Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 61/25
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Chodzieży z dnia 13 czerwca 2024 r. nr III/23/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chodzieży w rejonie ulic: 3 Maja i Leśnej – etap I 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 16 ust.1 i 2; 2. zasądza od Miasta Chodzieży na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 61/25

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr III/23/2024 Rady Miejskiej w Chodzieży z dnia 13 czerwca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chodzieży w rejonie ulic: 3 Maja i Leśnej - etap I wnosząc o:

1. stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie § 16 ust. 1 i 2, uchwały Nr III/23/2024 Rady Miejskiej w Chodzieży z dnia 13 czerwca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chodzieży w rejonie ulic: 3 Maja i Leśnej - etap I - ze względu na istotne naruszenie prawa,

2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na sesji w dniu 13 czerwca 2024 r. Rada Miejska w Chodzieży podjęła uchwałę Nr III/23/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chodzieży w rejonie ulic: 3 Maja i Leśnej - etap I.

Uchwała wraz z dokumentacją planistyczną została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu 21 czerwca 2024 r.

Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 i 721, dalej jako u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), zwanej dalej: u.p.z.p.

W wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z ustawą (w brzmieniu obowiązującym 13 czerwca 2024 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, że w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w § 16 ust. 1 i 2 uchwały ustalono selektywne gromadzenie warstwy humusowej i mineralnej pochodzących z wykopów ziemnych, powstałych w wyniku realizacji zapisów planu oraz dopuszczono zagospodarowanie nadmiaru mas ziemnych, powstałych w wyniku realizacji zamierzeń planu, poza obszarem objętym uchwałą, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Skarżący zarzucił, że możliwe sposoby wydobycia, gromadzenia i wykorzystania lub usunięcia warstw gleby pochodzącej z wykopów budowlanych zostały określone w aktach prawnych rangi ustawowej. Obowiązek zdjęcia i wykorzystania próchniczej warstwy gleby może zostać nałożony wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, która jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tej kategorii spraw. Na mocy art. 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.) inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany w trakcie prac budowlanych uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, w szczególności m.in. ochronę gleby i naturalnego ukształtowania terenu. Wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych dopuszcza się tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją inwestycji. Jeżeli ochrona tych elementów nie jest możliwa, należy naprawić szkody, w szczególności przez kompensację przyrodniczą. Zakres tych obowiązków określa właściwy organ administracji w decyzji o pozwoleniu na budowę lub, jeśli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To właśnie te decyzje, w razie konieczności, określają sposób zagospodarowania wydobytych mas ziemnych. Ponadto, obowiązek zdjęcia oraz wykorzystania próchniczej warstwy gleby z niektórych gruntów rolnych i torfowisk, na cele poprawy wartości użytkowej gruntów, może być nałożony przez starostę w decyzji o wyłączeniu gruntu rolnego z produkcji wydawanej z uwzględnieniem przepisów art. 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82).

Ustalenia regulujące wyżej omówione kwestie w planie miejscowym stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego wyznaczonego przepisami art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a także złamanie reguły legislacji wynikającej z § 115 i § 134 pkt 1, w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Przepisy te należy również rozpatrywać w kontekście art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w odpowiednich ustawach (w tym przypadku ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).

W związku z powyższym należy uznać, że zapis § 16 ust. 1 i 2 uchwały stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 795/15; oraz wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 563/24).

Ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, dlatego w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł o to do Sądu.

Rada Miejska w Chodzieży w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając swe stanowisko Rada nie zgodziła się z zarzutem, że możliwe sposoby wydobycia, gromadzenia i wykorzystania lub usunięcia warstwy gleby pochodzącej z wykopów budowlanych zostały określone w aktach prawnych rangi ustawowej, a obowiązek zdjęcia i wykorzystania próchniczej warstwy gleby może zostać nałożony wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, która jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tej kategorii spraw.

W zaskarżonej uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chodzieży w rejonie ulic 3 Maja i Leśnej - etap I, w § 16 ust. 1 i 2 ustalono, że: "1) Ustala się selektywne gromadzenie warstwy humusowej i mineralnej pochodzących z wykopów ziemnych, powstałych w wyniku realizacji zapisów planu. 2) Dopuszcza się zagospodarowanie nadmiaru mas ziemnych, powstałych w wyniku realizacji zamierzeń planu, poza obszarem objętym niniejszą uchwałą, zgodnie z przepisami odrębnymi."

Powyższe ustalenia nie stanowią powielenia przepisów art. 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm.). Przedmiotowe ustalenia nie są konkurencyjne względem ustaleń ustawy Prawo ochrony środowiska i nie zastępują tych ustaleń. Skarżone ustalenia, dotyczące selektywnego gromadzenia warstwy humusowej i mineralnej oraz dotyczące zagospodarowania nadmiaru mas ziemnych zawarto w planie miejscowym w celu możliwości zastosowania ww. art. 75 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wszak art. 71, 72 i 73 ww. ustawy określają sposób, w jaki uwzględnia się zagadnienia związane z ochroną środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym. Wśród tych wytycznych znajduje się również odniesienie do ochrony gleby. Skoro zatem art. 75 określa obowiązek uwzględnienia ochrony środowiska w trakcie prac budowlanych - w tym wskazuje, że stosowne ustalenia określa się w odpowiednich decyzjach administracyjnych - to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien zawierać stosowne wytyczne, których uwzględnienie będzie możliwe w tych decyzjach administracyjnych. W sytuacji, gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący prawo miejscowe, to wskazane wyżej decyzje administracyjne powinny pozostawać w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego - co umożliwią zapisy zawarte w skarżonym planie miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Nr III/23/2024 Rady Miejskiej w Chodzieży z dnia 13 czerwca 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chodzieży w rejonie ulic: 3 Maja i Leśnej - etap I.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w pełni aprobuje i podziela rozważania prawne zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 09.10.2024 r., o sygn. IV SA/Po 563/24, m.in. stwierdzającego nieważność § 14 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 14 listopada 2023 r. nr LXXIII/637/2023 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzychód - obręb Międzychód (ul. Pocztowa - dz. nr 1654, ul. Podgórna, ul. Zagrodowa - część dz. nr 1220/51) o tożsamym brzmieniu jak § 16 ust. 1 i 2 uchwały zaskarżonej w niniejszym postępowaniu.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p." w brzmieniu obowiązującym na dzień jej podjęcia). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 24 czerwca 2024 r. pod pozycją 5730.

Skargę na zaskarżoną uchwałę wywiódł Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.; w skrócie "u.s.g."). Zaskarżył ją w części obejmującej jej § 16 ust. 1 i 2.

Podkreślić należy, że Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały jedynie we wskazanej powyżej części z uwagi na rażące naruszenie prawa, co wyznaczyło zakres zaskarżenia przedmiotowej uchwały i rozpoznania skargi przez Sąd.

Rada uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały. Jako podstawę prawną wskazano ten przepis oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., chociażby w części, dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Żadnych zarzutów w tym zakresie nie podnoszono w skardze.

Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w powyżej wskazanym rozporządzeniu Ministra infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I.Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej trzeba będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 ZTP (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego owe granice upoważnienia ustawowego wyznaczają przede wszystkim przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Powyższe rozważania o charakterze ogólnym mają zastosowanie w szczególności do postanowienia § 16 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, który znajduje się w rozdziale III Uchwały zatytułowanym "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu". Zgodnie z treścią ust.1 tej regulacji "Ustala się selektywne gromadzenie warstwy humusowej i mineralnej pochodzących z wykopów ziemnych, powstałych w wyniku realizacji zapisów planu.". Natomiast w § 16 ust.2 uchwalono, że "Dopuszcza się zagospodarowanie nadmiaru mas ziemnych, powstałych w wyniku realizacji zamierzeń planu, poza obszarem objętym niniejszą uchwałą, zgodnie z przepisami odrębnymi.".

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Sąd podziela jednak stanowisko Wojewody, że postanowienia § 16 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. do określania powyższej materii w akcie prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Zamieszczony w postanowieniu § 16 ust. 1 uchwały obowiązek regulacji powyższego zagadnienia w planie miejscowym nie wynika, bowiem z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ewentualny obowiązek zdjęcia próchnicznej warstwy gleby może bowiem zostać nałożony w drodze decyzji administracyjnej, która jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tej kategorii spraw. Wobec powyższego żaden przepis prawa lokalnego nie może obligować adresatów planu miejscowego do podjęcia działań w tym zakresie. Postanowienie planu miejscowego rozstrzygające w sprawie obowiązku selektywnego gromadzenia warstwy mineralnej i humusowej jest niedopuszczalne przez to, że determinuje treść decyzji, którą ewentualnie podejmował będzie właściwy organ administracji publicznej.

Realizacja obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wymaga również uwzględnienia postanowień przepisów szczególnych - w tym zakresie norm ujętych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556) oraz ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm.).

Na mocy art. 75 ustawy - Prawo ochrony środowiska w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych (ust. 1). Przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji (ust. 2). Jeżeli ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, należy podejmować działania mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, w szczególności przez kompensację przyrodniczą (ust. 3). Właściwy organ administracji w pozwoleniu na budowę szczegółowo określa zakres obowiązków, o których mowa w ust. 1 i 3 (ust. 4). To m.in. decyzja o pozwoleniu na budowę określa sposób zagospodarowania wydobytych mas ziemnych w razie takiej konieczności. Wymagany zakres kompensacji przyrodniczej w przypadku przedsięwzięć, dla których była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 104), określa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oraz inne decyzje, przed wydaniem których została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 82 ust. 1). Ponadto, w decyzji o wyłączeniu gruntu rolnego z produkcji, wydawanej przez starostów na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymaganej przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę, może zostać nałożony na inwestora, na mocy art. 14 tej ustawy, obowiązek zdjęcia oraz wykorzystania na cele poprawy wartości użytkowej gruntów próchnicznej warstwy gleby z gruntów rolnych klas I, II, IlIa, IIIb, III, IVa i IV oraz z torfowisk.

Uznać więc należy, że uregulowanie sposobu postępowania z warstwą humusową i mineralną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego narusza prawo w sposób istotny. Po pierwsze, plan miejscowy ustala jednorodne zasady gromadzenia warstwy humusowej i mineralnej względem wszystkich terenów objętych planem, natomiast przywołane powyżej przepisy prawa powszechnie obowiązującego świadczą o tym, że postępowanie z zewnętrzną warstwą ziemi może być uregulowane w odmienny sposób na różnych terenach. Ponadto, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych akt prawa miejscowego nie może swoimi postanowieniami wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a także nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (wyrok NSA dnia 30 września 2009 r., sygn. akt. II OSK 1077/09, Legalis nr 215766, wyrok NSA oz. We Wrocławiu z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/WR 1179/98, Legalis nr 178893).

Zdaniem Sądu, postanowienie § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały należy uznać za niezgodne z prawem przekroczenie przez organ stanowiący gminy powierzonych przez art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. kompetencji. Tak sformułowany obowiązek niewątpliwie pozbawiony jest więc podstawy prawnej, a ponadto kwestionowane postanowienie planu uznać należy za niezgodną z prawem modyfikację regulacji ustawowych. Ewentualny obowiązek gromadzenia humusowej i mineralnej warstwy gleby może zostać nałożony w drodze decyzji administracyjnej, np. wydawanej na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska, art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, czy też art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tak WSA we Wrocławiu z 15 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 795/15, CBOSA).

Sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważność także § 16 ust. 2 uchwały, który odnosi się do regulacji wskazanej w § 16 ust. 1 uchwały, skoro został zawarty w tym samym § 16 i reguluje sposób zagospodarowania nadmiaru mas ziemi powstałych w wyniku realizacji zamierzeń planu. Postanowienie to w sposób istotny narusza prawo, albowiem, tak jak § 16 ust. 1 uchwały, wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Nadto, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę postanowienie § 16 ust. 2 uchwały zostało sformułowane w sposób niejednoznaczny, budzący wątpliwości interpretacyjne wbrew zasadzie wynikającej z § 6 ZTP w zw. z § 143 ZTP.

Istotne znaczenie ma bowiem wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Wobec powyższego akt prawa miejscowego, jak każdy akt normatywny, ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (informacji, postulatów itd.). Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą dyrektywą wykładni, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia. W odniesieniu do przepisów rangi ustawowej omawianą zasadę wyraźnie potwierdza § 11 ZTP, zgodnie z którym w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Zasada ta znajduje odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, na mocy odesłania z § 143 ZTP.

Podkreślić, zatem należy, że - jak wynika z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2008 r. sygn. P 26/07 (OTK-A 2008, nr 3, poz. 52) - tworzenie przepisów zbędnych jest błędem techniki prawodawczej, który w konkretnym przypadku może prowadzić do uznania, że doszło do sprzeczności z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą poprawnej legislacji – jeśli zostanie wykazane, że skutków tego błędu nie można usunąć za pomocą reguł wykładni i reguł kolizyjnych powszechnie uznawanych i stosowanych w praktyce egzegezy przepisów prawnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 12 do § 11 ZTP).

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 16 ust. 1 i 2.

Interpretacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi też do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 24 maja 2022 r., w sprawie II OSK 1210/19, 3 kwietnia 2019 r., w sprawie II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r., w sprawie II OSK 75/17; 7 grudnia 2021 r., w sprawie II OSK 451/21).

Nie ulega zatem wątpliwości, że na kanwie niniejszej sprawy doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta – w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. Jednocześnie Sąd stwierdził, że unieważnienie uchwały w części, nie spowoduje dezintegracji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pozostałym zakresie. Z tego też względu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), zasądzając na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.