Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 799/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7,  art. 10,  art. 77,  art. 79,  art. 80,  art. 81
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 9a
journal: Dz.U. 2021 poz 1073
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi K. R. i K. R.1 na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2022 r., nr 943/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy altany ogrodowej na terenie ogródka działkowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) - po rozpatrzeniu odwołania K. R. i K. R. (dalej jako skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Legnicy (dalej PINB) nr [...] z dnia [...] r. umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej budowy altany ogrodowej na terenie ogródka działkowego nr [...] na terenie ROD "W." w L., przy ścianie zewnętrznej budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego, przy ul. M. 1 w L. (działka nr [...], obręb B.) – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Na skutek wystąpienia skarżących PINB przeprowadził prowadził w dniu 5 lipca 2022 r. wizję lokalną w trakcie której stwierdził, że na terenie ogródka działkowego nr [...] należącego do ROD W., w odległości 54 cm od ściany zewnętrznej budynku mieszkalno-gospodarczego znajdującego się na sąsiedniej działce (nr [...] obręb B.) wybudowany został wolnostojący budynek altany ogrodowej z dachem płaskim (działce). W protokole z oględzin odnotowano, że powierzchnia zabudowy altany wynosi około 32m2 a wysokość budynku około 2,50 m.

W tym samym dniu, PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku rekreacyjnego na terenie ROD "W." w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. M. 1. Jako strony postępowania wskazano skarżących, PZD Zarząd Okręgowy w L. i PZD Zarząd ROD "W.".

W toku postępowania organ przesłuchał w charakterze strony P. M., którego zapoznał z protokołem z wizji lokalnej. Przesłuchiwany podał, że zostały przeprowadzone prace rozbiórkowe istniejącej od lat czterdziestych altany ze względu na zły stan techniczny, grożący zawaleniem. O zamiarze budowy inwestor powiadomił zarząd ogrodów działkowych, jednak do pisma nie dołączono szkicu sytuacyjnego. Budynek altany usytuowano w tym samym miejscu co wcześniejszy obiekt, obracając ją o 90 stopni, z tarasem wzdłuż budynku gospodarczego znajdującego się na działce sąsiedniej.

W tym stanie faktycznym opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB umorzył przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu decyzji podano, że altana posiada powierzchnię około 34 m2 zatem jej budowa nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia z mocy art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ponadto teren budowy altany nie stanowi działki budowlanej, co wyłącza możliwość analizy wykonanych robót budowlanych w kontekście ograniczeń wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 – dalej jako r.w.t. ).

Powyższa decyzja, doręczona K. R. i K. R., PZD Zarząd Okręgowy w L., PZD ROD "W." oraz P. M., oprotestowana została w drodze odwołania przez skarżących. Odwołujący się zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazując na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzeniu materiału dowodowego, oraz naruszenie § 3 pkt 1a) r.w.t przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie chodzi o działkę budowalną z tego względu, że teren ogródków działkowych nie stanowi terenów przeznaczonych pod budownictwo podczas, gdy nieruchomość na której został utworzony ROD "W." spełnia określone we wskazanym przepisie cechy działki budowlanej; § 12 ust. 1 i § 13 ust. 1 r.w.t. i przez ich niezastosowanie mimo, że nie została zachowana wymagana odległość od granicy działki przez co budynek stron pozbawiony jest naturalnego oświetlenia.

DWINB nie uwzględnił odwołania. Uzasadniając opisaną na wstępie decyzję organ II instancji przytoczył najpierw przepisy zwalniające budowę altan działkowych i budynków gospodarczych o których mowa w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). W tym kontekście podkreślił, że w przypadku budowy altany działkowej głównym zagadnieniem jest kwestia analizy jej wymiarów, gdyż od tego kryterium zależy czy może dojść do jej legalizacji. Organ odwoławczy zaakceptował ustalenie PINB, że przedmiotowy obiekt posiada powierzchnię zabudowy około 34 m2, która nie przekracza parametrów ustawowych. Z tego też względu jej budowa zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dlatego nie można jej uznać za samowolę budowlaną. DWINB wskazał także, że przy budowie altany ogrodowej na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, spełniającej przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych która nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia zamiaru jej realizacji, nie ma znaczenia ani konstrukcja altany, ani materiał z jakiego jest wykonana. W tym zakresie organ odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA/363/98 (Wspólnota z 2000 r., nr 46, poz. 51), według którego "altaną może być nazwany (i tak traktowany) tylko obiekt wybudowany z zachowaniem warunków regulaminu i służący do korzystania z działki. Innego rodzaju obiekty nie są altanami [...]". Na terenach rodzinnych ogrodów działkowych dopuszcza się jedynie zabudowę w postaci altan i obiektów gospodarczych o ściśle określonych wymiarach oraz w celu zapewnienia warunków do wypoczynku i służących do przechowywania środków do produkcji ogrodniczej (Wyrok NSA z 23.03.2012 r., II OSK 25/11, LEX nr 1420307). Odnosząc się do odwołania, DWINB wyjaśnił, że rodzinny ogród działkowy to wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażony w infrastrukturę ogrodową (art. 2 pkt 5 ustawy). Nie są to zatem działki budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego. Altana działkowa to wolnostojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, która służy zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji (art. 2 pkt 2 ustawy). Zgodnie z art. 13 tej ustawy na terenie działki nie może znajdować się altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a. W przypadku powzięcia informacji, że na terenie działki wybudowano, nadbudowano lub rozbudowano altanę lub inny obiekt z naruszeniem przepisów prawa, stowarzyszenie ogrodowe zgłasza naruszenie do właściwego organu administracji publicznej; naruszenie stwierdzone przez właściwy organ administracji publicznej stanowi podstawę do rozwiązania umowy w trybie określonym w art. 36 ust. 3. Według DWINB z materiału dowodowego wynika, że wykonana altana spełnia parametry wskazane w ustawie (jego wymiary mieszczą się w granicach powierzchni i wysokości wskazanych w ustawie), zatem nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie i wynikających z niego okoliczności faktycznych stwierdził, że słusznym jest umorzenie postępowania z uwagi na zachodzącą bezprzedmiotowość (brak możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. R. i K. R. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący wnioskowali o: 1/ uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu wskazanego w treści niniejszej skargi rażącego naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2/ zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 3/ przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. dowodów z: a) fotografii załączonych do niniejszej skargi; b) opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność: a/ precyzyjnego określenia powierzchni przedmiotowego obiektu, b/ określenia, czy sporny obiekt może być w świetle obowiązujących przepisów uznany za altanę w rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych czy też powinien być uznany za obiekt budowalny całoroczny, do którego wybudowania potrzebne jest pozwolenie na budowę/zgłoszenie; c/ przesłuchania K. R.

Zaskarżonej decyzji zarzucono: I/ naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1/ art. 7, art. 7b, art. 77, art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. nieustalenie przez organ w sposób nie budzący wątpliwości, jaka jest rzeczywista powierzchnia spornego obiektu oraz nieustalenie rzeczywistego charakteru spornej inwestycji chociaż oględziny obiektu powinny nasunąć wątpliwości organu, czy z uwagi na to, że obiekt jest murowany, posiada murowane fundamenty, instalacje, sanitarne i elektryczne, kamery, murowane ściany osłonowe, czy w ogóle, (i to już bez względu na jego powierzchnię) obiekt taki może być traktowany jako altana.; 2/ art. 84 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niepowołanie przez organ biegłego odpowiedniej specjalności i nieprzeprowadzenie dowodu z jego opinii, w celu wyjaśnienia wątpliwości związanych z rzeczywistą powierzchnią obiektu budowlanego; organ nie dysponował dostateczną wiedzą aby samodzielnie ustalić wskazane powyżej okoliczności, co rodziło potrzebę przeprowadzenia w sprawie ww. dowodu, a czego wyrazem jest zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji określenie powierzchni spornego obiektu na "około 34 m2", 3/ art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w związku z tym uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz fakt niepoczynienia przez organy administracji publicznej niezbędnych czynność do wyeliminowania wątpliwości w istotnej (kluczowej) dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii powierzchni spornej inwestycji, należy przyjąć, że brak jest podstaw prawnych do umorzenia postępowania a decyzja w tym zakresie jest co najmniej przedwczesna; 4/ art. 107 § 3 w zw. z art. 6 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie przez organ wydanej w sprawie decyzji, a w szczególności nieprecyzyjne i mylące wskazanie powierzchni spornego obiektu budowlanego jako "około 34 m2" który to brak precyzji nie pozwala na usunięcie wątpliwości odnośnie rzeczywistej powierzchni spornego obiektu budowalnego a co za tym idzie, nie ma w szczególności na dzień wydania zaskarżonej decyzji podstaw do zakwalifikowania inwestycji budowlanej na terenie ogródka działkowego nr [...] jako altany, II/ rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1/ art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji zakwalifikowanie obiektu jako altany w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że jest to de facto murowany obiekt posadowiony na betonowym fundamencie, posiadającym instalację sanitarną oraz elektryczną, zainstalowane kamery murowane ściany osłonowe, dla którego wybudowania konieczne jest uprzednie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszenia; 2/ art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezakwalifikowanie przez organ I i II instancji obiektu wybudowanego na terenie ogródka działkowego nr [...] jako obiektu budowlanego, dla którego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, 3/ art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego - poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy w myśl ww. przepisu organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać stan zachowania zabytków. Zdaniem skarżących organy całkowicie zignorowały okoliczność, że ich budynek (w którego bardzo bliskim sąsiedztwie został wybudowany samowolnie sporny obiekt) jest budynkiem zabytkowym z 1909 r., do którego - na skutek spornej inwestycji - nie ma obecnie należytego dostępu celem dokonywania bieżących kontroli i innych czynności technicznych na podstawie art. 61 i następnych Prawa budowlanego, uniemożliwiając min.: naturalne oświetlenie pomieszczeń budynku oraz prowadzenie remontów ściany zewnętrznej (co organ I instancji sam potwierdził w treści decyzji z dnia [...] r.), 4/ art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ był władny w niniejszej sprawie wszcząć postępowanie administracyjne i zastosować wobec inwestora spornego obiektu procedurę legalizacyjną i następnie nakazać jego rozbiórkę, zwłaszcza, że jego samowolna realizacja rażąco narusza prawa właścicieli nieruchomości sąsiedniej, w szczególności w zakresie odległości inwestycji od ściany budynku sąsiedniego; 5/ art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sporny obiekt spełnia ustawowe znamiona definicji altany, podczas gdy z okoliczności faktycznych wynika, że jest raczej domkiem całorocznym, 6/ § 12 ust. 1 r.w.t poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie rozbiórki budynku położonego na działce nr [...] mimo, że nie została zachowana wymagana odległość od granicy działki sąsiedniej; 7/ § 13 ust. 1 r.w.t poprzez jego niezastosowanie, skutkiem czego, pomimo wyraźnego stwierdzenia w treści zaskarżonych decyzji, że sporny obiekt posadowiony na działce nr [...] znajduje się w odległości zaledwie 54 cm od ściany zewnętrznej sąsiedniego budynku skarżących (którego dwa okna wychodzą na teren działki [...]) organy nie uznały, że doszło do rażącego naruszenia przepisów ww. rozporządzenia w zakresie wymaganej prawem odległości między budynkami, przez co budynek skarżących pozbawiony jest naturalnego oświetlenia.

W uzasadnieniu pełnomocnik wyjaśnił, że organy obu instancji nie dołożyły należytych starań, aby w toku podjętych czynności ustalić w sposób nie budzący wątpliwości rzeczywistą powierzchnię spornego obiektu budowlanego. Zdaniem autora skargi organy obu instancji w treści zaskarżonych decyzji, stwierdziły, że powierzchnia ww. obiektu to około 34 m2 – taki brak precyzji i jednoznacznej oceny dot. rzeczywistej powierzchni spornego obiektu czyni zakwalifikowanie go przez organy jako altany dalece przedwczesnymi i bezpodstawnym. Pełnomocnik skarżących podkreślił także, że sporny obiekt, niezależnie od jego powierzchni, nie powinien być kwalifikowany jako altana w rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych, gdyż są to obiekty o lekkiej konstrukcji, zazwyczaj nie posiadające murowanych ścian osłonowych oraz murowanych fundamentów, natomiast sporny obiekt jest to de facto murowanym obiektem budowlanym, posadowiony na betonowym fundamencie, posiadającym instalację sanitarną oraz elektryczną, zainstalowane kamery oraz murowane ściany osłonowe, jest trwale związany z gruntem. Powyższe cechy każą zakwalifikować go nie jako altanę, ale obiekt budowlany całoroczny, na którego wybudowanie niezbędnie jest uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wskazano, że odległość spornego obiektu do ściany zewnętrznej zabytkowego budynku przy ul. M. 1, to jedynie 54 cm, co stanowi rażące pogwałcenie wymogów dot. odległości między budynkami, przewidzianych w przepisach r.w.t. co uniemożliwiło skarżącym wywiązanie się z obowiązków bieżących kontroli i innych czynności technicznych na podstawie art. 61 i nast. p.b.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji .

W piśmie z dnia 8 lutego 2023 r. uczestnik postępowania P. M. poparł stanowisko organów kwalifikujące wykonany obiekt jako altanę sezonową. Wyjaśnił, że sporna altana nie jest wyposażona w instalację wodno-kanalizacyjną, posiada tylko instalację elektryczną (podobnie jak inne takie obiekty na terenie ROD).

W dniu 23 lutego 2023 r. wpłynęło pismo przygotowawcze pełnomocnika PZD Zarządu ROD "W." wyjaśniające, że inwestorem i właścicielem obiektu którego dotyczy postępowanie jest użytkowniczka działki nr [...] A. M. Poinformowano także, że pismem datowanym na dzień 20 maja 2022 r. zawiadomiła ona Zarząd ROD "W." o planowanym remoncie altany. Pismo to doręczone jednak zostało dopiero w dniu 30 czerwca 2022 r. - jak ustalono, już po wykonaniu prac budowalnych. Z tego względu Zarząd został pozbawiony możliwości realizacji obowiązku nadzoru wynikających z § 44 ust. 2 Regulaminu ROD.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy altany ogrodowej na terenie rodzinnych ogrodów działkowych.

Podstawą wydania opisanych wyżej decyzji jest przepis art.105 § 1 k.p.a. stanowiący, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której mowa w tym przepisie oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi więc wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją. Bezprzedmiotowość powstaje gdy nie występuje stan prawny czy stan faktyczny, który wymagałby uzasadnionej przepisami prawa reakcji organu w przepisanej formie np. decyzji administracyjnej. W efekcie, decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony ale wywiera inny skutek, a mianowicie przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 523/17, CBOSA).

Na gruncie ustawy - Prawo budowlane postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do rozstrzygania o prawach lub obowiązkach, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów tej ustawy. Takie ustalenia uprawniają zatem organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

W świetle przedstawionej regulacji prawnej nie budzi wątpliwości, że wydając decyzję o umorzeniu postępowania organy nadzoru budowlanego muszą uprzednio przeprowadzić postępowanie i dysponować wystarczającymi dowodami pozwalającymi jednoznacznie stwierdzić, że poddane kontroli roboty budowalne wyłączone są od władczej ingerencji tych organów. Jakkolwiek bowiem decyzja umarzająca postępowanie ma charakter procesowy gdyż nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, to jednak charakter takiego rozstrzygnięcia nie zwalnia właściwych instancyjnie organów od przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zgodny z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Przypomnieć bowiem należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania wszystkich orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się bowiem w treści powołanej wyżej zasady państwa prawnego. Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego opisanymi wyżej zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. To bowiem przepisy prawa materialnego, przesądzając o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych, determinują zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego. Niezbędnym zaś elementem trafnego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, które stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Stąd też kluczowa w postępowaniu administracyjnym jest zasada prawdy obiektywnej – pozostająca w ścisłym związku z zasadą praworządności. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z niniejszą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, a jego stanowisko – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Omówione wymagania – w świetle brzmienia art. 15 k.p.a. - aktualne pozostają także na etapie postępowania odwoławczego.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że orzekające organy nadzoru budowlanego nie sprostały powyższym wymogom. Zdecydowanie przedwczesne i nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym jest stwierdzenie organu odwoławczego o braku materialno – prawnych podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane bowiem zostały bez wyjaśnienia wszystkich istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy okoliczności.

Przypomnieć zatem należy, że przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowalnego była kwestia samowolnego posadowienia altany ogrodowej na terenie ogródka działkowego nr [...].

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania organów. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowalne można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 29 – 31 ustawy. W przepisach tych ustawodawca zawarł bowiem katalog robót budowlanych które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lecz wymagają zgłoszenia lub też zostały całkowicie wyłączone z obowiązku uzyskania jakiejkolwiek zgody organu (pozwolenia na budowę, zgłoszenia). Na gruncie Prawa budowlanego - zasadą zatem jest - że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Prowadzenie określonych kategorii robót budowanych na podstawie tylko zgłoszenia lub nawet bez konieczności jego dokonania, jest natomiast wyjątkiem od wskazanej zasady (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. II OSK 78/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę jest zasadą, to (w przypadku podległości inwestycji reżimowi prawa budowlanego) jedynie stwierdzenie, że w sprawie zachodzi – określony prawem wyjątek – uzasadniałoby odstąpienie od tej zasady. Jednocześnie, skoro uzyskanie pozwolenia na budowę stanowi regułę ogólną, to wyjątki od tej zasady muszą być interpretowane wąsko. Podkreślić też trzeba, że istotą prawa budowlanego jest wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej przy wykonywaniu robót budowlanych.

Analiza przywołanych przepisów wskazuje także, że ustawodawca dopuszczając odstąpienie od obowiązku uzyskania zgody organu na wybudowanie altany posługuje się tym pojęciem (altany) w dwóch przepisach. W art. 29 ust. 2 pkt 3 P.b, według którego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. A także w art. 29 ust. 1 pkt 4, zgodnie z którym, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Zgodnie z art. 2 pkt 9a tej ostatniej ustawy, przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Według art. 30 P.b., budowa takich obiektów nie wymaga również zgłoszenia. Z powyższego wynika, że ustawodawca zdecydował się uregulować kwestię budowy altan w dwóch odrębnych przepisach – jako altan wolnostojących oraz jako altan działkowych. W takiej sytuacji - zdaniem Sądu – nie można tych dwóch pojęć utożsamiać i stosować zamiennie.

Mając zaś na uwadze, że przedmiotem niniejszego postępowania jest altana zlokalizowana na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym Sąd stwierdził, że dla oceny prawidłowości decyzji o umorzeniu postępowania ze względu na brak podstaw prawnych do orzekania przez organ nadzoru budowalnego, istotny jest przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Niewątpliwie bowiem, obiekty gospodarcze oraz altany o określonych parametrach na terenie rodzinnych ogrodów działkowych podlegają zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia w zakresie warunków ich budowy. Analizowane zwolnienie ma jednak charakter złożony, gdyż aby nie było wymagane uzyskanie pozwolenia czy dokonanie zgłoszenia budowa musi spełnić kilka warunków. Jak wcześniej sygnalizowano regulacja prawna zawarta w przywołanym przepisie stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Tym samym przekroczenie wielkości zabudowy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, powoduje, że budowa tego rodzaju obiektu przestaje podlegać regulacji ww. przepisów i w świetle prawa staje się samowolą budowlaną. Oznacza to, że każdy obiekt realizowany na terenie ogrodu działkowego przekraczający wskazane wyżej parametry nie jest zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlega wszelkim rygorom przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, łącznie z możliwością wydania przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia o rozbiórce.

W tej sytuacji słusznie strony skarżące jak też organy, zwracają uwagę, że ze względu na przedmiot niniejszego postępowania jakim jest obiekt budowany kwalifikowany jako altana usytuowana na terenie ROD – przy ocenie jego wybudowania kluczowe znaczenie ma kwestia jej wymiarów. Od tego kryterium zależy bowiem czy mamy do czynienia z obiektem zwolnionym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy też nie.

Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że organy nie dołożyły należytej staranności dla precyzyjnego i jednoznacznego wyjaśnienia tej okoliczności. Na podstawie akt sprawy nie sposób bowiem ustalić w jaki sposób organ nadzoru budowlanego określił powierzchnię zabudowy spornej altany. Kluczowym w tej kwestii jest dowód z oględzin podczas którego pracownicy PINB powinni dokonać stosownych pomiarów. W niniejszej sprawie oględziny zostały przeprowadzone, jednak czynność oględzin budzi istotne zastrzeżenia. Po pierwsze, w protokole nie wyjaśniono w jako sposób dokonano pomiarów powierzchni zabudowy. Podano tylko, że wynosi ona "około 32 m2" – tymczasem w decyzji powierzchnia ta wynosiła już "około 34 m2". Już tylko powyższa okoliczność związana z rozbieżnością przybliżonej powierzchni zabudowy budzić musi zastrzeżenia co do prawidłowości dokonanych pomiarów, tym bardziej, że organ nie wyjaśnia przyczyn wskazanej rozbieżności. Z treści protokołu oględzin nie wynika także w jaki sposób pomiary były dokonywane. W szczególności nie odnotowano w nim, że podczas oględzin sporządzony został szkic z pomiarami, który dokumentowałby dane na których oparł się organ. Nie podano także jaka jest powierzchnia altany a jaka powierzchnia tarasu, oraz czy organ wliczył powierzchnię zadaszonego tarasu do powierzchni zabudowy – co w świetle art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ma istotne znaczenie. Sąd dostrzegł, że co prawda w aktach I instancji znajduje się odręczny szkic z wymiarami obiektu, ale nie ma on znaczenia dowodowego, gdyż nie stanowi załącznika do protokołu z oględzin i nie wynika z niego, w jakich okolicznościach, kiedy i przez kogo został sporządzony. Także lektura uzasadnienia decyzji I i II instancji nie pozwala na ustalenie, jakimi kryteriami kierował się organ określając powierzchnię zabudowy spornej altany. Tymczasem jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii było konieczne, skoro przepisy Prawa budowlanego, jak też ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie definiują pojęcia powierzchni zabudowy. Słusznie zwraca uwagę pełnomocnik skarżących, że przy ustalaniu powierzchni zabudowy należy posiłkować się Polską Normą. Polskie Normy nie są co prawda przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002r. o normalizacji (Dz.U. nr 169, poz. 1386 ze zm.) wynika, że pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. Tym samym, pomimo, że ustawodawca ani w ustawie - Prawo budowlane, ani w rozporządzeniu wykonawczym nie zdefiniował pojęcia powierzchni zabudowy – niezależnie do tego, że w wielu paragrafach odwołuje się do tego parametru - w orzecznictwie sądów nie budzi wątpliwości, że można w tym zakresie posiłkować się definicją zawartą w Polskiej Normie, w której wskazuje się, że powierzchnię zabudowy wyznacza rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnie terenu. Takie stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 18 września 2014 r. ww. sprawie II OSK 675/13, w którym wskazał, że z uwagi na brak definicji ustawowej, posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w Polskiej Normie, jest praktyką pożądaną w tego typu sytuacjach i powszechnie akceptowaną. Wskazać także należy, że sposób obliczenia powierzchni zabudowy określony został wcześniej w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997 r., uchwała nr 33/97-o – do tej normy odsyła także rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego) która obecnie zastąpiona została normą PN-ISO 9836:2015-12. Zgodnie z nią powierzchnia zabudowy to powierzchnia, jaką zajmuje budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia ta jest wyznaczana przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. Z tej Normy Polskiej wynika, również, że nie zaliczamy do powierzchni zabudowy elementów budynku ani ich części niewystających ponad powierzchnię terenu, elementów drugorzędnych budynku, np. schodów zewnętrznych, ramp i pochylni zewnętrznych, daszków, markiz, okapów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, zewnętrznych obiektów pomocniczych, np. szklarni i przybudówek.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy powinny w sposób czytelny wyjaśnić, jak na gruncie rozpatrywanej sprawy ustalona została powierzchnia zabudowy spornej altany – nie tylko przez podanie precyzyjnych parametrów ale także przez wskazanie, jak organ zdefiniował na potrzeby tej sprawy powierzchnię zabudowy. Brak jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie powoduje, że zaskarżona decyzja i podana w niej - tylko w przybliżeniu - powierzchnia zabudowy altany wymyka się kontroli stron jak też sądu.

W konsekwencji uznać trzeba, że protokół z oględzin okazał się być niewystraczającym dowodem na okoliczność ustalenia powierzchni zabudowy jaką zajmuje sporny obiekt. Przede wszystkim nie wynika z niego w jaki sposób dokonano pomiaru powierzchni zabudowy która najpierw, tj. w protokole z oględzin określona został na około 32 m2 a w decyzji na około 34 m2. Wskazana rozbieżność powierzchni zabudowy – podanej tylko w sposób przybliżony - oraz brak wyjaśnień w jaki sposób i przy pomocy jakich kryteriów została ona ustalona, powoduje, że ustalenia organu w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy dla podjęcia rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania.

Taki sposób przeprowadzenia kluczowej czynności dowodowej stanowi jednocześnie naruszenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a. i zasady oficjalności wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a. a także zasady swobodnej oceny dowodów. Podkreślić bowiem należy, że czynienie ustaleń faktycznych w oparciu o niewyczerpująco zebrany materiał dowodowy powoduje, że ocena tegoż materiału traci charakter prawem chronionej swobodnej oceny i przeradza się w dowolną ocenę.

Istotne także jest, że dowód z oględzin przeprowadzony został bez udziału inwestora i użytkownika działki ogrodowej. Organ nawet nie wyjaśnił kto jest inwestorem a kto użytkownikiem działki. W toku postępowania zgłosił się co prawda P. M., który został przez organ przesłuchany, ale jego status procesowy nie jest jasny. W protokole z jego przesłuchania odnotowano najpierw, że jest on użytkownikiem działki ogrodowej a następnie, że jest mężem użytkowniczki tej działki. Brak także wyraźnego i jednoznacznego oświadczenia, że to właśnie P. M. jest inwestorem wykonanych robót. W protokole przesłuchania zawarto jedynie stwierdzenie, że "inwestor" poinformował zarząd ogródków działkowych o zamiarze wybudowania altany oraz, że deklaruje gotowość dostosowania obiektu do obowiązujących przepisów, ale nie wiadomo, czy deklarację tę składał oświadczający, a jeżeli tak, to czy działał w imieniu własnym, czy w imieniu żony. Tym samym nie jest jasne dlaczego PINB uznał P. M. za inwestora, tym bardziej, że z oświadczenia ROD W. złożonego w toku postępowania sądowego wynika, że pismem z dnia 20 maja 2022 r. to A. M. (a nie P. M.) zawiadomiła Zarząd ROD o planowanym remoncie altany. Według pełnomocnika ROD W., także A. M. jest użytkowniczką przedmiotowej działki (pismo z dnia 8 lutego 2023r. k-71 akt sądowych). Z akt administracyjnych wynika natomiast, że osoba ta w ogóle nie brała udziału w postępowaniu przed organami.

Powyższe wskazuje, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji doszło także do naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. gdyż oględziny odbyły się bez udziału inwestora i użytkownika działki ogrodowej. Zdaniem Sądu nie budzi zaś wątpliwości, że użytkownik działki (tym bardziej, jeżeli jest on jednocześnie inwestorem) posiada przymiot strony postępowania dotyczącego samowolnego wzniesienia altany na tej działce. Następstwem wskazanego wyżej uchybienia jest zatem zarówno pozbawienie strony prawa do udziału we wskazanej czynności procesowej (art. 79 § 2 k.p.a.) jak też, w ogóle pozbawienie jej udziału w postępowaniu. W efekcie doszło także do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Po myśli tego ostatniego przepisu okoliczność może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, chyba, że zachodzą okoliczności o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Reasumując, w kontekście przedstawionych wyżej uwag, stwierdzić trzeba, że kwestie dotyczące powierzchni zabudowy altany oraz kręgu stron powstępowania nie zostały przez organy w dostateczny sposób wyjaśnione. Tym samym zgromadzony w sprawie materiał dowody okazał się niewystarczający dla uznania, że istniały podstawy do umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego obiektu. Sąd stwierdził także, że w postępowaniu doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 79 § 2, art. 10 i art. 81 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego zaznaczyć trzeba, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że dla ustalenia powierzchni zabudowy altany konieczne było powołanie biegłego przez co doszło do naruszenia art. 84 k.p.a. Po pierwsze z akt sprawy nie wynika aby skarżący wprost wnioskowali o powołanie biegłego (zdaniem Sądu za tego rodzaju wniosek nie można uznać zawartej w odwołaniu ogólnej argumentacji) a po drugie, organy nadzoru budowlanego zatrudniają osoby legitymujące się odpowiednią wiedzą specjalistyczną – zatem na tym etapie, prawidłowe wykonanie pomiarów powierzchni zabudowy mieści się w ich kompetencjach.

Sąd nie podziela także stanowiska organów, co do tego, że przy ocenie legalności wybudowania spornej altany nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z tego to względu, że dotyczą one tylko działki budowlanej a rodzinne ogrody działkowe takowej nie stanowią. Rację ma pełnomocnik skarżących podnosząc, że altana znajduje się na działce stanowiącej rodzinny ogród działkowy na której dopuszczona jest zabudowa choćby w postaci altan lub innej infrastruktury ogrodowej. Działka na której znajduje się rodzinny ogród działkowy spełnia zatem kryteria działki budowlanej wynikające z § 3 pkt 1a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.