Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5334/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2021r., sygn. akt II SA/Wa 1775/20 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 22 czerwca 2020r. nr DOS1.1125.87.2020.EDE w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od M.H. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1775/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.H., uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 22 czerwca 2020 r., nr DOS1.1125.87.2020.EDE w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny:

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3753/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 79/17, którym zobowiązano organ I. instancji do wydania - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami - decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza. W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłożono propozycji służby. Skoro - zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej "p.w.KAS") - wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się równoznacznie ze zwolnieniem ze służby, to należy w takiej sytuacji wydać decyzję administracyjną. Wynika to wprost z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2012 r. poz. 422, dalej "ustawą o KAS"). Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienia ze służby dokonuje się w trybie decyzji i jest ono obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego - ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS - zachodzi podstawa do wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji administracyjnej wyklucza przy tym jakąkolwiek arbitralność organu. Decyzja ta wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych oraz rozważenia przesłanki dokonywania selekcji funkcjonariuszy, określone w art. 165 ust. 7 p.w.KAS,

Następnie decyzją z dnia 18 lutego 2020 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...], stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza z upływem 31 sierpnia 2017 r., wskutek nieotrzymania pisemnej propozycji, określającej nowe warunki pracy albo pełnienia służby. W uzasadnieniu wskazano, że przy podejmowaniu decyzji uwzględniono okoliczności wynikające z akt osobowych funkcjonariusza oraz systemu kadrowego oraz szkoleniowego - dotyczące całego przebiegu zatrudnienia - w tym dotyczące kwalifikacji potwierdzonych odpowiednimi dokumentami; uwzględniono również wydawane podczas służby funkcjonariusza opinie i oceny bezpośrednich przełożonych, awanse na wyższe stanowisko służbowe czy kolejny stopień służbowy oraz orzeczone kary dyscyplinarne, które - z uwagi na ich zatarcie - nie znajdują się w aktach osobowych. Wzięto także pod uwagę wykształcenie funkcjonariusza i wskazano, że propozycje pracy lub pełnienia służby przygotowano zgodnie z dyspozycją art. 165 ust. 7 p.w.KAS; niemniej jednak przy ich przedkładaniu brano pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy bądź służby, lecz również inne wartości konstytucyjne - jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych. DIAS wskazał również, że rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego funkcjonariuszy determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej. Oceniając potrzeby kadrowe w kontekście, komu złożyć propozycję pracy lub pełnienia służby - wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki; uwzględnił okoliczności wynikające z akt osobowych funkcjonariusza oraz systemu kadrowego i szkoleniowego dotyczące całego przebiegu jego zatrudnienia. W tej analizie nie bez znaczenia było prowadzone przeciwko funkcjonariuszowi postępowanie dyscyplinarne - zakończone orzeczeniem z dnia 27 lutego 2009 r. - za naruszenie ustawowego obowiązku przestrzegania czasu pracy, ustalonego w zakładzie pracy, oraz rzetelnego, bezstronnego, sprawnego i terminowego wykonywania powierzonych zadań poprzez nieuzasadnione opuszczenie w dniu 13 stycznia 2009 r. wyznaczonego miejsca służby bez wiedzy kierownika komórki organizacyjnej, w celu innym niż służbowy. Wzięto pod uwagę przeprowadzenie z funkcjonariuszem w latach 2011-2013 dwóch rozmów dyscyplinujących dotyczących niedopełnienia przezeń obowiązków służbowych. Tymczasem funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej jest osobą powołaną do egzekwowania przepisów prawa; obowiązują go szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa. Aby móc skutecznie wykonywać swoje zadania, funkcjonariusze tej formacji muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o zachowania i postawy mające wpływ na nieposzlakowaną opinię. DIAS, biorąc pod uwagę cechy i postawę funkcjonariusza - ujawniające się w trakcie służby - był uprawniony do uznania, że nie wpisuje się on w wysokie standardy tworzonej nowej Służby Celno-Skarbowej. Organ zwrócił uwagę, że w procesie składania propozycji na dyrektora izby administracji skarbowej nałożono obowiązek zapewnienia nie tylko właściwego doboru pracowników - zgodnie z ich kwalifikacjami i przebiegiem służby - ale też właściwej obsady kadrowej w zakresie odpowiedniej ich liczby do realizacji przydzielonych zadań. Plan etatów funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej [...] - po zakończonym procesie przedkładania propozycji służby - wynosił 787 etatów i uległ zmniejszeniu do stanu sprzed połączenia jednostek o 96 etatów; wobec powyższego, złożenie propozycji warunkowane było wysokością posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych; nie można natomiast uwzględniać zarzutu funkcjonariusza co do uruchomienia w Izbie Administracji Skarbowej [...] naborów po zakończeniu procesu składania propozycji; po zakończeniu procesu konsolidacji, w Izbie Administracji Skarbowej [...] pojawiła się bowiem potrzeba wzmocnienia kadrowego poszczególnych komórek organizacyjnych, w związku z nałożonymi na jednostkę dodatkowymi zadaniami. Kolejne postępowania kwalifikacyjne do służby w Służbie Celno-Skarbowej wszczynane były również w związku z odejściami funkcjonariuszy, posiadających uprawnienia emerytalne, przeniesieniami służbowymi, w tym funkcjonariuszy alokowanych, czy odejściami ze służby na wniosek. Tak więc organ I. instancji - podejmując decyzję o nieprzedstawieniu funkcjonariuszowi do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki pracy lub pełnienia służby - działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę.

Szef KAS, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu stwierdził, że nie są trafne zarzuty z odwołania dotyczące uwzględnienia przez organ I. instancji - jako kryterium nieprzedłożenia propozycji służby - orzeczenia dyscyplinarnego w postaci kary upomnienia. Zatarcie kary dyscyplinarnej niewątpliwie niweczy skutki związane z ukaraniem, niemniej jednak okoliczność ta może mieć wpływ na ocenę przebiegu służby funkcjonariusza w kontekście złożenia mu propozycji zatrudnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1628/06 wskazał m.in., że uznanie kary dyscyplinarnej za niebyłą nie wyklucza możliwości powoływania się na okoliczności stanowiące podstawę wymierzonej kary; okoliczności, które stanowiły podstawę wymierzonej kary dyscyplinarnej, która następnie została uznana za niebyłą, mogą i muszą być wzięte pod uwagę przy ocenie przestrzegania przez policjanta dyscypliny służbowej. Zatarcie karalności jest pewnego rodzaju fikcją prawną, pozwalającą traktować karalność jako niebyłą w świetle prawa i konsekwencją tego jest uznanie, że zdarzenie takie w ogóle nie istniało. Ukaranie z przeszłości - jeśli uległo zatarciu - nie może być więc nigdy ujawnione i uniemożliwia to ocenę nowych zdarzeń związanych z byłym sprawcą czynu poprzez kwestię jego karalności. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że występuje niewzruszalne prawnie domniemanie niewinności w stosunku do danego czynu (tak postanowienie Sądu Najwyższego z 4 stycznia 2011 r. o sygn. akt SDI 32/10). Zatarcie karalności nie jest zatem równoznaczne z anulowaniem treści orzeczenia dyscyplinarnego poprzez wyeliminowanie go z mocą wsteczną z porządku prawnego jako w ogóle niewydanego. Nie niweluje całkowicie wszystkich skutków uznania obwinionego za winnego. Naruszenie dyscypliny służbowej - stwierdzone w tym orzeczeniu - nie zostaje zatem - poprzez zatarcie wymierzonej kary - wyeliminowane w sposób absolutny. Zatarcie karalności nie przekreśla faktu, że naruszenie dyscypliny służbowej zaistniało w rzeczywistości, powoduje natomiast, że z tą chwilą nie jest już możliwa ocena nowych zdarzeń z udziałem funkcjonariusza w pryzmacie jego uprzedniej karalności - traktowanej jako niebyłą (w pkt I uchwały połączonych Izb Karnej i Wojskowej Sądu Najwyższego z 22 grudnia 1978 r. o sygn. akt VI KZP 23/77). Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Wyrokiem o sygn. akt II SAB/Ol 79/17 zobowiązano organ I. instancji do wydania decyzji - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. Termin do załatwienia sprawy zakreślono zatem orzeczeniem Sądu. Zaskarżony akt wydano oparciu o dokumentację przebiegu służby funkcjonariusza, zgromadzoną w jego aktach osobowych do 31 maja 2017 r. - dnia, w którym upływał termin składania propozycji zatrudnienia w KAS. Materiał ten był zatem znany funkcjonariuszowi. W wyroku WSA w Lublinie z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 7/14 stwierdzono: "sam zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., bez wykazania związku tego naruszenia z treścią rozstrzygnięcia, nie daje wystarczających podstaw wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zarzut taki może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych". W odwołaniu funkcjonariusz nie sprecyzował, jakich czynności zamierzał dokonać oraz że zostało mu to uniemożliwione. Nie wskazał także negatywnych dla niego konsekwencji zarzucanego zaniechania organu. Nadto bezzasadny jest zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego w sprawie. Wprawdzie - w przypadku decyzji wydawanej na zasadzie uznania administracyjnego - niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego - pozwalającego na obiektywną ocenę okoliczności sprawy - jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania, skutkującą wadliwością zapadłej w nim decyzji; dotyczyć to ma jednak materiału dowodowego niezbędnego z punktu widzenia podstaw materialnoprawnych takiego postępowania. Zebranie całego materiału dowodowego to zgromadzenie dowodów, dotyczących wszystkich mających znaczenie dla sprawy faktów. Określa je organ w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisano hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na te, które mają znaczenie prawne dla sprawy i tylko do ustalenia takich faktów bezwzględnie zobligowany jest organ. Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ I. instancji wszechstronnie ocenił zebrane w sprawie materiały dowodowe; w rezultacie - w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez Izbę Administracji Skarbowej [...] - podjął decyzję o nieprzedstawieniu funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki pracy albo pełnienia służby.

W sprawie nie naruszono także art. 32 i art. 60 Konstytucji RP, poprzez złamanie zasady równości wobec prawa oraz dostępu do służby publicznej na równych zasadach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1044/18 stwierdził: "Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego służby celnej, administracji podatkowej i kontroli skarbowej do nowej struktury organizacyjnej oraz nowych zadań nałożonych na organy KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale trzecim p.w.KAS. W tym właśnie kontekście i z takiej perspektywy należy zauważyć, że przekształcanie lub wygaszanie przez ustawodawcę stosunków zatrudnienia z mocy samego prawa jest szczególnym przypadkiem, w którym konstytucyjna ochrona trwałości stosunków zatrudnienia w służbie publicznej stanowi wartość narażoną na daleko idące ograniczenia. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie przekształcania lub wygaszania z mocy samego prawa stosunków zatrudnienia w służbie publicznej wskazuje, że szczególny charakter służby publicznej nie przekłada się na niezmienność zasad jej funkcjonowania, w tym także na bezwzględną ochronę trwałości stosunku zatrudnienia (wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt Kp 1/11). Zatrudnieni w służbie publicznej powinni liczyć się z tym, że ochrona trwałości ich stosunków zatrudnienia będzie dostosowana do zmieniających się warunków społecznych. Co do zasady, zamieszczenie w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia daje podstawę do oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości tych stosunków (wyrok TK z dnia 16 czerwca 2003 r., sygn. akt: K 52/02). Ingerowanie z mocy prawa w indywidualne stosunki zatrudnienia w służbie publicznej może być uzasadnione zasadniczymi reformami aparatu administracji. Z punktu widzenia postanowień art. 24 Konstytucji w związku z charakterem służby publicznej wynikającym z art. 60 oraz art. 153 ust. 1 Konstytucji, ustanie lub modyfikacja stosunków zatrudnienia z mocy prawa jest możliwa w sytuacjach wyjątkowych, związanych z koniecznością realizowania innych ważnych wartości konstytucyjnych".

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie funkcjonariusz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Powołanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w jej istotnych aspektach, poprzez ustalenie kluczowych faktów, a następnie ich ocenę w kontekście kryteriów normatywnych przedstawienia propozycji zatrudnienia. Oznacza to istotne naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3, w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozpoznając sprawę organ trafnie przywołał treść regulacji normatywnych, jakie mają w niej zastosowanie. Zasadnie też odnotowano znaczenie orzeczenia Sądu, jakie zapadło w tej sprawie I OSK 3753/18 oraz związanie organów - a także rozpoznającego sprawę Sądu - wyrażoną w nim oceną prawną jak i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Organ nie uwzględnił jednak właściwie uwarunkowań, wynikających z treści powołanych regulacji normatywnych, z uwzględnieniem wiążących w danym zakresie ocen prawnych. Nie dokonał w następstwie tego stosownie szczegółowych ustaleń faktycznych - istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Kluczowe jest w niej bowiem precyzyjne ustalenie przesłanek i kryteriów orzekania w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 270 ust. 3 p.w.KAS, w zw. z art. 276 ust. 1 – 3 ustawy o KAS.

Podniesiono, że przypadek wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, jest odrębnym w stosunku do przesłanek zwolnienia, wymienionych w art. 179 i 180 ustawy o KAS czy podstaw wygaśnięcia stosunku służbowego, przewidzianych art. 182 tego aktu. Stosowne zdarzenie - w postaci nieprzedstawienia propozycji dalszej służby - ma jedynie analogiczne skutki do zwolnienia funkcjonariusza KAS na zasadach ogólnych (tak art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Wymagało jednak ustalenia, czy zachodziły przesłanki ku temu, przewidziane w p.w.KAS.

Chodzi więc o odkodowanie normatywnych kryteriów wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Do wydania orzeczenia zobowiązano bowiem organ treścią prawomocnego orzeczenia - sygn. akt I OSK 3753/18. Przede wszystkim konieczne jest rozstrzygnięcie, co jest przesłanką wydania decyzji:

– samo ustalenie faktu nieprzedstawienia określonemu funkcjonariuszowi propozycji służby lub pracy, w określonym art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS terminie, bądź też

– ocena zasadności zaniechania przedstawienia takiej propozycji przy określonych zmianach, wynikających z przekształcenia struktur administracji celnej i skarbowej w związku z utworzeniem KAS, wobec kwalifikacji i cech funkcjonariusza, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy trzeba mieć przy tym na względzie także związanie oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu NSA o sygn. akt I OSK 3753/18. Organ trafnie odnotował, wynikający z uzasadnienia tego wyroku obowiązek rozważenia sprawy w kontekście przesłanek normatywnych, określonych art. 165 ust. 7 p.w.KAS, jak i potrzebą poznania przesłanek zaniechania przedstawienia propozycji funkcjonariuszowi w kontekście posiadanych przezeń kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby. Wykładając przepisy p.w.KAS, w powiązaniu z przypisami ustawy o KAS, sądy administracyjne opowiadają się generalnie za potrzebą rozstrzygania danej sprawy w drodze decyzji, z uwagi na regułę szerszej ochrony trwałości stosunku służbowego funkcjonariuszy publicznych. W takiej sytuacji ewentualne przyjęcie, jakoby granice danej sprawy wyznaczało ustalenie, czy danej osobie w określonym terminie przedstawiono propozycję zatrudnienia, wypaczałoby oczywiście cel rozstrzygania sprawy w drodze orzeczenia administracyjnego, podlegającego kontroli instancyjnej a następnie sądowej. W sprawach byłych funkcjonariuszy KAS nie jest bowiem sporna okoliczność samego przedstawienia propozycji, lecz zasadność zaniechania takiej czynności.

Wobec wskazanych uwarunkowań wypada uznać, że przedmiotem sprawy zakończonej wydaniem decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia - jest ustalenie zasadności działania osoby pełniącej funkcję kierowniczą w danym organie administracji, w postaci zaniechania - w ramach kryteriów normatywnych doboru kadr, w związku z reformą administracji celnej i skarbowej. Nie byłoby więc w sprawie wystarczające samo ogólne wykazanie, że do nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia doszło w powiązaniu z samą reformą. Konieczne jest ustalenie czy - pomijając określoną osobę w doborze kadr - działano racjonalnie, z uwzględnieniem wskazanych ustawą kryteriów. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszego zatrudnienia – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone. Nie oznacza to jednak sytuacji, gdy określone rozstrzygnięcie – w następstwie nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia - nie jest możliwe do zakwestionowania - dopuszczalne jest nieprzytoczenie żadnej, odnoszącej się do obiektywnych kryteriów argumentacji, która przemawiała za nieprzedstawieniem propozycji dalszego zatrudnienia. Przeciwnie - konieczne jest w takim przypadku odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane - w szczególności wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Stanowi on, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Przy tym pojęcie dotychczasowej pracy i służby może obejmować także ocenę cech indywidualnych określonej osoby.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów sprawy Sąd I instancji podniósł, że organ II instancji nie uczynił zadość wymaganiu stosownie wnikliwego rozpoznania sprawy w kontekście zarzutów, sformułowanych w odwołaniu.

Organ I instancji wywodził, że przesłanką nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, było m.in. ograniczenie ilości etatów, jakie pozostały do obsadzenia w tworzonej strukturze Izby Administracji Skarbowej [...]. Przywołano też szereg okoliczności, pozostających w związku ze służbą funkcjonariusza – w tym prowadzone przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne zakończone orzeczeniem z 27 lutego 2009 r. oraz dwie rozmowy dyscyplinujące dotyczące niedopełnienia przez niego obowiązków służbowych.

Na wstępie należy odnotować, że niezbędną przesłanką nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia - co jest równoważne ze zwolnieniem - jest rzeczywista redukcja stanowisk, które mógłby on objąć, wobec posiadanych kwalifikacji. Ograniczenie takie wywodzić trzeba ze szczególnego statusu osób, pełniących służbę w formacjach mundurowych - szerszej ochrony stabilności ich zatrudnienia. Kluczowe więc dla ustalenia, że w sprawie zachodziły przesłanki zwolnienia jest stwierdzenie:

– przeprowadzenia redukcji etatów bądź stanowisk, jakie może objąć dany funkcjonariusz wobec posiadanych kwalifikacji,

– obiektywnych przesłanek, dotyczących cech indywidualnych funkcjonariusza, która przemawiały za nieprzedstawieniem mu propozycji dalszego zatrudnienia.

Odnosząc się do drugiej przesłanki trzeba zaznaczyć, że - ponieważ na etapie reformy administracji skarbowej nie było wolą prawodawcy obsadzenie wszelkich stanowisk na zasadzie konkursów - nie sposób oczekiwać przedstawienia czy przywołania w uzasadnieniu decyzji konkretnych zestawień lub porównań, z których wynikałoby, jak dana osoba winna być oceniana wobec innych, którym stosowne propozycje zatrudnienia przedstawiono. Niezbędne jest za to przywołanie okoliczności dotyczących dotychczasowego przebiegu służby danego, zwalnianego funkcjonariusza, które uprawdopodobnić mogą zasadność wyboru innych osób, bądź wykazanie, że osoba o określonych kwalifikacjach w ogóle okazała się zbędna w danej strukturze. W danym kontekście chybione są wywody skargi jakoby wyznacznikiem oceny osób, którym nie przedstawiono propozycję dalszego zatrudnienia, nie mogło być prowadzone przeciwko funkcjonariuszowi postępowanie dyscyplinarne, czy rozmowy dyscyplinujące - z uwagi na ich zatarcie. Przeciwnie, może to stanowić ważne kryterium selekcji personelu wobec oceny jego przydatności do dalszego pełnienia służby. Obowiązkiem osoby organizującej pracę określonej jednostki organizacyjnej jest taki dobór personelu, aby funkcjonowała ona najbardziej efektywnie. Jednak mogłoby mieć to znaczenie wyłącznie w sytuacji szczególnej – takiej jak faktyczna konieczność dokonania redukcji etatów. W tym zakresie organ natomiast nie wyjaśnił wystarczająco sprawy, co uniemożliwia - na tym etapie - odniesienie się do słuszności wywodzonych przez niego twierdzeń. W tym kontekście należy odnotować, że w odwołaniu funkcjonariusz wskazywał jakoby DIAS wielokrotnie wypowiadał się w kontekście limitów zatrudnienia w izbie twierdząc, że ograniczeń takich nie było. Także w skardze powołano się na istotne wątpliwości, czy faktycznie powoływane przez organy ograniczenie etatów w danej Izbie było wymagane. Konieczność redukcji etatów wskazywały z kolei organy jako przesłankę potrzeby zwolnienia funkcjonariusza. Ma to więc - w realiach danej sprawy - znaczenie bardzo istotne. Wobec sformułowanych w odwołaniu zarzutów, organ II. instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji służby prowadziłoby do przekroczenia "limitu funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa KAS", który miał wynosić 787 etatów i uległ zmniejszeniu o 96 etatów. Nie przywołano przy tym żadnych szerszych okoliczności czy dokumentów dotyczących poczynionych w tym zakresie ustaleń, co do danego faktu, mimo że jest to okoliczność sporna. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby sprawę w danym zakresie stosownie wnikliwie wyjaśniono. WSA w Warszawie uznał, że nie jest właściwy do dokonywania w danym przedmiocie własnych ustaleń. Naruszałoby to zasadę rozpoznawania sprawy w dwu instancjach.

Organ odwoławczy nie odniósł się stosownie wnikliwie do kwestii prowadzenia dalszych naborów do KAS, gdy równocześnie uznano za zasadne zwolnienie funkcjonariusza. Organ odwoławczy nie poczynił w danym zakresie żadnych ustaleń. Nie jest też wystarczające stwierdzenie, że określone nabory prowadzono wobec przyjęcia przez KAS nowych zadań oraz odchodzenia pracowników. Istotne bowiem, czy dane potrzeby mogły być przewidziane na etapie, gdy zwolniono funkcjonariusza. Nieustosunkowanie się w uzasadnieniu skarżonego aktu do wskazanych kwestii, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.

Z tych względów, Sąd I instancji uznał, że przedwczesne byłoby zajmowanie stanowiska w kwestii naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego – w tym rangi konstytucyjnej – zakreślających ramy swobody przy obsadzie stanowisk wobec tworzenia nowych struktur administracji skarbowej.

W dniu 14 maja 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Szef Krajowej Administracji Skarbowej, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS albowiem Szef KAS jako organ II instancji, po analizie niespójnego wewnętrznie (sprzecznego) pisemnego uzasadnienia Sądu pierwszej instancji - co ma istotne znaczenie przez pryzmat unormowania z art. 153 P.p.s.a. i związania organów dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów na dalszym etapie postępowania administracyjnego - nie ma jasnych wytycznych i granic w zakresie ustalenia związania orzeczeniem Sądu pierwszej instancji, jak też poznania pełnych motywów merytorycznych przyjętego stanowiska, Szef KAS akcentuje w tym miejscu brak wyraźnego wskazania przez Sąd pierwszej instancji w swoim w pisemnym uzasadnieniu - pomimo rozważań na stronie 19 pisemnego uzasadnienia w zakresie wykładni art. 165 ust. 7 p.w.KAS (mającego w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną materialnoprawny charakter) odnośnie dopuszczalności przesłanek warunkujących brak przedłożenia przez DIAS Panu M.H. propozycji służby w postaci postępowania dyscyplinarnego i rozmów dyscyplinujących - jako podstawy rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. (strona 21 pisemnego uzasadnienia).

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS (strony 15 i 20 - 21 pisemnego uzasadnienia):

• poprzez błędne uznanie przez Sąd administracyjny na tle stanu faktycznego sprawy oraz przy prawidłowej wykładni ww. przepisów, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy - Szef KAS nie wyjaśnił w swoim rozstrzygnięciu sprawy w jej istotnych aspektach, tj.: - poprzez brak zbadania, czy w ramach lAS [...] doszło do faktycznej redukcji etatów w ramach reformy KAS z 2017 r. (strona 19 pisemnego uzasadnienia) i ograniczenie się przez organ II instancji jedynie do wskazania za organem I instancji, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji służby prowadziłoby do przekroczenia "limitu funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa KAS", który miał wynosić 787 etatów i uległ zmniejszeniu o 96 etatów. Zdaniem Sądu nie przywołano przy tym żadnych szerszych okoliczności czy dokumentów dotyczących poczynionych w tym zakresie ustaleń, co do danego faktu, mimo że jest to okoliczność sporna - kwestionowana w skardze (strona 20 uzasadnienia) oraz

• nieodniesienie się przez organ odwoławczy stosownie wnikliwie do podnoszonej przez skarżącego kwestii prowadzenia dalszych naborów do KAS w ramach DIAS [...], gdy równocześnie uznano za zasadne zwolnienie M.H. Organ odwoławczy nie poczynił w danym zakresie żadnych ustaleń. W ocenie WSA w Warszawie, nie było wystarczające stwierdzenie Szefa KAS w przywołanym rozstrzygnięciu, że określone nabory prowadzono wobec przyjęcia przez KAS nowych zadań oraz odchodzenia pracowników. Istotne bowiem, zdaniem Sądu, jest, czy dane potrzeby mogły być przewidziane na etapie, gdy zwolniono funkcjonariusza poprzez ustalenie kluczowych faktów, a następnie ich ocenę w kontekście kryteriów normatywnych przedstawienia propozycji zatrudnienie (strona 20 uzasadnienia)

- co w zakresie ww. dwóch kwestii nie znalazło odzwierciedlenia w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu (strona 15 uzasadnienia), a zarazem odzwierciedlałoby wnikliwe rozpatrzenie sprawy w danym aspekcie, co w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowiło o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie prawidłowego zebrania materiału dowodowego w sprawie (strona 20 uzasadnienia). W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, które również zostało w sposób należyty i spełniający wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnione, jak również nie naruszało art. 7, art. 77 § 1, art. 80 wobec treści art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., przy uznanej zarazem przez Sąd pierwszej instancji na stronie 19 uzasadnienia za zasadną i dopuszczalną w trybie art. 165 ust. 7 p.w.KAS indywidualnej (merytorycznej) przesłance braku przedłożenia M.H. propozycji dalszej służby w postaci prowadzonych przeciwko funkcjonariuszowi postępowań: dyscyplinarnego, czy rozmów dyscyplinujących.

Tym samym Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uchylił decyzję Szefa KAS z dnia 22 czerwca 2020 r., w sytuacji gdy rozstrzygnięcie przyjęte w sprawie było prawidłowe i oparte na podstawie prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy i powinny stanowić w pierwszej kolejności podstawę uchylenia przez NSA zaskarżonego orzeczenia celem wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego zarówno przepisom: k.p.a., P.p.s.a., jak też p.w.KAS.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie wprost do stanu faktycznego sprawy pomimo dokonania stosownych rozważań w tym zakresie, tj. poprzez interpretację i wykładnię przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.KAS na stronie 19 uzasadnienia (postępowania dyscyplinarne oraz rozmowy dyscyplinujące wobec M.H. jako uzasadnione i ważne kryterium braku przedłożenia stronie propozycji dalszej służby co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS poprzez brak wskazania jako podstawy rozstrzygnięcia przedmiotowych przepisów, w sytuacji ewentualnego stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji ww. przepisów prawa materialnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, WSA w Warszawie dokonując wykładni przepisów prawa materialnego art. 165 ust. 7 p.w.KAS (częściowo prawidłowej w ocenie Szefa KAS w zakresie wskazanym na stronie 19 uzasadnienia i odnoszącym się do kwalifikacji przesłanki prowadzonych postępowań dyscyplinarnych i rozmów dyscyplinujących) przy jednoczesnym połączeniu z koniecznością zbadania w aspekcie dowodowym "faktycznej konieczności redukcji etatów" wprowadził stan niepewności prawnej, jak też dodatkowe kryterium warunkujące ocenę prawidłowości braku przedłożenia M.H. propozycji dalszej służby. Przyjęcie stanowiska Sądu prowadziłoby do uznania konieczności istnienia minimum dwóch przesłanek w ramach art. 165 ust. 7 p.w.KAS: - jednej - dopuszczonej przez Sąd jako elementu przebiegu służby przesłanki w postaci prowadzonych postępowań dyscyplinarnych i rozmów dyscyplinujących oraz drugiej w postaci konieczności badania w sprawie faktycznej konieczność dokonania redukcji etatów w ramach całej lAS [...]. Należy wskazać, iż konieczność dokonania redukcji etatów nie jest elementem wskazanym przez ustawodawcę jako wymóg z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, albowiem już analiza art. 165 ust. 7 w powiązaniu z art. 170 ust 1 i 3 p.w.KAS wskazuje, iż nie każda osoba dotychczas zatrudniona/pełniąca służbę mogła być nadal zatrudniona w ramach KAS. Ustawodawca prawo do decydowania w tej kwestii pozostawił do autonomicznej decyzji DIAS - jako kierownikowi jednostki, zarazem dopuszczając brak przedłożenia propozycji z uwagi na indywidualne cechy przebiegu służby (np. jak w przypadku M.H. w postaci prowadzonego wobec niego w trakcie służby postępowania dyscyplinarnego oraz rozmów dyscyplinujących) i związane z tym wygaśnięcie stosunku służbowego traktowanego jako zwolnienie ze służby.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół kwestii prawidłowego odczytania przez WSA w Warszawie treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS, poprzez badanie przesłanki faktycznej redukcji etatów w IAS [...], a co za tym idzie weryfikacji struktury personalnej danej jednostki organizacyjnej KAS, w której wydano decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza.

Skarga kasacyjna jest pod tym względem zasadna.

Na wstępie należy przypomnieć istotę zmian w strukturach administracji celno-skarbowej, które były konsekwencją przeprowadzonej reformy. Z dniem 1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa, która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Art. 160 ust. 2 i ust. 4 p.w.KAS określił, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej. W odniesieniu do dotychczasowej kadry zatrudnionej w Służbie Celnej, art. 165 ust. 3 i 4 p.w.KAS, określił zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 p.w.KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych). Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasły: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 p.w.KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 1 p.w. KAS.).

Podnieść również należy, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepisy ustawy przepisy wprowadzające KAS, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.

W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariusz nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 p.w.KAS jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS decyzją z dnia 18 lutego 2020 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego M.H. z dniem 31 sierpnia 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego. Podstawą wydania decyzji były art. 165 ust. 7 p.w. KAS.

Art. 165 ust. 7 p.w.KAS statuuje trzy przesłanki, które powinien uwzględnić organ składając funkcjonariuszom lub pracownikom do dnia 31 marca 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby: 1) posiadane kwalifikacje; 2) przebieg dotychczasowej pracy lub służby, 3) dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przesłanki, które był zobowiązany uwzględnić organ przestawiając funkcjonariuszom lub pracownikom nowe warunki służby lub zatrudnienia, bądź decydując o wygaśnięciu ich stosunku służbowego lub stosunku pracy dotyczą predyspozycji danej osoby do dalszego zatrudnienia w KAS (przesłanki 1 i 2) oraz jego dyspozycyjności (przesłanka 3). Natomiast ani p.w.KAS ani ustawa o KAS nie wskazuje, że organ powinien uwzględniać kwestie zwiane z faktyczną redukcją etatów, ponieważ już z samego założenia ustawy wynikało, że "konsekwencją wprowadzanych regulacji w ustawie o KAS, w tym zastąpienia dotychczasowych norm dotyczących zasad działania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej, przepisami regulującymi działalność jednej administracji - Krajowej Administracji Skarbowej - jest potrzeba uregulowania w odrębnej ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - kwestii mających na celu skuteczne i sprawne wejście w życie przepisów dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej" (Uzasadnienie do projektu ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk Sejmowy nr 827, Sejm VII. Kadencji, tekst za LEX). Nowa administracja skarbowa powstała z trzech dotychczasowych odrębnych jednostek, których zdania częściowo się pokrywały, a obecnie miały być wykonywane przez jedną organizację – co oznaczało, że zostanie zmniejszona liczba zatrudnionych w nowej KAS funkcjonariuszy i pracowników. Taka sytuacja spowodowała, że ustawodawca pozwolił na wygaśnięcie stosunku służbowego części osób zatrudnionych lub pełniących służbę w podmiotach, które zostały połączone w KAS. W tym zakresie jednak ocena przydatności do pełnienia służby w nowej strukturze organizacyjnej należała do przełożonego służbowego, który na podstawie przesłanek statuowanych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, przeprowadzając analizę przebiegu dotychczasowej służby danej osoby decydował czy zaistniały przyczyny umożliwiające albo uniemożliwiające przedstawienie funkcjonariuszowi lub pracownikowi propozycji kontynuowania zatrudnienia zarówno w ramach stosunku służbowego, jak i w ramach stosunku pracy.

Przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie statuuje jako przesłanki pozywającej na przestawienie danej osobie zatrudnionej w podmiotach, z których została utworzona KAS konieczności wykazania, że istotnie doszło do zmniejszenia liczby funkcjonariuszy lub pracowników w nowo powstałych jednostkach KAS. Tak więc WSA w Warszawie nakazując organom orzekającym w sprawie wykazanie, że istotnie miała miejsce redukcja etatów, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, wyszedł poza grancie badania legalności działania organów administracji publicznej, ponieważ nakaz taki nie wynika z treści ww. przepisu. Podobnie brak jest podstaw, aby organ wydając decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza brał pod uwagę okoliczności dotyczące zdarzeń już występujących w danej jednostce organizacyjnej KAS, czyli kwestie związane z ruchem kadrowym i ewentualnie występującymi wakatami na istniejących już stanowiskach. W tym bowiem zakresie ocena przydatności do służby powinna odbywać się tylko w zakresie określonym przez przesłanki wymienione w art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

Uznać zatem należy, że w sprawie Sąd pierwszej instancji nie ocenił występowania przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dotyczących funkcjonariusza, koncentrując się jedynie na kwestii dotyczącej braku wykazania przez DIAS faktycznej redukcji etatów oraz możliwości zatrudnienia funkcjonariusza już po utworzeniu nowej struktury administracji skarbowej - co nie ma związku z warunkami przestawienia funkcjonariuszowi propozycji pracy lub służby na podstawie ww. przepisu.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę WSA w Warszawie powinien zatem określić, czy istotnie organ miał postawy, aby negatywnie, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, ocenić przydatność skarżącego do służby w KAS.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz organu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.