Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 127/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), asesor WSA Paweł Konicki, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 października 2023 r. znak: KOC/3171/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO) decyzją z 30 października 2023 r., KOC/3171/Ar/23, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,127 § 2 i art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2018.570) w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023.44), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w W. – utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] (Zarząd) z [...] stycznia 2023 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla tablicy reklamowej z oświetleniem na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W.

SKO podkreśliło, że decyzją z 7 kwietnia 2022 r. Zarząd umorzył postępowanie, którą decyzją z 12 października 2022 r. SKO uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaznaczyło również, że PINB prowadzi postępowanie legalizacyjne ww. nośnika (postanowienie nr [...]), w którym wezwano spółkę do złożenia decyzji o warunkach zabudowy, a wniosek o wydanie decyzji wpłynął 12 kwietnia 2017r.

Następnie przytoczyło art. 61 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017.1073 – dalej u.p.z.p.) oraz powołało rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie).

Wyjaśniło, że organ wyznacza wokół działki inwestycyjnej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zasady dobrego sąsiedztwa, czyli wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W braku takiego obiektu, nie ma podstaw do ustalenia warunków zabudowy.

Organ stwierdził, że nieuzasadnione jest poszukiwanie legalnych nośników reklamowych, które w tym obszarze nie mają formy, ani parametrów nośnika objętego wnioskiem. Ponadto, wobec zastanego układu zabudowy i przestrzeni, niezasadne jest stosowanie wyjątków. Parametry i forma architektoniczna nośnika sprawia, że nie tworzy on harmonijnej całości z obiektami budowlanymi w obszarze analizowanym. Dlatego wydanie pozytywnej decyzji byłoby sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skargę na ww. decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. zarzucając naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię tj. uznanie, że urządzenie reklamowe stanowi obiekt o odrębnej, samoistnej funkcji, w oparciu o który należy oceniać spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy uzupełnia za on budowę w obszarze analizowanym, a więc nie jest niezbędne istnienie innego, legalnego nośnika, lecz ustalenie, czy wkomponowuje się on w ład przestrzenny;

- § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez ustalenie obszaru analizowanego wyłącznie na poziomie minimalnym, podczas gdy prawidłowe jego zastosowanie powinno przewidywać powiększenie tego obszaru, jeżeli jest to uzasadnione warunkami na danym terenie.

II. postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Zarządu, pomimo braku podstaw prawnych i faktycznych.

- art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego; poszukiwanie podobnego obiektu, w oparciu o który możliwe byłoby wyznaczenie parametrów zabudowy, w sytuacji gdy nośnik może uzupełniać istniejące funkcje, bez nośników nielegalnych; błędne zastosowanie prawa materialnego; naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa oraz legalności wobec wydania decyzji negatywnej, pomimo braku podstaw prawnych i faktycznych; niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO i rozważenie uchylenia decyzji Zarządu oraz koszty postępowania.

Po przytoczeniu art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p., § 3. 1 i 2 rozporządzenia podniosła, że przy ustalaniu warunków zabudowy nie chodzi o kontynuację dominującej funkcji, lecz uzależnienie zmiany ust zagospodarowania terenu od dostosowania do cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Kontynuacja funkcji nie oznacza, że w obszarze analizowanym muszą być obiekty o funkcji tożsamej. Warunek ten jest spełniony także w sytuacji, gdy obiekt daje się pogodzić z dotychczasową funkcją.

Zdaniem skarżącej, przepisy rangi podustawowej nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Jeżeli przestanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. są spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy. Potwierdza to sam prawodawca w § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowiącym, że dopuszcza się inne (niż określone w ust. 1- 3) wyznaczenie linii nowej zabudowy, o ile wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Ponadto, podobieństwo nie oznacza kopiowana istniejącej zabudowy, ale polega na kontynuacji funkcji zabudowy i cech architektonicznych. Wystarczające jest, że nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą. Nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy i obowiązku kontynuacji dominującej funkcji, jeśli analiza wskazuje przyczyny odstępstwa poparte zachowaniem ładu przestrzennego.

Podkreślono, że przy badaniu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" - gdyż obejmuje ono rozmaite, niekiedy różne, sposoby użytkowania obiektów - lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w tym przez wskazanie rodzaju prowadzonych i planowanych usług, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała sposób użytkowania obiektu. Lakoniczne określenie funkcji usługowej narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

SKO pominęło, że nośnik reklamowy stanowi obiekt o samoistnej funkcji, uzupełniający zabudowę mieszkaniową i usługową. Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, nakazującą rozstrzygać wątpliwości na korzyść inwestora w celu zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej, z uwagi na różnorodność obiektów w obszarze analizowanym (K., B., salon samochodowy, sklep meblowy i inne) organ winien odstąpić od wyliczenia średniej, która jest jedynie wartością matematyczną i nawiązanie do niej jest błędem przy kształtowaniu ładu przestrzennego.

Odnośnie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia strona zaznaczyła, że nie stanowi - co do zasady - naruszenia wyznaczenia obszaru analizowanego w wymiarze większym niż minimalny chyba, że prowadziłoby do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa.

Organy pominęły fakt, że na tym terenie występuje wielkopowierzchniowa zabudowa handlowa i mieszkalna, przedzielona ul. [...] (6 pasów), która ma szerokość ok. 55 m, za którą znajduje się większość zabudowy usługowej.

Według skarżącej, z uwagi na specyfikę urządzeń reklamowych, nie ma podstaw do wyznaczania linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości jej górnej, bowiem stanowią one dodatkowy element zagospodarowania, a więc spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinno polegać na zbadaniu, czy wkomponowuje się on w istniejące zagospodarowanie mieszkaniowo-usługowe.

Konsekwencją błędnej interpretacji ww. przepisów było naruszenie art. 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. SKO wydało decyzję w sposób dowolny i nie mający oparcia w materiale dowodowym, sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Nadto, uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie wyjaśnił dlaczego uznał za nieistotne argumenty odwołania, ani które fakty uznał za udowodnione i w oparciu o jakie dowody. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Poddaną kontroli Sądu decyzją z 30 października 2023 r. SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu z 19 stycznia 2023 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla urządzenia reklamowego przy ul. [...] w W.

Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wyłącznie w przypadku kumulatywnego spełnienia warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., poz. 139 z p. zm.); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istotą zasady dobrego sąsiedztwa jest zatem obowiązek dostosowania nowej (lub zrealizowanej, jak w tym przypadku) zabudowy do cech i parametrów urbanistycznych (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznych (ukształtowanie obiektów), wynikających z zastanej zabudowy w obszarze analizowanym. W konsekwencji, jeżeli inwestycja opisanych warunków nie spełnia, jak i nie można jej przypisać funkcji uzupełniającej, to organ nie może ustalić warunków zabudowy. Ochrona ładu przestrzennego ma bowiem m.in. na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu, to jest ukształtowania niespójnej przestrzeni oraz nieuwzględniającej warunków i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych.

Z analizy urbanistycznej wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej niż 50 m (zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia) i naniesiono na kopię mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stanowi ona załącznik graficzny nr 2a do decyzji (granica oznaczona na rysunku mapy symbolem AB). W tym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa.

Ustalono, że opisana inwestycja nie kontynuuje cech i parametrów obszaru analizowanego i koliduje z zasadą ładu przestrzennego. Jest niezgodna ze specyfikacją okolicy. Powyższe potwierdza też brak możliwości ustalenia powierzchni, wysokości, szerokości i linii zabudowy istniejących nośników reklamowych jako kontynuacji tych wskaźników w obszarze analizowanym. Stanowi nowy element w przestrzeni tego obszaru. Odbiega również wysokością (14,6 m) od obiektów znajdujących się na tym terenie, z których najwyższy ma 8 ,7m (dz. nr [...]), a pozostałe 7m (dz. nr [...]) i 5,1 (dz. nr [...]).

Stwierdzono, że obszar ten już został zdegradowany wprowadzeniem nielegalnej zabudowy reklamami m.in. tego rodzaju.

SKO prawidłowo również oceniło, że punktem odniesienia nie mogły być inne obiekty tego rodzaju powstałe w warunkach samowoli budowlanej, co znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie. Kwestia ta nie wymagała zatem szczegółowego odniesienia.

W konsekwencji, nie można było zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wymienionych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie. Sąd wprawdzie dostrzega w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji niewspółmierność rozważań teoretycznych w stosunku do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, niemniej uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Postępowanie zostało bowiem przeprowadzone w stopniu wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia, a poczynione ustalenia - dokonane m.in. na podstawie analizy urbanistycznej - Sąd podziela.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji