Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 87/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 130 ust. 2, art. 156, art. 153, art. 1, art. 4 pkt 16, art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2, art. 107 par. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta O., działając w oparciu przepisy m.in. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031; dalej "specustawa"), udzielił Miastu O. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej klasy L Nr 12131 ID, kat. KR2, o nawierzchni utwardzonej, z chodnikiem i ścieżką rowerową, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej z przepompownią ścieków, sieci wodociągowej, oświetlenia drogowego w ul. K. w O., na odcinku od skrzyżowania ul. K. – L. do ul. W.P. wraz z przebudową i rozbudową odcinka ul. W.P., drogi publicznej klasy G Nr 121315D, kat. KR4, poprzez budowę skrzyżowania w postaci ronda oraz budowę zjazdu na działkę nr 39/8 AM-45. Opisana inwestycja miała być realizowana, m.in. na części działki nr 37/1, w wyniku podziału której powstała parcela nr 37/5, będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Decyzja stała się ostateczna w dniu 14 lipca 2015 r.

Następnie orzeczeniem z dnia 27 czerwca 2016 r. znak [...] Starosta O. ustalił na rzecz J.K. odszkodowanie w wysokości 85 227,35 zł z tytułu utraty prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości oraz zobowiązał Burmistrza Miasta O. do wypłaty ustalonego odszkodowania za wygaśnięcie hipoteki umownej na rzecz Banku Gospodarki Żywnościowej S.A. Oddział w O..

Od wskazanego rozstrzygnięcia odwołanie złożył J.K. reprezentowany przez radcę prawnego D.Ł.. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności w oparciu o wadliwą opinię - operat szacunkowy z dnia 18 grudnia 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.Ś.. Mając na uwadze powyższe uchybienia, w oparciu o regulację art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. strona wniosła o uchylenie weryfikowanego rozstrzygnięcia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w oparciu o opinie rzeczoznawcy majątkowego A.R. z dnia 31 marca 2016 r., która znajduje się w aktach sprawy.

Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewoda D. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że jest z urzędu bez względu na zakres podniesionych w odwołaniu zarzutów, zobowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie pod kątem zgodności tak z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa proceduralnego. Po dokonaniu takiej oceny w niniejszej sprawie, Wojewoda doszedł do przekonania, że postępowanie zostało przeprowadzone przez Starostę O. w sposób wadliwy, a charakter uchybień, jak i zakres postępowania dowodowego wymagający uzupełnienia, muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W niniejszym postępowaniu szczególne znaczenie dowodowe posiada operat szacunkowy, który zgodnie z art. 7, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej "u.g.n.") w związku z art. 12 ust. 5 specustawy, stanowi wyłączną podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za utraconą nieruchomość. Operat należy zakwalifikować jako opinię biegłego podlegającą ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne, tak jak każdy inny dowód w sprawie. Dlatego też wycenę poddaje się badaniu w celu ustalenia, m.in. czy jest zupełna, logiczna i wiarygodna, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności, itp. oraz ewentualnie żąda jej uzupełnienia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 95/10 z dnia 31 maja 2010r.). Inaczej mówiąc, ustala się czy operat jest prawidłowy zarówno pod względem wymogów formalnych, jak i wymogów materialnych wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych (zob. wyroki NSA: I OSK 2329/13 z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 1165/12 z dnia 21 stycznia 2014 r., I OSK 642/12 z dnia 2 sierpnia 2013 r., I OSK 378/10 z dnia 12 stycznia 2011 r., WSA we Wrocławiu II SA/Wr 581/14 z dnia 5 listopada 2014 r.). Jednocześnie, ocena organu nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia zgodności wyceny z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., I OSK 1510/10).

Na potrzeby postępowania, jakie toczyło się przed Starostą, A.Ś. sporządził operat szacunkowy z dnia 18 grudnia 2015 r. Ponadto, w zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się wycena z dnia 31 marca 2016 r. autorstwa A.R., opracowana z inicjatywy strony postępowania. Fakt ten oznacza, że organ pierwszej instancji, w dacie wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia, dysponował dwoma operatami szacunkowymi, z których każdy powinien zostać poddany jego wnikliwej ocenie nie tylko "osobno", ale i z przeprowadzeniem analizy porównawczej pod kątem występujących pomiędzy nimi rozbieżności. Wynik tych czynności powinien następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści decyzji odszkodowawczej. Z powyższego obowiązku nie zwalnia organu okoliczność, że jedna z wycen sporządzona została na zlecenie strony postępowania. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 marca 2011 r. wskazał, że na organie spoczywa "obowiązek oceny dowodu (operatu szacunkowego) przedłożonego przez stronę. Rola organu nie może sprowadzać się wyłącznie do formalnego dopuszczenia dowodu i przyjęcia go w poczet materiału dowodowego" (II SA/Gd 964/10). Warto w tym miejscu przywołać też pogląd WSA w Łodzi, który w wyroku z dnia 13 lipca 2011 r. przyjął, że: "w sytuacji, gdy strony zakwestionowały operat szacunkowy oraz skorzystały z możliwości podważenia tego dowodu i złożyły kontroperat, to obowiązkiem organu było wypowiedzenie się co do obu tych dowodów z wyjaśnieniem, czy oraz który z nich i dlaczego, organ uznał za wiarygodny" (sygn. II SA/Łd 557/11). Ponadto, "operat szacunkowy niezależnie od tego, czy sporządzony został na zlecenie organu czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych" (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 126/10). Do określenia wartości rynkowej przedmiotowej działki nr 37/5 w każdym z operatów zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Natomiast w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej "rozporządzenie", przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Z kolei metoda porównywania parami sprowadza się do porównania nieruchomości będącej przedmiotem wyceny której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 pkt 3 rozporządzenia). Poprzez pojęcie "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

Wyróżniając atrybut w postaci przeznaczenia, obaj rzeczoznawcy ustalili, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic D., W.P., L. i rzeki O. w O. uchwalonego przez Radę Miasta O. uchwałą nr [...] z dnia 25 stycznia 2011 r., szacowana działka nr 37/5 znajduje się w części na terenach ulic lokalnych (3KD-L) oraz w części na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (16MN). Pomimo mieszanego przeznaczenia przedmiotu wyceny, żaden z ekspertów nie przeprowadził analizy rynku w celu poszukiwania transakcji nieruchomościami podobnymi pod względem omawianej cechy. Tymczasem, przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym - niezależnie od tego, czy posiada charakter jednorodny, czy mieszany - powinno zostać obligatoryjnie uwzględnione przy doborze materiału porównawczego, albowiem jest ono jednym z ustawowych kryteriów tego doboru (zob. art. 154 ust. 1 oraz art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n.).

Wbrew wskazanej zasadzie, A.Ś. pominął transakcje o których mowa powyżej (s. 8 operatu) i od razu przeszedł do odrębnego określenia wartości części nieruchomości przeznaczonych pod drogę publiczną i zabudowę mieszkaniową, a następnie je zsumował (s. 11 operatu). Z kolei A.R. zupełnie pominął okoliczność mieszanego przeznaczenia w planie przedmiotowej działki i w ramach gromadzenia materiału porównawczego, najpierw poszukiwał transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi na rynku lokalnym, a następnie, wobec stwierdzenia ich braku, powołując się na zapisy rozporządzenia oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 marca 2015 r. (I OSK 2227/13), dokonał wyceny z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów sąsiednich (s. 17 operatu).

Mając na uwadze powyższe i podkreślając ponownie, że w przypadku określania wartości nieruchomości w podejściu porównawczym właściwa analiza rynku stanowi punkt wyjścia dla wyboru materiału porównawczego spełniającego kryterium podobieństwa do przedmiotu wyceny (art. 4 pkt 16 u.g.n.) należy uznać, że oba omawiane operaty zawierają wady dyskwalifikujące przyjęcie ich jako dowodów w sprawie. Ponadto, jeżeli chodzi o inne uchybienia wyceny autorstwa A.Ś. wypada wskazać, że dokonując wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, biegły stwierdzając brak transakcji gruntami podobnymi do szacowanego na terenie miasta O., rozszerzył obszar poszukiwania materiału porównawczego do rynku regionalnego. Co do zasady, rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa - zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia - rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych. Niewątpliwie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać cen transakcyjnych nieruchomości jak najbardziej zbliżonych pod względem położenia do nieruchomości wycenianej na obszarze rynku lokalnego a dopiero, w przypadku braku takich transakcji, można brać pod uwagę rynek regionalny (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., I OSK 3105/14; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., I OSK 860/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 95/10; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2011 r., II SA/Ol 890/10), co wynika z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Wprawdzie pojęcia "rynku lokalnego" oraz "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane ani w ustawie, ani w rozporządzeniu, to w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliła się wykładnia, w myśl której pierwszy z nich musi zawierać się w granicach gminy i powiatu, właściwych ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, natomiast drugi obejmuje swoim zasięgiem województwo, na terenie którego położona jest nieruchomość (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., I OSK 1460/12, LEX nr 1456962; wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r., I OSK 701/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., I SA/Wa 1204/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 537/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r., II SA/Bd 626/09). Przyjmując do analizy rozszerzony obszar o rynki innych powiatów, rzeczoznawca majątkowy powinien swój wybór uzasadnić, co wynika bezpośrednio z treści § 26 rozporządzenia.

Mając na względzie wskazane w odwołaniu naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego wymogu zachowania podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą pod względem kryterium położenia, wyjaśnić trzeba, że objęcie w kwestionowanym operacie szacunkowym analizą nieruchomości "drogowych" położonych poza terenem powiatu o., w "wybranych gminach i miejscowościach powiatu w." (K., D., S.) było dopuszczalne, bowiem znajdują się one w granicach zdefiniowanego rynku regionalnego. Niemniej, w pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany był objąć analizą inne podobne rynki mieszczące się w granicach powiatu o. (czyli całość rynku lokalnego rozumianego jako powiat), a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny (rozumiany jako województwo). Z treści operatu jednoznacznie wynika, że na terenie powiatu o. wystąpiły transakcje podobne, które zostały przez biegłego pominięte, bez wskazania wyczerpującego uzasadnienia (s. 7 operatu, por. też pkt 2 pisma zawierającego wyjaśnienia rzeczoznawcy z dnia 6 maja 2016 r.). Jak to zostało już podkreślone powyżej, właściwa analiza rynku stanowi punkt wyjścia dla wyboru materiału porównawczego spełniającego kryterium podobieństwa do przedmiotu wyceny. Dalej, "przedmiotem badania" rzeczoznawcy majątkowego były "działki gruntu o przeznaczeniu drogowym w planach zagospodarowania przestrzennego" (s. 7 operatu). Biegły nie wskazał jednak, jakie kategorie dróg zostały przyjęte do przeprowadzenia przedmiotowej analizy. Zgodnie z zapisem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe (pkt 1), drogi wojewódzkie (pkt 2), drogi powiatowe (pkt 3), drogi gminne (pkt 4). W razie przyjęcia do wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne różnych kategorii, operat powinien zawierać analizę co do istnienia bądź braku wpływu istniejącej w tym zakresie różnicy na ceny transakcyjne oraz - w razie stwierdzenia takiego wpływu - stosowną korektę. Organ przypomina, że przyjęcie do porównań nieruchomości będących przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, wymaga szczegółowego uzasadnienia (Nota Interpretacyjna Nr 1, pkt 3.3). Wyjaśniając wydłużenie "okresu monitorowania cen nieruchomości" biegły powołał się jedynie ogólnikowo na "niedostateczną liczbę transakcji dotyczących nieruchomości spełniających w dostateczny sposób warunki podobieństwa do przedmiotu niniejszej wyceny", co - zdaniem Wojewody - nie może być uznane za spełnienie wymogu, o którym mowa w pkt 3.3 NI nr 1 (s. 6 operatu). Następnie wskazano, że ekspert nieprecyzyjnie opisał stopnie cech rynkowych oraz dokonał niedokładnej charakterystyki nieruchomości: wycenianej oraz przyjętych do porównania. To powoduje trudności w przypisaniu danego stopnia cechy w ramach poszczególnych atrybutów, np. dostęp do infrastruktury technicznej nieruchomości wycenianej rzeczoznawca określił jako "średni - sieci uzbrojenia technicznego w odległości ok. 40 m od granicy nieruchomości", tymczasem zgodnie z przyjętą przez niego skalą ocen średni dostęp oznacza "niepełne wyposażenie, np. brak jednej sieci uzbrojenia" (s. 12 operatu). Ponadto, biegły przyjął do porównania wielkość wycenianej parceli, inną niż ta przez niego wyliczona (0,1094 ha zamiast 0,0904 ha, str. 11 i 12 operatu). Punktem odniesienia dla poszukiwania nieruchomości podobnych pod względem obszaru - jak wywodzi się w orzecznictwie - powinna być nieruchomość istniejąca w dacie dokonanego podziału (działka nr 37/1 miała powierzchnię 1,3625 ha). Wynika to z brzmienia art. 18 ust. 1 specustawy, jak i § 36 ust. 1 rozporządzenia obligujących rzeczoznawcę do przyjęcia stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2013 r., II SA/Po 622/13). Organ podkreślia, że z operatu nie wynika, czy w zestawieniu przyjętych do porównania transakcji (patrz tabela na s. 8 operatu), znalazły się grunty przeznaczone na budowę lub poszerzenie wyłącznie dróg publicznych. Tymczasem ewentualne uwzględnienie w wycenie również dróg wewnętrznych jest niedopuszczalne, a to ze względu na brak występowania kryterium podobieństwa pomiędzy wymienionymi kategoriami dróg. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440; dalej "u.d.p."), "drogami publicznymi są: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Natomiast zgodnie z art. 7 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 tej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Dodać należy, że drogi publiczne, co do zasady, są ogólnodostępne, w przeciwieństwie do dróg wewnętrznych, do korzystania z których konieczne jest np. ustanowienie służebności drogowej" (tak wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2012 r., II SA/Ol 427/12). Jeżeli chodzi natomiast o fragment operatu dotyczący wyceny części działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to trzeba zauważyć, że w zestawieniu transakcji w tabeli na s. 14 opinii znalazły się nieruchomości, których ceny transakcyjne zostały ustalone w drodze przetargu. Nie podano jednak - tak jak wymaga tego § 5 rozporządzenia - czy ceny te nie odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Odnosząc się następnie do innych niż wskazane powyżej, uchybień operatu z dnia 31 marca 2016 r. wykonanego przez A.R. trzeba zaznaczyć, że wbrew stanowisku odwołującego się, norma wyrażona w § 36 ust. 4 rozporządzenia, w świetle której wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, odnosi się wyłącznie do przedmiotów wyceny w całości przeznaczonych pod inwestycję drogową. Takie rozumienie wynika wprost z treści powołanej regulacji prawnej. Nieruchomości nieprzeznaczone w całości pod inwestycję drogową podlegają wycenie w trybie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Co więcej, obszarowe granice analizy, przy każdym z wymienionych sposobów, wyznaczają granice rynku regionalnego (§ 26 ust. 1 w związku § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia).

Ponadto, rzeczoznawca nie może lekceważyć mieszanego przeznaczenia gruntu i dokonywać jego wyceny w sposób, jakby nie było części oznaczonej w planie jako obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Takie działanie nie znajduje bowiem uzasadnienia w żadnych przepisach, a wręcz prowadzi do ich rażącego naruszenia (art. 154 u.g.n.).

Waga wymienionych do tej pory uchybień jakich dopuścił się A.R., dyskwalifikująca przyjęcie ekspertyzy jego autorstwa jako wiarygodnego dowodu w sprawie powoduje, że zdaniem Wojewody, nie ma podstaw do oceny innych elementów wyceny, które stanowią konsekwencję zasadniczych błędów wytkniętych przez organ odwoławczy. Inaczej rzecz ujmując, np. pominięcie rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości powoduje, że automatycznie nie można uznać za prawidłowy wyboru materiału porównawczego. Tym niemniej, warta odnotowania jest uwaga rzeczoznawcy zawarta na str. 22 operatu, że w dniu wydania decyzji podziałowej na działce nr 37/1 (błędnie podana powierzchnia działki: "1,3632 ha", a powinno być "1,3625 ha") znajdowały się uprawy rolne. Informacja ta nie znalazła odzwierciedlenia w żadnej z analizowanych wycen. Tymczasem art. 134 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 pkt 17 i art. 154 ust. 1 u.g.n. zobowiązują do określenia wartości rynkowej nieruchomości jako całości, a więc oszacowania także naniesień zaliczanych do jej części składowych w myśl art. 48 kodeksu cywilnego i stanowiących element stanu nieruchomości - stanu zagospodarowania, czy stanu techniczno - użytkowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2014 r., II SA/Po 738/13). Organ zaznacza, że przystępując do "określenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia tej nieruchomości przeważającego wśród sąsiednich nieruchomości", rzeczoznawca nie wyjaśnił, co rozumie przez pojęcie: "sąsiednia/przyległa nieruchomość" Istotne znaczenie w tym zakresie ma przeważająca wielkość powierzchni jaką obejmuje danego rodzaju przeznaczenie obowiązujące w granicach gruntów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie względem nieruchomości wycenianej. Wobec przyjęcia takiego założenia ekspert powinien ustalić: 1) jakie nieruchomości graniczą z nieruchomością wycenianą biorąc pod uwagę stan nieruchomości; 2) jakie przeznaczenie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 154 ust. 2 u.g.n., oraz powierzchnię mają nieruchomości przyległe; 3) jaki rodzaj przeznaczenia w ramach granic nieruchomości przyległych jest największy (przeważający), z uwagi na obszar. Podkreślenia przy tym wymaga, że za grunty przyległe do nieruchomości wycenianej należy uznać grunty graniczące z nią choćby jednym punkcie stycznym (np. "w rogu"). Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia, obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego było zamieszczenie w operacie szacunkowym stosownej analizy, a w aktach sprawy powinny znajdować się dokumenty umożliwiające jej weryfikację: wypisy i wyrysy z planu - co istotne - dotyczące zarówno nieruchomości wycenianej, jak i obejmujące grunty znajdujące się w jej bezpośrednim otoczeniu, przy czym, gdyby nie było możliwości pozyskania wyrysu z planu z naniesioną nań strukturą geodezyjną, konieczne byłoby pozyskanie także prawidłowego wyrysu z mapy ewidencyjnej. Zdaniem organu ekspert nie wyjaśnił w jaki sposób wyliczył wielkość poprawek przy atrybucie "powierzchnia nieruchomości", a tym samym nie ma możliwości sprawdzenia poprawności dokonanych przez niego rachunków (s. 21 i 24 operatu). Jednocześnie, ustalone przez biegłego poprawki są wyższe niż zakreślony udział kwotowy dla tej cechy.

Kończąc temat wycen, trzeba zaznaczyć, że żaden z rzeczoznawców nie przeanalizował wpływu struktury geodezyjnej przyjętych do porównania gruntów. Tymczasem ewentualne różnice w tym zakresie w odniesieniu do nieruchomości szacowanej, mogłyby mieć wpływ na jej wartość. W efekcie, konieczne byłoby wprowadzenie odpowiednich korekt.

Ponadto, w obu ekspertyzach brakuje informacji, czy fakt ustanowienia hipoteki ma wpływ na cenę nieruchomości. Pomimo odmówienia przez Wojewodę mocy dowodowej obu operatom, organ wskazuje, że w sytuacji, kiedy w aktach sprawy znajduje się kilka wycen a wartość nieruchomości z nich wynikająca znacząco od siebie odbiega, Starosta, w celu wyjaśnienia różnic, powinien rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy udziale rzeczoznawców i stron postępowania. Rozprawa stanowi bowiem szczególną formę postępowania dowodowego, umożliwiając stronom składanie wyjaśnień, zgłaszanie żądań, zadawanie pytań ekspertom i przedstawianie zarzutów (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 8 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2306/05, LEX nr 219287; z dnia 12 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2115/05, LEX nr 219399; a także wyrok NSA z dnia 17 lipca 2003 r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83, LEX 109729).

Poza nieprawidłową oceną operatów szacunkowych, Wojewoda dopatrzył się również innych naruszeń postępowania dowodowego, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji. Mianowicie, pozyskany wyrys z planu nie został uwierzytelniony, a w aktach sprawy brakuje aktualnego wyrysu z rejestru gruntów oraz odpisu zupełnego z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. nr [...]. W tym miejscu organ wskazuje, że wydruki treści ksiąg wieczystych wyświetlonych w trybie przeglądania księgi wieczystej w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych nie mają mocy dokumentu wydanego przez sąd (zob. art. 364 ust. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz.U. z 2016 r. poz. 790 ze zm.), a tym samym nie mogą stanowić dowodu. Ponadto, organ pierwszej instancji nie pozyskał pełnomocnictw udzielonych przez Burmistrza O. J.S. (patrz pismo z dnia 9 maja 2016 r.) oraz A.M. (patrz protokół przekazania z dnia 24 lipca 2015 r.). Jak pisze dalej organ warto również odnotować, że stroną postępowania jest Bank Gospodarki Żywnościowej S.A. z/s w W., a nie oddział tej instytucji w O.. Wynika to z faktu, iż wyłącznie jednostka macierzysta posiada osobowość prawną.

Na końcu należy także zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 18 ust. 1c specustawy - jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Starosta odstąpił od wskazanej zasady i przyjął wysokość wierzytelności w kwocie, w jakiej wyrażona jest hipoteka argumentując to tym, że Bank nie udzielił odpowiedzi na pisma organu z dnia 28 stycznia 2016 r. oraz 11 marca 2016 r., jak również pełnomocnik strony nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie wysokości zadłużenia. Tutaj trzeba jednak przypomnieć, że to na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia istotnych, z punktu widzenia prowadzonej sprawy, okoliczności. Tym samym, wobec bezczynności instytucji finansowej, powinien poczynić starania uzyskania niezbędnych informacji od dłużnika. Ponadto, wypada wskazać, że wymienione pisma adresowane do Banku, nie zawierają pouczenia o konsekwencjach nieudzielenia na nie odpowiedzi. Tymczasem zgodnie z art. 18 ust. 1i specustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1c, podmiot na rzecz którego ustanowiona została hipoteka, na żądanie organu, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ma obowiązek udzielenia informacji o wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nastąpiło z powodu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że organ odwoławczy uprawniony jest wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Jeżeli zaś zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy może - i powinien - uchylić ją oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Negatywne ocena operatów sporządzonych na zlecenie organu i strony postępowania uniemożliwia wydanie przez Wojewodę decyzji reformatoryjnej.

Rozpatrując ponownie sprawę, Starosta powinien uwzględnić zagadnienia opisane w uzasadnieniu niniejszej decyzji, a w szczególności pozyskać wymienione dokumenty oraz rzetelnie ocenić operat szacunkowy. Natomiast w sytuacji, jeżeli opinia bądź opinie, a co za tym idzie wybór wyceny, w oparciu o którą nastąpi ustalenie wysokości odszkodowania wykroczy poza wiedzę, którą dysponuje organ, wówczas zasadne będzie rozważenie, czy zastosowania nie powinien znaleźć art. 157 u.g.n. ustanawiający możliwość poddania operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (zob. wyroki NSA: z dnia 8 maja 2009 r., I OSK 695/08; z dnia 14 marca 2007 r., I OSK 322/06; z dnia 15 września 2009 r., I OSK 1250/08; wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2010 r., I SA/Gd 143/10; w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009r., I SA/Wa 1460/08; we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2008 r., II SA/Wr 31/08; w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2007 r., II SA/Gd 500/06; w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2009 r., I SA/Wa 599/09; w Warszawie z dnia 7 marca 2012 r., I SA/Wa 1424/11; w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2011 r., II SA/Sz 684/11; w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., I SA/Wa 4/11). Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, orzeczono jak w rozstrzygnięciu.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J.K., zarzucając jej uzasadnieniu w szczególności naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w związku z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia oraz art. 134 § 1 u.g.n. poprzez przyjęcie w zaskarżonym uzasadnieniu błędnej ich wykładni i uznanie, że: "Co do zasady, rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa - zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia - rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych. Niewątpliwie, w pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien poszukiwać cen transakcyjnych nieruchomości jak najbardziej zbliżonych pod względem położenia do nieruchomości wycenianej na obszarze rynku lokalnego, a dopiero, w przypadku braku takich transakcji, można brać pod uwagę rynek regionalny, (...), co wynika z § 36 ust. 2 rozporządzenia, objęcie w kwestionowanym operacie szacunkowym analizą nieruchomości "drogowych" położonych poza terenem powiatu o., w wybranych gminach i miejscowościach powiatu w. (K., D., S.) było dopuszczalne, bowiem znajdują się one w granicach zdefiniowanego rynku regionalnego. Niemniej, w pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany był objąć analizą inne podobne rynki mieszczące się w granicach powiatu o. (czyli całość rynku lokalnego rozumianego jako powiat), a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny (rozumiany jako województwo)." - w sytuacji, gdzie prawidłowa wykładnia w zakresie nieruchomości (lub ich części) przeznaczonych pod drogi w dniu wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej winna prowadzić do wniosku, iż: "Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej" (wyrok NSA z dnia 15 marca 2015 r., I OSK 2227/13); 2) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji do zarzutu odwołania skarżącego, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 12 ust. 4b specustawy w związku z art. 35 § 1 oraz w zw. z art. 12 § 1 oraz w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., pomimo że organ pierwszej instancji prowadził co najmniej przewlekłe postępowanie administracyjne w sprawie, w tym trzykrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy oraz wszczął postępowanie dopiero pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r., oraz faktyczne podjęcie czynności wyjaśniających jeszcze później, gdzie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 2 czerwca 2015 r. stała się ostateczna w dniu 14 lipca 2015 r., a w konsekwencji - zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 4b specustawy – do dnia 13 sierpnia 2015 r. winna zostać w sprawie wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania.

Mają na względzie powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej uzasadnienie przy pozostawieniu w mocy sentencji (rozstrzygnięcia) tej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż: "Co do zasady, rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa - zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia - rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych. Niewątpliwie, w pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien poszukiwać cen transakcyjnych nieruchomości jak najbardziej zbliżonych pod względem położenia do nieruchomości wycenianej na obszarze rynku lokalnego, a dopiero w przypadku braku takich transakcji, można brać pod uwagę rynek regionalny, (...), co wynika z § 36 ust. 2 rozporządzenia. (...) objęcie w kwestionowanym operacie szacunkowym analizą nieruchomości "drogowych" położonych poza terenem powiatu o., w wybranych gminach i miejscowościach powiatu w. (K., D., S.) było dopuszczalne, bowiem znajdują się one w granicach zdefiniowanego rynku regionalnego. Niemniej, w pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany był objąć analizą inne podobne rynki mieszczące się w granicach powiatu o. (czyli całość rynku lokalnego rozumianego jako powiat), a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny (rozumiany jako województwo)". Jednocześnie, w uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że: "Rozpatrując ponownie sprawę, Starosta O. powinien uwzględnić okoliczności opisane w uzasadnieniu niniejszej decyzji, a w szczególności pozyskać wymienione dokumenty oraz rzetelnie ocenić operat szacunkowy. Natomiast w sytuacji, jeżeli opinia bądź opinie, a co za tym idzie wybór wyceny, w oparciu o którą nastąpi ustalenie wysokości odszkodowania wykroczy poza wiedzę, którą dysponuje organ, wówczas zasadne będzie rozważenie, czy zastosowania nie powinien znaleźć art. 57 u.g.n. ustanawiający możliwość poddania operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (...)". Z takim stanowiskiem organu drugiej instancji – zdaniem skarżącego - nie sposób się zgodzić, zwłaszcza mając na uwadze okoliczność, że prawdopodobieństwo, iż organ pierwszej instancji przyjmie odmienną od organu drugiej instancji wykładnię przepisów regulujących wycenę nieruchomości, jest co najwyżej znikome. W konsekwencji, jako dowód w sprawie ponownie dopuszczona może zostać wycena (operat) sporządzona z naruszeniem prawa (jak we wcześniejszym postępowaniu przed organem pierwszej instancji), co w dalszej perspektywie spowoduje ponowne przedłużenie ostatecznego zakończenia sprawy administracyjnej, w związku z koniecznością zaskarżania kolejnych decyzji administracyjnych przez organ pierwszej i/lub drugiej instancji. Ponadto, wykładnia przepisów regulujących wycenę nieruchomości przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, z góry eliminuje jako podstawę rozstrzygnięcia w sprawie operat sporządzony na zlecenie skarżących przez rzeczoznawcę majątkowego A.R. z dnia 31 marca 2016 r., albowiem operat ten sporządzony został z uwzględnieniem odmiennej wykładni przepisów prawa znajdującej swoje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 15 marca 2015 r., I OSK 2227/13).

Skarżący podniósł również, że rozporządzenie w aktualnym brzmieniu stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1). Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 3). Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób (§ 36 ust. 3):

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4). Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości (§ 36 ust. 6 pkt 2). Zgodnie zatem z treścią § 26 ust. 1 rozporządzenia zasadą jest, że określanie wartości każdej nieruchomości odbywa się w oparciu o ceny transakcyjne na lokalnym rynku nieruchomości. Dopiero, jeżeli ze względu na szczególne cechy i rodzaj nieruchomości nie są one przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości można odstąpić od wspomnianej zasady i przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia określanie wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, o ile określenie wartości nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Regulacja § 36 ust. 4 nie odnosi się zatem do kwestii, z jakiego rynku winny być uwzględniane transakcje nieruchomościami drogowymi, wobec czego zastosowanie w sprawie powinna znaleźć zasada ogólna określona w § 26 ust. 1, zgodnie z którą dokonując wyceny należy uwzględniać transakcje z rynku lokalnego. Jeżeli okaże się, że na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi (lub ilość tych transakcji jest niewystarczająca), to wartość nieruchomości winna zostać określona z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Natomiast, w ramach ustalania wartości nieruchomości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, jeżeli na rynku lokalnym brak będzie wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi do przyległych, to zgodnie z § 36 ust. 4 zd. 2 w zw. z § 36 ust. 2 (regulacja ta modyfikuje - stanowi lex specialis – regulację określoną w § 26 ust. 1 zgodnie, z którą przy wycenie nieruchomości - o ile brak wystarczającej liczby transakcji na rynku lokalnym - może być uwzględniany nie tylko rynek regionalny, ale również rynek krajowy), do wyceny można przyjąć również transakcje na rynku regionalnym. Dopiero, gdy również na rynku regionalnym brak będzie transakcji nieruchomościami podobnymi do przyległych, wyceny dokonuje się w podejściu kosztowym.

Powyższą wykładnię jednoznacznie potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2015 r. (I OSK 2227/13), zgodnie z którym przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie gruntów przeważające wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Natomiast brak transakcji nieruchomościami drogowymi nie czyni niemożliwym ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem jako zasadę przyjmuje określanie wartości rynkowej w oparciu o grunty przyległe. Teza, że szacowanie w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych prowadzi do zawyżenia wartości jest przy tym zupełnie chybiona, albowiem to sam ustawodawca dla określenia wartości rynkowej działek wywłaszczonych lub przejętych pod drogi przewiduje w pierwszej kolejności taki mechanizm, jako ewentualność traktując uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. W pierwszej kolejności przedmiotem analiz winien być przy tym rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny, taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia. Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Brak takich transakcji (działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych) dopiero uzasadnia rozszerzanie badania na rynek regionalny, a następnie ustalenie wartości nie rynkowej, ale odtworzeniowej, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Jak wskazał skarżący, zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym m.in. w wyroku z dnia 11 lutego 2011 r. (I OSK 563/10) oraz z dnia 4 listopada 2009 r. (I SA/Wa 1227/09), w świetle art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. istotnym elementem przy ustalaniu "nieruchomości podobnej" jest położenie nieruchomości, co ogranicza zakres porównania co nieruchomości położonych na rynku lokalnym. Rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na inne rynki jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. U.g.n. i rozporządzenie nie przewidują przy określaniu nieruchomości przyjęcia do porównań cen z obszaru całego województwa, na terenie, którego leży wyceniana nieruchomość. Rzeczoznawca powinien stosować ceny z rynku lokalnego. W kontekście powyższego, wykładnię przepisów rozporządzenia dokonaną przez Wojewodę w zaskarżonym uzasadnieniu decyzji, a dotyczącą nieruchomości (lub ich części) przeznaczonych w dniu wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej pod drogi, należy uznać za błędną.

Ponadto, jeszcze raz skarżący podkreślił, że wskazanie przez Wojewodę organowi pierwszej instancji, iż powinien uwzględnić "zagadnienia opisane w uzasadnieniu niniejszej decyzji, a w szczególności (...) rzetelnie ocenić operat szacunkowy", przy jednoczesnym dokonaniu wykładni przepisów rozporządzenia, przesądza o tym, że po zwróceniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ pierwszej instancji jako nowy dowód dopuści operat sporządzony w oparciu o błędną wykładnie dokonaną przez Wojewodę. Nie sposób zgodzić się również z brakiem w uzasadnieniu organu drugiej instancji odniesienia się do zarzutów odwołania dotyczących przewlekłości postępowania przed organem pierwszej instancji, będącej w szczególności wynikiem nieuzasadnionego trzykrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy.

Niezależnie od kwestii wpływu przewlekłości postępowania przed organem pierwszej instancji na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, przyjąć należy, że organ drugiej instancji winien był wskazać ("wytknąć") organowi pierwszej instancji, samą okoliczność przewlekłego prowadzenie postępowania, w tym m.in. niezgodne z prawem - a więc z art. 6 k.p.a. - trzykrotne przedłużanie tego postępowania. Zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 35 § 1-3 w związku z art. 6 i art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie administracyjne szybko, mając na uwadze niezwłoczne zakończenie sprawy administracyjnej w danej instancji. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych wyznaczanie dodatkowego terminu w momencie posiadania przez organ wiedzy o braku możliwości jego dochowania narusza wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania oraz art. 8 k.p.a., bowiem działanie takie nie pogłębia zaufania stron do państwa i jego organów, a jedynie wywołuje niepewność co do rozsądnego czasu załatwienia sprawy (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2012 r., II SA/Łd 118/12). Organy administracji nie mogą dowolnie wyznaczać terminów załatwiania sprawy. Również do terminów "przedłużających" załatwienie sprawy należy stosować art. 35 § 2 lub § 3 k.p.a. Jeżeli ustawodawca nie wprowadził odrębnych terminów załatwiania danej kategorii spraw – w przedmiotowej sprawie brak takiego odrębnego terminu - to zastosowanie ma wprost art. 35 k.p.a., który wyznacza maksymalny termin wynoszący dwa miesiące na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej. Jeżeli ten termin nie może zostać dochowany, to należy wyznaczyć nowy termin również stosując art. 35 § 2 lub § 3 k.p.a. W przeciwnym razie organ nie byłby niczym skrępowany w wyznaczaniu dodatkowych terminów. Skoro ustawodawca nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych określa maksymalnie termin do dwóch miesięcy, oznacza to, że w takim terminie sprawy nawet te szczególnie skomplikowane powinny być załatwiane. Tym samym, również dodatkowe wyznaczanie terminu załatwiania sprawy nie powinno przekraczać okresu do maksymalnie dwóch miesięcy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2010 r., II SAB/Kr 122/09). Organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek nie załatwienia sprawy w terminie, a więc istnieje stan pozostawania przez organ w bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2011 r., I SAB/Wa 173/2011). Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i art. 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., I SAB/Kr 238/2011). Przedłużanie terminu zakończenia postępowania sprzecznie z ww. regulacjami, stanowi nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., które zmierza w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy, uzasadnia przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r., II SAB/Wa 56/14).

Skarżący nadmienia także, że ustawodawca, co do zasady nie uznał tego typu spraw (odszkodowawczych) za szczególnie skomplikowane, skoro zgodnie z art. 14 ust. 4b specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania (za utratę prawa własności nieruchomości) wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (w przedmiotowej sprawie już organ pierwszej instancji znacząco naruszył wspominaną normę ustawową). Wobec czego decyzja w przedmiotowej sprawie winna być wydana przez organ pierwszej instancji najpóźniej we wrześniu 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W kolejnych pismach procesowych strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Oceniając orzeczenie organu odwoławczego z punktu widzenia legalności sąd w tym składzie nie podziela zarzutów skargi.

Sprawa podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który wedle dyspozycji art. 1 § 2 tej ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem jego zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy sąd uzna, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę pod tym kątem, należało uznać, że skarga winna zostać oddalona

Zasadniczym problemem wymagającym oceny, mając na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, jest możliwość zaskarżenia decyzji jedynie w tej właśnie części. Możliwość taka choć nieuregulowana wprost ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ppsa jest aprobowana w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie (por. wyrok WSA w Lublinie z 19.10.2004 r. II SA/Lu 161/04 wraz z glosą do tego wyroku J. Borkowskiego - OSP z 2006 r. Nr 2 poz. 15; wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.03.2011 r. II SA/Bd 1531/10 http://cbois.nsa.gov.pl; NSA z 22.07.2010 r. I OSK 223/10 Lex nr 694348). Koronnym argumentem przemawiającym za taką możliwością jest uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny, w świetle art. 107 § 1 k.p.a., element decyzji administracyjnej, będący jej częścią w sensie składnika decyzji i jako część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji.

To zaś oznacza, że skarga na uzasadnienie decyzji, jak też sądowa kontrola jej motywów mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając bowiem skargę sąd może, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylić decyzję w całości albo w części, a więc także w części dotyczącej uzasadnienia.

Zaskarżoną decyzją, organ odwoławczy, korzystając z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność gminy. Jako powód uchylenia zaskarżonej decyzji wojewoda wskazał, że w procesie wyceny nieruchomości zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości. W myśl aktualnie obowiązujących przepisów w pierwszej kolejności należy ustalić czy nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie studium.

Z kolei przywołany art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem sądu, (co jest niesporne między stronami) wadliwość opinii biegłego rzeczoznawcy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i powoduje konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Zgodzić się zatem przyjdzie, że organ odwoławczy umocowany do powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, prawidłowo zinterpretował zaistniałe okoliczności jako okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowo także w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał okoliczności, które powinny być uwzględnione by wydaniu nowej decyzji. Inaczej mówiąc zasadnym było zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 kpa. Dodać trzeba, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 kpa, strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organ administracji, przy czym organ drugiej instancji nie może zmienić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani rozszerzać rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na zakres nie objęty wydaną przez niego decyzją. Zaskarżona decyzja odpowiada więc prawu, co nie dawało sądowi żadnych podstaw do jej uchylenia.

Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów prawa, a to art. 6, 7 i 8 kpa, w zw. z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w wersji obowiązującej w dacie wydawania decyzji) w zw. z art. 134 § 1 ung należy powiedzieć, że kontrolowana decyzja ma charakter wybitnie procesowy i przepisy prawa materialnego nie stanowią podstawy prawnej skarżonego orzeczenia. Nadto regulacja art. 138 § 2 kpa nie może być interpretowana z pominięciem okoliczności, że kodeks nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego – kwestię tę przyznaje sam skarżący. Organ pierwszej instancji, po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, samodzielnie dysponuje postępowaniem i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, a w związku z tym wskazania organu odwoławczego odnośnie do określenia sposobu wyceny odszkodowania, mogą mieć jedynie niewiążący prawnie charakter. W piśmiennictwie przyjmuje się zasadnie, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia. Remonstrowany fragment motywów decyzji dotyczy oceny organu odwoławczego wyceny rzeczoznawcy, stanowiącego podstawowy dowód przy orzekaniu, dla organu pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015r. poz. 2031 ze zm.), dalej jako: "specustawa drogowa" dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługiwały do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe, za nieruchomości, które z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w chwili, w której decyzja o realizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna, przysługuje odszkodowanie. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia i wypłaty odszkodowania stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej jako "u.g.n.", z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1, według którego odszkodowania za nieruchomości nabyte pod inwestycje drogowe ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Natomiast w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości; zasada ta nie ma zastosowania jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, w sytuacji gdy tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość metodą odtworzeniową art. 135 ust. 1 u.g.n.).

Rozpoznając niniejszą sprawę trzeba mieć dodatkowo na względzie, że (jak wynika z treści skargi) strona skarżąca nie kwestionuje, iż w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji wystąpiły błędy, które uprawniały organ drugiej instancji do uchylenia zakwestionowanej odwołaniem decyzji, jednakże (zdaniem strony) wskazówki organu drugiej instancji z jednej strony poszły zbyt daleko, w zakresie sposobu ustalenia odszkodowania stosownie do treści § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a z drugiej nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji wojewody do faktu, że postępowanie przed organem pierwszej instancji trwało z przekroczeniem terminu, wskazanego w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 35 § 1, 12 § 1 oraz art. 6, 8 i 9 kpa jest brakiem tego uzasadnienia. Istotne jest zatem, że strona skarżąca nie podważa samej osnowy zakwestionowanej decyzji, jednakże zmierza do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w zakresie jej uzasadnienia.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w zakresie przywołanych zarzutów, z uwzględnieniem treści art. 134 ppsa Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się niezasadna.

Jak wynika z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, źródłem kontrolowanego postępowania jest decyzja Starosty O. z 2 czerwca 2015 r., wydana (między innymi) na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031)

Wskazać bowiem trzeba, że stosownie do treści art.12 ust. 1 ustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. 4. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

5. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Wskazany art. 18 stanowi zaś (między innymi), że 1. Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Z zacytowanych unormowań wynika, że dyrektywę dla ustalenia wartości nieruchomości pod drogę publiczną, w trybie specustawy, stanowi ustawa o gospodarce nieruchomościami, ale stosuje się ją odpowiednio, z zachowaniem szczególnych unormowań tej ustawy, w tym właśnie art. 18, a ten w sposób nie budzący wątpliwości odwołuje się do jej wartości. Co do zasady wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogi (tu: gminnej) odpowiada wartości innej drogi gminnej na terenie gminy, bądź (w braku takich transakcji) jest najbardziej zbliżona do wartości nieruchomości z terenu powiatu, i nie da się porównać wprost z wartością np. działek przeznaczonym na cele budowlane.

Dalej należy przypomnieć, że zaskarżoną do sądu decyzją uchylono decyzję ustalającą dla skarżącego odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 37/5 AM – 45, a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Przedmiotem sprawy jest zatem ustalenie odszkodowania dla wyzutego z własności poprzedniego właściciela działki.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na rozpoznawaną sprawę trzeba wskazać, że podstawę ustalenia odszkodowania przez organ pierwszej instancji stanowił operat szacunkowy z dnia 18 grudnia 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.Ś., który to operat był aktualny na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołał się skarżący, co doprowadziło do wydania skarżonego obecnie orzeczenia przez organ odwoławczy, który wydając orzeczenie kasacyjne wskazał organowi pierwszej instancji na szereg dostrzeżonych uchybień, w szczególności określił właściwy (według niego) sposób określenia należnego odszkodowania.

Zdaniem strony skarżącej wskazany w uzasadnieniu wojewody sposób wyceny nieruchomości nie bierze pod uwagę właściwego zastosowania w procedurze wyceny § 36.1. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości w nawiązaniu do zasad uregulowanych w art. 98, art. 130.1., art. 134.1 oraz art. 153 i art. 4 pkt 16, 15 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 i § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co powoduje, że przyjęcie przez organ pierwszej instancji odmiennej interpretacji wskazanego przepisu jest co najmniej znikome.

Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, zdaniem sądu, interpretacja przepisów dotyczących ustalania zasad odszkodowania, dokonana przez organ odwoławczy jest trafna. Stosownie do rozdziału 5 Ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanego "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" i określającego ogólne reguły mające zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie, a w szczególności art. 128 ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Podstawową zatem zasadą (zdaniem sądu odmiennemu rozumowaniu nie sposób byłoby przypisać cechy racjonalnego ustawodawcy) jest rekompensata dla podmiotu wywłaszczonego odpowiadająca rzeczywistej wartości utraconego przez niego prawa. Stąd ustawodawca wskazuje sposoby (metody) jakimi winien posłużyć się uprawniony rzeczoznawca przy opracowywaniu operatu szacunkowego, będącego koronnym dowodem wyceny szkody majątkowej. Przykładowo – zobowiązuje biegłego do odniesienia się do przeznaczenia utraconych gruntów w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium.

Dalej trzeba powiedzieć, że w słowniczku ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami nie ma definicji pojęcia odszkodowania. Wskazać zatem trzeba na treść art. 134, art. 154 u.g.n. oraz aktualne brzmienie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nadaną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985). Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Mając na względzie powyższy przepis, w powiązaniu z przepisami ustawowymi, które stanowią podstawę do unormowań zawartych w rozporządzeniu wykonawczym należy uznać, że pierwszeństwem w ustaleniu należnego podmiotowi odszkodowania za działkę drogową, jest "określenie wartości nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową" (§ 36 ust. 4 in fine), bowiem taka wycena w sposób najbliższy realiom odpowiadać będzie wartości utraconych przez wywłaszczony podmiot praw. Mając na względzie okoliczność notoryjną, że transakcji drogowych w skali rynku lokalnego może być niewiele lub może ich nie być wcale, normodawca w rozporządzeniu upoważnił rzeczoznawcę do poszukiwania transakcji, rozszerzając badanie w zakresie rynku regionalnego. Odmienna interpretacja omawianych przepisów mogłaby prowadzić do nieuzasadnionego wzbogacenia się osoby wywłaszczonej (np. w kontrolowanym przypadku część działki wywłaszczonej była w planie przeznaczona pod drogi, a grunty sąsiednie są terenami przeznaczonymi pod zabudowę). Rozporządzanie pozwala na wycenę na podstawie "przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych", ale zdaniem sądu tylko w przypadku, gdy poszukiwania transakcji w poprzedni sposób nie doprowadzą do możliwości wyceny.

W niniejszej sprawie, w dacie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, dla obszaru położnego w rejonie ulic D., W.P., Ł. i rzeki O., szacowana działka znajduje się w części na terenach ulic lokalnych (3KD-L) oraz w części w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (16 MN). Dlatego – zdaniem sądu w tym składzie – w pierwszym rzędzie, właściwe jest poszukiwanie transakcji gruntowych nieruchomości "podobnych" czyli o przeznaczeniu mieszanym, z uwzględnieniem (o ile to możliwe) tych, nabywanych pod inwestycje drogowe na rynku lokalnym/ponadlokalnym.

Dalej (omawiając paragraf 36 rozporządzenia w sprawie wycen...) trzeba powiedzieć, że według Słownika języka polskiego PWN t. I. s 287 "chyba" to 1. partykuła osłabiająca treść zdania, do którego się odnosi; 2. spójnik wprowadzający zdanie lub jego człon oznaczający wyjątek, ograniczenie lub przeciwstawienie w stosunku do czegoś.

Z kolei wedle Słownika Języka Polskiego, dostępnego w sieci (SJP słowa komentarze więcej) "chyba" to 1. partykuła wyrażająca osłabienie treści, do której się odnosi, przypuszczenie, niepewność, np.: "On chyba śpi."; przypuszczalnie, prawdopodobnie;

2. Składnik spójników złożonych "chyba że", "chyba żeby", które komunikują, iż wyłącznie w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym, nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym, np.: "Przysięgi dotrzymam, chyba że wcześniej umrę." Zdaniem sądu, zastosowana przez rozporządzenie konstrukcja paragrafu 36 ust. 4 nie jest przypadkowa, a wycena nieruchomości daje pierwszeństwo transakcjom drogowym.

Dlatego, zdaniem sądu, w pierwszym rzędzie należy, ustalając stosowne odszkodowanie za działkę drogową ustalić, czy istnieją możliwości wyceny nieruchomości, w odniesieniu do działek przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie rynku lokalnego bądź regionalnego, a dopiero w przypadku braku takiej możliwości, odnieść się do przeważającej wartości działek sąsiednich. Pamiętać bowiem trzeba, że rozporządzenie w sprawie wyceny ....w rozdziale 2 poświęconym zasadom określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, w § 3 ust. 1. stanowi, że określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. Z kolei ustęp 2 tego paragrafu nakazuje określanie wartości nieruchomości poprzedzić analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Następnie § 4 ust. 1 tego aktu wskazuje, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Z przytoczonych unormowań wynika jednoznacznie, że w toku postępowania administracyjnego należy maksymalnie dążyć do ustalenia odszkodowania w odniesieniu do nieruchomości o jak najbardziej porównywalnych cechach.

Trafności przeprowadzonego rozumowania nie zmienia treść § 26 omawianego rozporządzenia, bowiem w sprawie mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym w świetle specustawy, a do takich właśnie postępowań § 36 rozporządzenia odnosi się wprost: "1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się...."; dalej ust. 4 każe stosować odpowiednio (między innymi) ust. 2, który wprost mówi o rynku lokalnym i regionalnym.

Identyczne rozumowanie zastosował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., w sprawie I OSK 297/15 w uzasadnieniu którego wskazał, że "prawidłowo też Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie brzmienie § 36 rozporządzenia, obowiązujące od dnia 26 sierpnia 2011 r., w związku z czym w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zasadą przyjętą w powołanym przepisie jest zatem po pierwsze, ustalanie wartości rynkowej, po wtóre zaś w pierwszej kolejności ustalenie tej wartości winno mieć miejsce w oparciu o stwierdzone transakcje nieruchomościami drogowymi. Dopiero ich brak uzasadnia dokonanie wyceny wedle przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Zgodnie zaś z § 36 ust. 2 rozporządzenia, znajdującym odpowiednie zastosowanie na mocy § 36 ust. 4 zdanie drugie, dla ustalania wartości rynkowej mogą być przyjmowane dane z rynku lokalnego i regionalnego. Obecne brzmienie § 36 ust. 2 przewiduje zatem dla potrzeb określenia wartości rynkowej posłużenie się danymi z rynku lokalnego i regionalnego. Zasadnie Sąd I instancji skonstatował, że ustawa i rozporządzenie nie zawierają definicji legalnych rynku lokalnego czy regionalnego. Mimo tego Sąd I instancji zdyskredytował sporządzony operat z tego względu, że przyjęte dla potrzeb wyceny transakcje pochodziły z obszarów dwóch województw. Sąd i instancji przyjął, powołując się na praktykę orzeczniczą, że przy interpretacji wskazanych określeń należy uwzględniać przepisy ustrojowe dotyczące jednostek samorządu terytorialnego i przez rynek lokalny rozumieć obszar gminy zaś przez rynek regionalny obszar województwa. Wobec tego miejscowości leżące w innym województwie nie mogą być zaliczone do rynku regionalnego, ich uwzględnienie w operacie narusza przepisy § 36 ust. 4 i 2 rozporządzenia, a w konsekwencji także art. 175 ust. 1 u.g.n. nakładającej na rzeczoznawców obowiązek rzetelności zawodowej.

Ustalenie wartości rynkowej ma na celu ustalenie najbardziej prawdopodobnej ceny, określanej z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Wartość rynkową ustala się podejściem porównawczym lub dochodowym (dla nieruchomości przynoszących lub mogących przynieść dochód – art. 152 ust. 3 i art. 153 ust. 1 u.g.n.). Podejście porównawcze zaś polega na wykorzystaniu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. W podejściu tym zasadniczy jest zatem dobór nieruchomości wykazujących podobieństwo określonych cech, relewantnych dla danego rodzaju nieruchomości. Prawodawca wskazując na dobór transakcji zawartych na rynku lokalnym i regionalnym nie posłużył się jednak techniką zdefiniowania obszaru tworzącego dany rodzaj rynku, choć kryterium zastosowane przez Sąd I instancji byłoby wszak bardzo proste do wprowadzenia. Jest to jednak jednocześnie kryterium stosunkowo sztywne i arbitralne. Podziały administracyjne kraju nie muszą się natomiast pokrywać z faktycznym zróżnicowaniem ekonomicznym czy społecznym, mogącym rzutować na wartość gruntu. Trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, że w przypadku terenów położonych na pograniczu jednostek administracyjnego podziału kraju, sąsiadujące tereny należące do innego województwa mogą być bardziej reprezentatywne w zakresie cen transakcyjnych, niż tereny położone na innym krańcu tego samego województwa.

Celem odszkodowania za nieruchomość jest jego ekwiwalentność, na co wskazuje także zorientowanie na ustalanie ceny rynkowej. Odwołanie się przez prawodawcę do cen uzyskiwanych na rynkach lokalnym i regionalnym stwarza na etapie wyceny konieczny margines elastyczności doboru transakcji dotyczących obszarów wykazujących związki z nieruchomością wycenianą. Natomiast Sąd I instancji przyjął, że każdorazowo sztywne, administracyjne kryterium stanowi o wyznaczeniu rynku regionalnego. Stanowisko to nie zostało przy tym uzasadnione w żaden inny sposób, niż z powołaniem się na praktykę orzeczniczą i ustawy ustrojowe samorządu terytorialnego. Ustawy te nie pozostają w związku rzeczowym z przedmiotem sprawy i regulacją dotycząca szacowania nieruchomości. Skoro prawodawca nie uznał za celowe zdefiniować użyte terminy, to winno im być nadawane znaczenie umożliwiające optymalną realizację celu stosowanej instytucji, jaką jest adekwatna wycena nieruchomości. Trzeba też zwrócić uwagę, że powoływane przez Sąd I instancji wyroki kwestionujące możliwość stosowania przy wycenie działek przeznaczonych pod drogi publiczne przepisu § 26 rozporządzenia, zapadły w stanie prawnym obowiązującym przed 26 sierpnia 2011 r. Po nowelizacji przepisu § 36 rozporządzenia pojawiło się w nim odwołanie do szacowania wartości rynkowej z wykorzystaniem danych rynku lokalnego i regionalnego. Prawodawca posługuje się pojęciem tych rynków również w innych przepisach rozporządzenia, a w § 26 ust. 3 przewiduje, że obszar rynku określa rzeczoznawca, uwzględniając przedmiot, zakres i cel wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Nawet uznanie, że przepisy § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia dotyczą określania wartości nieruchomości dla innego celu, niż określony w § 36, nie oznacza, że takie samo ograniczenie odnosi się do przepisu § 26 ust. 3 rozporządzenia. Skoro w tych przepisach mowa jest o różnych rodzajach rynków nieruchomości, w tym regionalnym, to nie można w zróżnicowany sposób określać kryteriów wyznaczania tych rynków, raz za pomocą odwołania się do sztywnego kryterium granic administracyjnych województwa (w przypadku § 36), a dwa poprzez pozostawienie rzeczoznawcy uprawnienia do wyznaczenia obszaru danego rodzaju rynku (w przypadku § 26).

Przyznana rzeczoznawcom w tym zakresie kompetencja koreluje z przyjętą w ustawie zasadą, że wyceny dokonują rzeczoznawcy majątkowi poprzez sporządzenie opinii. Podlega ona ocenie organu. W konsekwencji dla zakwestionowania zakresu przyjętego rynku regionalnego konieczne jest w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie, że kryterium przyjęte przez rzeczoznawcę nie pozwala na względnie jednolite traktowanie przedmiotu transakcji.(...). Przebieg granic administracyjnych województw, wobec braku jednoznacznego i wiążącego w tym zakresie stanowiska prawodawcy, nie jest kryterium w dostateczny sposób podważającym prawidłowość zaliczenia danych transakcji do rynku regionalnego. Jakiś obszar może stanowić region w rozumieniu przepisów regulujących wycenę nieruchomości ze względu na bliskie sąsiedztwo, związki ekonomiczne, spójność zagospodarowania, powiązania komunikacyjne i inne czynniki. Stanowisko Sądu I instancji, sprowadzające rozumienie rynku regionalnego do jednego kryterium, jakim jest położenie w granicach administracyjnych województwa, stanowi zbytnie uproszczenie, nadto pozbawia wprowadzony przez prawodawcę zwrot znaczeniowej elastyczności, co umniejsza funkcjonalność regulacji § 36 ust. 4 rozporządzenia, wskazującą wszak na preferencję dla ustalania wartości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie rynku regionalnego za błędne, a zastosowane kryterium obszaru województwa za niedostateczne dla wykazania wadliwości operatu i nierzetelności dokonanej w nim wyceny. W tym zakresie zasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez pozbawione podstaw przyjęcie, że organy administracji wadliwie oceniły sporządzony operat i nie dostrzegły w nim wady związanej w niewłaściwym określeniem zakresu rynku regionalnego".

Wobec dalszych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że na gruncie obowiązujących przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środkiem zwalczania bezczynności organu jest skarga na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), a nie skarga na wydany w postępowaniu przeprowadzonym z naruszeniem zasady szybkości postępowania władczy akt. Tym bardziej, gdy bezczynność ta odnosić się ma do zwłoki w merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Sąd zaś badając legalność zaskarżonego aktu nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, ale wyłącznie poddaje ocenie działania organów administracji publicznej podejmowane w sprawie, pod kątem ich zgodności z prawem.

Rozważając kwestię ustalania należnego dotychczasowemu właścicielowi/użytkownikowi wieczystemu odszkodowania warto przypomnieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66, Trybunał Konstytucyjny analizował pojęcie słusznego odszkodowania i stwierdził, iż Konstytucja RP nie precyzuje pojęcia słusznego odszkodowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji RP dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy uwzględnić również kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje wszakże na cele publiczne, tzn. ze względu na dobro wspólne. Racjonalność działania nie pozwala ustawodawcy na dokonywanie wywłaszczenia w sposób, który ze względu na deklarowane cele publiczne zagrażałby ich osiągnięciu, powodując skutki trudne do udźwignięcia przez budżet państwa. W świetle postanowień Konstytucji RP pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne".

Co do zasady, zatem, skoro odszkodowanie służyć ma zrekompensowaniu wartości odbieranych praw, to powinno odpowiadać wartości tych odbieranych praw. Jeśli zaś przedmiotem tych praw jest nieruchomość, to wartość praw przysługujących do nieruchomości determinowana jest wartością nieruchomości. Trybunał uznaje zatem, że odszkodowanie ma mieć charakter słuszny, czego trybunał nie utożsamia z pełnym odszkodowaniem.

Reasumując, mając na względzie, że sąd administracyjny może uchylić decyzję jedynie w przypadku gdy dostrzeże w zaskarżonym akcie a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145. § 1 pkt 1 ppsa) orzeczono jak na wstępie, po myśli art. 151 tejże ustawy.