Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2432/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1576/20 w sprawie ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 czerwca 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.1210.2019.WK w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1.oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1576/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 czerwca 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.1210.2019.WK, którą utrzymano w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 sierpnia 2019 r., znak: WSK.5180.389.2018.AS[3], o wymierzeniu na podstawie art. 107d ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z.", skarżącej Spółce kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł za prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w Warszawie niezgodnie z zakresem określonym w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków przez podniesienie dachu oficyny bocznej i tylnej poza dopuszczoną przez organ konserwatorski wysokość.

Sąd I instancji wskazał, że na istotę administracyjnej kary pieniężnej, która wynika z przepisów działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", które w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie, i że niesporne jest, iż skarżąca Spółka naruszyła warunki pozwolenia konserwatorskiego, podwyższając ścianki kolankowe z dopuszczonych wysokości 145 i 142 cm na odpowiednio 180 i 165,5 cm. Natomiast w ocenie Sądu, skarżąca Spółka nie może skutecznie podnosić, że dokonane zmiany są "nieistotnym odstępstwem od projektu budowlanego". Niewielki zakres odstępstwa od projektu i znaczne nakłady finansowe poczynione na remont kamienicy, nie niwelują wyrażonego w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. obowiązku inwestora uzyskania pozwolenia na roboty budowlane, a realizacja przedmiotowych prac wypełnia hipotezę art. 107d ust. 2 u.o.z. W pełni zasadnie zatem nałożono na inwestora karę pieniężną za wskazane powyżej działania. W okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na treść art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego wyjście przez inwestora poza zakres pozwolenia konserwatorskiego należało zakwalifikować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.).

Natomiast Sąd, odnosząc się do wysokości nałożonej kary, uznał jej wysokość za adekwatną do wagi i okoliczności dokonanego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, organy, ustalając wysokość kary pieniężnej, zastosowały się do dyrektyw jej wymiaru, a wysokość kary (20 000 zł) nie jest nadmierna. Mieści się również w "widełkach" wskazanych w art. 107d ust. 2 u.o.z. (tj. "od 500 do 500 000 zł"). Zatem przy jej ustalaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego, a jej wymiar uwzględniał dyrektywy wskazane w art. 189d K.p.a. Zdaniem Sądu, Minister rozważył wszelkie okoliczności, które zgodnie z art. 189d K.p.a. wytyczały granice uznania administracyjnego przy ustalaniu wysokości kary. Dlatego też zasadnie ocenił, że organ I instancji nie naruszył tego przepisu, ani uznaniowości orzekania, ustalając wysokość kary i stanowisko takie należycie uzasadnił w swej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Administracyjne kary pieniężne stanowią rodzaj sankcji administracyjnych, będących konsekwencją naruszenia określonego przepisu prawa administracyjnego. Naruszenie to polega na niedopełnieniu ustawowego obowiązku albo niepowstrzymanie się od zakazu ciążącego na podmiocie zewnętrznym wobec właściwego organu administracji publicznej. Zakaz ten lub nakaz określony jest w przepisach administracyjnego prawa materialnego, a jego naruszenie stanowi tzw. delikt administracyjny. Podmiotami sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych mogą być osoby fizyczne, osoby prawne albo jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Administracyjne kary pieniężne są to zatem środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, mają bowiem, przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2020 r., VII SA/Wa 460/20).

Ponadto Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie nie naruszono również art. 107d ust. 1 u.o.z. oraz art. 189d § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 2 u.o.z. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy budowa realizowana była w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane, w świetle których nieznaczne podwyższenie wysokości budynku – o mniej niż 2%, nie jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a więc nie wymaga zmiany pozwolenia na budowę – poprzedzonego obligatoryjnym uzgodnieniem ze strony urzędu konserwatorskiego, co doprowadziło do naruszenia art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego;

- art. 107d ust. 1 u.o.z. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie w myśl obowiązujących przepisów, nie doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a więc brak jest podstaw do nałożenia kary, w szczególności tak wysokiej w korelacji do zarzucanego działania;

- art. 43 u.o.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji w której nie jest on podstawą zmiany zakresu i warunków określonych w pozwoleniu na budowie, jak przyjął Sąd w uzasadnieniu;

- art. 36a ust. 5a pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy dach podwyższony został jedynie o 36 cm ponad zezwolenie, czyli wartość nieprzekraczającą 2% wysokości obiektu budowlanego, a więc niestanowiącą odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, wcześniej uzgodnionego z urzędem konserwatorskim, zupełnie niezauważalną z zewnątrz bez prowadzenia skrupulatnych pomiarów.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a., polegające na:

- zasadniczym pominięciu argumentacji Spółki co do poniesionych nakładów na dach nieruchomości – 840 000 zł, co pozostaje w korelacji z podniesieniem o 36,5 cm i 23,5 cm wysokości poddasza;

- braku rozważenia, że podwyższenie budynku jest zupełnie niezauważalne z zewnątrz, a remont dachu doprowadził w tej części zabytek do należytego stanu.

Obecni na rozprawie profesjonalni pełnomocnicy skarżącej Spółki oraz organu, przedstawili stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej skarżąca Spółka nie może skutecznie powoływać się, że dokonała nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, warunkiem podjęcia robót budowlanych w stosunku do zabytku jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, w którym są określone warunki dla prowadzenia robót budowlanych. Z tego też względu odstąpienie od warunków pozwolenia wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków należy, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego, traktować – co do zasady – jako istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę. Treść pozwolenia na budowę jest bowiem wynikiem warunków określonych w pozwoleniu udzielonym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprost sformułowano tezę, że odstąpienie od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w przypadku obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków jest w każdym przypadku odstąpieniem istotnym (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1221/11), a w aktualnym stanie prawnym – chyba że odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. b) – por. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., II OSK 1624/21. Ponadto na uwagę zasługuje, że w ogólności dla ustalenia czy mamy do czynienia z nieistotnym odstąpieniem od projektu budowlanego wymagane było łączne spełnienie warunków z art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego (a nie tylko jednego, np. z pkt 1 tegoż przepisu, co do "2% odstępstwa"). Przedmiotowe zaś odstępstwo z uwagi na konieczność poprzedzenia tego rodzaju robót budowlanych pozwoleniem konserwatorskim, mieści się w hipotezie art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego, a tym samym z uwagi na treść art. 36a ust. 5a pkt 3 Prawa budowlanego brak jest podstaw do stwierdzenia, że łącznie zostały spełnione warunki z art. 36a ust. 5a tej ustawy, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z odstępstwem, które mieści się w zakresie odstępstwa, o którym mowa w ust. 5 pkt 6. Ponadto na gruncie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także z uwagi na treść art. 2 tej ustawy brak jest podstaw do skutecznego twierdzenia, że dokonane przez inwestora odstępstwa miały charakter nieistotny. Rygory zawarte w ustawie o ochronie zabytków nie pozwalają na takie twierdzenie, ponieważ każda ingerencja w zabytek wpisany do rejestru zabytków w postaci wykonana robót budowlanych wymaga uprzednio uzyskania pozwolenia konserwatorskiego (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.). Tym samym istniały podstawy prawne do stwierdzenia przez organy konserwatorskie, że w związku z ujawnionym i zasadniczo niekwestionowanym przez skarżącą Spółkę odstąpieniem od pozwolenia konserwatorskiego, zachodziły przesłanki z art. 107d ust. 1 u.o.z. do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że zmiana zakresu i warunków określonych w pozwoleniu także wymaga jego zmiany, co już chociażby wynika z przedstawionego powyżej wywodu. W tym zakresie Sąd zasadnie powołał się na treść art. 43, w który w ustępie 1 pkt 2 dotyczy skutków realizacji robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 u.o.z.; art. 107d ust. 1 u.o.z.; art. 43 u.o.z. i art. 36a ust. 5a pkt 1 Prawa budowlanego – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionego wyżej wywodu, dla wyniku sprawy nie mają znaczenia podniesione w ramach zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego okoliczności, jak: wysokość poniesionych nakładów na dach nieruchomości (840 000 zł) w korelacji z podniesieniem o 36,5 cm i 23,5 cm wysokości poddasza; oraz to, że podwyższenie budynku jest zupełnie niezauważalne z zewnątrz, a remont dachu doprowadził w tej części zabytek do należytego stanu. Nie są to bowiem argumenty, które mogłyby prowadzić do skutecznego podważenia legalności zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego, tj. art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw także z uwagi na jego błędne sformułowanie, ponieważ Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 174 p.p.s.a., który nie miał zastosowania przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na przesłance naruszenia prawa procesowego wymaga w pierwszej kolejności wskazania odpowiednich przepisów procedury sądowoadministracyjnej; dopiero wówczas możliwe jest skutecznie powiązanie tak sformułowanego zarzutu z odpowiednimi przepisami K.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.