Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 652/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. B. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 207/20 w sprawie ze skargi F. B. Sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. B. Sp. z o.o. w B. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 września 2020 r., V SA/Wa 207/20 oddalił skargę G. P. R. F. B. Sp. z o. o. w Białymstoku (dalej jako "Skarżąca", "Spółka") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania grup producentów rolnych.

F. B. Sp. z o.o. w B. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 35 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich EFRROW w zw. z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 17 grudnia 2013 r., poprzez uznanie, iż grupa producentów rolnych F. B. Sp. z o. o. została utworzona niezgodnie z celami wsparcia oraz cały ciąg zdarzeń poprzedzający utworzenie grupy miał na celu ominięcie warunków z art. 35 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia 1698/2005, co doprowadziło do stwierdzenia, iż grupa stworzyła sztuczne warunki, do uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno doprowadzić sąd do konkluzji, iż grupa producentów została utworzona zgodnie z celami wsparcia rozporządzenia 1698/2005 oraz nie stworzyła sztucznych warunków o których mowa w art. 60 rozporządzenia 1306/2013;

2) innych przepisów postępowania w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy t. j. naruszenie art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej poprzez dokonanie wobec tej samej strony na podstawie tego samego stanu faktycznego odmiennej od pierwotnej oceny przesłanek stworzenia przez grupę sztucznych warunków mających na celu uzyskanie wsparcia dla grup producentów, w oparciu o te same okoliczności i stan faktyczny, który był już badany przy wydaniu pozytywnych decyzji o przyznaniu wsparcia dla grup producentów F. B. Sp. z o.o.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 30 września 2020 r., V SA/Wa 207/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży przyznał F. D. B. Sp. z o.o. pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od [...] października 2013 r. do [...] października 2018 r. [...] listopada 2018 r. spółka złożyła wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za okres od [...] października 2017 r. do [...] października 2018 r., to jest za piąty rok korzystania z pomocy. Decyzją z 26 czerwca 2019 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży odmówił przyznania grupie wnioskowanych środków finansowych. To rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] listopada 2019 r. wskazując, że grupa została zawiązana [...] lipca 2013 r. przez 5 wspólników (członków): J. B., E. B., P. B., K. B. i J. B. Decyzją Marszałka Województwa Podlaskiego z [...] października 2013 r. spółka została wpisana do rejestru Grup Producentów Rolnych. Następnie ustalono, że zachodzą powiązania rodzinne: E. B. i J. B. są małżeństwem, małżeństwem są także K. B. i P. B., natomiast J. B. jest ojcem J. i P. B. Istnieją powiązania lokalizacyjne, tj. tożsame adresy zamieszkania czterech z pięciu członków Grupy: P. B., J. B., K. B. oraz J. B. oraz tożsame miejsca prowadzenia działalności czterech z pięciu członków Grupy, tj. w użyczonych z kompleksu F. D. pomieszczeniach znajdujących się w N. D., których właścicielem jest P. B. Powiazania te wskazują, że działania spółki były ukierunkowane jedynie na uzyskanie wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Stwierdzono, na podstawie wykazu faktur i rachunków uporządkowanych załączonych od wniosku o płatność, że wielkość produkcji J. B. stanowi 98,4 % całej produkcji grupy, natomiast wielkość produkcji pozostałych czterech członków grupy stanowi po 0,4% całej produkcji grupy. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 kpa.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Należy podkreślić, że sposób załatwienia wniosku strony, z którym to rozstrzygnięciem strona się nie zgadza, nie stanowi sam w sobie naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej art. 8 § 1 k.p.a. Przyjmuje się, że naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej jest odmienne traktowanie stron w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej przez różne organy administracji. Naruszeniem tej zasady jest wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od dotychczasowej utrwalonej praktyki, odstąpienie od znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Zarzut podniesiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej w istocie sprowadza się do twierdzenia, że wcześniej pozytywne rozpatrzenie wniosków o przyznanie płatności w pierwszym, drugim, trzecim i czwartym roku działalności obliguje organ administracji publicznej do pozytywnego rozpatrzenia kolejnego wniosku o płatność bez możliwości badania, czy wniosek jest zasadny. Tak nie jest, ponieważ rozpoznając kolejny wniosek o płatność będącą realizacją uprawnień z tytułu przyznanej pomocy wypłacanej w formie corocznych płatności organ administracji publicznej nie był związany decyzją z [...] grudnia 2013 r. o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych."

Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczącą omawianej kwestii:

"Za niezasadne uznać również należało zarzut dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie wobec tej samej strony na podstawie tego samego stanu faktycznego odmiennej od pierwotnej oceny przesłanek stworzenia przez grupę sztucznych warunków mających na celu uzyskanie wsparcia dla grup producentów, w oparciu o te same okoliczności i stan faktyczny, który był już badany przy wydaniu pozytywnych decyzji o przyznaniu wsparcia dla grupy producentów za 1, 2 i 3 rok jej działalności. Wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który jest warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej wydawania jest po sprawdzeniu spełnienia przez grupę określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia gpr wymogów formalnych, zaś wniosek o płatność składany jest po upływie konkretnego okresu faktycznego działalności grupy i realizacji przyjętego przez nią celu działania. Tak więc składając wnioski o płatność ARiMR wszczyna nowe postepowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe, fakt przyznania pomocy finansowej w latach ubiegłych nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie, na który pomoc została przyznana."

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania Artykułu 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa). W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji rozporządzenia unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Na gruncie rozporządzenia nr 1306/2013 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula ta ma przeciwdziałać nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne. Nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów prawa materialnego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).