Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2417/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 77 §1i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1635/22 w sprawie ze skargi L.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/216/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza L. z 10 lutego 2022 r., nr DŚRiFA.5231.105.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz L.W. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1635/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L.W. (dalej również: "wnioskująca", "odwołująca się", "strona", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 15 czerwca 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/216/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 28 września 2021 r. (data wpływu do organu: 5 października 2021 r.), L.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Burmistrza L. (dale: "Burmistrz", "organ I instancji", "organ typu podstawowego") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – H.S.

Decyzją z 4 listopada 2021 r., nr DŚRiFA.5231.64.2021, Burmistrz odmówił stronie przyznania żądanego prawa, wobec niewypełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "uśr", "ustawa"). Wskazał również na kolizję wnioskowanej formy pomocy z przysługującym stronie prawem do emerytury.

Aktem SKO z 7 stycznia 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/1713/2021 – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa") uchyliło ww. decyzję Burmistrza i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie podzieliło przy tym argumentacji Burmistrza odnośnie wykładni art. 17 ust. 1b uśr, wskazując, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej również: "TK", "Trybunał"), z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jest brak możliwości zastosowania ww. normy uśr w zakresie uznanym za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazało na konieczność zbadania przez organ I instancji kwestii związku niepodejmowania zatrudnienia przez wnioskodawczynię z opieką nad niepełnosprawną matką. Zobowiązało również Burmistrza do wezwania strony do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zawieszenie prawa do emerytury, w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia.

Pismem z 20 stycznia 2022 r. Burmistrz wezwał stronę do dostarczenia oświadczenia o okresach zatrudnienia oraz wskazania przyczyn jego ustania, a także zaświadczenia organu rentowego o zawieszeniu emerytury.

Aktem z 10 lutego 2022 r. organ I instancji ponownie odmówił wnioskującej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał na brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony a sprawowaną opieką.

Decyzją z 15 czerwca 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/216/2022 Kolegium utrzymało w mocy akt Burmistrza. W uzasadnieniu zreferowano przebieg postępowania, przytoczyło art. 17 uśr oraz art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "krio"). Wskazało, że zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 2 marca 2021 r., H.S. (na datę orzekania przez organ: 85 lat) została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe. Organ odwoławczy ocenił, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności dotyczące: niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad matką i zakresu sprawowanej opieki. SKO na podstawie postępowania dowodowego oraz wywiadu środowiskowego z 31 stycznia 2022 r. podało, że w ramach opieki córka pomaga matce we wszystkich czynnościach higienicznych i prowadzeniu gospodarstwa domowego. Wnioskodawczyni jest aktualnie emerytką, nie przedstawiła jednak historii swojego zatrudnienia. Wyjaśnienia strony złożone do akt sprawy wskazują, że sytuacja ta jest efektem konieczności pomocy matce. W związku z ubieganiem się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca zawiesiła wypłatę emerytury. W trakcie obecnie prowadzonego postępowania odwoławczego podjęła jednak na nowo prawo do wypłaty świadczenia emerytalnego, wobec braku innych środków na utrzymanie. Kolegium stwierdziło, że opieka, którą sprawuje wnioskodawczyni nie ma tego rodzaju charakteru, ażeby zmuszała ją do definitywnej rezygnacji z podjęcia pracy. Podniosło przy tym okoliczność przebywania niepełnosprawnej w Dziennym Domu "[...]" w l. (dalej: "Dom Seniora", "Dom [...]", "placówka", "ośrodek") w godzinach od 9:30 do 15:00, z różną częstotliwością. Zdaniem organu odwoławczego, w trakcie pobytu matki w placówce strona może podjąć zatrudnienie, choćby na część etatu, czy też umowy zlecenia. Wobec uczestnictwa podopiecznej w zajęciach w ww. placówce, nie można było przyjąć, że wnioskodawczyni stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną, w zakresie uniemożliwiającym zarobkowanie.

Skargę na powyższy akt Kolegium wniosła L.W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1635/22, oddalił skargę uznając, że kwestionowana decyzja SKO odpowiada prawu, nie ma więc podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. W uzasadnieniu przytoczył art. 17 ust. 1 uśr, wskazując na brak spełnienia przez stronę podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Zgodził się przy tym w całości z organem odwoławczym w kwestii dokonanej przez niego oceny zakresu czynności podejmowanych przez skarżącą. Stwierdził, że sprawowana opieka nie nosi znamion opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, a więc nie uniemożliwia stronie zatrudnienia. Zdaniem WSA, organ odwoławczy trafnie wyeksponował okoliczności, które jednoznacznie wykluczały możliwość przyjęcia, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia/nie podejmuje go wyłącznie wobec opieki nad niepełnosprawną. Podał, że matka strony jest osobą schorowaną, jednak nie leżącą – porusza się przy pomocy balkonika. Pomoc jej świadczona polega zaś na utrzymaniu higieny osobistej i wykonywaniu czynności dnia codziennego takich jak: gotowanie, robienie zakupów, utrzymywanie czystości w mieszkaniu i poza nim, przygotowywanie i podawanie leków (w tym insuliny). Skarżąca utrzymuje stały kontakt z lekarzami i pracownikami Domu Seniora. W ocenie Sądu I instancji, pomoc świadczona w takim zakresie nie wyklucza definitywnie możliwości zatrudnienia – tym bardziej, że istnieje możliwość uzyskania dodatkowego wsparcia w postaci usług opiekuńczych. Za istotne w sprawie uznano uczestnictwo podopiecznej w zajęciach organizowanych przez ośrodek od maja 2021 r. (w formie stacjonarnej, od godziny 9:30 do 15:00). Sąd Wojewódzki zauważył, że nawet jeżeli matka strony nie korzysta z możliwości udziału w zajęciach codziennie, na co wskazuje zaświadczenie załączone do skargi, to i tak ma tam zapewnianą opiekę przez znaczny okres czasu, który skarżąca mogłaby wykorzystać na pracę.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności samo przez się nie wyklucza, ani nie znosi powinności badania – w kontekście przesłanki związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki – jaki jest zakres czynności opiekuńczych faktycznie wykonywanych przez wnioskodawcę i czy w okolicznościach danej sprawy rzeczywiście uniemożliwia on podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Również część materiału dowodowego, wskazująca, że skarżąca przed ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne nie podejmowała żadnej pracy zarobkowej – oceniana z uwzględnieniem reguł wynikających z art. 80 kpa – wyklucza, zdaniem tego Sądu, możliwość stwierdzenia ww. związku, co zostało zasadnie podkreślone w decyzjach organów obu instancji.

W odniesieniu do wskazywanego w skardze zbiegu prawa do emerytury z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, WSA uznał, że wobec braku spełnienia przez stronę przesłanek ustalenia tego prawa, nie byłoby możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym emerytura jest pobierana. Podkreślił, że warunkiem przyznania "nowego świadczenia" (pielęgnacyjnego) jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia (emerytury), zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L.W., zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa"), naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy oraz 17 ust. 1 pkt 4 uśr, tj.:

1.1. nieuzasadnione uznanie, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącą nie ma znamion opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr, uniemożliwiającej zatrudnienie, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że opieka skarżącej nad matką jest stała i długotrwała (ma charakter realny i całodobowy), a przedstawiony przez nią zakres sprawowanej opieki wypełnia przesłankę z art. 17 ust. 1 uśr;

1.2. błędne przyjęcie, że czas pobytu matki skarżącej oraz jej uczestnictwo w zajęciach organizowanych przez Dom Seniora, pozwala skarżącej na podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu, nadto wadliwe przyjęcie, że fakt uczestnictwa matki w takich zajęciach wyklucza realizację przesłanki, o której mowa w ust. 1.1 powyżej, podczas gdy prawidłowa wykładania art. 17 ust. 1 uśr prowadzi do stwierdzenia, że:

1.2.1. pod pojęciem sprawowania opieki użytym w art. 17 ust. 1 ustawy nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych z bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje treści tego pojęcia. Także wyręczanie osoby niepełnosprawnej od jej normalnych, codziennych czynności życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nią. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swojej rodziny (wyrok WSA w Gdańsku z 5 października 2022 r., II SA/Gd 256/22);

1.2.2. opieka nad osobą nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w ust. 17 ust. 1 uśr nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Wskazany przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. Wykonywanie przez opiekuna w tym czasie nawet zwykłych czynności związanych z zapewnieniem matce właściwych warunków życia, w tym załatwianie codziennych sprawunków i dbałość o dom, stanowi opiekę nad niepełnosprawną matką. Czas pobytu matki poza domem (w tej sprawie uczestnictwo niepełnosprawnej w zajęciach w placówce dziennego pobytu) daje bowiem skarżącej możliwość wykonywania czynności zabezpieczających podstawy ich wspólnej egzystencji i pozwala na całkowite skoncentrowanie się na pomocy matce w niezbędnym zakresie po jej powrocie do domu. Przepis art. 17 ust. 1 uśr nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustanie przez całą dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (wyrok WSA w Gdańsku z 14 września 2022 r., II SA/Gd 242/22, wyrok NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18) - w konsekwencji powyższego błędne przyjęcie, że fakt uczestnictwa matki w zajęciach organizowanych przez Dom Seniora wiąże się jednoznacznie z okolicznością, że skarżąca nie sprawuje w tym czasie opieki nad matką, podczas gdy z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika bezspornie, że w tym czasie skarżąca pozostaje w ciągłej gotowości do świadczenia pomocy matce jak również wykonuje czynności, których nie mogłaby wykonać przy obecności matki w domu, a to czynności wchodzących w zakres opieki nad niepełnosprawną;

1.3. błędne przyjęcie, że w sprawie nie została spełniona przesłanka w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: koniczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, z uwagi na fakt, że przed ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca nie podejmowała żadnej pracy zarobkowej co wyklucza możliwość stwierdzenia związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia skarżącej a sprawowaną opieką nad matką, podczas gdy powyższa okoliczność nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Jak wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 uśr powinna być aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia (wyrok WSA w Szczecinie z 28 października 2021 r., II SA/Sz 560/21). Odwołanie się zatem do pełnej historii zatrudnienia skarżącej, z pominięciem faktycznych powodów niepodejmowania zatrudnienia w czasie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie odnajduje podstawy prawnej jak i faktycznej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, ww. stanowisko Sądu stanowi naruszenie ustanowionych w art. 17 ust. 1 ustawy domniemań, że:

1.3.1. świadczona przez matkę, ojca, inną osobę zobowiązaną do alimentacji, opiekuna

faktycznego albo osobę będącą rodziną zastępczą opieka lub pomoc dla osoby niepełnosprawnej w rozumieniu ww. przepisu prawa (również przy przyjęciu uznania jego części za niekonstytucyjną oraz skutków z tego płynących) jest z założenia opieką stałą i długotrwałą;

1.3.2. osoba sprawująca długotrwałą opiekę lub niosąca długotrwałą pomoc takiej osobie niepełnosprawnej już przez tę niepełnosprawność jest w życiowej sytuacji zmuszającej do rezygnacji z pracy zarobkowej, mimo istniejących na rynku pracy miejsc i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. Sąd I Instancji nie przedstawił zaś argumentów przemawiających za obaleniem powyższych domniemań prawnych;

1.4. w konsekwencji powyższego nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca nie wypełnia przesłanek określonych art. 17 ust. 1 uśr, od spełnienia których uzależnione jest nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy jak również zebrany w jej toku materiał dowodowy i przywołane stanowisko judykatury prowadzą do odmiennego wniosku;

2. na zasadzie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa, tj.:

2.1. dokonanie oceny i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bez przeprowadzenie wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, a to oparcie rozstrzygnięcia na okoliczności, że skarżąca w okresie przed ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne nie podejmowała żadnej pracy zarobkowej, która to okoliczność w świetle obowiązującego orzecznictwa nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przy jednoczesnym pominięciu wszelkich twierdzeń i oświadczeń skarżącej, w tym również objętych wywiadem środowiskowym, wskazujących na fakt, że nie podejmuje ona zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką;

2.2. w konsekwencji powyższego błędne uznanie, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, które to stanowisko zostało oparte na całokształcie historii zatrudnienia skarżącej przy jednoczesnym pominięciu jej faktycznych powodów w niepodejmowaniu zatrudnienia - aktualnych na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego:

2.3. brak uzasadnienia, dlaczego Sąd pominął, względnie uznał za nieprawdzie, oświadczenia i twierdzenia skarżącej, że nie podejmuje aktualnie zatrudnienia (w momencie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne) z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką;

2.4. błędną ocenę materiału dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego oraz zaświadczenia z Domu Seniora, prowadzącą do wadliwego uznania, że:

2.4.1. zakres czynności wykonywanych przez skarżącą nie ma znamion opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr, uniemożliwiającej zatrudnienie:

2.4.2. udział matki w zajęciach organizowanych przez Dom Seniora jest jednoznaczny z możliwością podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, nadto wskazuje na brak sprawowania opieki w tym czasie przez skarżącą nad jej niepełnosprawną matką, przy jednoczesnym zignorowaniu takich okoliczności jak: (i) brak uczestnictwa podopiecznej we wszystkich zajęciach, (ii) nieregularne uczestnictwo w tych zajęcia uniemożliwiające zaplanowanie konkretnych dni, w których będzie ona w nich uczestniczyła, wielokrotnie zależne od jej samopoczucia, (iii) częstą konieczność odebrania matki przed czasem, (iv) wykonywania w tym czasie przez skarżącą czynności wchodzących w zakres opieki nad matką, (v) pozostawania w tym czasie przez skarżącą w ciągłej gotowości do pomocy matce, a to okoliczności, które uniemożliwiają podjęcie zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu;

2.5. wykazanie się brakiem elementarnej wiedzy co do sytuacji osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, ich sytuacji życiowej oraz zakresu obowiązków, tym samym naruszenie kodeksowej zasady określonej treścią art. 7 i 8 kpa tj. zasady rzetelnej procedury (legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Podnosząc jak powyżej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i rozpoznanie skargi, "(...) z uwagi na fakt, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, poprzez przyznanie Skarżącej L.W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W środku zaskarżenia zawarto również żądanie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych za obie instancje. Pismem z 5 września 2023 r. pełnomocnik skarżącej złożył oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu ww. podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 ppsa. W takim przypadku w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlegają zarzuty o charakterze procesowym.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Sąd I instancji naruszył bowiem przepisy postępowania, a w szczególności: art. 151 ppsa (w środku zaskarżenia błędnie wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, którego WSA nie stosował) w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

I tak w myśl art. 77 § 1 kpa, regulującego zasadę postępowania dowodowego, organ zobligowany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 80 kpa, określający zasadę swobodnej oceny dowodów, nakazuje zaś organom administracji publicznej ocenę czy dana okoliczność została udowodniona opierać na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Sąd Wojewódzki bezzasadnie przyjął, że organy poczyniły ustalenia faktyczne pozwalające na pełną ocenę spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 uśr, warunkujących merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku o ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Stosownie do art. 17 ust. 1 uśr (na datę orzekania przez organy), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Na wstępie zauważenia wymaga, że niekwestionowane tak w postępowaniu przed organami, jak przed Sądem I instancji było, że strona wypełnia przesłanki podmiotowe, niezbędne do ustalenia na jej rzecz żądanego prawa: jako córka podopiecznej, obciążona jest – wpisanym w art. 128 krio – obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki i bez wątpienia opiekę taką sprawuje. Podlegająca opiece ma 86 lat i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z 2 marca 2021 r. - o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe (symbol niepełnosprawności: 05-R – upośledzenie narządu ruchu). Z ww. dokumentu wynika, że podopieczna posiada wskazania dotyczące: "korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej organizacje pozarządowe oraz inne placówki" (pkt 6 wskazań), a także: "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji" (pkt 7 wskazań). Twierdzenia wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego 31 stycznia 2022 r. oraz z oświadczenie strony z tej daty wskazują, że podlegająca opiece jest osobą pampersowaną, porusza się przy pomocy podpórki czterokołowej ("balkonika") w obrębie własnego pokoju samodzielnie – na terenie domu i poza nim wymaga pomocy innej osoby, często upada, co powoduje złamania (jest po urazie kręgosłupa), cierpi na zaawansowaną demencję, cukrzycę (wymaga podawania insuliny). Córka wspiera ją we wszystkich czynnościach (wstawanie z łóżka, przejście do łazienki, kąpanie, zmiana pampersów, ubieranie i przebieranie, podawanie insuliny i innych leków, przygotowanie posiłku, nadzór ze względu na demencję) i w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Z pisma Ośrodka Pomocy Społecznej Działu Świadczeń i Funduszu Alimentacyjnego w L. z 4 lutego 2022 r. wynika, że podopieczna od maja 2021 r. uczestniczyła w zajęciach Domu Seniora, prowadzonych w formie stacjonarnej - w godzinach 09:30 do 15:00 "z różną częstotliwością obecności na zajęciach". Przedstawione w trakcie postępowania przed WSA pismo ww. instytucji z 15 lipca 2022 r. informuje, że w okresie od 3 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2022 r. podopieczna brała udział w zajęciach przez 57 dni na 125 dni w półroczu. Skarżąca jest emerytką (zawiesiła wypłatę tego świadczenia, a następnie wobec przeciągającego się postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wznowiła jego pobieranie), nie przedstawiła historii wcześniejszego zatrudnienia.

Sąd I instancji, oceniając zakres sprawowanej przez skarżącą nad matką opieki, rozstrzygnięcie swe oparł o tezę, że czynności opiekuńcze wykonywane przez stronę nie noszą znamion stałej i długotrwałej opieki. Uzasadnienia takiej konkluzji upatrywano w fakcie czasowego przebywania przez podopieczną w Domu [...] w L. Konsekwencją powyższego stanu rzeczy jest zaś – zdaniem WSA – czas wolny, który umożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia (choćby w niepełnym wymiarze godzin).

W tym miejscu przypomnieć należy, że uśr nie zawiera definicji "sprawowania opieki", wykładnia tego sformułowania została jednak wypracowana przez orzecznictwo. I tak, aby można było mówić o opiece - w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" nie można odnosić do sytuacji, gdy opieka świadczona jest niecodziennie, bądź tylko przez część doby (sporadycznie). Obowiązkiem organu administracji, w prowadzonym postępowaniu, jest więc ustalenie związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną – czyli ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

W analizowanej sprawie materiał dowodowy nie jest jednak wystarczający dla oceny całokształtu sprawy. Sąd I instancji – na podstawie dwóch, ogólnych zaświadczeń z placówki – przyjął, że podopieczna przebywa tam od godziny 9:30 do15:00, w formie stacjonarnej. Zauważył, że matka strony nie korzysta z tej możliwości codziennie, jednak cyt.: "(...) i tak ma zapewnioną opiekę (...) przez znaczny okres czasu, który skarżąca mogłaby wykorzystać na pracę." Nie wziął jednak pod uwagę ani realnego wymiaru czasowego (godzinowego), który niepełnosprawna spędza w Domu Seniora, ani też charakteru prowadzonych tam zajęć. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że osoby niepełnosprawne (również matka strony) w orzeczeniu o niepełnosprawności – wyznaczającym przecież zakres koniecznej opieki – posiadają szczególne wskazania, co do jej kształtu. Nie można w takiej sytuacji przesądzać, że matka skarżącej, na podstawie pkt 6 wskazań orzeczenia o niepełnosprawności, wymagająca korzystania z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych - z pomocy tego typu nie korzysta właśnie w ww. placówce. Trudno również, bez konkretniejszego wyjaśnienia stanu sprawy stwierdzić, że skarżąca może podjąć zatrudnienie, gdy z dokumentacji akt administracyjnych nie wynika rzeczywisty wymiar godzinowy zajęć, z których korzysta podopieczna. Wiadome jest jedynie, że w każdej chwili córka może zostać wezwana do ośrodka, żeby zabrać mamę – a więc częstotliwość i wymiar pobytu podopiecznej w placówce jest określony jedynie ogólnikowo. Materiał dowodowy nie wyjaśnia także, czy zajęcia są (bądź nie) częścią procesu leczenia/rehabilitacji podopiecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza przy tym, że sam fakt zgłoszonych w środku zaskarżenia przypadków różnej częstotliwości i czasu pobytu niepełnosprawnej w placówce, czy też konieczność pozostawania przez opiekuna w gotowości do zabrania matki do miejsca zamieszkania, oznacza, że strona nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Sąd kasacyjny wskazuje jedynie, że wobec niepełnych informacji w tym zakresie – przedwczesnym jest przesądzanie o wymiarze "czasu wolnego", który pozwoli/bądź nie stronie na aktywność zawodową. W sprawie brak jest mianowicie informacji o: wymiarze czasu, jaki realnie niepełnosprawna spędza w placówce (godzinowym w okresie np. 1 miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku), charakterze prowadzonych w ośrodku zajęć (czy są to zajęcia terapeutyczne, rehabilitacyjne, socjalizujące, inne), czy przebywanie matki skarżącej w Domu Seniora jest uwarunkowane konkretnym zaleceniem lekarskim (np. z uwagi na proces prowadzonej rehabilitacji, czy leczenia) - czy też jest samodzielnym jej/czy opiekuna wyborem (realizującym cel socjalizujący; towarzyski), czy skarżąca uczestniczy w zajęciach wraz z matką (kwestia dowiezienia matki na zajęcia, jej odebrania, ewentualnego współuczestniczenia, obecności).

Przy braku takich informacji nie można jednoznacznie stwierdzić, czy udział niepełnosprawnej w zajęciach stanowi konieczną jej rehabilitację, czy też – jak uznaje WSA – jedynie "odciąża" córkę w opiece, pozwalając jej na wykonywanie obowiązków domowych oraz podjęcie aktywności zawodowej. Zauważenia również wymaga, że w trakcie koniecznej, warunkowanej zaleceniem lekarza, rehabilitacji niepełnosprawnego, opiekun nie jest zmuszony – w ramach stałej i długotrwałej opieki – oczekiwać w miejscu świadczenia tego typu usług, aż zajęcia zostaną zakończone, by uznać, że wsparcie w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr nie ma charakteru stałego. Trudno przecież wymagać, że w ww. sytuacji strona będzie oczekiwać w miejscu odbywania zajęć na powrót podopiecznego, czy też zrezygnuje z tego typu aktywności osoby podlegającej opiece, jedynie z uwagi na możliwość odmowy przyznania jej przez organ z tej jedynie przyczyny pomocy państwa na gruncie uśr.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w analizowanej sprawie dopiero uzupełnienie materiału dowodowego o ww. informacje pozwoli – w zależności od rzeczywistego wymiaru czasu spędzanego przez podopieczną w Domu Seniora i określenia charakteru prowadzonych tam zajęć – stwierdzić, czy powyższe ma wpływ na potencjalne podjęcie zatrudnienia przez skarżącą kasacyjnie. Samo bowiem wskazanie godzin działania placówki oraz liczonego w dniach czasu pobytu w niej podopiecznej, są informacjami zbyt szczątkowymi dla oceny stałości sprawowanej opieki. Szczególnie w sytuacji, gdy stan zdrowia podopiecznej – dysfunkcja narządu ruchu, demencja, cukrzyca, brak możliwości samodzielnego wykonywania czynności samoobsługowych i higienicznych (osoba w podeszłym wieku, pampersowana) – uzasadnia konieczność stałego wsparcia i pomocy osoby opiekuna w jej codziennej egzystencji.

Sporną w sprawie i pozostającą bez związku z ustaleniami dotyczącymi zakresu opieki wobec uczestnictwa podopiecznej w dodatkowych zajęciach, była również kwestia udokumentowania sytuacji uprzedniego zaprzestania przez skarżącą zatrudnienia/bądź jego następczego niepodejmowania oraz zbadanie ewentualnej korelacji ww. zdarzeń ze sprawowaną opieką (na datę wystąpienia z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia). Jest to zarzut materialnoprawny – w zakresie art. 151 ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 uśr – który w związku z uwzględnieniem naruszeń procesowych winien zostać rozpoznany po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego przez organy.

Naczelny Sąd Administracyjny, na marginesie jedynie wskazuje, że irrelewantnym dla zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego, w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr pozostaje, czy wnioskodawczyni zrezygnowała z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn niż opieka), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wynika z brzmienia art. 17 ust. 1 uśr, który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami w zakresie samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem. Ww. norma ustawy nie wymaga bowiem, by strona zrezygnowała z wykonywanej pracy zarobkowej bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie wsparcia z uśr (ani też w dacie powstania niepełnosprawności podopiecznego). Istotne jest, by nie miała realnej możliwości podjęcia zatrudnienia (jego kontunuowania) z uwagi na sprawowaną opiekę. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, nie formułuje także warunku udokumentowania uprzedniego starania się przez wnioskującego o kontynuowanie pracy, czy jej poszukiwanie, ani też wyczerpania alternatywnych możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnemu, poprzez wsparcie innych krewnych, również zobowiązanych do alimentacji. Na gruncie art. 17 ust. 1 uśr, wystarczającym i niezbędnym warunkiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest w tym przypadku sam fakt zaistnienia realnej przeszkody w realizacji aktywności zawodowej opiekuna, implikowany zakresem i intensywnością wsparcia dla niepełnosprawnego członka rodziny, którego wymiar i zakres – na datę złożenia żądania – staje się obiektywną przyczyną bierności zawodowej wnioskującego. Powyższe wynika z norm uśr oraz z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odniesieniu do pozostałych naruszeń wyrażonych w skardze kasacyjnej – w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa – jak wyjaśniono już powyżej, uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a więc stwierdzenie nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, czyniłyby oceny takie przedwczesnymi.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej kasacyjnie organy uzupełnią materiał dowodowy we wskazanym przez Sąd kasacyjny zakresie, następnie dokonując jego oceny z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 80 kpa. Będą również zobowiązane rozważyć zmianę stanu prawnego wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją akt Burmistrza.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.