Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1213/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37d
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 października 2023 r., nr SKO Gd 5760/22 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. Sp. z o.o. Spółka komandytowa (dalej jako: "skarżąca", "Spółka") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", "SKO") w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 26 lipca 2022 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklamy z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034, dalej jako: "Uchwała Krajobrazowa"). Podczas kontroli stwierdzono umieszczenie tablicy reklamowej – ekranu świetlnego w witrynie lokalu przy ul. K. [...] w G., na działce nr [...], obręb [...] w G. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów określono, że tablica reklamowa posiadała łączną powierzchnię 0,81m². Z kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną.

Pismem z dnia 27 lipca 2022 r., organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej oraz o zaplanowanym na dzień 18 sierpnia 2022 r. dowodzie z oględzin. Kontrole były powtarzane w dniach 1, 2, 3, 5, 8, 10, 11, 12, 16 oraz 17 sierpnia 2022 r. Następnie, podczas oględzin w dniu 18 sierpnia 2022 r. stwierdzono, że tablica została zdemontowana.

W tym stanie sprawy Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej jako: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), decyzją z dnia 4 października 2022 r. wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 2.762,30 zł za umieszczenie od dnia 26 lipca 2022 r. do dnia 17 sierpnia 2022 r. tablicy reklamowej - ekranu świetlnego - w witrynie lokalu przy ulicy K. [...] w G., o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 0,81 m2.

W uzasadnieniu wskazał, że § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż wskazane w uchwale. Zgodnie zaś z § 9 pkt 2 lit. h uchwały, w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy zakazuje się efektów świetlnych, w szczególności migotania, pulsowania, animowania, zmiany barw lub kierunku świecenia całości lub fragmentów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, z wyłączeniem ekranów świetlnych dopuszczonych uchwałą.

Przywołując treść § 15 ust. 3 Uchwały Krajobrazowej, w którym określono ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyld, sytuowanych na obiektach w obszarze S2, organ I instancji zaznaczył, że przedmiotowa tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego nie wpisuje się w definicję żadnego z dopuszczalnych w obszarze S2, w granicach którego została umieszczona tablica, nośników reklamowych.

Jednocześnie, organ I instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej w dniach od 26 lipca 2022 r. do dnia 17 sierpnia 2022 r. Organ I instancji podkreślił, że na stanowiącym własność spółki ekranie świetlnym wyświetlane są różne treści, również treści reklamowe. Organ uznał, że ekran świetlny umieszczony w witrynie, którego treść skierowana jest do przestrzeni publicznej i ingeruje w krajobraz, służy ekspozycji reklamy. Ponadto, został tam umieszczony w celu wyświetlania treści reklamowych. W konsekwencji należy go uznać za tablicę reklamową, bowiem zgodnie z definicją wynikającą z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący do ekspozycji reklamy. Tego rodzaju przedmiot eksponujący reklamę nie przestaje być tablicą reklamową tylko dlatego, że aktualnie nie ma na nim treści reklamowych.

Ponadto, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Zaznaczył, że pomimo, iż Spółka zaprzestała naruszania prawa to należało uznać, że waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma, bowiem tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych, natomiast w przedmiotowej sprawie strona, umieszczając tablicę reklamową z naruszenia czerpała korzyści finansowe. Organ podkreślił przy tym fakt, że tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego w tej samej lokalizacji w innym czasie była już przedmiotem postępowania administracyjnego również zakończonego wydaniem decyzji wymierzającej karę pieniężną na podstawie art. 37d u.p.z.p.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, na skutek którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium") decyzją z dnia 18 października 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając sformułowane zarzuty za niezasadne.

Organ odwoławczy uznał, że w pierwszej kolejności należy rozważyć czy sporny obiekt stanowi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, które podlega regulacjom Uchwały Krajobrazowej, wskazując, że zgodnie z przepisem art. 2 pkt 16b u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "tablicy reklamowej" należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący eskpozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.).

Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiotem oceny był ekran LED znajdujący się za witryną (szybą) budynku. Ekran ten stanowił urządzenie komunikacyjne wielofunkcyjne, służące ekspozycji różnych treści, w tym informacji lokalnych, informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, jak również (w ograniczonym czasie emisji) reklamy komercyjnej. Ekran zamontowany został wewnątrz lokalu poza płaszczyzną szklenia witryny, nie był przytwierdzany do szyby okiennej.

Organ odwoławczy uznał za nietrafne stanowisko Spółki, że umieszczenie ekranu LED przy szybie lokalu, zwróconego do ulicy, stanowi element aranżacji wnętrza lokalu, w związku z czym nie jest on tablicą reklamową i podlega regulacjom Uchwały Krajobrazowej.

W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że opisany przedmiot stanowił tablicę reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Zasadniczą funkcją ekranu była ekspozycja treści w przestrzeni publicznej w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieokreślonego kręgi adresatów. Tablica w części świetlnej skierowana była całkowicie w stronę ulicy, jej treść nie była dostępna dla osób znajdujących się wewnątrz. Tym samym emitowany przez tablicę przekaz stawał się w sposób ewidentny elementem krajobrazu, a nie wystroju wnętrza. Powyższe oznacza, że obiekt ten, jako tablica reklamowa, musiał odpowiadać zasadom i warunkom umieszczania przewidzianych przez Uchwałę Krajobrazową.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma przy tym znaczenia, że ekran LED nie służył reklamie w sposób ciągły i trwały. Definicja tablicy reklamowej zawarta w powołanym przepisie nie zawiera takiego wymogu, nie określa przedziału czasowego ekspozycji treści reklamowych. Dla zakwalifikowania danego przedmiotu jako tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego w rozumieniu ww. przepisów, istotne jest, by dany przedmiot konstrukcyjnie pozwalał u był przeznaczony do prezentowania w przestrzeni publicznej przekazu wizualnego stanowiącego reklamę w rozumieniu u.p.z.p.

Następnie Kolegium, po przywołaniu treści wskazanych przepisów oraz treści § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały, zgodnie z którym ekran świetlny stanowi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji o zmiennej treści, w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED) oraz treści § 2, zgodnie z którym zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale, wskazało, że dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2

Organ odwoławczy wskazał, że z Uchwały wynika, że miasto Gdańsk podzielone zostało na obszary o różnych zasadach i warunkach sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Miejsce, w którym znajdowała się tablica reklamowa to obszar oznaczony symbolem S2. Uchwała w § 15 ust. 2 określa szczegółowe ustalenia dla tego obszaru. Zgodnie z Uchwałą, w obszarze tym nie zostały dopuszczone tablice reklamowe stanowiące ekran świetlny, a takim jest obiekt będący przedmiotem postępowania.

Opłatę wyliczono mając na względzie treść art. 37d ust. 9 u.p.z.p.

Kolegium nie dopatrzyło się podnoszonych przez skarżącą naruszeń prawa procesowego uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Za niezasadne Kolegium uznało także zarzuty odnoszące się do ustalenia daty początkowej wymierzonej kary, tj. wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stwierdzeniem wyrażonym w odwołaniu, że za dzień wszczęcia postępowania należy uznać dzień, w którym stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania, nie zaś datę sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania z urzędu, co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O czynności tej organ jest zobligowany poinformować strony postępowania. Jednakże obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Zawiadomienie o czynnościach organu jest wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie.

Jak wskazało Kolegium, w dniu 26 lipca 2022 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej - ekranu świetlnego, którego umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona. Zawiadomienie nosi datę późniejszą, jednakże nie zmienia to faktu, że zawiadomienie odnosi się do daty podjęcia przez organ czynności z dnia 26 lipca 2022 r., kiedy stwierdzono okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania z urzędu. W zawiadomieniu poinformowano o wszczęciu postępowania, a także o zaplanowanych z udziałem stron oględzinach. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu przeprowadzonych podczas kontroli, a fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę dzień 26 lipca 2022 r.

W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami prawa, a zebrany w postępowaniu materiał dowodowy uzasadnia nałożenie na stronę kary pieniężnej. Ponadto, w świetle ustaleń w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki dla odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej wskazane art. 189f § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła organom naruszenie:

1. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że zakresem uchwał określających zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (określanych dalej: uchwałami krajobrazowymi) objęte są wnętrza obiektów budowlanych, w tym aranżacje witryn lokali użytkowych poza szkleniem ich okien, w sytuacji gdy uchwały te jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu szerokiego władztwa planistycznego gminy w odniesieniu do kształtowania przestrzeni przez tablice reklamowe, urządzenia reklamowe, obiekty małej architektury oraz ogrodzenia i uznanie, iż gmina ma kompetencje nie tylko do ustalenia warunków lokalizacji ww. nośników, ale także w zakresie ich wpływu na przestrzeń publiczną, tj. może ustalać zasady sytuowania nośników, które emitują "na zewnątrz" treści reklamowe z wykorzystaniem projekcji świetlnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tychże przepisów sprowadzać powinna się do przyjęcia, że uchwały krajobrazowe regulują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych, zatem nie obejmują wnętrz obiektów budowlanych;

2. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i niesłużące temu celowi w sposób ciągły i trwały wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p., a w konsekwencji również definicji ekranu świetlnego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner, wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej;

3. art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98; dalej jako: "Konwencja Krajobrazowa") w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej, tj. co do tego, jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych" na niekorzyść strony, a tym samym naruszenie wyrażonej w wymienionym przepisie zasady przyjaznej dla strony interpretacji przepisów prawa, w sytuacji gdy przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie nie dają żadnych podstaw do konstruowania jakiejkolwiek przeciwnej dyrektywy interpretacyjnej, w szczególności takiej, która przyznawałaby pierwszeństwo wykładni silniej chroniącej krajobraz.

W razie niepodzielenia przez Sąd zarzutów, o których mowa w punktach 1-3, zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

4. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle wymienionych przepisów dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia;

5. art. 8 §1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przesłanek, jakimi kierowały się organy przy wydawaniu decyzji, które to decyzje z całą pewnością nie pogłębiają zaufania adresatów działań władzy publicznej do organów tejże władzy, a także brak odniesienia się do wszystkich zarzutów Spółki, podniesionych w odwołaniu.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej organy obu instancji nie dokonały wykładni systemowej przepisów u.p.z.p. pozwalającej na zrekonstruowanie przestrzennego zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych i ograniczyły się jedynie do przedstawienia ich intuicyjnego rozumienia. Tymczasem przepisy uchwał krajobrazowych, a także przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p., muszą być interpretowane z uwzględnieniem tego, że stanowią one element kompleksowej regulacji prawnej, jaką jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z perspektywy wykładni celowościowej, trudno racjonalnie dowodzić, że zamierzeniem ustawodawcy było objęcie uchwałami krajobrazowymi aranżacji witryn, gdyż z uwagi na szerokie spektrum działalności prowadzonej w lokalach użytkowych nie sposób przyjąć ujednoliconego wzorca ich widoku.

Następnie skarżąca, nie zgadzając się ze stanowiskiem zajętym przez organy obu instancji, uznającym przedmiotowy ekran za urządzenie reklamowe, podtrzymała zajęte w toku postępowania stanowisko, że wykładnia językowa i wykładnia zewnątrzsystemowa art. 37d ust. 1 u.p.z.p. przemawia za uznaniem, że nałożenie przewidzianej w tym przepisie administracyjnej kary pieniężnej możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do niezgodnych z uchwałą krajobrazową przedmiotów, które potencjalne mogą służyć ekspozycji reklamy, pod warunkiem, że są one wykorzystywane na ten cel w sposób ciągły i trwały.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") z 18 października 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 4 października 2022 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, którą wymierzono J. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej karę pieniężną w kwocie 2.762,30 zł za umieszczenie w dniach od 26 lipca 2022 r. do dnia 17 sierpnia 2022 r. tablicy reklamowej - ekranu świetlnego w witrynie lokalu przy ul. K. [...] w G., o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 0,81 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej.

W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrolował już legalność decyzji, którymi wymierzono Skarżącej kary pieniężne za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej m.in. w wyrokach z 8 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 761/22, z 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 522/22, z 15 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 764/22, czy z 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 759/22 (zarówno te, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zawartą w tych wyrokach w pełni aprobuje i przyjmuje za własną.

Na mocy art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy została uprawniona do ustalenia

w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034). Uchwała ta weszła w życie 3 kwietnia 2018 r.

Wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad oraz warunków wskazanych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z sytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d tej ustawy przewidziano karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz

40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej,

o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony

o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Przechodząc na grunt Uchwały Krajobrazowej należy wskazać, że w § 2 ust. 1 i 2 lokalny prawodawca ustanowił zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w tej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych. W Uchwale Krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.

Z ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego wynika, że Spółka jest właścicielem ekranu świetlnego służącego do wyświetlania reklam o zmiennej treści, umieszczonego w witrynie lokalu położonego przy ul. K. [...] w G. Tablica ta umieszczona była w witrynie ww. lokalu w okresie od 26 lipca 2022 r. do 17 sierpnia 2022 r., co nie było w sprawie kwestionowane. Jej powierzchnia wynosiła 0,81 m2, co także nie było sporne.

Orzekające w sprawie organy uznały, że ww. ekran świetlny jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. i § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej oraz że uchwała ta nie dopuszcza sytuowania w strefie S2 tego typu tablic reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.

Natomiast zdaniem Skarżącej umieszczenie powyższego nośnika reklamowego nie jest objęte regulacjami Uchwały Krajobrazowej. Spółka wyjaśniła, że rozpoczęła na terenie miasta Gdańska realizację projektu [...], który polega na montażu sieci wielofunkcyjnych ekranów LED służących m.in. ekspozycji informacji lokalnych, informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, jak również reklamy komercyjnej, wewnątrz sklepów, punktów usługowych i gastronomicznych - w ich witrynach okiennych. Miała to być odpowiedź biznesowa Skarżącej na proces uchwalania uchwał krajobrazowych, ograniczających możliwość prowadzenia przez nią działalności gospodarczej na dotychczasowych zasadach. W związku z tym, mając na uwadze ograniczenia w zakresie możliwości lokalizowania dotychczas popularnych na rynku OOH wieloformatowych reklam istotnie ingerujących w krajobraz, opracowała autorską koncepcję aranżacji istniejących witryn lokali użytkowych, która pozwala na pogodzenie nowych wymogów ochrony krajobrazu oraz działalności gospodarczej Spółki. Projekt zakłada umieszczanie w widoku okna, ale poza płaszczyzną szklenia witryny, ekranu wielofunkcyjnego służącego wyświetlaniu m.in. reklam z ekspozycją na zewnątrz budynku.

Skarżąca argumentowała, że ekran wielofunkcyjny nieprzeznaczony ze swej istoty do ekspozycji reklamy (w odróżnieniu od np. billboardów, słupów ogłoszeniowych czy banerów) i niesłużący temu celowi w sposób ciągły i trwały nie wypełnia znamion definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. i w konsekwencji również definicji ekranu w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej. Co więcej, ekran wielofunkcyjny został umieszczony wewnątrz budynku, a w konsekwencji stanowiłby formę aranżacji witryny, która nie może zostać objęta zakresem zastosowania uchwał krajobrazowych z uwagi na ich planistyczny (urbanistyczny) charakter.

W powyższym sporze należy przyznać rację organom administracji publicznej.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu organy te prawidłowo uznały, że przedmiotowy ekran wielofunkcyjny stanowi tablicę reklamową podlegającą regulacjom Uchwały Krajobrazowej.

Zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W myśl natomiast z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały Krajobrazowej tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji

o zmiennej treści, w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED), jest ekranem świetlnym, podlegającym reglamentacji tej uchwały.

Jak wynika z powyższego, definicja tablicy reklamowej (i urządzenia reklamowego, które jednak w tej sprawie nie występuje) jest szeroka. Obejmuje każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla omawianej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu) możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam. Z kolei przedmiotem "służącym" ekspozycji reklamy jest przedmiot do tego celu faktycznie wykorzystywany. Obie te definicje nie wykluczają się wzajemnie, może bowiem wystąpić sytuacja, taka jak w niniejszej sprawie, że dany przedmiot jest jednocześnie przeznaczony, jak i służy ekspozycji reklamy. Sporny ekran LED, którego właścicielem jest Skarżąca, jest przedmiotem o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w tym celu faktycznie wykorzystywanym, nie ma zatem podstaw do wykluczania go z definicji tablicy reklamowej.

Bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej tego przedmiotu jako tablicy reklamowej pozostaje to, że może on służyć również do wyświetlania innych treści aniżeli reklamowe. Tego rodzaju przedmioty jak ekrany wielofunkcyjne ze swej istoty mogą wyświetlać zmienne treści, jeżeli jednak służą ekspozycji reklamy, odpowiadają powyższej definicji. Ponadto Uchwała Krajobrazowa wprost odnosi się do tablic reklamowych przeznaczonych do ekspozycji informacji o zmiennej treści, jak będący przedmiotem niniejszego postępowania ekran LED.

Wniosek strony skarżącej, że tablicą reklamową nie jest przedmiot potencjalnie służący ekspozycji reklamy, o ile nie jest wykorzystywany na ten cel w sposób ciągły i trwały, nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu powyższych przepisów, które w żaden sposób nie uzależniają kwalifikacji danego przedmiotu jako tablicy reklamowej od czasu emitowania przez nie treści reklamowej. Ani u.p.z.p. ani Uchwała Krajobrazowa nie formułują wymogu, aby emitowanie reklam przez ekran służący wyświetlaniu zmiennych treści było jego wyłączną funkcją. Jeżeli zatem ekran świetlny służy wyświetlaniu reklam w przestrzeni publicznej, to sam fakt wyświetlania na nim również innych treści, nie pozbawia go charakteru ekranu świetlnego w rozumieniu Uchwały Krajobrazowej.

Odwołując się do art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) - dalej: "u.d.p.", w myśl którego zajęcie pasa drogowego "przez okres krótszy niż 24 godziny" jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień, Spółka wywodzi, że skoro na gruncie u.p.z.p. ustawodawca takiego domniemania nie tworzy, to domniemania takiego nie można konstruować w drodze wykładni rozszerzającej. W rezultacie, zdaniem Strony, jeżeli czasowa emisja reklamy na urządzeniu nieprzeznaczonym ze swej istoty pod emisję reklamy jest krótsza niż 24 godziny, to nie zachodzi niezgodność nośnika reklamowego z Uchwałą Krajobrazową.

Powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć,

że u.p.z.p. oraz wydana na jej podstawie Uchwała Krajobrazowa w sposób kompleksowy regulują kwestie zasad umieszczania reklam w postaci tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeni publicznej i nie ma potrzeby ani podstaw do odwoływania się do regulacji zawartej w u.d.p. Jak przy tym wyżej wskazano, analiza regulacji zawartej w tych aktach prawnych w zakresie tablic reklamowych nie daje podstaw do wyłączenia z tej definicji ekranów wielofunkcyjnych, takich jak będący przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżąca zatem w sposób całkowicie chybiony z braku w u.p.z.p. normy prawnej analogicznej do normy zawartej w art. 40 ust. 12 u.d.p. wywodzi istnienie normy prawnej nakazującej uznać za tablicę reklamową wyłącznie taki nośnik reklamowy, który przez 24 godziny emituje reklamę.

Nie można też zgodzić się z argumentacją Spółki, że przedmiotowa tablica reklamowa nie jest objęta regulacjami Uchwały Krajobrazowej, gdyż umieszczona jest wewnątrz lokalu. Skarżąca uważa, że przepisy art. 37d ust. 1 u.p.z.p. i wydanej na podstawie art. 37a ust. 1 tej ustawy Uchwały Krajobrazowej sankcjonują wyłącznie umieszczanie nośników reklamowych w postaci tablic i urządzeń reklamowych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych. Językowa treść tych przepisów jednak do takiego wniosku nie prowadzi.

Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 37a ust. 1 tej ustawy rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Zgodnie z kolei z § 1 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej uchwala się zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (....). Natomiast w myśl § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Ponadto w rozdziale 4 Uchwały Krajobrazowej, odnoszącej się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zawarto regulacje dotyczące zakazów i nakazów związanych z sytuowaniem tego rodzaju nośników reklamowych.

Z powyższych przepisów nie wynika, aby obejmowały one wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych, jak twierdzi Skarżąca. Swoje stanowisko Spółka wywodzi właściwie z jednego przepisu, tj. art. 37d ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Zdaniem Sądu przepis ten dotyczy strony podmiotowej deliktu administracyjnego i nie można z niego wywodzić generalnej zasady, że jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są umieszczone na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym, to nie są objęte regulacjami uchwały krajobrazowej i nie mogą być w związku z tym z nią niezgodne. Zresztą sformułowanie "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" nie wyklucza szerszego niż przyjmuje Strona rozumienia miejsca umieszczenia wymienionych w przepisie nośników reklamowych. Przede wszystkim jednak taki wniosek nie wynika z innych przepisów u.p.z.p., w tym zawłaszcza regulujących stronę przedmiotową deliktu administracyjnego, którą jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Przepisy tej uchwały natomiast nie zawierają regulacji wykluczających z zakresu jej obowiązywania tablic reklamowych umieszczonych wewnątrz budynku, emitujących reklamy w przestrzeni publicznej.

Również zakwalifikowanie przez ustawodawcę do tablic reklamowych "reklam naklejanych na okna budynków" w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. do takiego wniosku nie prowadzi. Skarżąca błędnie z przepisu tego wywodzi, że skoro tablicą reklamową jest reklama naklejona na okno budynku, to nie jest nią nośnik reklamowy umieszczony wewnątrz budynku. Należy zauważyć, że wymienienie w analizowanym przepisie rodzajów tablic reklamowych nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy poprzedzenie go sformułowaniem "w szczególności". Tablicą reklamową jest zatem każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, także jeśli nie został wymieniony w dalszej części tego przepisu po słowach "w szczególności". Zdaniem Strony z przepisu tego wynika, że ustawodawca uznał, iż szyba okienna jako element zewnętrznej przegrody obiektu budowlanego tak samo jak ściana budynku stanowi powierzchnię, na której może być zlokalizowana tablica reklamowa. Wniosek taki jednak w ocenie Sądu nie znajduje dostatecznych podstaw na płaszczyźnie językowej tego przepisu, nie broni się również w świetle celów wprowadzonej regulacji. Poza tym we wskazanym przepisie ustawodawca nie sprecyzował, czy chodzi o reklamy naklejane na wewnętrznej, czy zewnętrznej powierzchni szyby, co uprawnia do wniosku, że obie te formy reklamy są objęte rozumieniem "tablicy reklamowej" (tak. A. Fogel. Ustawa krajobrazowa. Komentarz do przepisów wprowadzonych w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Warszawa 2016 r. LEX/el.).

W § 15 ust. 3 uchwały krajobrazowej, regulującym zasady umieszczania reklam w obszarze S2, w którym zlokalizowany jest ekran świetlny objęty kontrolowanym postępowaniem, w pkt 2 lit. b dopuszczono sytuowanie reklamy bezpośrednio na przeszkleniu, od jego wewnętrznej strony w ściśle określonych formach. Tym samym określono w sposób wyraźny tablice i urządzenia reklamowe dopuszczone na przeszkleniach rozumianych zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 1 pkt 20 uchwały, w tym jako szybę zespoloną w oknie czy witrynie, poza zakresem dozwolenia pozostawiając wszystkie inne reklamy odbiegające od wzorca dozwolonego, zgodnie z zasadą wyrażoną w § 2 uchwały.

Nie ma zatem przepisu, który wprost wyłączałby spod zakresu stosowania uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe umieszczone wewnątrz lokalu, takie jak w tej sprawie, tj. będące ekranem świetlnym umieszczonym w witrynie lokalu eksponującym w przestrzeni publicznej treści reklamowe o zmiennej treści. Deliktem administracyjnym, o jakim mowa w art. 37d ust. 1 u.p.zp., jest umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej, natomiast argumentacja, że delikt ten może zaistnieć wyłącznie w odniesieniu do nośników reklamowych umieszczonych na zewnętrznych przegrodach obiektów budowlanych nie znajduje oparcia w treści przepisów, skierowana jest też przeciwko celowi, jakiemu służyć mają te regulacje, tj. ochronie krajobrazu.

Przedstawiając przedmiot ochrony analizowanych regulacji należy wskazać,

że przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774) - dalej: "Ustawa Krajobrazowa". Założeniem tej ustawy było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Omawianą ustawą wprowadzono do art. 2 pkt 16e u.p.z.p. ustawową definicję krajobrazu stanowiąc, że jest to "postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka".

W uzasadnieniu projektu ww. ustawy (druk sejmowy nr 1525, Sejm VII kadencji) wskazano na konieczność właściwego rozumienia pojęcia "postrzegania krajobrazu przez ludzi" jako uświadomienie sobie wrażenia wywołanego działaniem bodźca zewnętrznego na analizator zmysłowy. W takim kontekście należy interpretować zaproponowane definicje. Z powyższymi zmianami terminologicznymi koresponduje zmiana katalogu wartości składających się na walory krajobrazowe. W miejsce wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych proponuje się ujęcie w definicji walorów przyrodniczych, kulturowych, historycznych i estetyczno-widokowych (art. 9 pkt 2 lit. c).

Dalej w uzasadnieniu projektu Ustawy Krajobrazowej wskazano, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych, czemu przeciwdziałać mają wprowadzone regulacje.

Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynika m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2005 r. Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji w dniu 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 14, poz. 98). Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Konwencji stanowi, że prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D Konwencji), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.

Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

Zawarta w u.p.z.p. definicja krajobrazu odpowiada Konwencji, która w art. 1 lit. a definiuje krajobraz jako obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że definicja krajobrazu zawarta w Konwencji odnosi się jasno do percepcji krajobrazu przez ludzi. Konwencja kładzie przy tym nacisk na rozumienie krajobrazu jako całości i obejmuje swoimi przepisami wszystkie krajobrazy, co jest wyartykułowane zarówno w preambule ("Konwencja nowym instrumentem ochrony, gospodarki i planowania wszystkich krajobrazów w Europie"), jak i w jej zakresie przedmiotowym. Konwencja uznaje krajobraz za istotny komponent naszego życia wykraczający poza znaczenie wizualne i uznający go za jedną z podstawowych potrzeb ludzkich mających znaczenie dla naszego dobrostanu i dobrobytu (jakości życia), a także tożsamości i kultury. Co więcej, wskazuje również, że jest on częścią interesu publicznego i jako taki powinien być przedmiotem troski władz publicznych. "Krajobraz" oznacza zatem strefę lub obszar postrzegany przez mieszkańców i odwiedzających, którego cechy wizualne i charakter są wynikiem działań, czynników naturalnych i/lub kulturowych (czyli ludzkich).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że na gruncie analizowanych przepisów znaczenie ma to, czy dana tablica reklamowa funkcjonuje w przestrzeni publicznej. Jeśli tak, jest objęta regulacjami uchwały krajobrazowej. Jeśli nie, tymi regulacjami nie jest objęta.

W niniejszej sprawie przedmiotowy ekran jest wprawdzie umieszczony wewnątrz lokalu, ale w sposób celowo kierujący emitowane przez niego treści reklamowe do przestrzeni publicznej, jest zatem objęty regulacjami uchwały krajobrazowej chroniącej krajobraz w rozumieniu podanym wyżej, czyli jako przestrzeń postrzeganą przez ludzi. Emisja reklam w przestrzeni publicznej, skierowanych do nieokreślonego kręgu odbiorców, była zaś sprecyzowanym i ujawnionym w toku postępowania celem skarżącej Spółki, któremu nie zaprzeczyła.

Argumentacja skargi, że w związku z takim umieszczeniem nośnika reklamowego nie doszło do deliktu administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie, opiera się bowiem na wykładni przepisów zawężającej sposób rozumienia pojęcia ochrony krajobrazu, któremu służą te przepisy. Niezależnie zatem od charakteru programu wdrożonego przez Spółkę pod nazwą [...] umieszczane w witrynach lokali ekrany świetlne ingerują w krajobraz poprzez emitowane reklamy, w związku z czym są objęte regulacjami Uchwały Krajobrazowej i muszą pozostawać z nią zgodne. O ile można się zgodzić, że ekran świetlny umieszczony wewnątrz lokalu nie jest elementem zabudowy i zagospodarowania w rozumieniu przepisów u.p.z.p., o tyle nie można zaprzeczyć, że emisja treści reklamowych dokonywana na tym ekranie oddziałuje na zewnątrz obiektu wpływając na krajobraz.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że przepisy art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 1 u.p.z.p., jak również Uchwała Krajobrazowa, przedmiotem ochrony czynią krajobraz rozumiany jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń. Z żadnego z przepisów nie wynika, aby ochrona ta obejmowała wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na zewnętrznych przegrodach obiektu budowlanego. Mając na uwadze cel tych przepisów, jakim jest ochrona krajobrazu, brak jest podstaw do takiej ich wykładni, która wyłączałaby spod zakresu ich obowiązywania reklamy funkcjonujące w przestrzeni publicznej z tego tylko powodu, że nośnik reklamowy umieszczony jest w witrynie lokalu od wewnątrz, a nie od zewnątrz.

Poczynione wyżej rozważania pozwalają przejść dalej, do oceny zgodności przedmiotowego ekranu świetlnego o zmiennej treści z przepisami Uchwały Krajobrazowej.

Przypomnieć należy przytaczaną już zasadę, wynikającą z § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej, że zakazane jest sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Ponadto, zgodnie z § 9 pkt 2 lit. h tej uchwały, w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy zakazuje się efektów świetlnych, w szczególności migotania, pulsowania, animowania, zmiany barw lub kierunku świecenia całości lub fragmentów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, z wyłączeniem ekranów świetlnych dopuszczonych niniejszą Uchwałą.

Ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy, sytuowanych na obiektach w obszarze S2 określa § 15 ust. 3 Uchwały Krajobrazowej. Nie jest w sprawie sporne, że żaden z przepisów tej uchwały nie dopuszcza w obszarze S2 reklam w formie ekranu świetlnego. Oznacza to, że przedmiotowa tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego o zmiennej treści nie spełnia wymogów reklam dopuszczalnych w obszarze oznaczonym symbolem S2.

W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej

z Uchwałą Krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Na korzyść strony rozstrzygane są wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego. Komentowany przepis nie nakazuje natomiast rozstrzygania sprawy na korzyść strony (tak: A. Wróbel [w]: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023). Jeżeli zatem mimo zastosowania nakazanych metod wykładni prawa nadal pozostają wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego, to z wielu możliwych interpretacji odnośnego przepisu należy przyjąć tę z nich, której rezultat jest korzystny dla strony. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dostrzegł jednak takich wątpliwości co do przepisów prawa, które nie mogły zostać usunięte w drodze wykładni prawa, stąd też przepis ten nie został naruszony.

Przechodząc do kwestii wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego i związanych z tym konsekwencji należy wskazać, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu.

Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia

o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce

w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym Sąd się nie zgadza.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Trafnie Skarżąca wskazuje, że o czynności tej organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, że to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Mianowicie, obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (tak WSA w Warszawie w wyroku z 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 278/20). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność, wszczyna postępowanie.

W ocenie Sądu wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. odnośnie do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu Spółka dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej, czego zresztą Spółka nie kwestionowała.

Z akt sprawy wynika, że 26 lipca 2022 r. pracownicy GZDiZ przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej. Podczas kontroli stwierdzono, że na działce nr [...] obręb [...] w G. przy ul. K. [...] (strefa S2) znajduje się ekran świetlny umieszczony w witrynie lokalu, o zmiennej treści reklamowej, o wymiarach 0,675 m x 1,200 m, o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 0,81 m2, którego umieszczenie było niezgodne z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności Strona została zawiadomiona pismem z 27 lipca 2022 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia Strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia tego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 26 lipca 2022 r.

Należy podkreślić, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. Stan tej niezgodności istnieje obiektywnie pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą zawiadomienia sprawy deliktu o wszczęciu postępowania. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu, z którą art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wiąże początek naliczania kary, a już w szczególności nie w sytuacji, gdy sprawcą deliktu jest profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego - przedsiębiorca działający w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama stanowi źródło przychodów. Można zatem od niego w sposób uzasadniony oczekiwać znajomości przepisów nakładających ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i świadomości konsekwencji związanych z naruszaniem tych przepisów, a wśród nich - z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trudno dopatrzyć się jakichkolwiek przesłanek pozwalających na odstąpienie od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu ze względów celowościowych, na które wskazuje Skarżąca. Wywodzi ona, że celem kary wymierzanej w omawianym trybie jest wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego dobrowolnego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem, a nie represja. Wskazuje również, że sprawca deliktu dopiero z zawiadomienia o wszczęciu postępowania dowiaduje się, że popełnił delikt reklamowy.

Należy jednak zauważyć, że - jak wskazano na wstępie rozważań - umieszczanie przez Spółkę w witrynach lokali na terenie Gdańska tablic reklamowych w formie ekranu świetlnego było już przedmiotem postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji wymierzających kary pieniężne za umieszczanie ich niezgodnie z Uchwałą Krajobrazową. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że Spółka nie była świadoma, że jej działanie było niezgodne z prawem i dopiero z otrzymaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania powzięła wiedzę o zagrożeniu w postaci nałożenia na nią sankcji.

Przyjęcie poglądu, że kara administracyjna za popełnienie deliktu reklamowego może być naliczana dopiero od daty faktycznego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, w skrajnych przypadkach mogłoby prowadzić do nadużyć i pozbawiać przysługujących organom narzędzi służących ochronie krajobrazu ich skuteczności. Przypomnieć należy chronologię zdarzeń: w dniu 26 lipca 2022 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej - ekranu świetlnego, którego umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona. W dniu 27 lipca 2022 r. organ sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oraz o zaplanowanym na dzień 18 sierpnia 2022 r. dowodzie z oględzin, które wysłał do Spółki. Zawiadomienie nosi datę późniejszą, jednakże nie zmienia to faktu, że zawiadomienie odnosi się do daty podjęcia przez organ czynności z dnia 26 lipca 2022 r., kiedy stwierdzono okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania z urzędu. W zawiadomieniu poinformowano o wszczęciu postępowania, a także o zaplanowanych z udziałem stron oględzinach. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia Kontrole były powtarzane w dniach 1, 2, 3, 5, 8, 10, 11, 12,16 i 17 sierpnia 2022 r. Następnie, podczas oględzin w dniu 18 sierpnia 2022 r. stwierdzono, że tablica została zdemontowana.

Przyjęcie poglądu skarżącej, że datą wszczęcia postępowania jest data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, oznaczałoby, że podmiot umieszczający reklamę niezgodnie z przepisami uchwały mógłby ją zdemontować po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania bez ponoszenia jakichkolwiek konsekwencji za jej uprzednie pozostawanie w przestrzeni publicznej, a następnie ponownie ją zamontować, do czasu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu kolejnego postępowania. W takiej sytuacji ochrona krajobrazu, której służyć mają omawiane regulacje, byłaby iluzoryczna. Okoliczności tej sprawy szczególnie wyraźnie zatem pokazują, że przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżącą prowadziłoby do skutków trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz skuteczności przyjętych rozwiązań mających na celu ochronę krajobrazu. Sąd z urzędu posiada wiedzę o tym, że opisany wyżej sposób działania Spółki w obszarze reklamowym powtórzył się zarówno w tej samej lokalizacji, jak również w innych lokalizacjach w Gdańsku, co było przedmiotem spraw tożsamo rozstrzyganych przez tutejszy Sąd o sygn. akt: II SA/Gd 1211/23, II SA/Gd 761/22, II SA/Gd 522/22, II SA/Gd 523/22, II SA/Gd 784/22.

Przyjętej przez Sąd wykładni pojęcia wszczęcia postępowania na gruncie art. 37d ust. 4 u.p.z.p. nie stoi na przeszkodzie istota kary pieniężnej, które - wbrew stanowisku Spółki - nie pełni funkcji wyłącznie restytucyjnej, mającej na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, jak ją postrzega strona skarżąca, ale również wszystkie pozostałe funkcje właściwe administracyjnym karom pieniężnym. Wyczerpująca analiza istoty administracyjnej kary pieniężnej przedstawiona została w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16 (ONSAiWSA 2016/5/73). Wskazano w niej m.in., że miarą efektywności przyjmowanych w omawianym zakresie rozwiązań, gdy chodzi o skuteczności danej sankcji administracyjnej oraz jej funkcji, jest stopień jej oddziaływania wobec zobowiązanego podmiotu. Jest on wiązany z takimi jej czynnikami, które w wymiarze odnoszącym się do stopnia dolegliwości sankcji oraz jej współmierności w relacji do rodzaju naruszenia prawa - w tym wysokości administracyjnej kary pieniężnej - zwłaszcza zaś nieuchronności oraz szybkości jej wymierzenia, miałyby

w dostatecznym stopniu motywować adresata normy prawnej do zachowania zgodnego z jej dyspozycją. Czynniki te, zwłaszcza sposób akcentowania przez ustawodawcę znaczenia poszczególnych spośród nich, nie pozostają bez wpływu na charakter i rodzaj funkcji, które (którą) należałoby wiązać z daną sankcją administracyjną.

W powyższej uchwale wskazano również, że wśród funkcji sankcji administracyjnej wyróżnia się, zasadniczo jako podstawową, funkcję represyjną stanowiącą dolegliwość adresowaną do podmiotu, wobec którego jest stosowana. Wyróżnia się również funkcję ochronną polegającą na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcję pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości. Z kolei funkcja motywacyjna sankcji administracyjnej, pozostająca w związku z prewencyjnym jej oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym. Natomiast funkcja restytucyjna jest wiązana z oddziaływaniem polegającym na przywróceniu rzeczywistego stanu rzeczy do jego zgodności ze stanem wynikającym z obowiązującego prawa i ustanowionej na jego gruncie normy prawnej nakazu lub zakazu. Funkcją, która może prowadzić do transferu majątkowego i przysporzenia lub pozbawienia określonych korzyści materialnych lub niematerialnych jest zaś funkcja redystrybucyjna sankcji administracyjnej (por. P. Przybysz, Funkcje sankcji administracyjnych, [w:] Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), s. 170-171; M. Kobak, R. Sawuła, Problematyka stosowania sankcji administracyjnych, tamże, s. 523-524).

Z powyższego wynika, że funkcja restytucyjna polegająca na przywróceniu rzeczywistego stanu rzeczy do jego zgodności ze stanem wynikającym z obowiązującego prawa i ustanowionej na jego gruncie normy prawnej nakazu lub zakazu jest tylko jedną z funkcji pełnionych przez administracyjną karę pieniężną. Nie mniej ważną rolę pełnią pozostałe funkcje - ochronna, represyjna, redystrybucyjna i motywacyjna. Spełnienie tych funkcji przez karę pieniężną nie będzie możliwe, jeżeli organ zostanie pozbawiony możliwości jej efektywnego nakładania. Nie ma żadnych podstaw, aby funkcji restytucyjnej administracyjnej kary pieniężnej dawać prymat ponad innymi funkcjami i w jego świetle dokonywać wykładni pojęcia wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 37d ust. 4 u.p.z.p.

Natomiast postulatowi uwzględniania indywidualnych okoliczności danej sprawy służą regulacje zawarte w art. 189f k.p.a., pozwalające na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w szczególnych przypadkach, tj. np. jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zapewniają one dostateczną ochronę podmiotów popełniających delikt administracyjny w tych przypadkach, w których jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, nie pozbawiając jednocześnie organów możliwości nakładania kar administracyjnych tam, gdzie dochodzi do nadużyć, do czego mogłoby prowadzić przyjęcie, że kara administracyjna może zostać nałożona na sprawcę deliktu administracyjnego nie od daty wszczęcia postępowania, lecz dopiero od daty zawiadomienia go o tym fakcie.

Mimo braku zarzutów skargi Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję również pod kątem prawidłowości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma, zaś strona zaprzestała naruszania prawa.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a., w którym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle tego unormowania w doktrynie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Z kolei w orzecznictwie wskazuje się, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa

w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 973/20).

Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez Skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam z naruszeniem zasad określonych w Uchwale Krajobrazowej - nie była znikoma. Spółka, jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska. W niniejszym przypadku było to kolejne naruszenie przez Stronę postanowień Uchwały Krajobrazowej, z którego Spółka czerpała korzyści finansowe. Ponawianie popełniania deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium wzięło pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń, wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Kolegium nie naruszyło także dyspozycji art. 107 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie wymagane powyższym przepisem elementy i pozwala na poznanie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Fakt, że Kolegium nie podzieliło stanowiska Strony, podobnie jak fakt, że nie odniosło się do każdego z licznych argumentów Spółki, koncentrując się na kwestiach najistotniejszych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższych przepisów, a już na pewno nie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadają prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej, ekranu świetlnego, niedopuszczalnego na danym terenie zgodnie z postanowieniami tej uchwały, jak również ustalono podmiot, który owe tablice umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę, od której powinna ona być naliczana. Strona nie kwestionowała też prawidłowości wyliczeń kary w zakresie zastosowanego wzoru i stawek, jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.