Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 633/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3a, art. 28 ust... 1, art. 29 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2024 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako ‘’WINB") po rozpatrzeniu zażalenia A. D. (dalej również jako ‘’inwestor" lub ’’skarżąca") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako ‘’PINB") z dnia 31 maja 2024 r., nr [...] znak: [...]

Postanowienie WINB zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

W związku z petycją Stowarzyszenia [...] z 4 marca.2024 r. PINB wezwał M. D. i A. D. do złożenia wyjaśnień w związku z prowadzonymi inwestycjami, tj. budowa drogi asfaltowej na dz. nr [...], przesunięcie toru kolejowego na dz. na bocznicy kolejowej na dz. nr [...], budowa hali stanowiącej teren bazy pociągów na dz. nr [...], przebudowa mostku nad rzeką S. na dz. nr [...], ark. [...] obr. S..

Skarżąca złożyła wyjaśnienia w piśmie z 2 kwietnia 2024 r.

W piśmie z 21 marca 2024 r. Starosta S. przekazał informacje dotyczące powyższej inwestycji.

W dniu 10 maja 2024 r. i w dniu 20 maja 2024 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę w sprawie powyżej wskazanych robót.

Skarżąca w piśmie z dnia 17 maja 2024 r. złożyła wyjaśnienia do protokołu, wskazując między innymi, że wykonała utwardzenie działki a nie budowę drogi, przebudowa torowiska odbyła się zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem, hala jest obiektem tymczasowym dla budowy węzła betoniarskiego, roboty na moście kolejowym na rz. S. wykonano zgodnie ze zgłoszeniem.

Pismem z 29 maja 2024 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy drogi w S., na działkach nr [...] i [...].

PINB w dniu 31 maja 2024 r. wydał postanowienie nr [...] wstrzymujące A. D. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie drogi w S. na dz. nr ewid.[...], [...] obr. S., w którym PINB poinformował również Skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosła skarżąca.

Wydając wskazaną na wstępie decyzję WINB odwołując się do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm. dalej: Prawo budowlane) wyjaśnił, że budowa drogi nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że PINB podczas kontroli w dniu 10 maja 2024 r. potwierdził, że na wykonanie robót drogowych Starosta S. nie wydał pozwolenia na budowę ani nie przyjął zgłoszenia. Wg obecnego na kontroli M. D., inwestorem robót była skarżąca, roboty wykonano w 2023 r. M. D. poinformował też że wykonano zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na dz. [...], uzgodniony z WZDW w P..

WINB podzielił stanowisko PINB co do kwalifikacji obiektu, odmienne niż stanowisko wnoszącej zażalenie. Organ wskazał, iż przedmiotowe roboty, ze względu na ich rozmiar, przebieg nie mogą być uznane za utwardzenie działki budowlanej (art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego).

Zdaniem WINB organ I instancji przyjął prawidłową podstawę prawną do wydania swego postanowienia i prawidłowo wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a także uczynił zadość obowiązkowi informacyjnemu, który został nałożony na niego przez ustawodawcę w art. 48 ust 3 Prawa budowlanego.

Ponadto, w ocenie organu PINB prawidłowo zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego skierował zaskarżone postanowienie do inwestora, będącego jednocześnie współużytkownikiem wieczystym działek inwestycyjnych.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. D. zarzucając jej:

a) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji uznanie, iż istniejące utwardzenie stanowi drogę, którego budowę można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że istniejące utwardzenie nie stanowi drogi i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

- art. 29 ust. 4 pkt. 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie na podstawie m.in. dokumentów kontrolnych (m.in. protokołu z kontroli), iż Skarżąca zrealizowała budowę drogi w S. na dz. nr ewid.[...], [...], obręb S., przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, podczas gdy istniejące utwardzenie nie stanowi drogi i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

b) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, iż roboty wykonane przez Skarżącą, ze względu na ich rozmiar i przebieg nie mogą być uznane za utwardzenie działki budowlanej, podczas gdy istniejące utwardzenie zostało wykonane z kruszywa w postaci destruktu asfaltowego, nie stanowi drogi i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a rozmiar oraz przebieg robót nie ma z niniejszym związku i nie powinien stanowić podstawy uznania utwardzenia powierzchni działki za drogę.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, w uzupełnieniu do wskazanych zarzutów, Skarżąca zaznaczyła, że dokonała utwardzenia na działce nr [...] i [...] kruszywem w postaci destruktu asfaltowego celem wzmocnienia nawierzchni, polepszenia warunków dojazdu w tym dojazdu do torowiska, zapobiegania powstawaniu gromadzenia śmieci i powstania zarośli roślinnych. Skarżąca zaznaczyła, iż samo nawiezienia kruszywa, tłucznia lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu faktycznie nie stanowi budowy drogi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Na pytanie Sądu pełnomocnik Skarżącej oświadczył, iż wskazane przez nich utwardzenie terenu służyć miało wzmocnieniu nawierzchni na torowisko oraz dojeździe do torowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wstrzymującego roboty budowlane.

Podstawę materialnoprawną zapadłych w niniejszej sprawie postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) - dalej: "Prawo budowlane".

Na gruncie prawa budowlanego obowiązuje generalna zasada wyrażona w art. 28, przewidująca, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej.

W tej sytuacji istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienie czy inwestycja prowadzona przez Skarżącą stanowi budowę drogi czy też wyłącznie utwardzenie terenu nie wymagającego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (stanowisko Skarżącej).

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Nie budzi wątpliwości, że Skarżąca wykonała prace budowlane, które polegały na utwardzeniu części działek nr [...] i [...] kruszywem w postaci destruktu asfaltowego. W sprawie nie jest również sporne, iż na wykonanie powyższych prac Skarżąca nie uzyskała pozwolenia na budowę, jak również nie dokonała zgłoszenia.

Strony nie są natomiast zgodne co do tego, czy na wykonanie powyższych prac konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też należy je potraktować jako utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b., a wykonanie którego nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela reprezentowanie w orzecznictwie stanowisko, iż utwardzenie części nieruchomości w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 109/21, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. II SA/Wr 688/17).

Warto w tym miejscu wskazać, iż droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a ustawy prawo budowlane). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy, zamierzona przez inwestora funkcja obiektu. Tym samym bez znaczenia dla kwalifikacji robót jest okoliczność czym dany grunt został utwardzony, a istotne jest jaką funkcję ma pełnić.

Z treści wyjaśnień składanych w toku postepowania jak i argumentacji zawartej w skardze jednoznacznie wynika, że przedmiotowe utwardzenie miało służyć polepszeniu warunków dojazdu w tym dojazdu do torowiska.

Tym samym nie można zgodzić się z poglądem, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do niewymagającego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wykonania robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

W orzecznictwie wskazuje się, iż pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie gruntu, o ile jest ono wyłącznie etapem do zrealizowania dalszych planów inwestycyjnych. Tymczasem w niniejszej sprawie utwardzenie działki było celem samym w sobie i miało związek z urządzeniem i wybudowaniem dojazdu do nieruchomości skarżących. Wynika to jednoznacznie z charakteru wykonanych prac, wyjaśnień skarżących zawartych w skardze oraz z przeznaczenia samego utwardzonego terenu, który pełni funkcję dojazdową.

Dlatego w tym przypadku utwardzony teren pełni samodzielną funkcję drogi i z tego powodu słusznie organy uznały, że na wykonanie tych robót wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego przedmiotowa budowa drogi wymagał przed jej realizacją uzyskania pozwolenia na budowę, którego Skarżąca nie posiadała. Z tego względu organ I instancji zasadnie w trybie art. 48 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a także uczynił zadość obowiązkowi informacyjnemu, który został nałożony na niego przez ustawodawcę w art. 48 ust 3 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.