzji, o której mowa w art. 26-28 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627 ze zm.) przedmiocie oceny okoliczności, w jakich skarżący wnioskował w roku 2016 o płatności, i ustalenia czy w ich świetle skarżącemu należały się czy też nie należały płatności, które zostały mu przyznane pozostającą w obrocie decyzją z dnia 13 maja 2016 r., w szczególności z uwzględnieniem przesłanek odmowy przyznania płatności określonych w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.

Zarzucono również, niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a., przez brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji niewłaściwego zastosowania przez organ normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. polegającego na całkowicie mylnym przyjęciu, że jest to jakoby jedyna w swoim rodzaju norma "samo-inicjująca się": tzn. na przyjęciu, że wymieniony przepis materialno-prawny, oprócz wskazania - dla organów państw członkowskich UE rozpatrujących we właściwych postępowaniach sprawy wniosków o przyznanie środków unijnych - mających charakter klauzuli generalnej przesłanek odmowy przyznania wnioskowanych środków, samym swoim istnieniem kreować miałby dla organów państw członkowskich procesową delegację do tego, aby mogły one w każdej chwili, niezależnie od procesowego stadium, na którym znajduje się właściwe postępowanie w przedmiocie przyznania określonych środków (w tym także wówczas gdy zostało ono zakończone prawomocnym i niewzruszalnym rozstrzygnięciem, mającym już za przedmiot m.in. także weryfikację kwestii sztucznych warunków istniejących w chwili wydania obowiązującego rozstrzygnięcia), rozpatrywać po raz kolejny kwestię potencjalnej sztuczności utworzonych przez wnioskodawcę warunków i w konsekwencji kwestię należności określonych, przyznanych stronie środków unijnych.

Sformułowano także zarzut niezastosowania środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia przez Sąd I instancji mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organ:

a. art. 6 k.p.a. - w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej bez podstawy prawnej, która upoważniałaby organ do wydania rozstrzygnięcia w zakresie oceny okoliczności faktycznych sprawy wniosku skarżącego o przyznanie mu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi, po uprawomocnieniu się decyzji właściwego organu kończącej postępowanie i rozstrzygającej ostatecznie w sprawie tychże okoliczności,

b. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - w związku z brakiem stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, tj. Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego OR ARiMR w ramach zaskarżonej decyzji,

c. art. 29 ust 1 i 2 ustawy z dnia 8 maja 2009 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ustawa o ARiMR) w związku z przyjęciem przez organ jego całkowicie mylnej wykładni, zgodnie z którą przepis ten, oprócz wskazania właściwego organu i formy prawnej przewidzianych dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia kwoty podlagających obowiązkowi zwrotu środków, których nienależność wynika w sposób prawnie wiążący z wcześniej istniejących okoliczności prawnych, miałby jakoby sam stanowić dla organu prawne upoważnienie do podjęcia ponownej analizy i oceny okoliczności faktycznych zamkniętej (zakończonej decyzją ostateczną) sprawy administracyjnej, istniejących i znanych organowi w czasie wydawania decyzji ostatecznej, w celu rozstrzygnięcia w jej wyniku o należnym bądź nienależnym charakterze środków przyznanych stronie, jako należne na mocy obowiązującej decyzji ostatecznej.

Poza powyższym zarzucono niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 3 ustawy p.p.s.a. w związku z brakiem umorzenia przez WSA w Olsztynie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności objętej obowiązkiem zwrotu, prowadzącego do wydania decyzji zaskarżonej przez stronę pomimo, że z okoliczności sprawy wynika, iż postępowanie to było bezprzedmiotowe, z uwagi na brak uprzedniego, urzędowego ustalenia we właściwym postępowaniu sztucznego charakteru warunków, w jakich o płatności dla obszarów z ograniczeniami na rok 2016 ubiegał się skarżący, a która to sztuczność według organu stanowić ma jedyną prawną okoliczność, która przesądzać miałaby o nienależnym charakterze płatności pobranych przez skarżącego i wskazanych w decyzji jako podlegających zwrotowi.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Pismem z dnia 8 lutego 2024 r. pełnomocnik organu przesłał prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 29 września 2023 r. sygn. akt [...] skazujący m. in. J. C., M. C., M. Ł. i G. Ł. za udział w zorganizowanej grupie przestępczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie sprowadzają się w gruncie rzeczy do kwestionowania stanowiska zgodnie z którym dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie jest konieczne wzruszanie decyzji przyznających płatność i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje przyznające płatność.

Odnosząc się do tego zagadnienia prawnego należy wskazać, że w świetle art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanką działania organów ARiMR w tym trybie jest fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości.

Podzielić należy stanowisko, zgodnie z którym płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta i to wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast, postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot płatności. Brak jest zatem podstawy prawnej do uznania, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania płatności rolnych oraz dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych. W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Podkreślenia wymaga, że jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie czy doszło do pobrania nienależnie pobranych środków publicznych. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy.

Możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność została szeroko zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11, wyroku NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 9/20, wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 96/12, wyrok z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 568/15, wyrok z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2053/18 i wyrok z dnia 28 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1467/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Wskazać należy, że w przypadku funkcjonowania ostatecznych decyzji przyznających płatności za poszczególne lata, warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków na podstawie tych decyzji, jest dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Decyzja wydana na podstawie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR ma charakter konstytutywny, co wynika z literalnego brzmienia przepisu, w którym jest mowa o "ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych". Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy zatem nowy stosunek prawny, a przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania.

Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem występuje zatem nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, które skutkują brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści. Należy podkreślić, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Jak wspomniano, postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenia będące podstawą wydania takiej decyzji mogą wynikać z przeprowadzonej kontroli przez stosowne organy ARiMR, w czasie których zostaną stwierdzone nieprawidłowości czy też niezgodności, ale może też być podstawą wydania takiej decyzji fakt, że decyzja, na podstawie której daną pomoc przyznano, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1493/18, www.orzecznia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęto, że sztuczne rozczłonkowanie jednego gospodarstwa w celu uniknięcia zastosowania limitów płatności do liczby zwierząt i powierzchni działek rolnych zadeklarowanych we wniosku oraz wskazano na wzajemne powiązania osobowe i kapitałowe między spółką, a powiązanymi podmiotami. Niewątpliwie skarżąca kasacyjnie spółka dopuściła się sztucznego podzielenia gospodarstwa na kilka mniejszych gospodarstw w celu pozyskania wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi. Kwestia ta została wielokrotnie przesądzona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. m.in. wyroki z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1108/20, I GSK 1109/20, I GSK 1110/20 i I GSK 1111/20, a także wyroki z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 751/20 i I GSK 752/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty ukierunkowane na zaistnienie przesłanek powodujących, że w stosunku do skarżącej spółki nie powinien nastąpić obowiązek zwrotu płatności, nawet w sytuacji braku eliminacji z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji o przyznaniu płatności w ramach różnego rodzaju wsparcia dla rolników.

Tym samym za chybione należało uznać na gruncie rozpatrywanej sprawy zarzuty naruszenia art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz art. 4 pkt 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. Pozbawione usprawiedliwionej podstawy okazały się również w świetle powyższego zarzuty naruszenia w ramach zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a., a także art. 6 k.p.a. i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).