Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 174/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 430/20 w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 29 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. Sp. z o.o. w P. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 października 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 430/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę O. Sp. z o.o. w P. (dalej powoływana także jako skarżąca, spółka) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej powoływany jako DR ARiMR, organ odwoławczy) z dnia 29 maja 2020 r., w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka złożyła 15 czerwca 2018 r. do ARiMR wniosek o przyznanie szeregu płatności na rok 2018. Na podstawie wniosku producent rolny ubiegał się m.in. o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) w ramach Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, Wariant 4.5 Półnaturalne łąki świeże do powierzchni 68 ha oraz w ramach Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, Wariant 5.5. Półnaturalne łąki świeże do powierzchni 0,88 ha. W szczególności producent rolny zgłosił do ww. płatności do Pakietu nr 4 Wariant 4.5 działki: [...] o pow. 14 ha, [...] o pow. 11,86 ha, [...] o pow. 31,98 ha, [...] o pow. 10,16 ha, a do pakietu 5. Wariant 5.5 działkę [...] o powierzchni 0,88 ha.

W dniu 11 lipca 2028 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Ełku formularz P-1/394 – Informację eksperta przyrodniczego, w której w tabeli początkowo wskazano działki rolne [...], [...], [...] i [...] jako należące do pakietu 5.5 i działkę [...] do 4.5, a następnie skreślono te oznaczenia i naniesiono obok poprawki co do pakietów programu w ten sposób, że przy działkach [...], [...], [...] i [...] wpisano pakiet 4.5, a przy [...]: pakiet 5.5.

Skarżąca spółka została 8 sierpnia 2018 r. wytypowany do kontroli na miejscu, która została przeprowadzona w okresie od 16 stycznia 2019 r. do 6 marca 2019 r. Jak wynika z raportu z czynności kontrolnych stwierdzono błędne informacje o realizowanych na działkach rolnych: [...], [...], [...] i [...] pakietów 5.5. i 4.5. są one niezgodne z deklaracją rolnika umieszczoną we wniosku o przyznanie płatności. W tabeli B.5. Planu rolnośrodowiskowego wpisane zostały odwrotnie pakiety dla poszczególnych działek rolnych niż we wniosku o płatność. Ponadto stwierdzono rozbieżności pomiędzy pakietami podanymi w dokumentacji przyrodniczej a wnioskiem o płatność i planem rolnośrodowiskowym.

Następnie spółka złożyła 15 maja 2019 r. kolejną zmianę do wniosku, w której zadeklarowała realizację Pakietu 5. Wariant 5.5. na działkach rolnych [...] o pow. 14 ha, [...] o pow. 11,86 ha, [...] o pow. 31,98 ha, a na działce rolnej [...] o powierzchni 0,88 ha zadeklarowała realizację Pakietu 4. Wariantu 4.5. W piśmie przewodnim beneficjent powołał się na art. 15 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. i wyjaśnił, że błędnie przypisał we wniosku pakiety do działek ewidencyjnych. W związku z powyższym zwrócił się z prośbą o uwzględnienie niniejszej zmiany i nienakładanie sankcji wieloletnich wskazując, że wartość płatności do hektara w Wariancie 5.5., jak i w Wariancie 4.5. jest taka sama.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ełku (dalej jako Kierownik BP, organ pierwszej instancji) decyzją z 4 czerwca 2019 r. przyznał beneficjentowi płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) na rok 2018 w ramach Wariantu 2.1. Międzyplony w wysokości 15.965,19 zł oraz odmówił przyznania wskazanej płatności w ramach:

- Wariantu 4.5. Półnaturalne łąki świeże i nałożył sankcję w wysokości 55.076,49 zł,

- Wariantu 5.5 . Półnaturalne łąki świeże i nałożył sankcję w wysokości 837,81 zł,

które będą potrącane z płatności w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

Ponadto Kierownik BP decyzją tą ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach podjętych 2018-03-15 zobowiązań:

- Wariant 4.5. Półnaturalne łąki świeże o powierzchni 10,16 ha,

- Wariant 2.1. Międzyplony o powierzchni 27,94 ha.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że strona ubiegała się o płatności do: - działek rolnych [...], [...], [...], które nie leżą na obszarze Natura 2000, deklarując je nieprawidłowo do Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000; - działki rolnej [...], która leży na obszarze Natura 2000, deklarując nieprawidłowo do Pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000.

W związku z tym, że zgłoszono powierzchnie niespełniające w całości wymogów ww. pakietów, Kierownik BP wyliczył kwoty sankcji uznając, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi 100%. Organ powołał się w tym zakresie na art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 2014 r., str. 48, ze zm.), dalej: rozporządzenie 640/2014.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej spółki, DR ARiMR decyzją z 29 maja 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu uznał, że decyzja Kierownika BP nie jest dotknięta żadną z wad prawnych uzasadniających jej uchylenie, zaś poczynione ustalenia stanu faktycznego i zastosowanie przepisów prawnych są prawidłowe.

Dyrektor ARiMR wskazał, że o oczywistym błędzie, o którym mowa w art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.L z 2014 r., nr 227, str. 69 ze zm.), dalej: rozporządzenie 809/2014, można mówić wtedy, gdy bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami istnieje możliwość wykrycia niespójności kolejnych pozycji wniosku. Z powołanego przepisu wynika, że właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, złożonych przez rolnika. Chodzi tu o błędy, które wynikają z oczywistych omyłek pisarskich i językowych, błędy rachunkowe, a także błędy polegające na podaniu sprzecznych, wzajemnie wykluczających się informacji, co można wychwycić bez potrzeby głębszej analizy dokumentów, oraz inne błędy wskazujące na podanie błędnych danych czy błędne wypełnienie wniosku, niemające jednak znaczenia dla oceny treści wniosku i zakresu żądania. Oczywistość błędu musi być jednoznaczna i łatwa do stwierdzenia. Błąd powinien być wynikiem niezamierzonego działania rolnika. Nie można pod błąd oczywisty podciągać takich błędów, które nie wynikają z pomyłki przy wypełnianiu wniosku, lecz z błędnej oceny przysługujących rolnikowi uprawnień do płatności.

Organ podkreślił, że postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek strony, zatem to ona kształtuje zakres swojego żądania i bierze na siebie odpowiedzialność za poprawną deklarację w zakresie żądania wskazanej we wniosku o przyznanie płatności. Organ administracji może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach. Błąd oczywisty musi zostać wykryty na podstawie informacji zawartej w złożonym wniosku o przyznanie płatności, kiedy kontrola dotycząca spójności dokumentów i informacji przedstawionych przez rolnika wskazuje na wystąpienie takiego błędu. Zakwalifikowanie błędu do grupy błędów oczywistych następuje niezależnie od sposobu w jaki przeprowadzana jest kontrola dokumentów - wizualnie, ręcznie czy systemowo, po przeprowadzonej wnikliwej analizie konkretnego przypadku.

Dyrektor ARiMR stwierdził, że deklaracja z wniosku winna być zgodna ze stanem faktycznym, a brak tej zgodności może skutkować zmniejszeniem kwoty płatności lub odmową jej przyznania. Zatwierdzając wniosek w aplikacji eWniosekPlus, beneficjent potwierdził prawdziwość podanych danych oraz oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Z niewątpliwych ustaleń poczynionych w ramach kontroli administracyjnej złożonego przez stronę wniosku wynikają następujące nieprawidłowości: - działki rolne [...], [...], [...], na których zadeklarowano Pakiet 4. Wariant 4.5. Półnaturalne łąki świeże, nie leżą na obszarze Natura 2000; - działka rolna [...], na której zadeklarowano Pakiet 5. Wariant 5.5. Półnaturalne łąki świeże, leży na obszarze Natura 2000.

Wniosek producenta został rozpatrzony jedynie w zakresie, w jakim został on prawidłowo wypełniony, a także w oparciu o przedłożone wraz z wnioskiem załączniki, w ustawowym terminie.

Organ uznał, że nie może przychylić się do prośby odwołania o nienakładanie sankcji spółce w ramach wariantów 4.5. i 5.5., która została nałożona z uwagi na błędne zadeklarowanie pakietów. Powołał art. 19 ust. 2 rozporządzenia 640/2014, § 4 ust. 1 pkt 4 lit. e) oraz pkt 5 lit. e) rozporządzenia RŚK i ocenił, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że na powierzchni 57,85 ha w Wariancie 4.5. oraz na powierzchni 0,88 ha w Wariancie 5.5. nie zostały spełnione warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, co uzasadniało odmowę przyznania płatności i nałożenia sankcji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 października 2020 r., WSA w Olsztynie oddalił skargę skarżącej spółki na ww. decyzję.

Zdaniem WSA nie zasługiwała na akceptację argumentacja skarżącej spółki, iż stwierdzone nieprawidłowości w zakresie płatności stanowią oczywistą omyłkę. Błąd ten nie mógł bowiem zostać wykryty przez organ na podstawie analizy samego wniosku oraz dołączonych do niego załączników. Dlatego też WSA nie podzielił zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił bowiem twierdzeń strony skarżącej, że to organ odpowiada za to, że nie odgadł prawdziwych intencji wniosku. Deklaracja zawarta we wniosku winna być zgodna ze stanem faktycznym. Zatwierdzając wniosek w aplikacji eWniosekPlus, skarżąca potwierdziła prawdziwość podanych danych oraz oświadczyła, że znane jej są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Nieprawidłowości zostały ustalone w ramach kontroli administracyjnej złożonego przez stronę skarżącą wniosku. Fakt ich wykrycia w trakcie kontroli nie oznacza, że chodzi w tym przypadku o błąd oczywisty, który mógł być wykryty w ramach kontroli wstępnej. Wprost przeciwnie, organ nie mógł ingerować w treść wniosku, gdyż proponowane przez stronę skarżącą zmiany dotyczą merytorycznej zawartości wniosku. Nie mogą one być zmieniane, w ramach sprostowania wniosku.

W konsekwencji sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia art. 4 rozporządzenia 809/2014 w zw. z art. 8 k.p.a. Treść wniosku nie może być zmieniana w ramach błędu. Sąd nie uznał też zarzutu naruszenia przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 640/2014 poprzez niezastosowanie odstąpienia od stosowania kar administracyjnych. Udział w programach rolnych jest fakultatywny i wnioskodawca ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niepełnych lub nieprawdziwych oraz złożenie wymaganych oświadczeń. Skarżąca nie wykazała, że wypełnianie wniosku było wynikiem okoliczności przez nią niezawinionych. Z tych względów nie istniały podstawy do zastosowania odstępstwa, określonego art. 15 rozporządzenia 640/2014, do odstąpienia od zastosowania kar. Kar administracyjnych nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Tymczasem beneficjent poinformował organ, że wniosek jest nieprawidłowy i złożył zmianę do wniosku w czasie, kiedy została już przeprowadzona kontrola na miejscu. Sankcje zostały nałożone spółce z uwagi na błędne zadeklarowanie pakietów. Nie zostały spełnione warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, co uzasadniało odmowę przyznania płatności i nałożenia sankcji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości.

1) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 rozporządzenia 809/2014 poprzez:

a) uznanie, że omyłkowe zadeklarowanie we wniosku określonych działek rolnych do niewłaściwych wariantów (4.5 oraz 5.5) różniących się jedynie zlokalizowaniem działek na obszarach albo poza obszarami Natura 2000 nie może zostać uznane za błędy oczywiste w rozumieniu ww. przepisu, ponieważ zdaniem sądu pierwszej instancji stanowiłoby to przeniesienie odpowiedzialności na organ za "merytoryczną treść wniosku", podczas gdy omyłka w zadeklarowanych danych powinna być oceniona jako taka, która dotyka strony formalnej, gdyż będącej w istocie informacją o obiektywnym, formalnym położeniu zadeklarowanych działek (na obszarach albo poza obszarami Natura 2000), a przy tym, że jest omyłką wykazującą cechy błędu oczywistego, o którym mowa w powołanym przepisie;

b) zaaprobowanie takiego zastosowania ww. przepisu przez organ, które polega na niezidentyfikowaniu przez organ "błędu oczywistego" w rozumieniu art. 4 i w konsekwencji na niedopuszczeniu do skorygowania przez Spółkę (w związku z działaniami podejmowanymi w tym kierunku przez Spółkę w sierpniu 2018 r., a następnie w maju 2019 r.) oczywistych błędów we wniosku, podczas gdy zasady, które powinien znać beneficjent, powinien znać także organ ARiMR i właściwie je stosować, a przynajmniej podjąć szybkie działania zmierzające do eliminacji błędu, co w okolicznościach sprawy, przy prawidłowej reakcji organu ARiMR na ujawniony oczywisty błąd we wniosku, powinno doprowadzić do jego skorygowania w dowolnym czasie i przyznania płatności bez zastosowania kar administracyjnych na podstawie poprawionego, prawidłowego wniosku.

2) Na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.L z 2014 r., Nr 181, str. 84; dalej: rozporządzenie nr 640/2014) poprzez:

a) ocenę, że Spółka nie wykazała niezawinienia błędu zawartego we wniosku (oczywista omyłka zamiany cyfr i wpisania wariantu "4.5" zamiast "5.5", a także wpisania wariantu "5.5" zamiast wariantu "4.5") rozumianego przez sąd pierwszej instancji jako "wypełnienie wniosku wynikające z okoliczności przez Spółkę niezawinionych", podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do oceny - w ślad za bezspornymi ustaleniami organów ARiMR w sprawie - że błąd niezawiniony to taki, który wprawdzie wynika z podania we wniosku danych niezgodnych z rzeczywistością, ale w sytuacji, w której wnioskodawca pozostaje w dobrej wierze co do tych danych, a dodatkowo, że wnioskodawca bez złej wiary podaje omyłkowe i niezgodne z rzeczywistym położeniem dane o działkach rolnych deklarowanych do wariantów;

b) zaaprobowanie przez sąd pierwszej instancji niezastosowania wobec Spółki odstąpienia od stosowania kar administracyjnych, w sytuacji ustalenia błędu producenta rolnego, gdy błąd ten miał charakter błędu niezawinionego i Spółka poinformowała organ o błędnych danych we wniosku w czasie właściwym tj. poprzez działania reprezentantki Spółki w lipcu i sierpniu 2018 r., to jest co najmniej przed zawiadomieniem o kontroli na miejscu, w opozycji do oceny sądu pierwszej instancji aprobującej stanowisko skarżonego organu, że poinformowanie ARiMR o błędzie we wniosku nastąpiło dopiero poprzez złożenie w dniu 15 maja 2019 r. zmiany wniosku, to jest po zawiadomieniu Spółki w dniu 14 stycznia 2019 r. o kontroli na miejscu.

3) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 - polegające na braku odniesienia się przez WSA w skarżonym wyroku do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. w zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie wywodził zarzut naruszenia przez organy ARiMR proceduralnego obowiązku określonego w art. 8 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem art. 4 rozporządzenia nr 809/2014, a przy tym skarżący kasacyjnie podnosił, że w obliczu ujawnionej sprzeczności pomiędzy danymi we wniosku a danymi w dokumencie uzupełniającym (formularz "Informacji" złożony bezpośrednio w organie w dniu 11 lipca 2018 r.) organ nie podjął szybkich i skutecznych działań przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 umożliwiających Spółce skorzystanie z dobrodziejstwa poprawienia oczywistego błędu we wniosku i uczynienia go wskutek poprawy zgodnym z rzeczywistym zlokalizowaniem działek na obszarach albo poza obszarami Natura 2000, podczas gdy skarżący kasacyjnie w omawianym zarzucie skargi wskazał na potrzebę uwzględnienia okoliczności doprecyzowania przez prawodawcę obowiązku organu ARiMR z art. 8 § 1 k.p.a. - w formie szczegółowego obowiązku, o którym stanowi wprowadzony po roku 2018 przepis ustępu 5a w paragrafie 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolnośrodowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015, poz. 415 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 18 marca 2015 r.), zaś WSA zawarł swoje stanowisko w lapidarnym stwierdzeniu, że Sąd nie podzielił zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 w zw. z art. 8 k.p.a.; natomiast gdyby zarzut ten został należycie rozważony przez WSA, to zdaniem skarżącego kasacyjnie istotnie mogło to wpłynąć na wynik sprawy, przesądzając kwestię sporną w niniejszej sprawie na korzyść stwierdzenia, że istniał po stronie organów ARiMR obowiązek proceduralny obejmujący zobowiązanie organu przeanalizowania wniosku zawierającego zadeklarowanie działek do wariantów 4.5 oraz 5.5 pod kątem zlokalizowania działek na obszarach albo poza obszarami Natura 2000 i w konsekwencji umożliwienie Spółce, w sytuacji ujawnionego błędu we wniosku mającego cechy błędu oczywistego (oczywista omyłka zamiany cyfr i wpisania wariantu "4.5" zamiast "5.5", a także wpisania wariantu "5.5" zamiast wariantu "4.5"), skorygowania w każdym czasie danych we wniosku w kontekście obszarów Natura 2000, tak jak ten obowiązek organu ARiMR został doprecyzowany w dodanym w 2020 r. przepisie § 21 ust. 5a rozporządzenia z dnia 18 marca 2015 r.

Wskazując na powyższe, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez NSA. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżąca spółka oświadczyła również, że nie zrzeka się rozprawy przed NSA.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor OR ARiMR w Olsztynie wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz organu zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. Jednocześnie organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny NSA jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. NSA kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Jednakże z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy, w której nie tyle mamy do czynienia z wątpliwościami związanymi z przyjętym stanem faktycznym ale jego oceną przez pryzmat wykładni przepisów unijnych oraz ustawy o wspieraniu i rozporządzenia RŚK zasadnym było ich łączne rozpoznanie.

Wskazać przede wszystkim należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 4 rozporządzenia 809/2014. Wyjaśnić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu może zatem mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Jednocześnie należy pamiętać, że naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, z 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1982/23).

Zdaniem NSA, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia przez sąd kasacyjny, bowiem wynika z niego dlaczego sąd pierwszej instancji nie uznał zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącą spółkę a w konsekwencji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podkreślić przy tym należy, że w postawionych zarzutach kasacyjnych skarżąca spółka w istocie kwestionuje dokonaną przez sąd ocenę prawidłowości zaskarżonej do sądu decyzji DR ARiMR w zakresie niestwierdzenia naruszenia przez tenże organ przepisów postępowania, gdy tymczasem w orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że powyższym zarzutem nie można podważać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Zarzut taki nie jest bowiem właściwy, a więc i skuteczny, zarówno dla zakwestionowania przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, jak i stanowiska sądu w zakresie wykładni bądź stosowania prawa. Tym nie mniej, wskazać należy, że sąd pierwszej instancji wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 4 rozporządzenia nr 809/2014, zaś okoliczność, że ocena ta jest niezgodna z oczekiwaniami skarżącej spółki nie może świadczyć o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe za niezasadny należało uznać zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Istota podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) sprowadza się do oceny, czy w realiach niniejszej sprawy – nieprawidłowego zadeklarowania przez skarżącą spółkę działek rolnych do niewłaściwych wariantów (4.5 oraz 5.5.) z uwagi na ich położenie na obszarze lub poza obszarem Natura 2000 - mamy do czynienia z oczywistym błędem w rozumieniu przepisów unijnych, pozwalających z jednej strony na odstąpienie od stosowania kar administracyjnych i pomniejszania płatności z drugiej zaś umożliwienie poprawienia takich błędów w każdym czasie. Na tej podstawie skarżąca spółka twierdzi, że skoro był to oczywisty błąd organy powinny ją niezwłocznie poinformować o jego wykryciu, co umożliwiłoby skorygowanie złożonego wniosku. Jednocześnie skarżąca podkreśla, że powyższy błąd był przez nią niezawiniony, zaś sporne działki różnią się jedynie lokalizacją i z obu pakietów przysługiwałaby spółce płatność w tej samej wysokości.

Rozstrzygając powyższą kwestię Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zaprezentowane przez sąd pierwszej instancji, że organy w sprawie zasadnie przyjęły, że nie może być mowy o oczywistym błędzie przy składaniu wniosku o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną, który to błąd mógł być wykryty przez organ.

Zgodnie z art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym. Prawodawca unijny wprowadzając do powołanego przepisu wyrażenie "w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów" dokonał zróżnicowania braków, jakie mogą pojawić się przy wypełnianiu i składaniu wniosków o przyznanie płatności, na braki powstałe z powodu tzw. błędów oczywistych i przeciwstawne im - braki powstałe na skutek błędów nieoczywistych (merytorycznych). Dopuszczając przy tym korektę wniosku wraz z załącznikami w każdym czasie, a więc również poza terminem otwartym do składania wniosków o przyznanie płatności, jedynie w odniesieniu do błędów oczywistych, tj. takich, których poprawienie nie prowadzi do modyfikacji wniosku pod względem merytorycznym. Zasada ta odnosi się również do dokonywania poprawek/uzupełnień wniosku i dołączonych do wniosku załączników.

Pojęcie "oczywistych błędów" jest pojęciem niedookreślonym, co wymaga każdorazowo dokonania oceny okoliczności towarzyszących złożeniu i rozpatrzeniu wniosku. W orzecznictwie przyjmuje się, że błędy oczywiste to takie, które są bezsporne, niezamierzone i nie ma wątpliwości co do ich charakteru, nie trzeba ich objaśniać, często drobne, choć istotne i są związane z techniką wypełniania wniosku (np. drobne błędy pisarskie, rachunkowe, czy brak podpisu wnioskodawcy - tak np. NSA w wyrokach: z 10 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1807/20, z 14 września 2021 sygn. akt I GSK 297/21). Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym. Z oczywistym błędem w rozumieniu tych przepisów mamy do czynienia jedynie wtedy, gdy z treści samego wniosku i niebudzących wątpliwości okoliczności towarzyszących wynika, że jego treść powinna być inna. Niezgodność sporządzonego tekstu z rzeczywistą wolą strony musi być widoczny już na skutek pobieżnej lektury wniosku, jego załączników i pozostałych dokumentów "na pierwszy rzut oka". Jego wykrycie nie powinno zatem wymagać pogłębionej analizy merytorycznej żądania strony. Tego rodzaju błąd traktuje prawodawca unijny jako omyłkę podlegającą skorygowaniu w każdym czasie, której wystąpienie eliminuje możliwość obciążenia jednostki jego konsekwencjami. Tego rodzaju błąd dotyczyć może każdego elementu wniosku. Nie jest istotne to, jaki fragment wniosku okazał się wadliwy, ale to jaki charakter ma błąd i czy można przypisać mu walor błędu oczywistego (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 945/22, wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 323/22, z 10 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1412/20).

Dodatkowym warunkiem uznania możliwości poprawienia oczywistego błędu jest stwierdzenie działania beneficjenta w dobrej wierze, to jest stwierdzenie takiego jego zachowania, które nie nasuwa uzasadnionych wątpliwości co do tego, że błąd był spowodowany celowo, lub wynikał z lekceważącego podejścia do wypełniania obowiązków beneficjenta przy składaniu wniosku i ewentualnym poprawianiu oczywistego błędu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował, na podstawie obowiązujących przepisów unijnych jak i bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych pojęcie błędu oczywistego, przyjmując że jest nim tylko taki błąd, który organy są w stanie wykryć na pierwszy rzut oka, bez przeprowadzenia żadnych działań kontrolnych, na podstawie treści samego wniosku i dołączonych załączników. Wniosek skarżącej spółki o przyznanie płatności takich błędów nie zawierał, a zatem nie można przyjąć, że w sprawie wystąpiły błędy oczywiste. Nieprawidłowe zadeklarowanie przez skarżącą spółkę działek [...], [...] i [...] do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej Pakietu 4 wariantu 4.5 jako położonych poza obszarem Natura 2000, podczas gdy w rzeczywistości były one położone na tym obszarze i winny być zadeklarowane do Pakietu 5 wariantu 5.5. i jednoczesne nieprawidłowym zadeklarowaniu działki [...] do Pakietu 5 wariantu 5.5. zamiast Pakietu 4 i wariantu 4.5 wymagało przeprowadzenia merytorycznej oceny wniosku, porównania jego treści ze stosownymi mapami zakreślającymi obszar Natura 2000, nie można zatem przyjąć, że był to błąd oczywisty, zawarty w samej treści złożonego wniosku. Wniosek skarżącej spółki z 15 czerwca 2018 r. był spójny, nie zawierał wewnętrznych sprzeczności, dlatego też nie można przyjąć, że ujawnione w późniejszym terminie błędy były oczywiste. Powyższe błędy wykryto dopiero po przeprowadzaniu czynności kontrolnych, a zatem po dokonaniu oceny merytorycznej wniosku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można również przyjąć jakoby już 11 lipca 2018 r., czyli złożenia w Biurze Powiatowym ARiMR formularza informacji sporządzonego przez eksperta przyrodniczego i dołączonych do niego dokumentów organy powinny powziąć informację o oczywistym błędzie w złożonym 15 czerwca 2018 r. wniosku o przyznanie płatności i obowiązku poinformowania o tym skarżącej, celem umożliwienia skorygowania wniosku. W tym zakresie wskazać należy, że dokonanie oceny treści złożonej informacji 11 lipca 2018 r. było ocenę merytoryczną a nie formalną w zakresie prawidłowości położenia i deklarowania poszczególnych działek do odpowiednich pakietów, a ponadto w załączonych dokumentach zostały odręcznie naniesione poprawki, co wskazuje, że sama spółka nie miała pewności, do jakiego pakietu i wariantu poszczególne działki powinny być deklarowane. Dopiero po przeprowadzeniu kontroli na miejscu na początku 2019 r. i doręczaniu skarżącej spółce raportu z czynności kontrolnych oczywistym okazało się, że we wniosku z czerwca 2018 r. spółka błędnie zadeklarowała poszczególne działki do nieodpowiednych pakietów i wariantów, co skutkowało zmianą przez spółkę wniosku w maju 2019 r. Jednakże taka zmiana nie mogła być skuteczna z uwagi na upływ terminów a zatem nie mogła wywrzeć oczekiwanego przez spółkę rezultatu.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. kar administracyjnych przewidzianych w niniejszym rozdziale (takich jak zastosowano w niniejszej sprawie) nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Podane przez beneficjenta informacje, o których mowa w ust. 1, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji (art. 15 ust. 2 ww. rozporządzenia). Zarówno organy ARiMR jak i sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonały wykładni powyższego przepisu, wskazując że w realiach niniejszej sprawy nie mógł być on zastosowany, z uwagi iż skarżąca spółka nie wykazała, że nieprawidłowe wypełnienie wniosku było wynikiem okoliczności przez nią niezawinionych a ponadto, skarżąca spółka poinformowała organ o nieprawidłowościach i złożyła zamianę do wniosku dopiero w maju 2019 r., po przeprowadzonej kontroli na miejscu. Wbrew stanowisku skarżącej spółki, czynności podjęte przez jej przedstawiciela w lipcu i sierpniu 2018 r. (m.in. złożenie w Biurze Powiatowym formularza informacji sporządzonego przez eksperta przyrodniczego) nie mogą być odczytywane jako poinformowanie właściwego organu na piśmie o nieprawidłowości wniosku złożonego w dniu 15 czerwca 2018 r., bowiem nie odnosiły się one bezpośrednio do złożonego wniosku, a ponadto, o czym była już mowa powyżej, nie były one jednoznaczne w swojej treści. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Próba bowiem zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. np. wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1633/15 oraz sygn. akt II FSK 1690/15). Tymczasem podniesioną argumentacją skarżąca spółka w istocie zarzuca sądowi pierwszej instancji błędne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy co do daty poinformowania organów ARiMR o nieprawidłowościach wniosku z dnia 15 czerwca 2018 r.

Końcowo należy podkreślić, że złożenie wniosku o przyznanie płatności jest dobrowolne i stanowi uprawnienie, nie zaś obowiązek producenta rolnego. Postępowanie w sprawach dotyczących płatności jest sformalizowane. Oświadczenia woli wnioskodawcy składane są na formularzu, a organ jest związany danymi wskazanymi we wniosku. Nie ma on natomiast obowiązku, ani też uprawnienia do zastępowania skarżącego i rozszerzającego interpretowania wniosków wywodząc z nich żądania w nich niewskazane. To bowiem do rolnika, a nie do organu należy decyzja o które płatności w stosunku do jakich działek się ubiega. Wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności za wadliwe wypełnienie wniosku przerzucać na organ administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (360 zł).