Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 534/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi B.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej B.J. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 17.09.2012 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek Pani B.J. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażami na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...]w K . " Teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. 2106.718, dalej u.p.z.p.).

Dnia 10.04.2014r. Prezydent miasta K. decyzją Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania E.Z. od ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. decyzją z dnia 23.10.2014r. znak: [...] uchyliło zaskarżona decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. wskazało, iż: "[...] W przedmiotowej sprawie prawidłowo został wyznaczony obszar analizy. Wskazane zostało także, że w obszarze analizy występują działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Są to działki nr [...] ,[...] ,[...] . Zastrzeżenia budzą natomiast warunki dotyczące obowiązującej linii zabudowy. Stwierdzono, iż nastąpiło w sprawie odejście od sposobu uregulowanego w § 4 ust. 1 na rzecz § 4 ust. 4 rozporządzenia. Rezygnacja w tym przypadku z wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy we frontowej części działki ( oznaczonej symbolami AB) i brak możliwości odniesienia tej linii do granic pasa drogowego, uzasadniały rozważenie zastosowania innej podstawy prawnej. Zakwestionowano także poprawność wniosków analizy i zaproponowanych na ich podstawie warunków, dotyczących odległości w jakiej kształtować może się linia nowej zabudowy.

Wątpliwości Kolegium budziło również, czy projektowane lub istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 2 pkt 13 ustawy dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest stwierdzenie, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, w tym droga jest wystarczająca dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z załącznika nr 1 zaskarżonej decyzji wynika, że warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej zostały transponowane do decyzji z opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z wydanej w dniu 19 listopada 2012r. ([...] ). W ocenie Kolegium powyższa opinia oparta została na twierdzeniach o charakterze generalnym. W jej treści nie wskazano na przeprowadzenie jakichkolwiek ocen i czynności mających na celu zweryfikowanie, czy przedmiotowa droga w kształcie opisanym w opinii ( a następnie w decyzji wz ) mająca zapewnić obsługę komunikacyjną, będzie posiadać dostateczną przepustowość oraz czy ruch samochodowy związany z przedmiotową inwestycją nie doprowadzi do dużych utrudnień w funkcjonowaniu osiedla. W sprawie nie zostało ponadto dostatecznie wykazane, czy teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Kolegium stanęło na stanowisku, że inwestor w dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinien posiadać określony tytuł prawny do korzystania z dróg, nie będących drogami wewnętrznymi, jeżeli w oparciu o tego rodzaju drogi, jest realizowany dostęp do drogi publicznej oraz obsługa komunikacyjna.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 września 2015r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi garażami na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr [...] przy ul. [...] w K. ". W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w pierwszej kolejności zwrócono się do Zarządu Infrastruktury Technicznej i Transportu w K. (dalej ZIKiT) o odniesienie się do zgłoszonych wątpliwości w zakresie uzbrojenia terenu, jak również dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W piśmie z dnia 19.02.2015r. znak: [...] wyjaśnił, iż po terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] przebiega doga wewnętrzna, której nie została nadana nazwa. Ponadto odnosząc się do podniesionych wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w piśmie z dnia 19.02.2015r. znak: [...] wyjaśnił, iż ul. [...] stanowi nieprzelotową drogę wewnętrzną, służącą wyłącznie obsłudze istniejących budynków. Daje to generację ruchu na poziomie 35 - 40 pojazdów. Mając na uwadze złożone przez Inwestora wyjaśnienia oraz deklarowaną ilość lokali mieszkalnych w ilości 8 wraz z 6 garażami uznano, iż ilość dodatkowo wyjeżdżających z terenu przedmiotowej nieruchomości pojazdów nie wpłynie znacząco na pogorszenie warunków ruchu oraz nie wyczerpie przepustowości na przyległym układzie drogowym. Ponadto wyjaśniono, iż ruch generowany przez inwestycję nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ponieważ ul. [...] w większości przebiega w linii prostej, zatem zapewniona jest wzajemna widoczność pojazdów co umożliwia zjechanie pojazdu na pobocze w początkowym przebiegu ulicy w celu minięcia się z pojazdem nadjeżdżającym z naprzeciwka.

Organ sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną, gdzie odniósł się do uwag i zastrzeżeń podniesionych w uzasadnieniu poprzedniej decyzji organu II instancji. Uwzględniając stanowisko Kolegium odnośnie początkowo przyjętej przez organ metody wyznaczenia linii zabudowy skorygowano ją, odnosząc się do pełnych brył zabudowy sąsiedniej (nie zaś jedynie ich części przewyższonych z dopuszczeniem przekroczenia linii). W celu zachowania czytelnego, wspólnego układu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działkach sąsiednich oraz terenie objętym wnioskiem, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...], oraz kolejnych działkach nr [...] oraz [...] tj. w odległości 3,3 m od linii stanowiącej przedłużenie (w kierunku południowym) zachodniej granicy działki drogowej nr [...]. Działanie powyższe umożliwione zapisem §4.4. rozporządzenia, zagwarantuje utrzymanie ładu przestrzennego w badanym terenie, pozwalając na spójne przestrzennie uzupełnienie kompleksu istniejącej zabudowy. § 4 ust. 4 rozporządzenia wskazuje bowiem, iż możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy o przebiegu wynikającym z przeprowadzonej analizy, a zatem określającej przedmiotowy warunek przede wszystkim w nawiązaniu do stwierdzonych zasad kształtowania ładu przestrzennego w obszarze objętym analizą i wynikających z nich wytycznych dla wnioskowanego zamierzenia. Takie rozumienie jest szczególnie istotne dla terenów położonych w znacznym odsunięciu od dróg publicznych. W treści analizy uszczegółowiono również dane dotyczące wysokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych położonych w obszarze objętym analizą, jak również wskazano na przesłanki uzasadniające wyznaczenie wysokości dla wnioskowanej zabudowy w nawiązaniu do położonej na działkach zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej. Organ uwzględnił całość wnioskowanych robót budowlanych, ich specyfikę jak również uwarunkowania przestrzenne wynikające z lokalizacji. W toku postępowania przeanalizowano cechy charakterystyczne wszystkich obiektów budowlanych położonych w obszarze analizowanym, wskazując elementy kształtujące ład przestrzenny i parametry, które powinny być kontynuowane. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od decyzji organu I instancji, w ustawowym terminie, złożyli w jednym piśmie: E.Z. , K.A. , J.M. , M.M. , T.B.-T. , E.K. , T.T. . W treści odwołania wskazano na istniejący układ urbanistyczny, w którym przeważa zabudowa jednorodzinna, a wyjątek stanowią budynki o nr [...] ,[...] ,[...] , które wybudowane zostały niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Wskazano, że nawiązanie do zabudowy o nr [...] ,[...] ,[...] jest nieuzasadnione, a ustalenie wysokości dla nowej zabudowy na poziomie 14,5 m nie znajduje odzwierciedlenia w zabudowie sąsiedniej. Dalej wskazano, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję w zakresie komunikacji oparł się na opinii ZIKiT w K. z dnia 19.11.2012 r., pomijając całkowicie negatywną opinię zarządcy drogi z 11.10.2012 r. Zwrócono uwagę na stan techniczny drogi – ul [...] który już aktualnie nie jest dostosowany do takiego natężenia ruchu jaki występuje. Analogiczne odwołanie w ustawowym terminie złożyli w jednym piśmie Z.I. i W.I. . Decyzję zaskarżyła również M.W. zwracając uwagę na okoliczność, iż budynek nr [...] jest już zrealizowany i to niezgodnie z zatwierdzonym projektem. Wskazano na niewystarczające uzbrojenie terenu, w szczególności brak odpowiednich dróg, które już aktualnie są niewystarczające dla istniejącego w rejonie zagospodarowania terenu. Wskazano na ustalenie wysokości inwestycji objętej postępowaniem na poziomie najwyższym w obszarze. Do akt dołączono pomiary dokonane przez niezależnego geodetę dot. budynków nr [...] ,[...] ,[...] .

Na skutek złożonych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 8 lutego 2016r. numer [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

SKO wskazało, iż wśród przesłanek koniecznych do zaistnienia dla ustalenia warunków zabudowy znajduje się ujęty w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wymóg, aby projektowane lub istniejące uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl przepisu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Definicję pojęcia uzbrojenie zawiera przepis art. 2 pkt 13 u.p.z.p., który stanowi, iż przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei wskazany przepis art. 143 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że obecne brzmienie art. 2 pkt 13 u.p.z.p. uzyskał na mocy obowiązującej od dnia 17 lipca 2010 r. nowelizacji, w ramach której poprzednie brzmienie przepisu nakazującego pod pojęciem "uzbrojeniu terenu" rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zastąpiono przez dodanie do definicji "uzbrojenia terenu" m.in. dróg. Na gruncie przepisów obecnie obowiązujących nie może zatem budzić wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art w art 61 ust 1 pkt 3 ustawy. Dodatkowo w wymienianych przepisach ustawy, brak jest rozróżnienia na drogi publiczne i inne drogi np. wewnętrzne, z punktu widzenia obowiązku zapewnienia należytego uzbrojenia inwestycji. W konsekwencji, prawidłowa wykładnia tego przepisu - w zestawieniu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p, który jako przesłankę ustalenia warunków zabudowy formułuje wymóg istnienia dostępu do drogi publicznej - nie może prowadzić do jego zawężającego rozumienia, sprzecznego zresztą z istotą i treścią dokonanej nowelizacji przepisu art. 2 pkt 13 u.p.z.p.

Zbadania przesłanki z art 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, organ I instancji dokonał w przedmiotowej sprawie poprzez współpracę z zarządcą drogi, podjętą w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Powołane przepisy przewidują obowiązek poddania uzgodnieniu z zarządcą drogi projektu decyzji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie inwestor planuje obsługę komunikacyjną terenu inwestycji od ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] i dalej przez wewnętrzną drogę dojazdową przebiegającą po terenie działki nr [...] oraz części działki nr [...] . Rozwiązanie to zostało poddane opiniowaniu ZIKiT, który jest jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej K . Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że faktycznie w kompetencjach tej jednostki pozostaje ocena, czy istniejący w danym terenie układ komunikacyjny zapewni obsługę planowanej inwestycji, tj. inaczej ujmując, czy objęte wnioskiem zamierzenie pozostaje uzbrojone w drogę. W treści przywołanej opinii z dnia 19.02.2015 ZIKiT w K. zaopiniował przedsięwzięcie pozytywnie. Kolegium podkreśliło, iż w aktach sprawy znajdują się sprzecznej treści opinie zarządcy drogi tj. opinia ZIKiT z dn. 11.10.2012 r. znak [...] , gdzie ZIKiT opiniuje negatywnie zamierzenie inwestycyjne (k. nr [...] ), a następnie opinia ZIKiT z dnia 19.11.2012 r. znak [...] gdzie zarządca bez żadnego uzasadnienia dla zmiany swojego stanowiska opiniuje zamierzenie inwestycyjnie pozytywnie (k. nr [...] ). Kolegium wskazało, iż kwesta ta była przedmiotem rozważań w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej, niemniej jednak nie została wyjaśniona przez organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę. Kolegium podniosło, iż kwestia spełniania warunku z art 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. winna być dokładnie zbadana przez organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę, a poza tym organ ten winien szczegółowo wyjaśnić istniejącą sprzeczność w opiniach ZIKiT. Nadto Kolegium wskazało, iż znany jest mu z urzędu fakt, że opiniując inne inwestycje projektowane w rejonie terenu inwestycji, których obsługa komunikacyjna również oparta była o ul. [...] i [...] , ZIKiT wykonujący zadania zarządcy drogi ustalił, że ul. [...] jako droga o szerokości jedni ok. 3,5 m oraz droga wewnętrzna ul. [...] o szerokości jezdni ok. 3 m nie spełniają normatywnych parametrów dróg dojazdowych (ciąg pieszo -jezdny), umożliwiającego prawidłową obsługę komunikacyjną terenu inwestycji (opinie ZIKiT w aktach spraw o znaku: [...] ,[...] ).

Wobec omówionych powyżej faktów znanych Kolegium z urzędu i treści opinii zarządcy dróg publicznych, zalegającej w aktach przedmiotowej sprawy - milczącej co do parametrów dróg mających zapewnić inwestycji należytą obsługę komunikacyjną, Kolegium podtrzymało uprzednio wyrażone w sprawie uzasadnione wątpliwości co do wystarczalności uzbrojenia terenu inwestycji w drogę. W szczególności nie sposób ustalić, czy istniejący w obecnych rozmiarach układ drogowy bez jego rozbudowy i prawidłowego urządzenia (budowa chodników, poszerzenie jezdni do szerokości umożliwiającej bezpieczne mijanie się pojazdów) jest w stanie zabezpieczyć należytą, bezpieczną obsługę komunikacyjną projektowanej inwestycji, co zresztą podnoszą odwołujący. Kolegium z urzędu zauważyło, iż projektowana inwestycja nie jest jedyną inwestycją planowaną przy ul. [...], stąd nie sposób podzielić stanowiska ZIKiT, że dodatkowe 6 samochodów wyjeżdżających z terenu planowanej inwestycji nie wpłynie znacząco na pogorszenie ruchu pojazdów i przepustowość na przyległym pasie drogowym. Według Kolegium organ I instancji dokonując oceny stanowiska ZIKiT nie może tracić z pola widzenia rozmiarów wszystkich planowanych w tym obszarze inwestycji, jak również faktu istniejących w obrocie sprzecznych opinii ZIKiT.

W odniesieniu do zarzutów odwołania w zakresie ustalonego parametru wysokości, Kolegium zauważyło, iż ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno -architektonicznej z dnia 1.07.2015 r. wynika, że budynki posadowione na dz. nr [...] ,[...],[...] to budynki wielorodzinne trzykondygnacyjne z dwoma dodatkowymi kondygnacjami zawartymi w obrębie poddaszy w połaciach dachowych dwuspadowych z lukarnami i facjatami. Wskazano, że budynki te przewyższają pozostałą zabudowę w obszarze analizowanym, a ich wysokość kształtuje się na poziomie 12,5 m do 14,5 m. do kalenicy. W treści ponownie sporządzonej analizy wskazano, że trzy budynki o nr [...] ,[...] ,[...] zlokalizowane wzdłuż dz. nr [...] pod względem wysokości odbiegają od pozostałych, niemniej jednak z uwagi na okoliczność, że wnioskowany budynek usytuowany jest w jednym szeregu z tymi budynkami i stanowił będzie kontynuację dla tych budynków, uzasadnione jest nawiązanie do parametru wysokości budynku nr [...] , którego wysokość do kalenicy to 14,5m. (k. nr [...]. Nadto z dołączonych do akt sprawy przez M.W. dokumentów, w postaci pomiarów przeprowadzonych przez niezależnego geodetę mgr inż. Z.Z. wynika, że budynek posadowiony na dz. nr [...] tj. budynek nr [...] ma wysokość 14,62 m. W odniesieniu do powyższego Kolegium wskazało, że ma świadomość dominującej zabudowy jednorodzinnej w obszarze ul. [...], niemniej wobec twierdzeń autora analizy i uzasadnienia tam zawartego zarzuty odwołania w zakresie parametru wysokości uznaje się za nieuzasadnione.

Odnosząc się do pozostałych parametrów planowanej zabudowy, takich jak: linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki/terenu Kolegium wskazało, iż zostały one w sposób poprawny uzasadnione w treści zaskarżonej decyzji, jak również racjonalność ich ustalenia znajduje odzwierciedlenie w treści sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno -architektonicznej.

W ocenie SKO, ponownie przeprowadzając postępowanie organ I instancji winien rozstrzygnąć kwestię spełnienia przez planowaną inwestycję warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Postępowanie wymaga więc uzupełnienia w znacznym zakresie, zgodnie z art 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. tak, by możliwa była ocena przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B.J. , zarzucając:

-naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania mimo że nie istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

-naruszenie przepisu art. 136 k.p.a. i zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w przedmiocie uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie,

-naruszenie przepisu art. 7, 77 i 107 § 3 kpa przez pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz wywiedzenie błędnych wniosków faktycznych z ustalonego stanu faktycznego, a to:

-pominięcie faktu, że sprawa dotyczy lokalizacji istniejącego od kilkunastu lat, zamieszkanego budynku i nie zachodzi niebezpieczeństwo, że ruch drogowy generowany przez jego mieszkańców, zwiększy się na skutek wydania decyzji wz,

-pominięcie faktu, że w innych postępowaniach, co do których SKO stwierdza że są mu znane z urzędu, zapadały pozytywne decyzje o warunkach zabudowy,

-pominięcie faktu, że co do tego samego budynku z wniosku innej osoby SKO w K. wydało decyzje o warunkach zabudowy o podobnych parametrach mimo że obsługa komunikacyjna była wykonywana w ten sam sposób, a jedyną przyczyną uchylenia przedmiotowej decyzji przez WSA w Krakowie były braki w zakresie udziału stron w postępowaniu,

- przyjęcie, że znane Kolegium z urzędu postępowania odnoszą się do różnych nieruchomości i różnych inwestycji bez rozważania, ile jest owych innych inwestycji i jaki ruch one będą generować, naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie obsługi komunikacyjnej przez błędne przyjęcie, że nieruchomość nie posiada właściwej obsługi komunikacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Skarżąca zarzuca przede wszystkim naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. Wobec tego istotne jest stwierdzenie, czy organ postąpił prawidłowo z punktu widzenia wskazanego przepisu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, powołało się na art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnośnie tej drugiej kwestii, akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych konieczność interpretacji tego przepisu łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może zatem powołać się na art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzone przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest możliwe do rozstrzygnięcia sprawy. "Należy przyjąć, że stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011r. II SA/Kr 1083/11 Lex nr 1152739). Z kolei sąd administracyjny ma także specyficzne zadanie przy kontroli decyzji kasacyjnej. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia z dnia 4 listopada 2014 r. II OSK 2279/13LEX nr 1592135 "Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę".

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że brak było podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o wskazane przepisy. Przypomnieć należy, iż inwestor planuje obsługę komunikacyjną terenu inwestycji od ul. [...] stanowiącej drogę publiczną poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] ( w zarządzie ZIKiT) i dalej przez wewnętrzną drogę dojazdową przebiegającą po terenie działki nr [...] oraz części działki nr [...] . Rozwiązanie to zostało poddane opiniowaniu ZIKiT, gdyż faktycznie w kompetencjach tej jednostki pozostaje ocena, czy istniejący w danym terenie układ komunikacyjny zapewni obsługę planowanej inwestycji. Nie należy jednak mylić dwóch zagadnień, co czytelnie wyjaśniono w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014r. II SA/Kr 1226/13 publ. Lex/el. Wskazano tamże, iż: "W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Charakterystycznym jest zatem to, że uzgodnienie przewidziano jedynie w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi kontrowersji, że takie uzgodnienie, dokonane w granicach kompetencji organu uzgadniającego, jest wiążące dla organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przepis kompetencyjny dla dokonania omawianego uzgodnienia stanowi art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który wprowadza obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Artykuł 35 ust. 3 znajduje się w Rozdziale 4 ustawy, zatytułowanym " Pas drogowy". Ustawodawca nie podał w tym przepisie wprost w wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w realizacji obowiązku uzgodnienia. Uwzględniając jednakże zadania zarządcy drogi (m.in.art. 20 ustawy o drogach publicznych) oraz fakt zawężenia obowiązku uzgodnienia do terenów przyległych do psa drogowego, należy uznać, że zarządca drogi powinien w tym zakresie mieć na względzie bezpieczeństwo w ruchu drogowym (np. lokalizacja i parametry zjazdów, możliwość ich realizacji albo przebudowy, zagospodarowanie w pasie drogowym - przystanki autobusowe, inne zjazdy, zadrzewienia - i z tym związana wysokość oraz linia planowanej zabudowy mogąca mieć wpływ na widoczność itp.) oraz znane mu zdarzenia prawne wprowadzające faktyczne ograniczenia w realizację inwestycji z uwagi na jej usytuowanie w obszarze przyległym do pasa drogowego (np. nieodnotowane w dokumentach geodezyjnych poszerzenie pasa drogowego albo ochrona funkcjonowania istotnego jego zagospodarowania)". Obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją ma na celu zachowanie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jednakże zasada ta doznaje ograniczeń w sytuacjach, kiedy organem uzgadniającym i wydającym decyzję jest ten sam podmiot. Wówczas ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym powinny stanowić część orzeczenia kończącego postępowanie i spełniać będą taką samą rolę jak postanowienie wydane w trybie uzgodnieniowym (por. NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 20143r. II OSK 1608/12, Lex nr 1433494). Ponieważ ZIKiT jest jednostką podległą Prezydentowi Miasta K. , jakiekolwiek uzgodnienia między tymi podmiotami nie mogły mieć miejsca. Wyrażane przesz ZIKiT opinie stanowią zatem bazę merytoryczną dla ustaleń organów administracyjnych prowadzących niniejsze postępowanie.

Odrębnym zupełnie zagadnieniem jest natomiast kwestia centralna dla niniejszej sprawy, a mianowicie kwestia analizy istnienia odpowiedniego uzbrojenia w zakresie dróg dla planowanej inwestycji, którą przeprowadza się w obszarze analizowanym. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., dla ustalenia warunków zabudowy niezbędne jest stwierdzenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., pod pojęciem "uzbrojenia terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obecne brzmienie tego przepisu nadane zostało ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) i obowiązuje od 17 lipca 2010 r. Wobec wyraźnej ingerencji ustawodawcy, na gruncie przepisów obecnie obowiązujących nie może już budzić wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Brak dostatecznego uzbrojenia terenu w drogi jest zatem przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy, a organ administracji publicznej ma obowiązek badania spełnienia tej przesłanki. Z powołanych wyżej przepisów wynika ponadto wprost, że ustawodawca przewidział możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji, dla której istniejące już uzbrojenie jest wystarczające do jej obsługi. Przy braku wystarczającego uzbrojenia terenu, warunki zabudowy można uzyskać jedynie wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Badanie tych okoliczności odbywa się przy zastosowaniu ogólnych przepisów postępowania administracyjnego.

Z ustaleń SKO wynika, że w ostatniej jak dotychczas opinii z dnia 19.02.2015 ZIKiT w K. zaopiniował przedsięwzięcie pozytywnie, niemniej SKO podkreśliło, iż w aktach sprawy znajdują się sprzecznej treści opinie ZIKiT. Mianowicie chodzi o opiniię z dn. 11.10.2012 r. znak [...] gdzie ZIKiT opiniuje negatywnie zamierzenie inwestycyjne (k. nr [...]), a następnie opinię ZIKiT z dnia 19.11.2012 r. znak [...] gdzie zarządca bez żadnego uzasadnienia dla zmiany swojego stanowiska opiniuje zamierzenie inwestycyjnie pozytywnie (k. nr [...]). Kolegium wskazało, iż kwesta ta była przedmiotem rozważań w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej, niemniej jednak nie została wyjaśniona przez organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę oraz podniosło, iż kwestia spełniania warunku z art 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. winna być dokładnie zbadana przez organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę, a poza tym organ ten winien szczegółowo wyjaśnić istniejącą sprzeczność w opiniach ZIKiT. Poddając ocenie ten pogląd, nie ulega wątpliwości, że w sprawie istnieją sprzeczne opinie ZIKiT, o czym będzie jeszcze mowa. Jednak wyjaśnienie sprzeczności i wybór określonego stanowiska leży całkowicie w gestii organu II instancji w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. i nie stanowi w żadnym razie powodu do wydania decyzji kasatoryjnej. Zgodnie z wymienionym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej ( tak Anna Golęba w: Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod red. Hanny Knysiak – Molczyk, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015r., str. 933). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego ( tak wyrok NSA z dnia 13 maja 1999r. IV SA 723/97, Lex nr 47269, wyroki NSA z 29 grudnia 2011r., II OSK 1725/10 CBOSA oraz z dnia 27 lutego 2014r. II OSK 2323/12, lex nr 1495262). Oczywiście należy to oceniać każdorazowo w świetle konkretnego stanu faktycznego i prawnego. Tak więc w tym zakresie należy w pełni zgodzić się ze skarżącą, iż organ winien we własnym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe i ocenić prawidłowość stanowiska zarządcy drogi. Nie można przyjąć, aby organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części, skoro czynił ustalenia w przedmiocie drogi na podstawie różnorakich dowodów. Projektowany zakres postępowania, jaki wynika z wypowiedzi organu II instancji, widziany przez pryzmat dość wąskich okoliczności koniecznych do badania, o czym będzie jeszcze mowa, powoduje, że nie zostały w dostatecznej mierze usprawiedliwione przyczyny nie zastosowania art. 136 k.p.a., co pozostaje w ścisłym związku z możliwością zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. Anna Golęba w: Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz op.cit str. 945-946). Przy stosowaniu przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jako wyjątku od zasady nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2011r. II SA/Kr 758/11 Lex nr 965377).

Druga obligatoryjna przesłanka uchylenia sprawy w świetle art. 138 § 2 k.p.a. dotyczy wydania decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania. Trzeba podkreślić, że oprócz wskazywanego przez organ naruszenia przepisów w zakresie postępowania dowodowego, jako wymagającego w konsekwencji uzupełnienia materiału w znacznej części (co w ocenie sądu nie zachodzi), nie podano w decyzji SKO innych naruszeń.

Nadto Organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zakwestionował stanowisko ZIKiT wyrażone w piśmie z dnia 19.02.2015 r., powołując się na opinie ZIKIT wydane w innych sprawach, znajdujące się w aktach spraw o znaku: [.,..] ,[...] . Skarżąca podnosi, że sprawy te dotyczyły zapewne innego stanu faktycznego, a ponadto nie jest możliwe ocenianie układu komunikacyjnego i jego wydolności przez zestawienie opinii ZIKiT w innych sprawach bez ich scharakteryzowania. Zarzuty te okazały się zasadne. Sąd nie jest w stanie zweryfikować stanowiska Kolegium, bowiem w aktach sprawy, które zostały mu przesłane, brak jest choćby kopii opinii, które dały Kolegium podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej. Taka sytuacja jest niedopuszczalna. Powoływanie się na znane organowi z urzędu stanowiska organów administracji publicznej bez umożliwienia dostępu do tych dokumentów stronom postępowania oraz sądowi administracyjnemu należy ocenić jako wadliwe, co podkreślono w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 455/16 (Lex/el.).

Niezależnie od powyższych uwag, prowadzących do wniosku o wadliwym zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., wskazać też trzeba na nieprawidłowość poglądu wyrażonego przez SKO co do rozumienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. SKO przyjęło, że na gruncie przepisów obecnie obowiązujących nie może budzić wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art w art 61 ust 1 pkt 3 ustawy. Z tym poglądem oczywiście należy się zgodzić, co już wyartykułowano wyżej. Dodatkowo SKO wskazało, że w wymienianych przepisach ustawy, brak jest rozróżnienia na drogi publiczne i inne drogi np. wewnętrzne, z punktu widzenia obowiązku zapewnienia należytego uzbrojenia inwestycji. W konsekwencji, prawidłowa wykładnia tego przepisu - w zestawieniu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p, który jako przesłankę ustalenia warunków zabudowy formułuje wymóg istnienia dostępu do drogi publicznej - nie może prowadzić do jego zawężającego rozumienia, sprzecznego z istotą i treścią dokonanej nowelizacji przepisu art. 2 pkt 13 u.p.z.p. W efekcie w ramach badania kwestii uzbrojenia SKO poddało kontroli kwestię parametrów technicznych drogi publicznej ( ul. [...]) oraz drogi wewnętrznej (ul. [...]) pozostającej w zarządzie ZIKiT. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż pierwsza opinia ZIKiT z 11.10.2012r. wskazywała, że szerokość jezdni obu ulic (2,5-3m) nie zapewnia bezpiecznego mijania się pojazdów oraz wskazała na brak chodnika do poruszania się pieszych; wobec czego istniejące uzbrojenie nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Druga opinia z 19.11.2012r. wskazywała, że w związku z faktem, iż budynek nr [...] jest zamieszkały od 2003r., istniejące uzbrojenie jest wystarczające. Trzecia opinia z 19.02.2015r. opiniowała przedsięwzięcie pozytywnie i podawała, że ul. [...] jako droga nieprzelotowa, do obsługi istniejących budynków przy ruchu 35-40 pojazdów, prowadzona w linii prostej, zachowa przepustowość na przyległym układzie drogowym, przy założeniu dalszych 6 pojazdów; w konsekwencji istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W odniesieniu do badania przez organy administracyjne wymaganych parametrów drogi publicznej tj. ul. [...] wskazać należy, że prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. naprowadza na stwierdzenie, że nie odnosi się on do dróg publicznych. Pogląd ten został wypowiedziany w licznych wyrokach WSA w Krakowie (por. II SA/Kr 971/13, II SA/Kr 1636/15, II SA/Kr 1043/15), jak i w wyrokach NSA (przykł. wyrok NSA z 4.02.2015r. II OSK 1592/13, dostępny na stronie CBOIS). Skoro zatem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy, to nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi, w szczególności nie jest także dopuszczalne uzależnianie ustalenia warunków od przebudowy przez inwestora istniejącej drogi publicznej. Zatem kwestia parametrów drogi publicznej, a więc ul. [...], nie będzie miała znaczenia w sprawie.

Powstaje zatem pytanie, co definiuje pojęcie "uzbrojenie" z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Na pytanie to odpowiada NSA w cytowanym wyroku II OSK 1592/13 następująco: "Prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Odróżnienie to ma uzasadnienie w konieczności uwzględnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2". Podobnie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 listopada 2013r. II SA/Kr 971/13: ""Drogi" zaś o których mówi przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (poprzez odesłanie z art. 2 pkt 13), to takie, które związane są (lub będą) z planowanym przez inwestora zamierzeniem budowlanym. Uzbrojenie więc terenu inwestycji "w drogi" oznacza zdaniem sądu, że chodzi tylko o takie drogi, które znajdują się (lub znajdą się) na terenie inwestycji lub z terenem tej inwestycji będą związane. Nie będą to jednak drogi publiczne, których zarząd i utrzymanie w należytym stanie, należy do właściwych organów administracji publicznej, a nie inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej". Tak więc przy przyjęciu tego poglądu, kwestia istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu jako wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dotyczyłaby ewentualnie ul. [...] oraz drogi na działce nr [...] czyli dróg wewnętrznych w zarządzie ZIKiT, oraz na działce nr [...] – wszystkich jako dróg niepublicznych związanych z terenem inwestycji. Zaznaczyć też należy, że rodzi się tutaj wątpliwość, czy ulica [...] jest bezpośrednio związana z terenem inwestycji. Parametry drogi niepublicznej określa § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Jego ust. 1 stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W myśl ust. 2 dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Ust. 3 stanowi, że do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Niemniej jednak w ocenie Sądu wątpliwie jest stosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wprost na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kwestia szerokości szlaku drożnego co do zasady podlegać winna badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego - w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wtedy bowiem stosowane są konkretne przepisy techniczne (por. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Kr 156/16). Nie zmienia takiej oceny okoliczność, że odnośnie przedmiotowej inwestycji nie dojdzie do etapu wydawania pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, że budynek istnieje i jest zamieszkany. Na etapie ustalania warunków zabudowy, w ramach oceny uzbrojenia terenu, badaniu podlega kwestia, czy istnieje uzbrojenie w zakresie dróg, albo czy możliwe jest uzyskanie gwarancji takiego uzbrojenia (realizacji drogi) w postaci umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną lub właściwym podmiotem, a inwestorem.

Co zaś do badania przepustowości drogi, to jak słusznie wskazał NSA w uzasadnieniu cytowanego już wyroku sygn. akt II OSK 1592/13, w toku ustalania warunków zabudowy brak jest procedur umożliwiających przeprowadzenie takich badań, sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego. W ocenie Sądu orzekającego, jeśli organ administracji, wyłącznie powołany do rozstrzygania o kwestii wystarczającego uzbrojenia, czyni to w oparciu o opinię zarządcy drogi, to samo zasięgnięcie takiej opinii jest wyrazem prawidłowej, dozwolonej prawem i zasługującej na aprobatę współpracy z jednostkami miejskimi działającymi jako aparat pomocniczy organu administracji publicznej (Prezydenta). Niemniej nie można tutaj doprowadzać do paradoksu polegającego na tym, że nie bada się przepustowości i parametrów drogi publicznej, a bada się przepustowość drogi wewnętrznej, która doprowadza do drogi publicznej. Oznacza to, że termin "wystarczające uzbrojenie" będzie przede wszystkim odnosił się do kwestii istnienia drogi umożliwiającej dojazd do terenu inwestycji i znajdującej się na jej terenie, względnie bezpośrednio z tym terenem związanej.

Ponadto w niniejszej sprawie nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że budynek na terenie, dla którego bada się "wystarczające uzbrojenie" w kontekście prezentowanych przepisów, już istnieje i jest zamieszkały, a zatem ruch związany z inwestycją już się odbywa. Trudno zatem bez wyraźnych dowodów wskazujących na taką okoliczność, teoretycznie powiedzieć, że przepustowość dróg wewnętrznych jest zbyt mała.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a.

Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II Instancji weźmie pod uwagę powyższe wskazania przy wyjaśnieniu rozbieżności między opiniami ZIKiT i przeprowadzi ewentualnie w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do wyrażonych uwag.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.