Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2871/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141§ 1, art. 134 § 1, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 18, art. 71b ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1284/17 w sprawie ze skargi Gminy A na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 10 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Gminy A 3800 (trzy tysiące osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1284/17 oddalił skargę Gminy A na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 10 maja 2017 r. w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012.

Z akt sprawy wynika, że decyzją Ministra z 22 grudnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.2016.198 ze zm.) zobowiązano Gminę A do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości 138 085 zł.

W efekcie złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister decyzją z 10 maja 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W ocenie Ministra przyczyny wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej, to zakwalifikowanie w systemie informacji oświatowej uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego do niewłaściwych tabel systemu. Dotyczy to uczniów wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. jako uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, którzy posiadali orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na jedną niepełnosprawność określoną przepisami prawa oświatowego obowiązującego w momencie ich wydania.

Rozpatrując ponownie sprawę Minister podkreślił, że w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego: nr 31/12/2007/2008 z 23 czerwca 2008 r., nr 6/11/2006/2007 z 6 czerwca 2007 r., nr 21/11/2010/2011 z 17 czerwca 2011 r. i nr 12/1/2006/2007 z 27 września 2006 r., zespół orzekający wskazał tylko jedną niepełnosprawność – upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym czy upośledzenie umysłowe w stopniu znacznym – i w odniesieniu do nich wskazał kształcenie specjalne w oparciu o podstawę programową dla dzieci z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym czy znacznym. Zatem ww. orzeczenia nie uprawniały dyrektorów szkół do wykazania w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2011 r. uczniów je posiadających jako uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi (tabela NP1), tylko jako uczniów z jedną niepełnosprawnością (tabela NP2). Nawet użyte określenie "przewlekłe schorzenia neurologiczne" w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego nr 12/1/2006/2007 z dnia 27 września 2006 r. –w świetle przepisów prawa oświatowego obowiązującego na dzień 30 września 2011 r. – nie dawało podstawy do wykazania ucznia jako ucznia z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bowiem "przewlekłe schorzenia neurologiczne" nie stanowiły niepełnosprawności.

Wobec wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2001 r., w:

• Szkole Podstawowej im. Mikołaja Kopernika w Ł – zawyżono o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczanych wagą P5, przy jednoczesnym zaniżeniu o 1 ucznia liczby uczniów przeliczanych wagą P4,

• Szkole Podstawowej im. Jana Kantego w A – zawyżono o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczanych wagą P5, przy jednoczesnym zaniżeniu o 1 ucznia liczby uczniów przeliczanych wagą P4,

• Gimnazjum im. Św. Kingi w A – zawyżono o 2 uczniów liczbę uczniów przeliczanych wagą P5, przy jednoczesnym zaniżeniu o 2 uczniów liczby uczniów przeliczanych wagą P4.

W związku z powyższym, przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy A na rok 2012, zawyżono łącznie o 26,5224 liczbę uczniów przeliczeniowych, a stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie został ustalony na podstawie wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie oraz opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej z 5 lipca 2016 r., 9 grudnia 2016r. i 16 lutego 2017 r. Wymienione dowody zostały sporządzone przez organy państwowe zgodnie z zakresem ich działania, zatem – w myśl art. 76 § 1 k.p.a. – stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ponadto w toku postępowania administracyjnego został zgromadzony dodatkowy materiał dowodowy – pisma strony z 18 lipca 2016 r. oraz z 9 stycznia 2017 r.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, Minister ustalił, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2012 dla Gminy A, o której powiadomiono pismem Ministra Finansów z 23 marca 2012 r., została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 26,5224 liczby uczniów przeliczeniowych i wynosiła 12 059 199 zł. Dodatkowo część oświatowa subwencji ogólnej dla Gminy A została zwiększona w ciągu roku budżetowego o kwotę 153 038 zł., korygującą subwencję na rok 2012 z tytułu włączenia do subwencji rezerwy celowej poz. 74, tj. do wysokości 12 212 237 zł.

Część oświatową subwencji ogólnej bez uwzględnienia liczby 26,5224 uczniów przeliczeniowych wynosi 12 081 152 zł, stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą Gmina A otrzymała na rok 2012, a kwotą ustaloną na podstawie skorygowanych danych, należy uznać za kwotę nienależną. Kwota ta podlega zwrotowi do budżetu państwa na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Decyzję wyżej opisaną zaskarżyła Gmina A.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 26 marca 2018 r. skarżąca uzupełniła uzasadnienie skargi.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenie art. 38 ust.1 pkt 2 i 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego kwot części subwencji ogólnej stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z wyłączeniem przepisów dot. odsetek za zwłokę i opłaty prolongacyjnej oraz umorzenia zaległości podatkowej, odsetek za zwłokę i opłaty prolongacyjnej. Zatem w sprawach przedawnienia, które nie zostało wyłączone przepisem art. 38 ust. 1 pkt 2 i 3 ww. ustawy, miałyby zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej tylko wtedy, gdyby ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie regulowała tej kwestii. Poza tym zgodnie z art. 37 ust. 5 tej ustawy, do decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przepis art. 36 ust. 8 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do tego przepisu, decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji.

Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 36 ust. 8 ww. ustawy reguluje kwestię przedawnienia prawa do wydania decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, a w tym rozpoczęcie biegu terminu tego przedawnienia oraz jego zakończenie.

Początek biegu terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej należy wiązać z przekazaniem do systemu informacji oświatowej przez jednostki samorządu terytorialnego danych stanowiących podstawę do wyliczenia tej części subwencji, zaś jego koniec – z upływem 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, w którym przekazano te dane. Zatem – w świetle art. 36 ust. 8 w związku z art. 37 ust. 5 tej ustawy – decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 mogła być wydana do 31 grudnia 2016 r. Decyzja Ministra zobowiązująca Gminę A do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 została wydana – 22 grudnia 2016 r. przed upływem tego terminu.

Biorąc pod uwagę literalne znaczenie określenia "wydanie decyzji", wynikające w szczególności z przepisów procesowych – art. 107 § 1 i art. 110 k.p.a., należy uznać, że pojęcie to odnosi się do sporządzenia aktu, zawierającego te elementy, o których mowa w art. 107 k.p.a. Wyrazem sporządzenia decyzji jest m.in. jej podpisanie przez osobę upoważnioną i opatrzenie datą wydania (art. 107 § 1 k.p.a.). Potwierdza to brzmienie art. 110 k.p.a., z którego wynika odmienność instytucji wydania i doręczenia decyzji.

Za nieuzasadniony zdaniem Sądu uznać należy zarzut naruszenia art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.256.2572 ze zm.) w związku z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych w brzmieniu obowiązującym w okresie spornym poprzez stwierdzenie, iż orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego stanowiące podstawę wykazywania uczniów w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej wydanych na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 12 lutego 2001 r. powinny zawierać określenie niepełnosprawność sprzężona jak w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego wydawanych na mocy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 września 2008 r.

W związku z tym zarzutem Sąd wskazał, że przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania był zwrot nienależnie otrzymanej przez Gminę A części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Badaniu i ocenie podlegało zatem uzyskanie przez Miasto i Gminę A części oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012. Oznacza to tym samym, że badaniu podlegało czy uczniowie, którzy zostali uwzględnieni przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta i Gminy A na rok 2012 przy wadze P5 posiadali według stanu na 30 września 2011 r. orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradni specjalistycznych, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty wydane z uwagi na niepełnosprawności wymienione w opisie ww. wagi. Oznacza to także, że jedyną podstawą do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego, przy czym uczniowie posiadający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego powinni zostać wykazani w systemie informacji oświatowej zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w tym orzeczeniu. Inne dokumenty, na które skarżąca się powołuje – nie mogły zatem stanowić podstawy do wykazania w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2011 r. uczniów jako uczniów niepełnosprawnych.

W ocenie Sądu organ trafnie wskazał na przepisy prawa oświatowego obowiązujące w trakcie wydawania obu orzeczeń organu i to zarówno w zakresie określenia wzoru orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego jak i określania rodzaju niepełnosprawności dzieci i młodzieży, dla których organizowało się kształcenie specjalne na podstawie takiego orzeczenia.

W ocenie Sądu organ mając na względzie obowiązujące przepisy prawa, a także pojęcie "niepełnosprawności sprzężonych" określonej w art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty, poprzez którą należy rozumieć występowanie u dziecka niesłyszącego lub słabowidzącego, niewidomego lub słabowidzącego z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym albo z autyzmem co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności, trafnie uznał, że orzeczenia nie uprawniały dyrektorów szkół do wykazania w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2011 r. uczniów je posiadających jako uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, tylko jako uczniów z jedną niepełnosprawnością. Analiza orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z 23 czerwca 2008 r., z 6 czerwca 2007 r., z 27 września 2006 r., a także z 17 czerwca 2011 r. wskazała na istnienie tylko jednej niepełnosprawności – upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym czy upośledzenie umysłowe w stopniu znacznym.

Sąd nie podzielił tezy skarżącej jakoby organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego stanowiące podstawę wykazywania uczniów w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej wydanych na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 12 lutego 2001 r. powinny zawierać określenie niepełnosprawność sprężona jak w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego wydawanych na mocy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 września 2008 r., bowiem organ podkreślił, że terminologia użyta zarówno w ww. rozporządzeniu jak i we wzorze orzeczenia była zgodna z terminologią obowiązującą wówczas w przepisach ustawy o systemie oświaty. Zatem poradnie mogły wykazać z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, orzeka się o potrzebie kształcenia specjalnego. Co istotne, pojęcie "zaburzenia i odchylenia rozwojowe dziecka" funkcjonowało w prawie oświatowym do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.137.1304), które zastąpione zostało pojęciem "rodzaje niepełnosprawności". Od tego czasu pojęcie "zaburzenia i odchylenia rozwojowe dziecka" należało rozumieć jako "rodzaje niepełnosprawności" i poradnie psychologiczno-pedagogiczne zobowiązane były wykazać z uwagi na jaki rodzaj niepełnosprawności orzekają o potrzebie kształcenia specjalnego. Sąd wskazał, że kwestię kształcenia specjalnego dzieci i młodzieży niepełnosprawnej uregulowały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz.U.19.166). Zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia przedszkola specjalne, oddziały specjalne w szkołach ogólnodostępnych, szkoły specjalne oraz oddziały specjalne w szkołach ogólnodostępnych organizowano dla dzieci i młodzieży z uwzględnieniem 15 rozróżnień, przy czym dysfunkcje wskazane w punktach 10–15 nie były niesprawnościami, natomiast dysfunkcje wskazane w punktach 12–15 traktowane były jako "niedostosowanie społeczne".

Sąd podkreślił, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 12 lutego 2001 r. zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U.173.1072). Zgodnie z wzorem zawartym w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego są wydawane na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a poza sentencją, do obligatoryjnych elementów orzeczenia należą: diagnoza, zalecenia i uzasadnienie.

Powyższe oznacza, że zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych obowiązane były do stosowania określeń rodzajów niepełnosprawności zawartych w przepisach ustawy o systemie oświaty i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, a także obowiązane były do stosowania określonego prawem wzoru druku orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego obowiązujących w trakcie wydawania konkretnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

Sąd wskazał, że począwszy od 16 lutego 2005 r. do 1 września 2011 r. stosowane w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego określenie rodzaju zaburzeń i odchyleń rozwojowych powinno być zgodne z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz.U.19.166).

Sąd nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich, niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, albowiem Minister podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 78 k.p.a. W toku prowadzenia postępowania przez organ skarżąca nie żądała przeprowadzenia dowodu na okoliczności mające znaczenie dla sprawy.

Zasadnicze zaś okoliczności zostały ustalone w oparciu o wynik kontroli przeprowadzonej w Gminie A przez Urząd Kontroli Skarbowej w Krakowie, w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2012 r., w tym m.in. prawidłowości realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem i przekazywaniem danych stanowiących podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., a także opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej. Analizie poddano także stanowisko skarżącej zawarte we wniosku z 9 stycznia 2017 r. oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła Gmina A, a zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego polegającą na przyjęciu, iż w sprawie przedawnienia zobowiązań do zwrotu subwencji nie będą miały zastosowania przepisy o przedawnieniu z działu III ustawy Ordynacja Podatkowa ze wskazanymi w art. 38 ust. 1 tej ustawy wyłączeniami, a wyłącznie przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie art. 36 ust. 8, podczas gdy przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie zawierają przepisów regulujących przedawnienie zobowiązań do zwrotu subwencji powstałych na skutek wydania decyzji ustalających, a jedynie wskazują na początkową datę biegu terminu przedawnienia do wydania decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej,

2. niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz.U.19.166) poprzez błędne zastosowanie polegające na zastosowaniu przepisów tego rozporządzenia niemającego zastosowania w przedmiotowej sprawie i przyjęcie, iż począwszy od 16 lutego 2005 r. do 1 września 2011 r. stosowane w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego określenie rodzaju zaburzeń i odchyleń rozwojowych, rozumiane jako rodzaje niepełnosprawności powinno być zgodne z tym rozporządzeniem, gdy tymczasem to rozporządzenie nie ma zastosowania do szkół ogólnodostępnych prowadzonych przez skarżącą, gdyż do szkół ogólnodostępnych, w których uczniowie byli objęci kształceniem specjalnym stosowało się rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w przedszkolach, szkołach i oddziałach ogólnodostępnych lub integracyjnych (Dz.U.19.167).

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi oraz powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu bez ustosunkowania się do szeregu okoliczności podnoszonych przez skarżącą w szczególności:

a) pominięcie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku argumentacji skarżącej, dotyczącej orzeczenia nr 12/1/2006/2007 o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 27 września 2006 roku, które w innym, równolegle toczącym się postępowaniu o zwrot subwencji oświatowej za 2013 rok zostało przez Ministra Finansów uznane jako prawidłowo wykazane, z uwagi na występowanie w tym orzeczeniu dwóch niepełnosprawności i w konsekwencji nieustosunkowanie się Sądu do faktu, iż to samo orzeczenie w postępowaniu o zwrot subwencji za 2012 rok zostało uznane jako orzeczenie z jedną niepełnosprawnością,

b) nieustosunkowanie się Sądu do zarzutu naruszenia art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty w związku z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, pod kątem oceny orzeczeń wydanych na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 roku w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania, z uwagi na fakt, iż z treści § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. wynika, iż zachowują moc orzeczenia odpowiednio o potrzebie kształcenia specjalnego, o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz o potrzebie indywidualnego nauczania wydane przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia,

c) nieodniesienie się do kwestii zaniżenia części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 rok dla Gminy A w kwocie 37.437,00 zł w związku z niewykazaniem ucznia niepełnosprawnego dysponującego opinią nr 5/9/2006/2007 o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka z 11 kwietnia 2007 r. oraz ucznia niepełnosprawnego dysponującego orzeczeniem nr 12/1/2011/2012 o potrzebie kształcenia specjalnego z 14 września 2011 roku.,

d) nieodniesienie się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu niewypowiedzenia się przez Ministra Rozwoju i Finansów w decyzji nakazującej zwrot subwencji w istotnej kwestii przedawnienia, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania na podstawie ustawowego odesłania odpowiednich przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

2. art. 151 p.p.s.a. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegającą na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo że nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Minister wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zażądał zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II GSK 2668/15, niepubl.).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że nie może korygować zarzutów i ingerować w ich konstrukcję, o czym niżej.

W powyższym kontekście wskazać należy, że zasługuje na uwzględnienie zarzut II.1.a petitum skargi kasacyjnej, w którym podniesiono pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii argumentacji skarżącej dotyczącej orzeczenia z dnia 27 września 2006 r. nr 12/1/2006/2007 o potrzebie kształcenia specjalnego, które w innym, równolegle toczącym się postępowaniu o zwrot subwencji oświatowej za 2013 r. zostało przez Ministra Finansów uznane jako prawidłowe (z uwagi na występowanie w tym orzeczeniu dwóch niepełnosprawności). Powyższa okoliczność została podniesiona pismem strony skarżącej z 26 marca 2018 r. i udokumentowana dodatkowo pismem Ministerstwa Edukacji Narodowej z 6 grudnia 2017 r., nr [...], a także decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 19 grudnia 2017 r., [...], którą zobowiązano stronę skarżącą do zwrotu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości 34 618 zł.

Z tego ostatniego aktu administracyjnego jednoznacznie wynika, że orzeczenie nr 12/1/2006/2007 jest prawidłowe, tj. "stanowiło dostateczną podstawę do wykazania ucznia jako posiadającego niepełnosprawności sprzężone, tym bardziej, że w kolejnej części orzeczenia wskazano na występowanie niedowładu, który można uznać za tożsamy z niepełnosprawnością ruchową". Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd wyrażony w powyższym cytacie winien być respektowany w analogicznym postępowaniu dotyczącym zwrotu subwencji oświatowej za 2012 r., o ile nie uległ zmianie stan faktyczny lub prawny (warto podkreślić, że Minister przedmiotowa kwestię w odpowiedzi na skargę kasacyjną zbył milczeniem).

Konsekwentnie uznać należy za zasadny zarzut II.1.c. petitum skargi kasacyjnej – w tym także w zakresie potrzeby oceny wpływu na wysokość kwoty przypadającej do zwrotu subwencji ucznia niepełnosprawnego dysponującego opinią nr 5/9/2006/2007. Kwestia ta była podnoszona w piśmie skarżącej z dnia 26 marca 2018 r., przy czym nie została ani dostrzeżona, ani oceniona w motywach Sądu I instancji.

Tak więc – uwzględniając zarzut II.1.b petitum skargi kasacyjnej – w ponownym postępowaniu należy ocenić wnikliwie te orzeczenia pod kątem potrzeby kształcenia specjalnego, zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, jak też potrzeby indywidualnego nauczania w kontekście ustalenia właściwej kwoty przypadającej do zwrotu. Zgodzić się w tej sytuacji należy, że na uwzględnienie zasługuje także zarzut II.2 petitum tej skargi, gdyż w sprawie brak było podstaw do nieuwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Trafnie autor skargi podnosi, iż w sprawie doszło także do naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Odniesienie się do zarzutów mających oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a także zarzutu II.1.d Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za przedwczesne, bowiem kwestia przedawnienia może zostać podjęta dopiero wówczas, kiedy zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny (tj. kwota przypadająca do zwrotu). Na marginesie dostrzec należy, że zarzut I.2 petitum skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży (...) został zbudowany wadliwie, gdyż nie wskazano regulacji (tj. konkretnych przepisów), które zostały przez Sąd I instancji naruszone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sanacji powyższych braków winien dokonać Sąd I instancji, albowiem do niego należało dokonanie oceny trafności poczynionych ustaleń faktycznych.

Mając na uwadze treść art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego należało orzec na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.