Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 593/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11e, art. 11f ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2024 r. w sprawie ze skargi "H. " sp. z o. o. z siedzibą w M. na decyzję Wojewody z dnia 13 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 13 lipca 2023 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 04 sierpnia 2022 r. (znak [...]) o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej - ul. [...] w M. (dalej również jako: "decyzja ZRID"):

1. uchylił w całości punkty 11.2, 11.2.1, 11.2.2. i 11.2. na stronach [...].-[...]. zaskarżonej decyzji i orzekł poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu: "2. Liniami rozgraniczającymi teren objęte są nieruchomości powstałe w wyniku podziału oznaczone tłustym drukiem w Tabeli 4 w pkt. V.3. decyzji"

2. uchylił w całości załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji - rysunek pn. "Mapa w skali co najmniej 1: 5000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu" ukazujący linie rozgraniczające teren (Nr rys. [...]) i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku pn. "Mapa w skali co najmniej 1:5000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu" ukazującego linie rozgraniczające teren (Nr rys. [...]), który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 1;

3. orzekł poprzez dodanie, w punkcie VI.1. na stronie [...]. zaskarżonej decyzji, po słowach: "oznaczone w poniższej Tabeli nr 5" słów: "jako działki po podziale",

4. uchylił poprzez wykreślenie w treści punktów VI.2. i VI.3. na stronie [...]. zaskarżonej decyzji, słów: "które";

5. uchylił i orzekł poprzez zastąpienie w tytule punktu VII. na stronie [...]. zaskarżonej decyzji, słów "projektu budowlanego" słowami: "projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego";

6. uchylił decyzję Starosty [...] w zakresie, w jakim zatwierdzono następujące elementy dokumentacji budowlanej, stanowiącej załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji: - w Projekcie zagospodarowania terenu: stronę tytułową, strony 13-15, rysunek "Projekt zagospodarowania terenu" (Nr rysunku: [...]), - w Projekcie architektoniczno-budowlanym branży drogowej (Tom I): stronę tytułową, strony 10-f28 części opisowej, rysunek planu sytuacyjnego (Nr rys. 02), - stronę tytułową Załączników do projektu budowlanego i stronę 12 (Spis warunków technicznych i uzgodnień) i orzekł poprzez zatwierdzenie następujących dokumentów projektowych: - strona tytułowa projektu zagospodarowania terenu, - część opisowa projektu zagospodarowania terenu - str. 13-15, rysunek projektu zagospodarowania terenu (Nr rys. [...]), - strona tytułowa projektu architektoniczno-budowlanego branży drogowej, str. 10-28 części opisowej Tomu I. (projektu architektoniczno-budowlanego branży drogowej), - rysunek planu sytuacyjnego branży drogowej (Nr rys. 02), - strona tytułowa Załączników do projektu budowlanego, - strona 12 Załączników do projektu budowlanego (Spis warunków technicznych i uzgodnień), - pismo Starosty [...] z 9 marca 2023 r. (znak: [...]) opiniujące pozytywnie geometrię projektowanej drogi, które stanowią integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 2 - Elementy projektu budowlanego;

7. uchylił poprzez wykreślenie w punkcie VIII.1.6. na stronie [...] zaskarżonej decyzji następującego zapisu: "Rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 6 września 2021 r. w sprawie sposobu prowadzenia dzienników budowy, montażu i rozbiórki (Dz. U. 2021 r. poz. 1686)" - w wierszach 8- 6., licząc od dołu strony, i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce ww. uchylenia, nowego, odpowiadającego mu zapisu: "rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie dziennika budowy oraz systemu Elektroniczny Dziennik Budowy (Dz. U. z 2023 r. poz. 45)";

8. uchylił w całości punkt XIII.2. na stronie [...] zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce ww. uchylenia, nowego, odpowiadającego mu zapisu: "2. Nie ograniczam sposobu korzystania z nieruchomości";

9. uchylił w całości zapis "3. Określenie obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Nie dotyczy." na stronie [...] zaskarżonej decyzji, w wierszach 10-11 licząc od góry strony;

10. uchylił i orzekł poprzez zastąpienie, na stronie [...]. zaskarżonej decyzji, w wierszu 12 licząc od góry strony, cyfry: "4" cyfrą "IX";

11. uchylił i orzekł poprzez zastąpienie, na stronie [...]. zaskarżonej decyzji, w wierszu 6 licząc od dołu strony, cyfry: "7" cyfrą "X";

12. uchylił i orzekł poprzez zastąpienie, na stronie [...]. zaskarżonej decyzji, w wierszu 3. licząc od dołu strony, cyfry: "8" cyfrą "XI";

natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że decyzją z dnia 04 sierpnia 2022 r. Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku z dnia 27 maja 2022 r., udzielił zarządcy drogi - Burmistrzowi M. - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej - ul. [...] w M.. Decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od decyzji ZRID złożył L. L., Wiceprezes Zarządu, działający w imieniu H. Sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka", "odwołująca" albo "skarżąca"), wnosząc o ponowne przeanalizowanie sprawy przez Wojewodę pod kątem legalności i prawidłowości działań podjętych przez organ I Instancji, przy uwzględnieniu interesów Spółki jako właściciela działki nr [...].

Odwołująca podniosła, że zaskarżoną decyzją ma dojść do wywłaszczenia Spółki w części jej działki pod drogę - ul. [...]. W zakresie, w jakim droga istnieje obecnie i stan ten jest utrwalony widoczną zabudową drogi oraz istniejącym ogrodzeniem, Spółka co do zasady nie sprzeciwia się wywłaszczeniu, jednak zdaniem odwołującej powinno ono nastąpić za przyznaniem nieruchomości zamiennej. Wniosek Spółki w tej sprawie nie został rozpoznany przez organ I instancji, który zasugerował wypłatę odszkodowania w wysokości niższej niż wartość gruntów, na co Spółka się nie zgadza.

Ponadto Spółka domagała się, aby w ramach planowanej inwestycji drogowej w decyzji ZRID zostały uwzględnione jej interesy, a w szczególności obowiązek przywrócenia przez inwestora nieruchomości do stanu poprzedniego, tzn. w szczególności wyrównanie i rekultywacja terenu oraz odtworzenie ogrodzenia działki nr [...] (po wywłaszczeniu dz. nr [...]), a także aby zostało wypłacone odszkodowanie za bezumowne korzystanie przez Gminę M. z części działki nr [...].

Z uwagi na niejasny charakter podania, organ II instancji pismem z 28 września 2022 r. wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień poprzez jednoznaczne wskazanie przedmiotu żądania, tj. sprecyzowania, czy stanowi ono odwołanie od decyzji ZRID, odwołanie od decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania, czy innego rodzaju żądanie lub wniosek.

Pismem z dnia 07 października 2022 r. Spółka wskazała, że odwołanie dotyczy decyzji ZRID. Ponadto odwołująca podniosła, że oprócz terenu pod rozbudowę drogi Gmina M. zamierza odebrać Spółce także dodatkowe tereny w celu wybudowania parkingu, który w tym miejscu jest zbędny. W opinii odwołującej na budowę drogi niezbędny jest teren o powierzchni około 600 m2 i w tym zakresie Spółka wyraża zgodę na wywłaszczenie, natomiast nie zgadza się, aby wywłaszczono ją z dodatkowych terenów - obszaru około 2000 m2 - w celu budowy parkingu.

Następnie Wojewoda przedstawił dalsze czynności podejmowane w ramach postępowania odwoławczego, wskazując w szczególności, że w piśmie z dnia 27 października 2022 r. Burmistrz M. wyjaśnił, że miejsca postojowe zostały zaprojektowane, z uwzględnieniem bezpieczeństwa ruchu na drodze, w ramach pasa postojowego, o którym mowa w § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (stan prawny obowiązujący do 20 września 2022 r., mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie – Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"), którego funkcja ogranicza się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu drogowego. Wymiary tych stanowisk postojowych zostały dostosowane do parametrów określonych w § 116 rozporządzenia.

Po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień od Starosty oraz inwestora Wojewoda uznała, że zgromadzona dokumentacja jest kompletna i zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego.

W dniu 13 czerwca 2023 r. do Wojewody wpłynęło pismo pełnomocnika Spółki, w którym podniósł on, że w toku prowadzonego postępowania doszło do naruszenia art. 6, 7, 8 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez zlekceważenie słusznego interesu Spółki oraz naruszenie art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 poz. 162, dalej jako: "specustawa" w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez przyznanie prymatu interesom inwestora przy pominięciu wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a w konsekwencji nadmierną i nieuzasadnioną interesem publicznym ingerencję w prawo własności Spółki.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Wojewoda podniósł, że wszystkie wymagane w niniejszej sprawie elementy wniosku znajdują się w aktach sprawy, a stwierdzone nieścisłości i braki wskazane zostały wyjaśnione i skorygowane w toku postępowania odwoławczego. Wojewoda wskazał, że w sprawie uzyskano wymagane opinie oraz zapewniono czynny udział stron postępowania.

Następnie organ odwoławczy zauważył, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie ustawy mającej charakter wyjątkowy i epizodyczny, której celem jest uproszczenie i przyśpieszenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy dróg publicznych, w tym przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Temu też służy objęcie jedną decyzją administracyjną rozstrzygnięć dotyczących różnych kwestii (występujących przy realizacji tego typu inwestycji), jak ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie podziału nieruchomości i przejmowanie jej na własność publiczną oraz zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiącego pozwolenie na budowę.

Decyzja Starosty [...] została wydana na rzecz właściwego zarządcy drogi, tj. na rzecz Burmistrza M. i prawidłowo określała przedmiot inwestycji, jak również spełniała wymagania określone w art. 11f ust. 1 pkt 1 – 5, natomiast w zakresie art. 11 ust. 1 pkt 6 – 8 wymagała doprecyzowania, co zostało dokonane przez Wojewodę, jak również uporządkowania wymagała numeracja poszczególnych zapisów decyzji.

Wojewoda zauważył, że organ I instancji nie odniósł się do wymogów art. 82 ust. 1 pkt 4, art. 88 ust. 1 i art. 96 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (stan prawny na moment wydawania decyzji: Dz. U. z 2022r. poz. 1029 ze zm.), jednak z uwagi na zakres lokalizację inwestycji należał uznać, że jest to uchybienie za nie mające wpływu na kształt rozstrzygnięcia, bowiem projektowany odcinek drogi położony jest poza granicami obszarów chronionych, w obrębie istniejącego układu urbanistycznego M., w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, i przebiega po śladzie istniejącej drogi.

Zdaniem Wojewody ustalenia niniejszej decyzji w zakresie, w którym uchylono decyzję Starosty [...] i orzeczono w sprawie, nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa wart. 15 K.p.a., ponieważ zasadnicze rozstrzygnięcia decyzji pozostają zgodne z wnioskiem zarządcy drogi oraz decyzją organu I instancji. Zarówno przedmiot inwestycji jak i jej lokalizacja pozostają takie same jak we wniosku rozpatrywanym w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podniósł, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przepisy specustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W ocenie Wojewody w punkcie IV. na stronach 4.+5. decyzji ZRID ustalone zostały wymogi dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ustalenia zawarte w decyzji ZRID odpowiadają w pełni wymogom art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. Kwestie rekultywacji terenu czy odtworzenia ogrodzenia na częściach nieruchomości nie objętych inwestycją drogową nie są przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w analizowanej sprawie. Nie są też przedmiotem orzekania w postępowaniu dotyczącym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organy obu instancji badają bowiem zgodność z prawem wniosku inwestora, nie badają natomiast zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych decyzją. Następuje to w odrębnym postępowaniu o charakterze odszkodowawczym.

Odnośnie uwag dotyczących zbędności zajęcia części przejmowanego terenu w celu budowy parkingu, Wojewoda wyjaśnił, że organy orzekające w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych są związane wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji i nie są władne do korygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji lub narzucania lokalizacji jej poszczególnych elementów. Organy wydające decyzję w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie wyznaczają przebiegu drogi, nie ustalają parametrów jej poszczególnych elementów i nie mają możliwości przymuszenia inwestora do dokonania zmian, o które ubiegają się inne strony postępowania, o ile takie zmiany nie wynikają ściśle z litery prawa.

Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, mogły więc działać tylko w granicach tego wniosku, nie mając możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w lokalizację poszczególnych elementów drogi, zaproponowanych przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji mogła podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda - biorąc pod uwagę interes Spółki oraz możliwość dobrowolnego uwzględnienia wniosku odwołującej przez zarządcę drogi - zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska odnośnie wniesionych uwag. Burmistrz M. wyjaśniał, w jaki sposób przyjęte rozwiązania projektowe uwzględniają interes odwołującego, podnosząc, że "parking", o którym mowa w odwołaniu, stanowi pas postojowy, o którym mowa w § 30 ust. 1 rozporządzenia, a wymiary stanowisk postojowych zostały dostosowane do parametrów określonych w § 116 rozporządzenia. Zarządca drogi stwierdził w sposób jednoznaczny, że nie widzi konieczności dokonania zmian w przyjętych rozwiązaniach projektowych, a sporny fragment działki nr [...] jest niezbędny do realizacji inwestycji drogowej.

Organ II instancji, nie będąc uprawnionym do oceny racjonalności rozwiązań przyjętych przez właściwego zarządcę drogi, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że kształt inwestycji narusza normy prawne.

W ocenie Wojewody elementy układu drogowego zaprojektowane na części nieruchomości stanowiącej własność Spółki nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od całości inwestycji drogowej, której są jej integralną częścią. Jezdnia, zjazd na działkę nr [...], chodnik, pas postojowy i zieleń izolacyjna, zaprojektowane na terenie spornej nieruchomości, nie funkcjonują w próżni. Przeciwnie, stanowią nierozerwalną całość układu drogowego i służą obsłudze wszystkich uczestników ruchu drogowego (w tym samej Spółki i jej klientów) oraz ochronie przyległych terenów przed uciążliwościami związanymi z ruchem drogowym.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Spółka "H. " Sp. z o.o. z siedzibą w M. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyznaniu prymatu arbitralnym i nieuzasadnionym oczekiwaniom inwestora przy jednoczesnym pominięciu wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a w konsekwencji nadmierną i nieuzasadnioną celem publicznym ingerencję w prawo własności Spółki, prowadzącą do naruszenia konstytucyjnego prawa własności oraz zasady proporcjonalności;

2. art. 11f ust 1 pkt 8 lit h specustawy poprzez brak zastosowania, polegające na wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej bez uregulowań dotyczących budowy lub przebudowy istniejących dotychczas zajadów na nieruchomość skarżącej, podczas gdy prawidłowo organy administracyjne miały ustawowy obowiązek zawarcia takowych zapisów;

3. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zlekceważenie słusznego interesu skarżącej, jako właścicielki działki nr [...] objętej inwestycją, poprzestanie na stanowisku inwestora bez merytorycznego jego rozważenia, a w konsekwencji naruszenie przez organ I instancji zasady proporcjonalności, co skutkowało wydaniem decyzji ingerującej w nieuzasadniony sposób w prawo własności;

4. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., względnie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez brak zastosowania, w zakresie w jakim organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, zamiast prawidłowo wydania rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu I instancji w całości i odmawiającego udzielenia zezwolenia na realizacje inwestycji, względnie przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zasadnicze zastrzeżenia skarżącej sprowadzają się do stanowczo zbyt dużego obszaru zajętego pod inwestycję, w szczególności faktycznego wywłaszczenia terenu zielonego (części [...] parku) pod pozorem realizacji inwestycji drogowej. Zaskarżona decyzja przesądza o wywłaszczeniu z naruszeniem przesłanek i wymogów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, choć przejęcie części parku przez Gminę M. ani nie jest potrzebne na w zakresie inwestycji drogowej, ani nie realizuje innego celu publicznego.

Uzasadniając pogląd o zbędności terenu parku pod inwestycję drogową skarżąca, iż wynika on wprost z przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej. Otóż zajęcie części dz. nr [...] (powstałej w wyniku podziału dz. nr [...]) jako rzekomego pasa zieleni drogowej (między ul. [...], a pasem nabrzeżnym Jeziora M.) następuje jedynie na tym fragmencie drogi. Staje się tak, mimo że na pozostałym przebiegu drogi gminnej inwestor nie planuje tak daleko idącej ingerencji w prawo własności. Równocześnie - wedle projektu inwestora - analogiczna konieczność nie występuje na innych odcinkach ul. [...], - dz. nr [...] czy nr [...]. Tymczasem logicznie i racjonalnie rzecz ujmując, gdyby parametry drogowe ul. [...] rzeczywiście uzasadniały stworzenie pasa zieleni byłby on przewidziany na całym odcinku drogi, nie zaś jedynie na nieruchomości należącej do H.. Analogiczna konkluzję należy odnieść do miejsc parkingowych, które również zostały przewidziane wyłącznie na nieruchomości Spółki. Oznacza to, że inwestor arbitralnie bez jakiekolwiek racjonalnej przyczyny zmierza do wywłaszczenia Spółki w zakresie wykraczającym poza deklarowany cel publiczny. Jest to o tyle istotne, że w pozostałym zakresie terenem inwestycji objęte są głównie działki, których prawo własności jeszcze przed wydaniem i nabraniem przymiotu ostateczności przez decyzję ZIRD, stanowiły własność Gminy M..

Zdaniem skarżącej zamierzone przedsięwzięcie zmierza w istocie do zorganizowania kolejnego miejskiego parkingu nad Jeziorem M. wraz z terenami zieleni i to kosztem jej prawa własności, a zatem zaskarżona decyzja organu II instancji jest wadliwa i powinna zostać uchylona. W uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć nie sposób znaleźć przesłanek, dla jakich lokalizacja parkingu / pasa zieleni została przewidziana akurat na nieruchomości skarżącej, zamiast na pobliskich działkach miejskich. Trudno w tym kontekście uznać, iż organy administracji stanęły na straży interesu Spółki jako osoby trzeciej. Skarżąca wyjaśniła, że nie sposób przy tym znaleźć argumentów za wywłaszczeniem części dz. nr [...] zajętej pod zieleń parkową, również z tego względu, iż takie przeznaczanie terenu wynika z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (teren oznaczony symbolem 12.66 ZP - Tereny zieleni urządzonej i parków; Uchwała Nr [...] z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. w obrębach: M., B. , D. , W., oraz części obrębu M. 1 opubl. Dz. Urz. Województwa nr [...] z 28 lutego 2008, poz. 446), a zatem "pas zieleni izolacyjnej" istnieje (abstrahując już nawet od kwestii, od jakiego terenu miałaby być takowa izolacja, skoro ul. [...] biegnie nad zbiornikiem wodnym, a na przeważającym odcinku zieleni izolacyjnej inwestor nie przewidział). Skoro zatem sporna część dz. nr [...] jest już zagospodarowana w taki sposób (zieleń urządzona) i takie też przeznaczenie wynika z mpzp, brak przesłanki wywłaszczenia tej części nieruchomości, a już tym bardziej na potrzeby przedmiotowej inwestycji drogowej.

Skarżąca podniosła również, że zaskarżona decyzja zawiera w tym zakresie braki, względnie istotne sprzeczności. Z jednej bowiem strony załącznik graficzny decyzji (projekt zagospodarowania terenu) uwidacznia lokalizację wjazdu na teren działki nr [...] (powstałej z podziału dz. nr [...]) z nowoprojektowanej ul. [...], ale zarazem na str. [...] decyzji organu I instancji znalazł się zapis "3. Określenie obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Nie dotyczy.". Organ II instancji uchylił zaś powyższy zapis w całości stwierdzając jego "zbędność" (pkt IX decyzji, str. [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Powoduje to zasadniczą niepewność i wątpliwość, czy w wyniku przeprowadzonej inwestycji Spółki zachowa istniejący obecnie dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...], co ma fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania H. (jest to główny wjazd dla zaopatrzenia i obsługi gości [...]), a także bezpieczeństwa, w tym w zakresie ochrony przeciwpożarowej (zjazd z ul. [...] umożliwia dojazd do zasadniczego budynku [...], a także dostęp służb do terenu nad jeziorem).

Końcowo skarżąca podniosła, że w przypadku wadliwości dokumentacji projektowej projekt winien zostać złożony ponownie w poprawionej lub uzupełnionej wersji, kompletny i całościowy, nie zaś jako wybrane strony, które następnie organ ma za zadanie włączyć w dotychczasowym projekcie inwestora. Takie procedowanie sprawy wprowadza zasadniczą wątpliwość, czy poprawiona dokumentacja została sporządzona przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami, a przede wszystkim nie spełnia wymogów rozporządzenia z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Podstawową powinnością wnioskodawcy jest przedłożenie prawidłowego oraz kompletnego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, sporządzonych przez uprawnione osoby posiadające wiadomości specjalne z danej dziedziny, podczas gdy uwidoczniona praktyka sprowadza się do swoistego "układania puzzli" przez urzędników rozpoznających sprawę z dosyłanych przez wnioskodawcę fragmentów opracowań.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na wniosek pełnomocnika skarżącej (art. 119 pkt 2 p.p.s.a).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W myśl art. 11 i ust. 1 i 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - z wyjątkiem art. 28 ust. 2, natomiast nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji.

Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż art. 11e specustawy drogowej stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia.

Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie powyższej decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Inaczej mówiąc w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu.

Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 228/21; wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19; wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 41/19; wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 988/18, CBOSA).

Uwagi powyższe są istotne w kontekście podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przedmiotowym postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Natomiast ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd podkreśla, że w sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się między innymi potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja, co należy wyraźnie zaznaczyć, mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 3586/19, CBOSA).

Ma to określone konsekwencje, gdyż poza zakresem oceny organu II instancji i kontroli Sądu znajdują się wszystkie kwestie, które dotyczą zasadności i racjonalności realizacji przedmiotowej inwestycji, szczegółowych rozwiązań projektu, możliwości zmiany przebiegu drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej oraz ewentualne szkody i ubytki wartości nieruchomości prywatnych. Te ostatnie kwestie załatwiane są w odrębnym postępowaniu, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organy administracji publicznej – a należy dodać, że tym bardziej sądy administracyjne – nie współuczestniczą w projektowaniu inwestycji, której usytuowanie i konkretny kształt zależą od woli zarządcy drogi (por. m.in. wyrok tutejszego WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 328/14, CBOSA). Stąd też Sąd zwolniony jest z obowiązku szczegółowego rozważania poszczególnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie tych elementów, które miałyby znajdować się na prywatnych nieruchomościach, należących od skarżącej.

Innymi słowy – ani Wojewoda, ani Sąd w niniejszym postępowaniu – nie jest uprawniony do podjęcia rozważań dotyczących zasadności lokalizacji miejsc parkingowych oraz pasa zieleni na działce skarżącej, gdyż regulacja specustawy wyłącza taką możliwość. Dlatego też jako niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. gdyż Wojewoda nie był obowiązany do badania zasadności przyjętych w decyzji rozwiązań dotyczących przebiegu drogi.

W świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ nie mógł także doprowadzić do zmiany jej przebiegu. Jego rola sprowadzała się jedynie do oceny kompletności wniosku pod względem wymogów z art. 11d specustawy. Skoro dochowano tych wymogów to organ stosownie do art. 11e specustawy nie mógł nie wydać przedmiotowej decyzji. W rezultacie podniesione w skardze argumenty zmierzające do podważenia legalności projektowanej inwestycji drogowej z punktu widzenia zbyt głębokiej ingerującym w uprawnienia strony skarżącej, uznać należało za niezasadne.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wyjaśnić zatem należy, iż o ile w ocenie skarżącej zajęcie części dz. nr [...] (powstałej w wyniku podziału dz. nr [...]) jako pasa zieleni drogowej oraz realizacji na nieruchomości skarżącego miejsc parkingowych, może budzić uzasadnione wątpliwości, co racjonalności przyjętych rozwiązań, to jednak specyfika specustawy powoduje, że kwestie powyższe nie mogły być przedmiotem oceny organów administracji publicznej oraz Sądu.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 pkt. 8 lit. h Sąd wskazuje, że stosuje się go w przypadku wskazania przez zarządcę drogi konieczności ustalenia obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów poza liniami rozgraniczającymi teren (poza granicami pasa drogowego, bez zmiany właściciela nieruchomości). W analizowanym przypadku wszystkie przewidziane w projekcie zjazdy, w tym również zjazd na teren nieruchomości Spółki (działki [...], powstałej w wyniku podziału działki [...]), znajdują się o obrębie linii rozgraniczającej teren (projektowanego pasa drogowego), tak więc nie było konieczności dokonywania ustaleń wynikających z wyżej cytowanego przepisu. Oznacza to, że brak jest podstaw do kwestionowania konieczności zachowania istniejącego obecnie dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zawiera wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej oraz w art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Sąd podkreśla, że stanowisko organu odwoławczego, co do utrzymania w swym zasadniczym trzonie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu I instancji, z niezbędnymi w ocenie organu II instancji modyfikacjami (korektami) wynikającymi z rozpatrzenia całokształtu sprawy i merytorycznego orzekania w drugiej instancji, jest trafne i znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ II instancji dokonał stosownych korekt zapisów zaskarżonej decyzji, celem odniesienia ich do aktualnego stanu prawnego i faktycznego, o czym orzekł odpowiednio w swojej decyzji. Analiza całości materiału procesowego (dokumentacji) sprawy administracyjnej, uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego, pozwalała na określenie wszystkich wymaganych przepisami specjalnej ustawy drogowej koniecznych elementów decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, o których mowa w art. 11f ust. 1 specjalnej ustawy drogowej, poprzedzone stwierdzeniem spełnienia wymogów formalnych i materialnych wniosku zarządcy drogi, określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy. W tych warunkach Wojewoda, nawet dostrzegając potrzebę korekty zaskarżonego rozstrzygnięcia, był uprawniony do samodzielnej merytorycznej oceny sprawy, w bez konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym bardziej w świetle aktualnego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., który rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ogranicza do swego rodzaju ostateczności, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Skarżący nie został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu.

Zdaniem Sądu Wojewoda ograniczył się jedynie do naprawienia takich wadliwości postępowania przed organem I instancji, które mogły zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania - uzyskał wyjaśnienia dotyczące przyjętych rozwiązań projektowych oraz umożliwił zarządcy drogi skorygowanie błędów w dokumentacji projektowej dotyczącej inwestycji będącej przedmiotem postępowania przed organem I instancji.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie prawidłowego korzystania z nieruchomości. W decyzji organu I instancji, utrzymanym w mocy przez organ II instancji, w prawidłowy sposób ustalone zostały wymogi dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy), w tym wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Podkreślić należy, że zarówno za nieruchomości gruntowe przejęte pod inwestycję, jak i za wszelkie składniki majątkowe znajdujące się na części działki skarżącej przejmowanej pod realizację inwestycji, zostanie im wypłacone odszkodowanie stanowiące konstytucyjnie określony równoważnik majątkowy odebranego prawa własności, które jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Podsumowując podjęte rozważania podkreślić należy, że przy realizacji tego rodzaju kompleksowych, liniowych inwestycji drogowych nieuniknione jest stwarzanie określonych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawodawca wprowadzając regulacje szczególne w zakresie określonym specustawą drogową zdecydował o ograniczeniu uprawnień jednostek w celu realizacji inwestycji drogowych, przewidując jednocześnie rekompensowanie szkód wynikających z tego tytułu. Jak już wskazano powyżej w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też celowy był zabieg ustawodawcy, który konstruując przepisy specustawy drogowej nie pozostawił organom kompetencji do dokonywania oceny w zakresie nadmiernego obciążenia wywłaszczanej nieruchomości, w konsekwencji wyłączył możliwość podnoszenia tego typu zarzutów. Funkcję kompensacyjną pełni w tych sytuacjach odszkodowanie, o które mogą ubiegać się podmioty, których nieruchomości podlegały wywłaszczeniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.