Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 666/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71, art. 75, art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 marca 2024 r. nr SKO.OS/41.9/101/2024/3242/AK w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 15 marca 2024 r., nr SKO.OS/41.9/101/2024/3242/AK Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy w całości decyzję Wójta Gminy S. (dalej "Wójt" lub "Organ I instancji") z 15 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej "Skarżąca" lub "Spółka"), Wójt odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...]"

Decyzja z 15 stycznia 2024 r. jest drugą decyzją Organu I instancji wydaną w rozpoznawanej sprawie, Kolegium bowiem uchyliło wcześniejszą decyzję Wójta z 28 kwietnia 2023 r.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 71 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.; dalej "u.u.i.o.ś."), § 2 ust. 1 pkt 47 oraz § 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie z 10 września 2019 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji scharakteryzował planowane przedsięwzięcie, przedstawił chronologicznie przebieg postępowania oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opracowany w czerwcu 2021 r.). Przedsięwzięcie zostało zaplanowane do zrealizowania na działce nr [...] w R. przy ul. [...]. Dla działki tej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. z wyłączeniem terenu w rejonie ulic [...] i [...] (Dz. U. Woj. Ś. z [...] r. poz. [...] z późn. zm., dalej "m.p.z.p").

Odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia uzasadniono brakiem zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z zapisami m.p.z.p.

Na podstawie danych zawartych w raporcie ustalono, że planowane przedsięwzięcie w zakresie przetwarzania odpadów należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 u.u.i.u.ś w związku z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 10 września 2019 r.). Zaś planowane przedsięwzięcie w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne zaliczać się będzie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z § 3 ust. 1 pkt 83 ww. rozporządzenia i także wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Działka, na której realizowane będzie przedsięwzięcie, zlokalizowana jest w granicach terenu o symbolu przeznaczenia 9PU – teren zabudowy produkcyjnej, składowej, magazynowej oraz zabudowy usługowej, dla którego w m.p.z.p., w ustaleniach szczegółowych w § 33 pkt 1 i 2, ustalono przeznaczenie podstawowe i przeznaczenie dopuszczalne. Dodatkowo w m.p.z.p., w ustaleniach ogólnych, zawarto zapisy odnoszące się do całego obszaru objętego planem. W zakresie ochrony środowiska są to postanowienia § 7 ust. 2 pkt 1 lit. b), lit. f), § 7 ust. 2 pkt 3 lit. r), § 7 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. Z zapisów tych wynika zakaz lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z zastrzeżeniem wyjątków z pkt 3. Z ww. postanowień m.p.z.p. wynika także zakaz lokalizacji składowisk odpadów, spalarni odpadów, sortowni odpadów, przedsięwzięć związanych ze zbieraniem i przetwarzaniem odpadów niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne, w tym odpadów komunalnych, bioodpadów oraz odpadów powodujących uciążliwości zapachowe z zastrzeżeniem wyjątków z pkt 3 lit. c), r), s) oraz z pkt 4.

Ustalenia m.p.z.p. w § 7 ust. 2 pkt 3 lit. r) i § 7 ust. 2 pkt 4, do których odwołuje się Spółka, dotyczą przedsięwzięć istniejących (funkcjonujących) na dzień wejścia w życie m.p.z.p. Ponadto § 7 ust. 2 pkt 3 lit. r) m.p.z.p. w ocenie Organu I instancji ma na celu rozwój istniejących przedsięwzięć jedynie w zakresie polepszania, unowocześniania istniejącego procesu produkcji, nie wskazuje jednak na możliwość rozszerzenia zakresu działalności. Realizowana przez Skarżącą działalność polega na sortowaniu odpadów, co wiąże się z ich gromadzeniem i w świetle ustaleń m.p.z.p. taka działalność może być kontynuowana i rozbudowana jednak wyłącznie w celu usprawnienia procesu technologicznego przedsięwzięcia pierwotnego, co w przypadku Spółki oznacza możliwość usprawnienia procesu technologicznego w zakresie sortowania odpadów. Przetwarzanie odpadów stanowi jednak inny, nowy rodzaj działalności.

Posiadane przez Spółkę decyzje administracyjne nr [...] z 6 października 2021 r. i nr [...] z 12 kwietnia 2023 r. są zezwoleniami na zbieranie odpadów, niedopuszczającymi w swym zakresie możliwości prowadzenia działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów. Nie sposób zatem uznać, że działalność związana z przetwarzaniem odpadów mieści się w zakresie prowadzonej przez Spółkę działalności na podstawie udzielonych zezwoleń na zbieranie odpadów.

Odnosząc się do decyzji Starosty T. z 9 października 2020 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sortowni odpadów stałych wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą towarzyszącą – etap I to nie sposób przyjąć, że wskazuje ona na cel związany z późniejszym etapem rozbudowy zakładu, tj. instalacją do przetwarzania odpadów. Skoro Spółka na dzień wydania decyzji przez Starostę nie dysponowała decyzją środowiskową dotyczącą tej instalacji to Starosta nie mógł wydać zezwolenia na jej budowę z uwagi na treść art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.o.i.ś. Wskazana decyzja nie jest zezwoleniem na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami, zwłaszcza ich zbierania lub przetwarzania. Decyzja dotyczy jedynie zamierzenia budowlanego (infrastruktury).

Dowodami na fakt prowadzenia w wybudowanym zakładzie działalności związanej ze zbieraniem odpadów są zezwolenie na zbieranie odpadów wraz ze zmianą oraz sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2022. Pozostałe dokumenty, tj. postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w T. z 23 czerwca 2022 r. stwierdzające spełnienie warunków ochrony przeciwpożarowej oraz postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "ŚWIOŚ") z 28 października 2022 r. dotyczą działalności związanej ze zbieraniem odpadów.

Analizując przedłożoną przez Skarżącą opinię z 30 października 2023 r. Wójt wyjaśnił, że zawiera ona analizę zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., przyjętego uchwałą z dnia [...]r. nr [...] r. pod kątem ich zgodności z obowiązującym m.p.z.p. Autorka ekspertyzy stwierdza, że realizowane przez Spółkę przedsięwzięcie jest bez wątpienia dopuszczone przez Studium, a zapisy m.p.z.p. nie są z nim zgodne. Zdaniem Wójta stanowisko zawarte w opinii pomija treść art. 80 ust. 2 u.u.o.i.ś. w myśl którego właściwy organ przed wydaniem decyzji środowiskowej zobowiązany jest stwierdzić zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeżeli plan ten został uchwalony), a nie z zapisami studium uwarunkowań.

Przedłożone przez Spółkę zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z 19 grudnia 2022 r. dotyczy zamierzenia budowlanego objętego decyzją z 9 października 2020 r. nr [...] i także nie odnosi się do obiektów mających służyć przetwarzaniu odpadów.

Jedyną decyzją umożliwiającą działalność w zakresie gospodarowania odpadami jaką dysponuje Spółka jest decyzja Marszałka Województwa Śląskiego z 12 kwietnia 2023 r. nr [...] która zmienia zezwolenie na zbieranie odpadów w zakresie sposobu rozmieszczenia zbieranych odpadów i ich magazynowania oraz maksymalnych ilości odpadów przewidzianych do magazynowania w tym samym czasie.

W odwołaniu od decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z m.p.z.p. Zarzucono naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące rozstrzygnięciem na niekorzyść Spółki wątpliwości interpretacyjnych co do zapisów m.p.z.p. Wskazano także na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą sporządzeniem przez Wójta niewyczerpującego uzasadnienia przyczyn niezgodności przedsięwzięcia z m.p.z.p. W konsekwencji zarzucono naruszenie art. 80 ust. 2 u.u.o.i.ś poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że przedsięwzięcie jest niezgodne z m.p.z.p.

Zdaniem Spółki planowane przedsięwzięcie jest wyłącznie kontynuacją (rozbudową) przedsięwzięcia już realizowanego, które zostało podzielone na dwa etapy. W etapie pierwszym Spółka zrealizowała budowę boksów z bloczków betonowych do zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, 3 kontenerów metalowych przeznaczonych do zbierania odpadów niebezpiecznych, miejsc parkingowych oraz posadowiła kontener biurowy. Działka, na której realizowano etap I przedsięwzięcia jest także ogrodzona oraz uzbrojona w niezbędne do prowadzenia planowanej działalności media. Realizacja II etapu przedsięwzięcia będzie polegała na: kontynuowaniu użytkowania istniejących boksów, kontenerów i budynków; zbudowaniu warstwy szczelnej, betonowej części zakładu; budowie hali produkcyjno-magazynowej na potrzeby przetwarzania odpadów; zagospodarowaniu terenów zielonych; oznakowaniu tras transportu odpadów oraz stref rozładunkowych; zabudowie infrastruktury towarzyszącej; zainstalowaniu paneli fotowoltaicznych na dachu boksów magazynowych oraz na dachu hali magazynowo-produkcyjnej.

Realizowane przez Spółkę przedsięwzięcie istnieje, ponadto zapis § 7 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. dopuszcza również dalszą realizację przedsięwzięć realizowanych, które m. in. wymagają uzyskania nowych decyzji zezwalających na dalsze prowadzenie danej działalności. Skarżąca podkreśliła, że nie mogła przedłożyć zezwolenia na przetwarzanie odpadów bo tego rodzaju zezwolenie wydawane jest po uzyskaniu decyzji środowiskowej.

Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało w mocy w całości decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wskazał, że Wójt przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i zebrał materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Analizując materiał dowodowy Kolegium doszło do takich samych wniosków jak Organ I instancji, czego skutkiem jest utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

Planowane przedsięwzięcie polegać będzie głównie na produkcji z odpadów paliwa alternatywnego RDF. Ponadto także na zbieraniu odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Spółka posiada obecnie zezwolenie na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, tj. decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z 6 października 2021 r. oraz decyzję Starosty T. z 9 października 202 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę sortowni odpadów stałych wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą towarzyszącą – etap I.

Kolegium przywołało zapisy § 5 pkt 29, pkt 30, pkt 31, pkt 32, § 7 i § 33 m.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 2, pkt 21, pkt 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z póżn. zm.; dalej "u.o."). Następnie Kolegium dokonało analizy m.p.z.p. stwierdzając, że na terenie oznaczonym symbolem 9PU (na którym położona jest działka inwestycyjna) uchwałodawca generalnie zakazał zagospodarowywania i użytkowania terenów na cele związane z gospodarowaniem odpadami, przy tym zakazał on lokalizacji przedsięwzięć związanych ze zbieraniem i przetwarzaniem odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, co jednak nie dotyczy:

- rozbudowy przedsięwzięć, o których mowa w § 7 pkt 2 ppkt 3 lit. r) m.p.z.p. jeżeli uzyskały decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub inne decyzje zezwalające na prowadzenie danej działalności i zamierzona rozbudowa ma na celu usprawnienie procesu technologicznego przedsięwzięcia pierwotnego i nie zwiększy jego negatywnego odziaływania na środowisko ponad wskazane w udzielonej decyzji środowiskowej lub innych wydanych decyzjach;

- dalszego funkcjonowania przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych, o których mowa w § 7 pkt 2 pkkt 4 m.p.z.p., jeżeli uzyskały decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, inne decyzje zezwalające na prowadzenie danej działalności lub wymagają nowych decyzji zezwalających na dalsze prowadzenie danej działalności i dalsze funkcjonowanie przedsięwzięć z zastrzeżeniem, że dalsze ich funkcjonowanie nie zwiększy ich negatywnego oddziaływania na środowisko ponad wskazane w udzielonej decyzji środowiskowej lub innych wydanych decyzjach.

Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia przesłanek ani z § 7 pkt 2 ppkt 3 lit. r) m.p.z.p. ani z § 7 pkt 2 ppkt 4 m.p.z.p. Wskazane regulacje mają swego rodzaju charakter dostosowujący i dotyczą instalacji istniejących lub których realizację już rozpoczęto (§ 7 pkt 2 ppkt 4 m.p.z.p.) Warunkiem ich stosowania jest tożsamość prowadzonej dotychczas gospodarki odpadami. Wskazane przepisy należy odczytywać z uwzględnieniem stanu istniejącego, ww. odstępstwa nie odnoszą się bowiem do nowych inwestycji, lecz umożliwiają dalsze funkcjonowanie działalności, która jest już prowadzona, a w tym tych które mogłyby mieć problem z kontynuacją w przypadku gdyby doszło do wygaśnięcia zezwoleń lub innych decyzji zezwalających na prowadzenie danej działalności. W § 7 pkt 2 pkkt 3 lit. r) m.p.z.p. mowa jest o rozbudowie istniejącego przedsięwzięcia jedynie w celu usprawnienia procesu technologicznego przedsięwzięcia pierwotnego, przy czym nie może ona zwiększyć negatywnego oddziaływania na środowisko ponad wskazane w udzielonej decyzji środowiskowej lub innych decyzjach. Zaś w § 7 pkt 2 pkkt 4 m.p.z.p. mowa jest o kontynuacji dotychczasowej działalności pod warunkiem, że dalsze funkcjonowanie przedsięwzięć nie zwiększy ich negatywnego oddziaływania na środowisko ponad wskazane w udzielonej decyzji środowiskowej lub w innych wydanych decyzjach.

Dotychczasowa działalność Spółki prowadzona na działce nr [...] polega na zbieraniu odpadów i ich sortowaniu i w świetle ww. zapisów m.p.z.p. tylko taka działalność może być rozbudowana lub kontynuowana, jednakże tylko w celu usprawnienia procesu technologicznego i pod warunkiem, że rozbudowa bądź dalsza kontynuacja działalności nie zwiększy negatywnego oddziaływania na środowisko ponad wskazane w udzielonej decyzji środowiskowej lub innych decyzjach zezwalających na dalsze prowadzenie danej działalności.

Kolegium nie zgadza się ze stanowiskiem Spółki odnośnie kontynuacji rozpoczętej działalności bowiem przetwarzanie odpadów nie jest kontynuacją działalności Spółki w zakresie gospodarowania odpadami na działce nr [...] Przetwarzanie i zbieranie odpadów stanowią odmienne rodzaje gospodarowania odpadami.

Kolegium nie dopatrzyło się naruszeń wskazywanych przez Spółkę w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z zapisami m.p.z.p. nie budzi wątpliwości stąd zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. nie jest zasadny. Zgodność lokalizacji przedsięwzięcia, o której mowa w art. 80 ust. 2 u.u.i.o.ś to zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie postanowieniami jakiegokolwiek innego aktu z zakresu kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy.

Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję Kolegium w całości wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że planowane przez Skarżącą przedsięwzięcie jest niezgodne z postanowieniami m.p.z.p. Zarzucono naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące rozstrzygnięciem na niekorzyść Spółki wątpliwości interpretacyjnych co do zapisów m.p.z.p. oraz uznaniem, że sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z m.p.z.p. nie budzi wątpliwości. W skardze sformułowano także zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to:

- § 7 pkt 2 ppkt 3 lit. r) m.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że przedsięwzięcie planowane przez Skarżącą nie stanowi rozbudowy dotychczasowo zrealizowanej inwestycji mającej na celu usprawnienie procesu technologicznego przedsięwzięcia pierwotnego;

- § 7 pkt 2 ppkt 4 m.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że realizacja inwestycji planowanej przez Spółkę nie stanowi przedsięwzięcia, dla którego uzyskano inne decyzje zezwalające na prowadzenie danej działalności i jednocześnie przedsięwzięcia wymagającego uzyskania nowych decyzji zezwalających na prowadzenie danej działalności, przez co dalsza realizacja (kontynuacja) inwestycji Skarżącej nie jest możliwa;

- art. 80 ust. 2 u.u.o.i.ś poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że przedsięwzięcie jest niezgodne z m.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi wskazano m. in., że interpretacja postanowień m.p.z.p. nie została dokonana z poszanowaniem zasady "złotego środka". Kolegium w swojej decyzji całkowicie pominęło wnioski biegłej z opinii, w szczególności te dotyczące dysponowania przez Spółkę pozwoleniem na budowę z 2020 r.

Skarżąca dokonała także szczegółowej wykładni spornych zapisów m.p.z.p. wskazując, że planowane przedsięwzięcie polega na rozbudowie zakładu już istniejącego i aktywnie funkcjonującego. Spółka dysponuje "innymi decyzjami zezwalającymi na prowadzenie danej działalności", którymi są: decyzja Starosty T. z 9 października 2020 r., opinia ŚWIOŚ z 26 maja 2021 r., pozytywna opinia Burmistrza Miasta R.; potwierdzenie zgodności z przepisami przeciwpożarowymi wydane przez Komendanta PPSP w T. z 18 maja 2021 r.; uzgodnienie warunków ochrony przeciwpożarowej przez Komendanta PPSP z 10 stycznia 2022 r.

Rozbudowa ma związek z usprawnieniem procesu technologicznego przedsięwzięcia pierwotnego poprzez lepszą jego organizację i zwiększenie wydajności przy braku zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko (co wynika m. in. z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 8 września 2022 r. uzgadniającego realizację przedsięwzięcia). Warunkiem zastosowania § 7 pkt 2 ppkt 3 lit. r) m.p.z.p. nie jest tożsamość prowadzonej dotychczas gospodarki odpadami – to interpretacja zbyt daleko idąca.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a.").

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Wyjaśnić również należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że Kolegium złożyło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, zaś Skarżąca w ustawowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność, czy planowane przez Skarżącą przedsięwzięcie spełnia warunek zgodności lokalizacji z ustaleniami m.p.z.p.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 80 ust. 2 u.u.o.i.ś. (w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy) właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (poza wyjątkami wskazanymi w tym przepisie, które nie znajdują zastosowania do rozpoznawanej sprawy).

Zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzenia inwestycyjnego podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem, uprawnia organ do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów wynikających z u.u.o.i.ś. W przypadku zaś stwierdzenia sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ zobligowany jest do odmowy wydania wnioskowanej decyzji. W orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2012 r., II OSK 1240/11; 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2983/14; 4 kwietnia 2024 r., III OSK 1576/22 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

W sprawie nie jest sporne, że działka o numerze ewidencyjnym [...], na której Skarżąca planuje zrealizować zamierzone przedsięwzięcie, objęta jest przepisami m.p.z.p. Wprawdzie postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało wszczęte 15 czerwca 2021 r. (art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 u.u.o.i.ś.), a m.p.z.p. wszedł w życie 5 sierpnia 2021 r. to jednak nie ulega wątpliwości, że organy zobowiązane były uwzględnić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie orzekania. Aktualnie obowiązujący m.p.z.p. nie przewiduje przepisów przejściowych, które umożliwiałyby stosowanie w odniesieniu do inwestycji objętej wnioskiem Spółki zasad wynikających z wcześniej obowiązującego planu. Planowana inwestycja znajduje się w obrębie jednostki urbanistycznej oznaczonej w m.p.z.p. symbolem 9PU – tereny zabudowy produkcyjnej, składowej, magazynowej oraz zabudowy usługowej.

Za okoliczność bezsporną należy także uznać, że na terenie ww. działki Skarżąca prowadzi działalność związaną z gospodarowaniem odpadami, tj. ze zbieraniem odpadów. Działalność ta prowadzona jest w oparciu o decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z 6 października 2021 r., nr [...] udzielającą Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne (zmienioną decyzją Marszałka Województwa Śląskiego z 12 kwietnia 2023 r., nr [...]).

Z karty informacyjnej dla przedsięwzięcia (dalej "KIP") wynika, że będzie ono polegało na:

- kontynuowaniu użytkowania istniejących boksów magazynowych, kontenerów magazynowych i budynków socjalno-administracyjnych,

- zabudowaniu warstwy szczelnej, betonowej na części zakładu,

- budowie hali produkcyjno-magazynowej na potrzeby przetwarzania odpadów,

- zagospodarowaniu terenów zielonych,

- oznakowaniu tras transportu odpadów oraz stref rozładunkowych;

- zabudowie infrastruktury towarzyszącej (m. in. kanalizacji wewnątrzzakładowej),

- zainstalowaniu paneli fotowoltaicznych na dachu boksów magazynowych oraz na dachu hali magazynowo-produkcyjnej.

W KIP przedstawiono charakterystykę istniejących i planowanych procesów w ramach zakładu przetwarzania i zbierania odpadów, które będą opierać się na funkcjonowaniu dwóch wydziałów, tj. Wydziału M (wydział magazynowania odpadów) – obiekt istniejący oraz Wydziału GR (wydział gromadzenia i przetwarzania odpadów) – obiekt planowany. Wydział M stanowią boksy magazynowe oraz kontenery przeznaczone do magazynowania odpadów niebezpiecznych. Wydział ten stanowi już istniejącą część zakładu. W ramach Wydziału M planowana jest lokalizacja instalacji do recyklingu pojemników i opakowań stanowiących odpady, w tym zanieczyszczonych substancjami niebezpiecznymi. Wydział GR to obiekt planowany i stanowić będzie halę magazynowo-produkcyjną. Na terenie hali prowadzone będą następujące procesy: magazynowania odpadów przed procesem przetwarzania; rozbiórki i segregacji odpadów złożonych; linia do mechanicznego przetwarzania odpadów.

Instalacja będąca przedmiotem wniosku służyć ma do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne oraz niebezpiecznych w procesach odzysku metodą R12 i unieszkodliwiania D13. Produktem końcowym procesów jest paliwo alternatywne RDF, znajdujące zastosowanie jako paliwo zastępcze w energetyce, ciepłownictwie, przemyśle cementowym i innych branżach, również w technologiach termicznego przekształcania odpadów.

W świetle zapisów KIP bezspornym jest także, że planowana inwestycja pn. "[...]" w zakresie obejmującym przetwarzanie odpadów zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 u.u.o.i.ś. oraz § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 10 września 2019 r.), natomiast w zakresie obejmującym zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.o.i.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia z 10 września 2019 r.).

Organy obu instancji stwierdziły, że lokalizacja planowanego przez Spółkę przedsięwzięcia jest niezgodna z m.p.z.p., który na całym obszarze nim objętym wprowadza: w § 7 ust. 2 pkt 1 lit. b) zakaz lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.u.i.o.ś. z zastrzeżeniem pkt 3); w § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) zakaz zagospodarowania i użytkowania terenów na cele związane z gospodarowaniem odpadami ze wskazanymi tam wyjątkami; w § 7 ust. 2 pkt 1 lit. f) zakaz lokalizacji składowisk odpadów, spalarni odpadów, sortowni odpadów oraz przedsięwzięć związanych ze zbieraniem i przetwarzaniem odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, w tym odpadów komunalnych, bioodpadów oraz odpadów powodujących uciążliwości zapachowe, z zastrzeżeniem pkt 3 lit. c), lit. r) oraz pkt 4.

Jednocześnie organy ustaliły, że planowane do realizacji przedsięwzięcie nie spełnia warunków z § 7 ust. 2 pkt 3, w tym warunków z lit. r) oraz z § 7 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. Zgodnie § 7 ust. 2 pkt 3 lit. r) m.p.z.p. dopuszcza się rozbudowę przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które uzyskały decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub inne decyzje zezwalające na prowadzenie danej działalności, jeżeli zamierzona rozbudowa ma na celu usprawnienie procesu technologicznego przedsięwzięcia pierwotnego i nie zwiększy jego negatywnego oddziaływania na środowisko ponad wskazane w udzielonej decyzji środowiskowej lub innych wydanych decyzjach. W myśl natomiast § 7 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. dla realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które uzyskały decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, inne decyzje zezwalające na prowadzenie danej działalności lub wymagają uzyskania nowych decyzji zezwalających na dalsze prowadzenie danej działalności, dopuszcza się ich dalsze funkcjonowanie z zastrzeżeniem, że dalsze funkcjonowanie przedsięwzięć nie zwiększy ich negatywnego oddziaływania na środowisko ponad wskazane w udzielonej decyzji środowiskowej lub innych wydanych decyzjach.

Zdaniem Kolegium warunkiem zastosowania ww. regulacji jest tożsamość prowadzonej dotychczas gospodarki odpadami. Wskazane przepisy należy odczytywać z uwzględnieniem stanu istniejącego. Wyjątki te nie odnoszą się do nowych inwestycji, lecz umożliwiają dalsze funkcjonowanie działalności, która jest już prowadzona, w tym tych które mogłyby mieć problem z kontynuacją - w przypadku gdyby doszło do wygaśnięcia zezwoleń czy innych decyzji zezwalających na prowadzenie danej działalności. W przypadku Spółki dotychczasowa jej działalność prowadzona na działce nr [...] polega na zbieraniu odpadów i ich sortowaniu. W świetle § 7 ust. 2 pkt 3 lit. r) oraz pkt 4 m.p.z.p. tylko taka działalność może być rozbudowywana i kontynuowana, jednakże tylko w celu usprawnienia procesu technologicznego i to pod warunkiem, że rozbudowa bądź dalsza kontynuacja działalności nie zwiększy negatywnego oddziaływania na środowisko ponad wskazane w udzielonej decyzji środowiskowej lub innych wydanych decyzjach zezwalających na dalsze prowadzenie danej działalności.

Skarżąca zaś twierdzi, że organy nieprawidłowo intepretują sporne zapisy m.p.z.p. i tym samym błędnie przyjmują, że zamierzone przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami m.p.z.p. Po pierwsze realizacja przedsięwzięcia doprowadzi do lepszej organizacji przedsięwzięcia pierwotnego, które jako etap I budowy zostało już przez Skarżącą zrealizowane. Skarżąca legitymuje się przy tym "innymi decyzjami zezwalającymi na prowadzenie danej działalności", którymi są decyzja o pozwoleniu na budowę z 9 października 2020 r., opinia ŚWINB z 26 maja 2021 r., pozytywna opinia Burmistrza Miasta R., uzgodnienia z 18 maja 2021 r. i z 10 stycznia 2022 r. Wobec tego w przypadku inwestycji Skarżącej spełnione są warunki wynikające zarówno z § 7 ust. 2 pkt 3 lit. r) jak i z § 7 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p.

W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny charakteru zamierzonego przedsięwzięcia Spółki i przeprowadziły szczegółową analizę wszystkich postanowień m.p.z.p. mających do niego zastosowanie. Organy zasadnie uznały, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z m.p.z.p. gdyż przedsięwzięcie nie spełnia warunków z § 7 ust. 2 pkt 3, w tym warunków z lit. r) oraz z § 7 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p.

Zdaniem Sądu sporne postanowienia § 7 ust. 2 pkt 3 lit. r) oraz § 7 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. odnoszą się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które na terenie objętym m.p.z.p. funkcjonowały już w chwili jego wejścia w życie. Przy czym § 7 ust. 2 pkt 3 lit. r) m.p.z.p. dotyczy rozbudowy tych przedsięwzięć funkcjonujących w oparciu o decyzję środowiskową lub inne decyzje zezwalające na prowadzenie danej działalności z zastrzeżeniem, że rozbudowa ma na celu usprawnienie procesu technologicznego przedsięwzięcia pierwotnego i nie zwiększy jego negatywnego oddziaływania na środowisko poza wskazane w udzielonej decyzji środowiskowej lub innych wydanych decyzjach zezwalających na prowadzenie danej działalności. Zaś § 7 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. umożliwia dalsze funkcjonowanie zrealizowanych przedsięwzięć bądź dalsze funkcjonowanie realizowanych przedsięwzięć z zastrzeżeniem, że dalsze ich funkcjonowanie nie zwiększy negatywnego oddziaływania na środowisko ponad wskazane w udzielonej decyzji środowiskowej lub innych wydanych decyzjach zezwalających na prowadzenie danej działalności. Rozwiązania przyjęte w § 7 ust. 2 pkt 3 lit. r) i pkt 4 m.p.z.p. dopuszczają zatem rozbudowę i kontynuację dotychczasowej działalności, tj. w zakresie rodzaju działalności (zakresu przedmiotowego przedsięwzięcia), która była prowadzona w chwili wejścia w życie m.p.z.p. Przy czym postanowienie § 7 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. dotyczy przedsięwzięć zrealizowanych lub prowadzonych w oparciu o uzyskaną decyzję środowiskową lub inne decyzje zezwalające na prowadzenie danej działalności, a także tych przedsięwzięć, które wymagają uzyskania nowych decyzji zezwalających na dalsze prowadzenie dotychczasowej działalności. Postanowienie to obejmuje zatem również przypadki w których doszło do wygaśnięcia decyzji środowiskowej lub innych decyzji zezwalających na prowadzenie danej (dotychczasowej) działalności.

Dotychczasowa działalność Spółki prowadzona na działce nr [...] polega na zbieraniu odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne. W świetle § 7 ust. 2 pkt 3 lit. r) m.p.z.p. tylko tego rodzaju działalność Spółki może zostać rozbudowana i to pod warunkiem, że celem tej rozbudowy będzie usprawnienie procesu technologicznego związanego z tą działalnością i nie dojdzie do zwiększenia jej negatywnego oddziaływania na środowisko ponad wskazane w decyzjach zezwalających na jej prowadzenie. W świetle zaś § 7 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. tylko działalność polegająca na zbieraniu odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne może być kontynuowana (także w sytuacji gdy wymagać ona będzie nowych decyzji zezwalających na jej dalsze prowadzenie) pod warunkiem, że jej dalsze prowadzenie nie zwiększy jej negatywnego oddziaływania na środowisko ponad wskazane w udzielonych decyzjach zezwalających na jej prowadzenie.

Biorąc pod uwagę opis przedsięwzięcia w KIP nie sposób przyjąć, że przedsięwzięcie to stanowi kontynuację dotychczasowej działalności Skarżącej na działce nr [...] Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o. przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Z przytoczonej regulacji wynika, że proces gospodarowania odpadami może mieć charakter złożony, na który mogą składać się różne rodzaje działalności. Dotychczasowa działalność Spółki na ww. terenie nie obejmuje przetwarzania odpadów, a Spółka nie legitymuje się żadną decyzją stanowiącą podstawę przetwarzania odpadów. Decyzją taką nie jest pozwolenie na budowę z 9 października 2020 r. dotyczące budowy sortowni odpadów stałych. Także pozostałe przywołane w skardze indywidualne akty administracyjne nie odnoszą się do działalności Spółki w zakresie przetwarzania odpadów, a dotyczą działalności związanej ze zbieraniem odpadów.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że analizowane postanowienia m.p.z.p. nie pozostawiają wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie nie jest dopuszczalne na terenie objętym wnioskiem. W konsekwencji uznać trzeba, że organy obu instancji dokonały właściwej wykładni przepisów m.p.z.p. i prawidłowo odmówiły wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia z uwagi na brak spełnienia przesłanki zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z m.p.z.p.

Za niezasadne należy zatem uznać sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i związany z nimi zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie z przyczyn wyżej wskazanych nie występują wątpliwości co do treści norm prawnych zawartych w analizowanych postanowieniach m.p.z.p. Regulacje m.p.z.p. odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, zarówno w części ogólnej, jak i szczególnej nie są ze sobą sprzeczne i się nie wykluczają. Zapisy te są precyzyjne i nie pozostawiają możliwości innej ich interpretacji.

Organy w niniejszej sprawie procedowały w sposób zgodny z przepisami postępowania administracyjnego. Prawidłowo i w wyczerpujący sposób uzasadniły również swoje stanowisko dając tym samym Sądowi możliwość pełnej weryfikacji rozstrzygnięć z punktu widzenia legalności.

Jeśli chodzi o zarzut pominięcia opinii z 30 czerwca 2023 r. dotyczącej interpretacji ustaleń planistycznych wskazać trzeba, że opracowanie to stanowi prywatną ekspertyzę, która nie była wiążąca dla organów. Organy dokonały odmiennej wykładni spornych postanowień m,p.z.p. W tym miejscu zauważyć trzeba, że ustalone przez organy okoliczności faktyczne nie były przez Skarżącą kwestionowane. Kwestią sporną w sprawie było to, czy lokalizacja wnioskowanego przedsięwzięcia jest zgodna z m.p.z.p. Jest to natomiast zagadnienie prawne związane z wykładnią prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. należy tym samym uznać za pozbawiony podstaw.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.