Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 328/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1 i 2, art. 35 par. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, par. 1a i  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi W. R., M. W. i W. G. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku z dnia 4 lutego 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] – w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rozwoju i Technologii grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz W. R. M. W. i W. G. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W. R., W. G. i M. W. działająca w imieniu własnym oraz jako wykonawca testamentu Z. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w rozpatrzeniu wniosku z [...] lutego 2020 r. o: 1) stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. nr [...] – mocą której stwierdzono nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe – [...] (poprzednika prawnego [...] S.A. w [...]) prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie nr [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków położonych na tym gruncie – w części w jakiej dotyczy ona obszaru dawnej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako "[...]"; 2) a w przypadku stwierdzenia, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne o ograniczenie orzeczenia do stwierdzenia wydania decyzji – w części wskazanej w punkcie poprzedzającym – z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 in fine kpa).

Skarżący zarzucili Ministrowi Rozwoju i Technologii naruszenie art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 12 kpa polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania powyższego wniosku. Podali, że do dnia wniesienia niniejszej skargi, sprawa nie została zakończona.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: 1) wyznaczenie Ministrowi Rozwoju i Technologii miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji; 2) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że podjął czynności zmierzające do zebrania materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia wniosku i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podał, że pismami z 17 listopada 2020 r. wystąpił do Wojewody [...] o przesłanie akt sprawy zakończonej wyżej wymienioną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. oraz wystąpił do Urzędu m.st. Warszawy Biura Spraw Dekretowych o wypożyczenie akt sprawy dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]".

W związku z brakiem odpowiedzi Urzędu m.st. Warszawy Biura Spraw Dekretowych na powyższe pismo, Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii pismem z 9 czerwca 2021 r. ponownie zwróciło się do Urzędu m.st. Warszawy Biura Spraw Dekretowych o wypożyczenie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto zawiadomieniem z 14 czerwca 2021 r. ówczesny Minister Rozwoju, Pracy i Technologii poinformował, że rozpatrzenie wniosku nie było możliwe w terminie określonym w art. 35 kpa ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie oraz wskazał przewidywany termin rozpatrzenia sprawy do 31 sierpnia 2021 r.

Minister podał, że dotychczas nie wpłynęła żadna odpowiedź z Urzędu m.st. Warszawy Biura Spraw Dekretowych na powyższe pismo Ministerstwa, co uniemożliwiło organowi rozpatrzenie przedmiotowego wniosku nieważnościowego przed wyznaczonym terminem. Mając na względzie powyższe Ministerstwo Rozwoju i Technologii pismem z 14 września 2021 r. po raz kolejny zwróciło się do Urzędu m.st. Warszawy Biura Spraw Dekretowych o udzielenie informacji (w terminie 7 dni) czy zostało ostatecznie zakończone postępowanie z wniosku byłej właścicielki A. R. o przyznanie prawa własności czasowej do rzeczonej nieruchomości [...] położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]" oraz w przypadku ostatecznego zakończenia powyższego postępowania zwrócono się z prośbą o wypożyczenie akt sprawy dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]", ewentualnie o przesłanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii zapadłych rozstrzygnięć w sprawie. Jednakże, jak wyjaśnił Minister, do dnia wniesienia odpowiedzi na skargę, pisma z 17 listopada 2020 r., 9 czerwca 2021 r. i 14 września 2021 r. pozostały bez odpowiedzi. Tymczasem, jak podał Minister, brak dokumentów oraz informacji o rozpatrzeniu wniosku byłej właścicielki A. R. o przyznanie prawa własności czasowej do wymienionej nieruchomości warszawskiej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]", nie tylko uniemożliwia organowi nadzorczemu merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. poprzez wydanie decyzji w sprawie, ale uniemożliwia nawet ocenę, czy wnioskodawcom przysługuje interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w trybie nadzoru, w stosunku do tej decyzji uwłaszczeniowej. Organ podał, że czyni starania w celu dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego, jednak ze wskazanych wyżej powodów postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie nie zostało nadal zakończone. Jednocześnie organ poinformował, że niezwłocznie po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, zostanie ono przekazane do Sądu.

Zauważyć należy ponadto, że postanowieniem z dnia 6 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. W. jako wykonawcy testamentu Z. P.. Postanowienie to jest prawomocne. Wobec tego do rozpoznania w sprawie pozostała skarga W. R., M.W. i W. G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi w zakresie, w jakim zarzuca organowi bezczynność. Ta bowiem zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa". Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w aktualnym brzmieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność niedokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 kpa, jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 kpa stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 § 1 i 2 kpa nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Jak wynika z akt sprawy, chronologicznie, wnioskiem z 6 lutego 2020 r. (data wpływu wniosku do organu) skarżący zwrócili się do ówczesnego Ministra Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. Pierwszą czynnością jaką organ wykonał w tej sprawie było zwrócenie się pismami z 17 listopada 2020 – a więc dopiero po 9 miesiącach od wpływu wniosku do organu – do Urzędu m.st. Warszawy Biura Spraw Dekretowych i do [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie akt administracyjnych sprawy. W dniu 21 grudnia 2020 r. wpłynęły do Ministerstwa akta sprawy (1 segregator akt) przekazane przez [...] Urząd Wojewódzki, natomiast Urząd [...] nie odpowiedział na pismo Ministra. Wobec tego drugą czynnością jaką Minister podjął w sprawie było ponowne zwrócenie się do Urzędu m.st. Warszawy Biura Spraw Dekretowych o nadesłanie akt uwłaszczeniowych. Czynności tej Minister dokonał 9 czerwca 2021 r., a więc po 5 miesiącach od otrzymania akt z [...] Urzędu Wojewódzkiego i to dopiero na skutek wniesienia 1 czerwca 2021 r. przez skarżących ponaglenia w trybie art. 37 kpa. Trzecią czynnością wykonaną w sprawie przez Ministra było wystosowanie, w trybie art. 36 § 1 kpa, pisma z 14 czerwca 2021 r. do stron postępowania informującego, że rozpatrzenie wniosku nie było możliwe w terminie określonym w art. 35 kpa ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, o co wystąpiono do Urzędu m.st. Warszawy Biura Spraw Dekretowych i jednocześnie wskazano przewidywany termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2021 r.

Czwarta czynność Ministra została dokonana 14 września 2021 r. – po 3 miesiącach od ponownego zwrócenia się pismem z 9 czerwca 2021 r. o akta do Urzędu [...] – i to dopiero na skutek wpłynięcia w dniu 30 sierpnia 2021 r. do Ministra niniejszej skargi na bezczynność.

Uwzględniając treść odpowiedzi udzielonej na skargę, w której Minister wprost przyznał, że postępowanie nie zostało nadal zakończone i że po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie zostanie ono przekazane Sądowi, zauważyć należy, że z akt sprawy również nie wynika, aby Minister w okresie od października 2021 r. (od przekazania skargi do Sądu) do dnia wyrokowania podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie zmierzające do rozpatrzenia wniosku.

W świetle przedstawionej sekwencji zdarzeń zaistniałych w sprawie oraz w korelacji z treścią zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych przepisami art. 12, art. 35 i art. 36 kpa stwierdzić należy, że Minister przy rozpoznawaniu wniosku pozostaje w stanie bezczynności. Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do Ministra w dniu 6 lutego 2020 r. Od tego momentu rozpoczął swój bieg określony w art. 35 § 3 kpa termin w jakim organ zobowiązany był do podjęcia w sprawie stosownego rozstrzygnięcia, zatem najpóźniej powinna ona zostać rozpoznana do 6 kwietnia 2020 r. Tymczasem Minister nie wydał aktu kończącego to postępowanie. Nie dopełnił także w tym czasie obowiązku z art. 36 § 1 kpa i nie poinformował stron o przyczynach zwłoki oraz nowym terminie załatwienia sprawy. Uczynił to dopiero pismem z 14 czerwca 2021 r. na skutek wniesionego ponaglenia w trybie art. 37 kpa. Stwierdzić należy, że przez cały czas trwania bezczynności organu jest to jedyne pismo wystosowane do stron postępowania w tym trybie, skierowane do nich dopiero po 16 miesiącach od złożenia przez wnioskodawców wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co stanowi rażące naruszenie art. 36 § 1 kpa. Podkreślenia wymaga okoliczność wynikająca z akt postępowania, że aktywność pozostawała wyłącznie po stronie wnioskodawców, organ zaś podejmował opisane wyżej czynności dopiero na skutek pism składanych przez skarżących. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowania faktu bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, ), wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Ta natomiast w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Z takim bowiem naruszeniem mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i dostrzegalny już na "pierwszy rzut oka" dla przeciętnego obserwatora można stwierdzić, że sposób postępowania organu administracji publicznej stanowi drastyczne zaprzeczenie wynikającego z art. 12 kpa obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Bez wątpienia zaś prawie trzyletnia zwłoka (35 miesięcy) w załatwieniu sprawy stanowi przykład oczywistego i rażącego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej. Zwłaszcza, że w tym czasie jedyną czynnością organu po wpłynięciu wniosku było trzykrotne zwracanie się o akta do Urzędu m.st. Warszawy Biura Spraw Dekretowych (vide: pisma z 17 listopada 2020 r., 9 czerwca 2021 r. i 14 września 2021 r.). Zatem, mimo upływu wszelkich terminów załatwienia sprawy zarówno ustawowych, jak i tego dwumiesięcznego wyznaczonego przez samego Ministra w piśmie z 14 czerwca 2021 r. (wysłanego do stron 21 czerwca 2021 r.), w którym zobowiązał się do rozpoznania sprawy do 31 sierpnia 2021 r., Minister nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Minister uchybił wszystkim wskazanym terminom załatwienia sprawy. Nie można też przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco interesował się sprawą. Wyjaśnić również należy, że okoliczność, na którą powołuje się w odpowiedzi na skargę Minister, tj. brak akt czy konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, nie może być okolicznością usprawiedliwiającą dla długotrwałości prowadzenia postępowania, ale jest obrazem niedowładu organizacyjnego organu.

Zwlekając zatem przez tak znaczny okres z rozpoznaniem sprawy Minister pozostaje w stanie bezczynności, a ta przybiera w tym przypadku postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Sposób jej procedowania pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z ustanowioną w art. 12 kpa zasadą szybkości postępowania i usprawiedliwiać tak znacznej opieszałości nie można w żaden sposób. Z akt administracyjnych nie wynika również, by zwłoka ta spowodowana była zaistnieniem obiektywnie weryfikowalnych przyczyn. Nie może w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się bezczynności w sytuacji, gdy organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych.

Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 kpa i korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony miesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do załatwienia sprawy.

Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 ppsa, Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę opisane powyżej zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności w rozpatrzeniu wniosku i że będzie ona wystarczająco represyjna, aby wypełniła także funkcję dyscyplinującą i skłoniła Ministra do rozpoznania żądania skarżących bez zbędnej zwłoki.

Nie zachodziła natomiast, w ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych wynikających z akt administracyjnych sprawy, potrzeba dyscyplinowania organu dodatkowym środkiem prawnym w postaci przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Ustawodawca w art. 149 § 2 ppsa posłużył się bowiem zwrotem "sąd (...) może". Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Sąd nie stwierdził, aby Minister celowo nie realizował obowiązków przewidzianych w przepisach prawa. W świetle wskazanych okoliczności Sąd nie znalazł podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej i w związku z tym skargę w tym zakresie oddalił, na mocy art. 151 ppsa.

Natomiast Sąd orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 ppsa.

O kosztach postępowania zasądzonych w punkcie 6. sentencji wyroku orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 202 § 2 ppsa, zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi w wysokości 100 zł oraz tytułem kosztów zastępstwa procesowego kwotę 480 zł wynikającą z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.