Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 409/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 964/19 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 września 2019 r. nr BP.501.1392.2019.1238.KA12.7575 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 17 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 964/19 oddalił skargę M.B. (dalej: skarżący, przedsiębiorca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Główny Inspektor, organ odwoławczy) z 20 września 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) z 8 lipca 2019 r. o nałożeniu na skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...] M.B." kary pieniężnej w wysokości 9300 zł stosownie do art. 92a ust. 1, 3 i 7 oraz lp. 1.12, lp. 1.5 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 58, dalej: u.t.d.).

Podstawą nałożenia kary były ustalenia przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2019 r. w Katowicach przy ul. [...] kontroli drogowej pojazdu marki Ford nr rejestracyjny [...], którym kierował M.G. wykonujący przewóz okazjonalny osób w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy poprzez odpłatny przewóz pasażerów. W trakcie kontroli kierowca okazał m.in. prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu wraz z ubezpieczeniem OC, zdjęcie licencji nr 5/2018 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym wystawionej na M.B., paragon fiskalny, zaświadczenie o zatrudnieniu oraz umowę zlecenia. Stwierdzono naruszenie lp. 1.12 zał. nr 3 do u.t.d., w postaci nieokazania wypisu z licencji, zagrożone karą 500 zł. W toku postępowania ustalono, że kontrolowany samochód osobowy marki Ford o nr rej. [...] nie został zgłoszony do licencji nr 5/2018 co stanowi naruszenie lp. 1.5 zał. nr 3 do u.t.d. zagrożone karą 800 zł, a ponadto pojazd ten jest przystosowany do przewozu 5 osób, co oznacza, że nie spełnia wymogów z art. 18 ust. 4a u.t.d., zgodnie z którym przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Wykonywanie tym pojazdem przewozu okazjonalnego stanowi naruszenie lp. 2.11 zał. nr 3 do u.t.d. zagrożone karą 8000 zł. Powyższe okoliczności potwierdzono protokołem kontroli, który kierowca podpisał bez wnoszenia uwag. Przesłuchana w charakterze świadka pasażerka zeznała, że przejazd został zamówiony za pomocą aplikacji [...] zainstalowanej w telefonie i opłacony kwotą 12 zł. Wobec powyższego, w ocenie organów prawidłowe było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o zwrócenie się przez WSA do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) o zbadanie, czy art. 18 ust 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) nr 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady w związku z czym powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej; a także do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność z Konstytucją RP regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko.

WSA w Łodzi, po szczegółowej analizie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w związku z czym oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.).

Zdaniem sądu pierwszej instancji orzekające w sprawie organy trafnie oceniły stan faktyczny, przyjmując, że kierowca nie został wyposażony przez przewoźnika w wypis z licencji nr 5/2018 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącego. Ponadto ustalono, że pojazd, którym wykonywany był kontrolowany przejazd nie został zgłoszony do licencji nr 5/2018 oraz nie spełniał wymogów dla pojazdu przeznaczonego do wykonywania przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 w zw. z art. 18 ust. 4a u.t.d. Powyższe naruszenia uzasadniały wymierzenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 9300 zł.

W ocenie WSA nie miał także miejsca żaden z przypadków określonych w art. 18 ust. 4b u.t.d. uprawniających do wykonywania przewozu okazjonalnego bez spełnienia wymogu konstrukcyjnego pojazdu opisanego w art. 18 ust. 4a u.t.d. W szczególności nie została spełniona przesłanka z ust. 4b pkt 2b, gdyż nie doszło do zawarcia pisemnej umowy na przewóz osób w lokalu przedsiębiorstwa. Jak wynika z zeznań pasażerki, w dniu 24 kwietnia 2019 r. zamówiła ona usługę przewozu za pomocą aplikacji [...], następnie otrzymała informację, że usługa zostanie zrealizowana pojazdem Ford Mondeo nr rej. [...], a po wykonaniu przewozu zapłaciła gotówką 12 zł i otrzymała paragon. Siedziba firmy skarżącego znajduje się w Łodzi, a usługa przewozu wykonywana była w Katowicach, nie mogło zatem dojść do zawarcia w lokalu firmy skarżącego pisemnej umowy na przewóz wykonany w Katowicach.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżącego, że wobec posiadania przez niego licencji na przewóz osób samochodem osobowym, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie musi spełniać warunku przewozu okazjonalnego określonego w art. 18 ust. 4a lub 4b u.t.d. wskazując, że prezentowana przez skarżącego wykładnia wskazanych przepisów jest błędna.

W ocenie WSA chybiony okazał się zarzut, że art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. stanowią przepisy techniczne, które nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE i nie można się na nie powoływać wobec jednostek. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że usługa przewozu nie jest usługą świadczoną na odległość drogą elektroniczną, tj. usługą świadczoną bez równoczesnej obecności stron. Realizacja umowy przewozu polega na przewozie osoby z jednego miejsca do drugiego i następuje w sytuacji jednoczesnej, stałej i bezpośredniej obecności obu stron umowy tj. realizującego przewóz i przewożonego. W ocenie WSA dla zastosowania dyrektywy nie ma znaczenia okoliczność sposobu zawarcia umowy przy użyciu aplikacji [...]. Wobec stwierdzenia, że przepisy art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. nie są przepisami technicznymi WSA oddalił wniosek o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym.

Za nieuzasadniony WSA uznał zarzut, że przepisy art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. są sprzeczne z art. 32 ust.1 i 2 Konstytucji RP w związku z czym nie powinny być stosowane. Sąd nie uwzględnił również wniosku o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o wyjaśnienie zgodności wskazanych przepisów u.t.d. z Konstytucją.

Skargę kasacyjną wniósł M.B., zaskarżając wyrok WSA w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku rozpoznania i dokonania kompleksowej oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu, iż "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" (regulowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b) nie jest tożsamy z "przewozem okazjonalnym samochodem osobowym" (regulowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b u.t.d. oraz błędne stwierdzenie WSA w Łodzi w uzasadnieniu wyroku, iż art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. nie stanowią przepisów technicznych, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE, a więc nie mogą być stosowane wobec jednostek, a także niekompleksowe ustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do zarzutu, iż art. 18 ust. 4a i art. 18 ust. 4b u.t.d. stanowią naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP;

2) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust 4a i 4b pkt 2 u.t.d. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo błędnego ustalenia, iż pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" – zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest tożsame z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" – zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez podmioty orzekające w sprawie, iż skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywał on krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadał stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym - w tym przypadku skarżący – aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak, na co wskazał WSA w zaskarżonym wyroku, osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania;

2) art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów u.t.d. doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym;

3) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt II.2 petitum, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji poprzez ich niezastosowanie oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której WSA powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami;

4) ewentualnie, w przypadku uznania przez NSA, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącego, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji poprzez ich niezastosowanie oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją;

5) poprzez błędne przyjęcie, iż art. 5 b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. może być zastosowany wobec strony, w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE, a więc zdaniem TSUE na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania; a w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, w szczególności w razie uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego, iż cytowane przepisy u.t.d., a w szczególności art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5 b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE oraz obecnie obowiązującej dyrektywy nr 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, wniósł o zwrócenie się do TSUE o zbadanie, czy art. 18 ust 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) nr 2015/1535 w związku z czym powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej.

Jednocześnie, w przypadku zajścia okoliczności wskazanych w pkt 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 193 Konstytucji RP skarżący wniósł o zwrócenie się przez NSA do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, bowiem w ocenie skarżącego regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna M.B. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej odnosi się do zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie zastał skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest zarzutem najszerszym, dlatego NSA odnosi się do niego w pierwszej kolejności. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, zatem wskazuje jakie elementy są obligatoryjnymi składnikami poprawnego uzasadnienia. Przepis ten nie może być podstawą zwalczania merytorycznych poglądów sądu pierwszej instancji w zakresie stosowania prawa materialnego lub procesowego. Wady uzasadnienia, jeżeli odnoszą się do tych kwestii należy kwestionować stawianiem zarzutów procesowych lub materialnych we właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a.

Analiza akt sprawy i treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie spełnia wszystkie warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast treść rozpoznawanego zarzutu wprost wskazuje, że skarga kasacyjna nie podnosi braków uzasadnienia w zakresie jego elementów składowych, ale odnosi się do rozumienia terminów "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" oraz "przewóz okazjonalny samochodem osobowym". Tak sformułowane zarzuty pod adresem uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyczerpują treści art. 141 § 4 p.p.s.a., ale są zarzutami merytorycznymi co do wykładni prawa, więc nie mogą być stawiane w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych powodów zarzut należało uznać za nietrafny.

Zdaniem NSA niezasadny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegający na oddaleniu skargi pomimo błędnego przyjęcia, że krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym i przewóz okazjonalny samochodem osobowym to pojęcia tożsame na gruncie u.t.d. Zarzut tak zbudowany jest formalnie wadliwy. Po pierwsze, wskazuje on na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji, gdy przepis ten nie był podstawą prawną wyrokowania, bowiem taką podstawę stanowił art. 151 p.p.s.a. Oznacza to, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie był stosowany przez sąd pierwszej instancji, a co za tym idzie nie mógł być naruszony. Oczywiście przepis ten mógłby być naruszony przez jego niezastosowanie, ale wówczas zarzut kasacyjny powinien odnosić się do niezastosowania przepisu, który powinien mieć zastosowanie w sprawie. Rozpoznawany zarzut nie został tak ujęty, zatem sąd drugiej instancji nie ma możliwości jego rozpoznawania w takim kontekście, bowiem sąd ten jest związany stanowiskiem strony. Formalna poprawność zarzutów kasacyjnych decyduje o skuteczności skargi kasacyjnej, dlatego że ten środek prawny jest środkiem sformalizowanym, a przez to jest środkiem profesjonalnym, którego sporządzenie zostało powierzone określonemu w ustawie kręgowi osób.

Po drugie, rozpoznawany zarzut wadliwie łączy prawidłowość wykładni przepisów w zakresie pojęć w nim wskazanych, z naruszeniami prawa procesowego. Prawidłowe rozumienie terminów ustawowych to zagadnienie wykładni prawa a nie kwestia dowodowa. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że zarzut kasacyjny podnoszący naruszenia prawa w niewłaściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. nie może być skuteczną podstawą weryfikacji zaskarżonego wyroku. Z tych powodów NSA uznał rozpoznawany zarzut za niezasadny.

Zdaniem NSA nietrafne są również zarzuty materialne rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Niezasadność tych zarzutów wynika z różnych przyczyn. Zarzuty objęte punktami III i IV petitum skargi kasacyjnej ujmujące treść zarzutu w sposób alternatywny są nietrafne z przyczyn formalnych. Jak już wcześniej wskazano, skarga kasacyjna to środek prawny wyznaczający granice sprawy kasacyjnej. Sąd drugiej instancji może kontrolować zaskarżony wyrok tylko w jednoznacznie określonych granicach i kierunkach, zatem tych, które wyznaczyła strona. Konsekwencją tego musi być precyzyjne określenie zarzutów przez stronę, a nie ich warunkowe ujęcie, w którym ich treść może materializować się po spełnieniu przez sąd drugiej instancji pewnych przesłanek. Z tych powodów NSA przyjmuje, że rozpoznawane w tym miejscu zarzuty kasacyjne nie spełniają wymogów formalnych i z tego powodu nie mogą być podstawą kontroli kasacyjnej.

Sąd drugiej instancji stoi również na stanowisku przyjętym przez WSA w zaskarżonym wyroku, że przepisy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz dyrektywy nr 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady. Sąd drugiej instancji podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że usługi transportowe związane z przewozem osób nie należą do tej kategorii usług, do których odnoszą się wskazane dyrektywy. Dodatkowo NSA wskazuje, że problem notyfikacji przepisów to szczególna procedura kierowana do ustawodawcy w związku z prawem unijnym, a nie problem wykładni lub błędnego stosowania prawa materialnego przez organy i sąd. Zatem z tego powodu zarzut tak ujęty nie mógł być uznany za prawidłowo postawiony ze względu na treść art. 174 p.p.s.a.

Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie nie ma potrzeby zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o konstytucyjność przepisów art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. Sąd drugiej instancji nie ma wątpliwości co do ich treści, podobnie zresztą jak sąd pierwszej instancji. Poza tym wniosek o badanie konstytucyjności przepisów ustawy pozostaje w dyspozycji sądu, a nie strony. Strona może korzystać ze skargi konstytucyjnej na zasadach określonych w ustawie.

Natomiast w zakresie zarzutów materialnych odnoszących się do błędnej wykładni art. 18 ust. 4a pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., polegającej na niezasadnym uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d. stwierdzić należy, że stanowisko sądu pierwszej instancji, w którym przyjęto taką zależność jest prawidłowe. Sąd drugiej instancji nie podziela poglądu skargi kasacyjnej, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób musi spełniać kryteria właściwe dla przewozu okazjonalnego, jeżeli wykonuje przewóz okazjonalny, zatem nie można się zgodzić ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, w myśl którego przepisy o przewozie okazjonalnym nie mają zastosowania do przedsiębiorcy posiadającego licencję z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Stanowisko takie jest konsekwencją wykładni przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z przepisów tych nie wynika, by ustawa zwalniała taki podmiot od spełniania warunków przewozu okazjonalnego z art. 18 ust. 4a u.t.d. Analiza przepisów prowadzi do wniosku, że wykonywanie transportu drogowego osób na podstawie licencji z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wymaga spełnienia warunków wskazanych przez prawo dla wykonywania określonego rodzaju przewozu drogowego. Jeżeli mamy do czynienia z przewozem okazjonalnym, to spełnione być muszą warunki dla tego przewozu.

Reasumując tę część wywodów stwierdzić należy, że art. 1 ust. 1 u.t.d. stanowi, że ustawa o transporcie drogowym określa zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego (pkt 1). Z treści art. 4 pkt 1 tej ustawy wynika, że krajowy transport drogowy to wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie osób i rzeczy. Przewóz ten może mieć różny charakter, stąd też ustawa w art. 4 pkt 11 definiuje przewóz okazjonalny jako przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym, albo przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz osób możliwy jest tylko w jednym z wyżej wymienionych przewozów, a przewóz okazjonalny jest tym rodzajem przewozu, który nie mieści się w definicji z art. 4 pkt 9 i art. 4 pkt 1 u.t.d. oraz nie jest przewozem regularnym. Zarobkowy transport drogowy, w tym osób, możliwy jest tylko na podstawie stosownego zezwolenia. Dla przewozu osób ustawa w art. 5b ust. 1 przewiduje, że zezwoleniem tym jest licencja, która dotyczyć może przewozu osób 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką. W każdym z tych przypadków mamy do czynienia z przewozem okazjonalnym, z tym tylko że ustawa różnicuje ten przewóz ze względu na rodzaj środka transportu.

Zatem przewóz osób na podstawie licencji wydanej dla wykonywania tego rodzaju transportu drogowego samochodem osobowym (art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.) jest przewozem okazjonalnym. Skoro tak, to co do zasady przewóz okazjonalny może być wykonywany pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Oznacza to, że przewóz tego rodzaju nie może być realizowany samochodem osobowym lub taksówką (art. 18 ust. 4a u.t.d.). Wyjątkiem od tego wyłączenia jest możliwość – dopuszczalność – przewozu okazjonalnego samochodem osobowym na warunkach wynikających z art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. Zatem przewóz okazjonalny osób samochodem osobowym możliwy jest tylko przy spełnieniu warunków określonych w pkt a) – c) tego przepisu. Wówczas przewóz ten może być realizowany pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego. Inaczej rzecz ujmując może to być samochód pozwalający przewozić 4 lub 5 osób w zależności od tego jak określają to przepisy dotyczące pojazdów. Podobnie kryterium konstrukcyjnego nie spełnia taksówka, ale ten rodzaj pojazdu został zdefiniowany w art. 2 pkt 43 ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdzie przyjęto, że jest to samochód odpowiednio wyposażony i oznaczony, przeznaczony do przewozu osób w liczbie nie większej niż 9 osób łącznie z kierowcą oraz ich bagażu za ustaloną opłatą na podstawie wskazań taksometru.

W rozpoznawanej prawie nie doszło do błędu wykładni prawa wskazanego w rozpoznawanych zarzutach materialnych. Wynika to z tego, że przewóz osób był dokonywany samochodem osobowym, był to przewóz okazjonalny, a samochód nie spełniał warunków konstrukcyjnych dla prowadzenia takiego przewozu. Samochód ten nie był także taksówką, a tylko w przypadku tego rodzaju samochodu można wykonywać okazjonalny przewóz osób za odpłatnością ponoszoną w innej formie niż ryczałtowa, bezgotówkowa albo płatna w gotówce, ale w lokalu przedsiębiorstwa, co wprost wynika z treści art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. c u.t.d.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 1350 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).