Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 731/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 838/21 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 19 lipca 2021 r. nr Rep.1612/ZP/21 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 grudnia 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 838/21, oddalił skargę E. S.A. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 19 lipca 2021 r., nr Rep. 1612/ZP/21, utrzymującą w mocy Wójta Gminy Elbląg z 16 czerwca 2021 r., nr GP.6733.06.2021, o odmowie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zmierzenia, określonego przez wnioskodawcę jako budowa sieci elektroenergetycznej kablowej nN 04 kV, położonej na działkach nr [...], [...] i [...] w [...], obręb geodezyjny [...], gm. [...].

Odmawiając wydania decyzji lokalizacyjnej orzekające organy stanęły na stanowisku, że przedmiotem postępowania jest przyłączenie do sieci elektroenergetycznej wnioskowanych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w ramach jednego przyłącza dwupomiarowego, które nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z załączonych do wniosku dokumentów jednoznacznie wynika, że przedmiotowy 10-metrowy odcinek sieci to integralna część przyłącza elektroenergetycznego dla potrzeb włączanych dwóch prywatnych odbiorców, która nie ma charakteru rozwojowego o znaczeniu lokalnym, nie ma znaczenia dla dalszego rozwoju sieci. Organy stwierdziły, że chociaż planowane zamierzenie mieści się w szerokim katalogu celów publicznych, to jednak nie ma charakteru działania o znaczeniu przynajmniej lokalnym lub ponadlokalnym czy krajowym.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę opowiedział się za stanowiskiem organów, według którego przedmiotem inwestycji nie jest budowa sieci energetycznej tylko przyłączy, co uzasadniało odmowę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji. Jeśli celem planowanej inwestycji jest wyłącznie zaopatrzenie w energię elektryczną indywidualnie wskazanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych a nie zaspokojenie potrzeb lokalnych to budowy czy rozbudowy sieci elektroenergetycznej nie można uznać za inwestycję celu publicznego. Akcentowane przez inwestora stworzenie możliwości przyłączenia do sieci energetycznej kolejnym podmiotom na terenie gminy nie może stanowić wystarczającego argumentu za zakwalifikowaniem zamierzenia jako inwestycji celu publicznego. Rozbudowa sieci jest bowiem hipotetyczna, nie jest objęta zakresem planowanych przez inwestora prac.

W skardze kasacyjnej E. S.A. w G., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytaczając podstawę dotyczącą naruszenie prawa materialnego, zarzuciła naruszenie:

- art. 50 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez niezastosowanie, tj. błędne uznanie, iż budowa przedmiotowej elektroenergetycznej sieci kablowej nN 0,4 kV nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę i w związku z tym nie stosuje się do tej linii decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 5 w zw. z art. 50 ust.1 oraz 52 ust 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), zwanej dalej u.g.n., poprzez uznanie, że inwestycja polegająca na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej oraz powiązania tej sieci z istniejącą linią napowietrzną 0,4 kV nie stanowi realizacji celu publicznego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż realizowanie inwestycji w stosunku do jednej działki nie stanowi o tym, że nie ma ona charakteru lokalnego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez stronę skarżącą według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 2a u.p.z.p. poprzez niewłaściwe niezastosowanie wskutek błędnego uznania, że budowa sieci elektroenergetycznej nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 2 u.g.n. polegające na uznaniu, że budowa sieci elektroenergetycznej objętej wnioskiem inwestora nie stanowi realizacji celu publicznego, podczas gdy prawidłowy jest wniosek, że nawet realizacja takiej inwestycji w stosunku do jednej działki stanowi o tym, że ma ona charakter lokalny. Istota zastrzeżeń skarżącej kasacyjnie koncentruje się na zwalczaniu dokonanej przez organy i Sąd a quo oceny inwestycji jako niemającej charakteru inwestycji celu publicznego spełniającej przesłanki z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i w konsekwencji braku podstaw do wydania decyzji lokalizacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z zarzutów kasacyjnych nie okazał się zasadny.

Brak zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego poczynionych w toku kontrolowanego postępowania przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd a quo, uprawnia do uznania ich za niepodważone, co jest istotne w niniejszej sprawie, gdyż stanowiły one dla organów administracji punkt wyjścia dla kompleksowego, opartego o wniosek inwestora, jego uzupełnienie oraz dołączoną dokumentację, w tym mapy i opis inwestycji oraz warunki przyłączenia nieruchomości do sieci, ustalenia rzeczywistego jej charakteru, który z punktu widzenia relewantnych przepisów prawa materialnego miał znaczenie w sprawie.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie miejscowego planu, a w przypadku jego braku, w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy, teren spornej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem co do zasady ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego było w tym wypadku możliwe. Jednocześnie jednak przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. określa zakres zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowiąc, że nie wymagają wydania takiej decyzji roboty budowlane: 1) polegające na remoncie montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Z kolei zgodnie z art. 50 ust. 2a u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odczytując powyższe przepisy w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, z którego wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga ani budowa sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe iż 1 kV (art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a), ani budowa przyłączy (art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a), uprawniony jest wniosek, że nie ma podstaw do wydania decyzji lokalizacyjnej na budowę przyłączy, natomiast budowa sieci już takiej decyzji wymaga (art. 50 ust. 2a u.p.z.p.). Z tego powodu rozróżnienie pojęcia "sieci" i "przyłącza" ma swoje normatywne uzasadnienie i konsekwencje, które prawidłowo odczytały organy orzekające w sprawie i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 716), siecią są instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. W myśl § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. z. 2007 r. Nr 93, poz. 623 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, miejscem przyłączenia jest punkt w sieci, w którym przyłącze łączy się z siecią. Natomiast według § 2 pkt 15 rozporządzenia przyłącze to odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, dostosowany do mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Przyłącze to zatem coś, co służy do połączenia. Jest to zatem taki odcinek lub element sieci, który służy tylko połączeniu urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu będącego osobą fizyczną lub prawną z siecią przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Przyłącze to tylko złącze z zabezpieczeniami i wyłącznikiem głównym, albo także większa część (odcinek) instalacji tworzącej sieć przedsiębiorstwa, służącej doprowadzeniu odpowiedniego zasilania, zakończonej złączem wraz z zabezpieczeniami i wyłącznikiem głównym. Przyłącze nie obejmuje tych linii kablowych, które stanowią odcinek sieci elektroenergetycznej.

Organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdziły, że pomimo treści wniosku obejmującej budowę sieci elektroenergetycznej nN 0,4kV, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, a zwłaszcza przedłożone warunki przyłączenia nieruchomości do sieci ujawnił rzeczywisty charakter inwestycji, której istota polega na budowie przyłącza w celu włączenia wymienionych we wniosku dwóch działek, dwóch odbiorców indywidualnych, do istniejącej sieci elektroenergetycznej. W ramach inwestycji przewidziano bowiem zainstalowanie złącza kablowo–pomiarowego na dwa układy pomiarowe i powiązanie go obustronnie za pomocą linii kablowej z już istniejącą linią kablową (siecią) na działce nr [...]. Inwestycja ta zatem miała polegać na włączeniu do istniejącej sieci, poprzez dobudowane krótkie odgałęzienie linii kablowej, konkretnie wskazanych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Oznacza to, że celem inwestycji było podłączenie do istniejącej sieci dwóch nowych odbiorców prywatnych, a nie budowa sieci rozumiana jako umożliwienie dostępności do niej kolejnych odbiorców, bo w przypadku wskazanych we wniosku działek nie było potrzeby doprowadzania do nich sieci, umiejscowionej już na działce nr [...], tylko budowy fragmentu przyłącza, pozostającego co prawda elementem sieci, ale mającym wyłącznie znaczenie i użyteczność dla indywidualnych odbiorców jako sposób na ich połączenie z istniejącą siecią.

Konsekwencją w istocie niepodważonego w podstawach kasacyjnych charakteru inwestycji objętej wnioskiem jako budowy przyłączy a nie budowy sieci było prawidłowe zastosowanie przez organy art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., którego zarzutami skargi kasacyjnej również nie zakwestionowano. Budowa przyłączy bowiem w świetle art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymaga decyzji lokalizacyjnej. Już powyższa argumentacja i stanowisko orzekających organów jako prawidłowe uzasadniało odmowę wydana decyzji lokalizacyjnej w niniejszej sprawie, co usprawiedliwiało oddalenie skargi inwestora przez Sąd Wojewódzki. W tym kontekście nieusprawiedliwiony jest zarzut niezastosowania art. 50 ust. 2a u.p.z.p., gdyż hipoteza tego przepisu odnosi się do budowy sieci, której z wyżej wskazanych względów nie dotyczy przedmiotowa inwestycja.

Istota zastrzeżeń skarżącej kasacyjnie Spółki sprowadza się natomiast do przyjętej przez organy i potwierdzonej przez Sąd a quo kwalifikacji przedmiotowej inwestycji z perspektywy dyspozycji art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i braku zastosowania do niej przepisów art. 50 ust. 1 i ust. 2a u.p.z.p.

Zasadniczo, z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie miejscowego planu, a w przypadku jego braku, w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Przepis ten w pkt 2 wymienia natomiast wśród celów publicznych budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że sporna inwestycja należy do katalogu celów, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., czemu nie zaprzeczyły organy ani Sąd a quo, a co bezpodstawnie zarzucono w podstawach kasacyjnych. Rozbieżności powstały natomiast odnośnie tego, czy inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, w myśl art. 2 ust. 5 u.p.z.p., co determinuje możliwość zaliczenia danej inwestycji do przedsięwzięć będących inwestycjami celu publicznego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których tylko łączne wystąpienie umożliwia przypisanie inwestycji takiego charakteru. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) lub ponadlokalnego. Z treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. Posiadanie przez inwestycję znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jako przesłanki inwestycji celu publicznego oznacza, że powinna ona realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien zatem każdorazowo wykazać w złożonej dokumentacji, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia wyłącznie interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego). Nie miało to jednak miejsca w niniejszej sprawie.

O ile charakter wnioskowanej inwestycji wpisuje się w cele publiczne określone w art. 6 pkt 2 u.g.n., o tyle skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć stanowiska organów odnośnie braku kwalifikowanego interesu lokalnego (gminnego) w odniesieniu do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy nie wskazują, aby planowane przez inwestora zamierzenie miało być realizowane w celu innym niż indywidualny interes właścicieli działek przylegających do działki nr [...], przez którą przebiega już linia elektroenergetyczna. Z warunków przyłączenia działek nr [...] i [...] nie wynika nic poza włączeniem ich do istniejącej sieci. Nie ma w nich mowy o takiej rozbudowie sieci, która umożliwi zelektryfikowanie terenów dotychczas pozbawionych sieci elektroenergetycznej. Inwestycja ta bowiem ma polegać na "wcince" do istniejącej sieci i budowie krótkiego odgałęzienia w celu dołączenia zasilania do dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Oznacza to, że celem inwestycji jest podłączenie do istniejącej sieci dwóch nowych odbiorców prywatnych, a nie budowa sieci rozumiana jako umożliwienie dostępności do niej kolejnych odbiorców, bo w przypadku wskazanych we wniosku działek nie ma potrzeby doprowadzania do nich sieci tylko budowy fragmentu przyłącza, żeby z istniejącą siecią je połączyć. O ile przyłączenie nowych odbiorców indywidualnych poszerzy krąg odbiorców energii elektrycznej i w takim znaczeniu powiększy sieć o kolejne nieruchomości, o tyle sam fakt budowy służącego temu celowi przyłącza nie stworzy per se możliwości poszerzenia sieci w znaczeniu przyjętym w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., czyli umożliwienia korzystania z niej kolejnym członkom społeczności lokalnej, zelektryfikowania nowych terenów.

Brak wymaganego elementu "publicznego" inwestycji musiał przesądzić o tym, że nie stanowi ona inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a w konsekwencji niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 u.g.n., co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego też prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. Skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła tej oceny, stąd też jako nieusprawiedliwiona została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.