Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2205/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę WSA do ponownego rozpoznania 2.Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 149 § 1a, art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Komisji Nadzoru Finansowego, "P. B. A. Spółka Akcyjna" w likwidacji w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt VI SAB/ Wa 44/22 w sprawie ze skargi "P. B. A.Spółka Akcyjna" w likwidacji w J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego w przedmiocie wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności bankowej 1. uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej "P. B. A. Spółka Akcyjna" w likwidacji w J. i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala skargę kasacyjną Komisji Nadzoru Finansowego; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz "P. B. A. Spółka Akcyjna" w likwidacji w J. 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt VI SAB/Wa 44/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. (...)S.A. w likwidacji z siedzibą w J. (dalej: P. , skarżący, Bank) na przewlekłe prowadzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, Komisja, organ) postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności bankowej stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok WSA zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 28 listopada 2018 r., uzupełnionym pismami z 29 listopada 2018 r. oraz 10 grudnia 2018 r., P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której KNF wydała decyzję z dnia 27 listopada 2018 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez Bank.

Skarżący pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Komisję postępowania w sprawie z jego wniosku z dnia 28 listopada 2018 r.

Wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 34/19, WSA w Warszawie oddalił skargę P. .

Od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Bank złożył skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 poz. 2325 - dalej: p.p.s.a.), zarzucając wyrokowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

NSA wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 496/20, uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2019 r.

NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało właściwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, pomijając przy tym część zarzutów i argumentacji przedstawionej przez P. w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 3/21, w punkcie 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania KNF do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na rozpoczęcie działalności bankowej; w punkcie 2. stwierdził, że KNF dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania; w punkcie 3. stwierdził, że przewlekle prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 4. zasądził od Komisji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie WSA stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę był, na postawie art. 190 p.p.s.a., związany wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA.

WSA uznał, że wobec wydania 14 maja 2019 r. przez KNF decyzji w sprawie, bezprzedmiotowe stało się wyznaczenie organowi terminu do wydania decyzji w określonym terminie i w tym zakresie umorzył postępowanie.

Dokonując analizy treści pism P. nadsyłanych w toku postępowania, zakresu składanych wniosków oraz czynności podejmowanych przez organ w celu załatwienia sprawy, WSA uznał, że KNF dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania, a jej czynności podejmowane między 14 stycznia 2019 r. (datą podjęcia merytorycznych czynności w sprawie) a 14 maja 2019 r. (datą wydania decyzji) miały charakter powtarzalny i ukierunkowane były na wykazanie aktywności KNF, ale zbędnej dla rozstrzygnięcia sprawy.

Postępowanie nie trwało jednak zdaniem WSA na tyle długo, żeby można było stwierdzić rażące naruszenie prawa.

Skargi kasacyjne od tego wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 3/21, wniosły Komisja oraz Bank.

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1969/21 NSA uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oddalił skargę kasacyjną Komisji; orzekł o kosztach postępowania.

NSA stwierdził, że na uwzględnienie zasługuje skarga kasacyjna P. , dotycząca punktu 3 sentencji zaskarżonego wyroku WSA. Zasadnie zarzucono bowiem w tej skardze kasacyjnej naruszenie art. 190 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w odniesieniu do części uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczącej rozstrzygnięcia Sądu, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

NSA podzielił ocenę skarżącej kasacyjnie Spółki, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w odniesieniu do tej kwestii nie zrealizowano prawidłowo wiążącego w tej sprawie nakazu ustosunkowania się do argumentacji podniesionej przez Bank oraz uwzględnienia właściwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, wynikających z wyroku NSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 496/20.

W ocenie NSA, nadal WSA nie uwzględnił w ocenie przesłanki rażącego naruszenia prawa "istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności" i po ponownym rozpoznaniu sprawy "w uzasadnieniu nie ustosunkował się do argumentacji podniesionej przez Bank" i "nie uwzględnił wskazanych przez NSA przepisów".

Z tego powodu NSA uwzględnił skargę kasacyjną P. , uchylił punkt 3 zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania sprawy w tym zakresie, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

Zdaniem NSA nie jest natomiast zasadna skarga kasacyjna wniesiona przez KNF, odnosząca się do punktów 2, 3 i 4 wyroku WSA z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 3/21.

Ponownie orzekający Sąd I instancji wyrokiem z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt VI SAB/Wa 44/22 uznał, że przewlekłość której dopuściła się KNF nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

WSA w Warszawie podkreślił, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Bank w istocie upatruje przewlekłości w fakcie prowadzenia przez KNF po dniu 28 listopada 2018 r. czynności w sposób pozorny, pomimo upływu materialnego terminu z art. 38 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2187 ze zm.), dalej: "ustawa Prawo bankowe"), zgodnie z którym zezwolenia, o których mowa w art. 34 ust. 1 i w art. 36 ust. 1 tej ustawy, tracą moc, jeżeli w terminie roku od wydania zezwolenia na utworzenie banku nie rozpoczął on działalności. W ocenie strony skarżącej, KNF zobowiązana była zatem w terminie do dnia 21 listopada 2018 r. rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku skarżącego Banku o wydanie zezwolenia na rozpoczęcie działalności, tak aby w przypadku wydania zezwolenia strona miała możliwość rozpoczęcia działalności w ustawowym terminie. Dlatego też po upływie terminu określonego w treści art. 38 ustawy Prawo bankowe organ powinien umorzyć postępowanie w sprawie zezwolenia na rozpoczęcie przez P. działalności. Wobec powyższego, wszystkie czynności podejmowane po dacie 21 listopada 2018 r. były bezprzedmiotowe.

WSA przypomniał, że w decyzji z 27 listopada 2018 r. odmawiającej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez P. Komisja zajęła stanowisko, że decyzja o utworzeniu banku wygasa w rocznym terminie od wydania/doręczenia decyzji o utworzeniu P. . Komisja, odeszła jednak od omawianego poglądu w decyzji "odwoławczej" z 14 maja 2019 r. stwierdzając, że nie jest tym terminem związana, gdyż ustawodawca używając stwierdzenia "jeżeli w terminie roku od wydania zezwolenia na utworzenie banku nie rozpoczął on działalności", faktycznie określił nieprzekraczalny termin, w którym powinien być złożony wniosek o wydanie zezwolenia na podjęcie działalności operacyjnej banku, a więc przed upływem roku od wydania zezwolenia na utworzenie banku. W konsekwencji wszczęte, a niezakończone przed upływem terminu wskazanego w art. 38 ustawy Prawo bankowe postępowanie, powinno być procedowane i rozstrzygnięte merytorycznie, w zależności od dokonanych ustaleń stanu faktycznego, wydaniem decyzji, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, bądź odmową jej wydania w związku ze stwierdzeniem, że nie zachodzi którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 36 ust. 3 tej ustawy.

Zdaniem ponownie orzekającego Sądu I instancji, istnieje spór co do interpretacji powołanych przepisów. Kwestie te były jednak przedmiotem rozważań WSA w Warszawie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1523/19 uchylającym decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 14 maja 2019 r. nr DPP-WOPI.700.1.2018.MK w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności. Wyrok ten jest nieprawomocny. Od wyroku wniesiona została skarga kasacyjna.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, kwestie dotyczące prawidłowości prowadzenia postępowania po dniu 21 listopada 2018 r. oraz wykładni powołanych przepisów Prawa bankowego są przedmiotem odrębnego postępowania i nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu w przedmiocie przewlekłości postępowania administracyjnego.

WSA zaznaczył również, iż spory interpretacyjne wskazują na nieoczywistość sprawy i nie pozwalają na uznanie, że stwierdzona w wyroku z dnia 25 marca 2021r. (w którym sąd dokonał obszernego opisu i analizy przebiegu postępowania i szczegółowej oceny czy w tej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania) - przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Z taką oczywistością w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając zakres orzekania wyznaczony wyrokiem NSA z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1969/21, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargi kasacyjne od tego wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt VI SAB/Wa 44/22, wniosły KNF oraz Bank.

W skardze kasacyjnej Bank zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jedynie naruszenie prawa materialnego - o uchylenie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez wydanie orzeczenia stwierdzającego rażąco przewlekłe prowadzenie przez Komisję postępowania z wniosku Banku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności. Ponadto, skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania na rzecz skarżącego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj.:

1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 3, w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przewlekłe prowadzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego postępowania z wniosku P. o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności Banku nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności ze względu na podejmowanie po dniu 28 listopada 2018 r. przez Komisję Nadzoru Finansowego czynności w sposób pozorny, już po upływie materialnego terminu z art. 38 Prawa bankowego wprowadzanie w błąd i dezinformowanie Skarżącej o terminie właściwym do wydania decyzji, a tym samym bezprzedmiotowe przedłużanie postępowania narażające Bank na ponoszenie dodatkowych wydatków, a w konsekwencji uniemożliwiające rozpoczęcie działalności banku (...), a także naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a.);

2. naruszenie art. 190 p.p.s.a., gdyż w skarżonym wyroku WSA nie wykonał w sposób precyzyjny zaleceń i wykładni prawa zaprezentowanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 1969/21 uchylającym w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 2/21 i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., w szczególności poprzez brak stwierdzenia podejmowania przez KNF czynności pozornych, powodujących że organ jawi się jako aktywny, gdy w istocie po dniu 21 listopada 2018 r. podejmował czynności dowodowe lub inne czynności zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz lakoniczność uzasadnienia wyroku WSA;

3. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wnikliwej kontroli legalności orzeczenia co doprowadziła do błędnego rozstrzygnięcia, że przewlekłość postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie przez P. działalności nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto, Spółka zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 38 ustawy Prawo bankowe poprzez błędną wykładnię wskazującą na spór co do interpretacji treści tego przepisu, pomimo, że regulacja powołanego art. 38 tej ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Komisja w terminie roku od dnia wydania decyzji zezwalającej na utworzenie Banku, była zobligowana do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na rozpoczęcie przez P. działalności, zaś zaniechanie Komisji Nadzoru Finansowego w tym zakresie uniemożliwiło Skarżącej rozpoczęcie działalności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W skardze kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota skargi jest dostatecznie wyjaśniona uznania, o jej rozpoznanie.

Ponadto na podstawie art. 203 p.p.s.a., organ wniósł o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na jego rzecz według norm przepisanych

W związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 i art. 190 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach rozpatrywanej sprawy wynikających z wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 1969/21;

2) art. 190 p.p.s.a. poprzez niewykonanie zalecenia i wykładni prawa zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 1969/21, wydanych w jego ramach, uchylającym w części zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 34/19 i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;

3) art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przez jego niezastosowanie i zaniechanie zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o rozpatrzenie pytań:

a) Czy prawo unijne, w szczególności art. 18 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U.UE.L.2013.176.338 z dnia 2013.06.27), sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym państwo członkowskie może wprowadzić przepis, na podstawie którego początek biegu terminu wskazanego w art 18 lit. a dyrektywy będzie wyznaczony przed wydaniem zezwolenia na rozpoczęcie działalności?

b) Czy prawo unijne, w szczególności art. 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz. U. UE.L.2013.176.338 z dnia 2013.06.27) sprzeciwia się takiemu uregulowaniu krajowemu, które wskutek upływu terminu w nim ustanowionego, uniemożliwia wydanie merytorycznej decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na rozpoczęcie działalności i przekazanie powodów - uzasadnienia, w którym zostałyby wskazane merytoryczne przyczyny odmowy wydania takiego zezwolenia?

c) Czy prawo unijne, w szczególności art. 72 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U.UE.L.2013.176.338 z dnia 2013.06.27), sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, na skutek którego upływ terminu określonego w takim uregulowaniu jak w pkt 1 uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy w ramach odwołania od decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy 2013/36/UE, a w części możliwych przypadków nawet merytoryczne zakończenie postępowania pierwszej instancji?

Niezależnie od podniesionego zarzutu w pkt 3), wniósł o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o rozpatrzenie pytań:

1) Czy prawo unijne, w szczególności art. 18 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U.UE.L.2013.176.338 z dnia 2013.06.27), sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym państwo członkowskie może wprowadzić przepis, na podstawie którego początek biegu terminu wskazanego w art. 18 lit. a dyrektywy będzie wyznaczony przed wydaniem zezwolenia na rozpoczęcie działalności?

b) Czy prawo unijne, w szczególności art. 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz. U. UE.L.2013.176.338 z dnia 2013.06.27) sprzeciwia się takiemu uregulowaniu krajowemu, które wskutek upływu terminu w nim ustanowionego, uniemożliwia wydanie merytorycznej decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na rozpoczęcie działalności i przekazanie powodów - uzasadnienia, w którym zostałyby wskazane merytoryczne przyczyny odmowy wydania takiego zezwolenia?

c) Czy prawo unijne, w szczególności art. 72 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U.UE.L.2013.176.338 z dnia 2013.06.27), sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, na skutek którego upływ terminu określonego w takim uregulowaniu jak w pkt 1 uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy w ramach odwołania od decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy 2013/36/UE, a w części możliwych przypadków nawet merytoryczne zakończenie postępowania pierwszej instancji?

Bank w odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF z dnia 29 września 2022 r. wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej organu, nie uwzględnienie wniosku o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o rozpatrzenie pytań oraz zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego na rzecz Banku, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2023 r. odnosząc się do skargi kasacyjnej Banku organ wniósł o oddalenie jej w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej Banku bez rozprawy. KNF zrzekł się rozprawy.

W replice na pismo organu z dnia 18 stycznia 2023 r. PBK podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

KNF pismem procesowym z dnia 12 lipca 2023 r. odniósł się do pisma procesowego Banku z dnia 8 marca 2023 r.

W odpowiedzi skarżącego z dnia 14 lipca 2023 r. na pismo organu z dnia 12 lipca 2023 r. podtrzymano dotychczasowe stanowisko. Bank podsumował argumentację prawną świadczącą o tym, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania z rażącym naruszeniem prawa oraz, że wniosek organu o zadanie pytania prejudycjalnego jest bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie obydwie strony złożyły skargi kasacyjne od wyroku WSA z dnia 7 lipca 2022 r. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami wniesionych w tej sprawie skarg kasacyjnych. Granice te są wyznaczone wskazanymi w nich podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skarg kasacyjnych polegało na tym, że był on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez skarżących kasacyjnie i nie mógł we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skarg kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności wniesionych w tej sprawie skarg kasacyjnych podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. zakres rozpoznania i ocena prawna w niniejszej sprawie zostały wyznaczone wiążącym w tej sprawie wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 496/20 oraz z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1969/21.

W pierwszym z tych wyroków, uchylając wcześniejszy wyrok WSA oddalający skargę na przewlekłość postępowania KNF i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji skoncentrował się na zrelacjonowaniu faktów, natomiast jego własna opinia o nich była nadmiernie lakoniczna i zalecił, aby po ponownym rozpoznaniu sprawy w uzasadnieniu Sąd ustosunkował się do argumentacji podniesionej przez Bank oraz uwzględnił wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisy.

W kolejnym orzeczeniu z dnia 21 stycznia 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że na uwzględnienie zasługuje skarga kasacyjna Banku, dotycząca punktu 3 sentencji wyroku WSA z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 3/21. Zasadnie zarzucono bowiem w tej skardze kasacyjnej Spółki naruszenie art. 190 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w odniesieniu do części uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczącej rozstrzygnięcia Sądu, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

NSA podzielił ocenę skarżącej kasacyjnie Spółki, że w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 2/21 w odniesieniu do tej kwestii nie zrealizowano prawidłowo wiążącego w tej sprawie nakazu ustosunkowania się do argumentacji podniesionej przez Bank oraz uwzględnienia właściwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, wynikających z wyroku NSA z 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 496/20. NSA uznał, że WSA w wyroku z dnia 25 marca 2021 r. nie uwzględnił w ocenie przesłanki rażącego naruszenia prawa "istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności" i po ponownym rozpoznaniu sprawy "w uzasadnieniu nie ustosunkował się do argumentacji podniesionej przez Bank" i "nie uwzględnił wskazanych przez NSA przepisów".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą sprawę, na uwzględnienie zasługuje skarga kasacyjna P. dotycząca naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a, gdyż należy zgodzić się ze skarżącym, że w zaskarżonym wyroku WSA nie wykonał w sposób precyzyjny zaleceń i wykładni prawa zaprezentowanych w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1969/21.

W wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt VI SAB/Wa 44/22 odniesiono się co prawda do argumentacji Banku i słusznie zauważono, że kwestie dotyczące prawidłowości prowadzenia postępowania po dniu 21 listopada 2018 r. oraz wykładni powołanych przepisów Prawa bankowego, które są przedmiotem odrębnego postępowania i nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu przewlekłości postępowania administracyjnego.

Jednakże przypomnieć należy, iż w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1969/21 wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę WSA powinien rozważyć wszelkie okoliczności spornego w tej sprawie postępowania i ocenić je z punktu widzenia istnienia przesłanki o której mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., szczegółowo uzasadniając powody, które doprowadziły Sąd do przyjętej oceny. Co istotne NSA, podkreślił, że WSA w wyroku z dnia 25 marca 2021 r. nie dokonał analizy i oceny z punktu widzenia ustalenia przesłanki rażącego naruszenia prawa okoliczności tej sprawy, na które zwracał uwagę analizując czy doszło do przewlekłości.

Należy podkreślić, iż we wspomnianym wyroku WSA z dnia 25 marca 2021 r. wskazano choćby, że w dniu 28 listopada 2018 r. Bank złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który uzupełnił pismami z dnia 29 listopada 2018 r. i z dnia 10 grudnia 2018 r. Przesądzono, że organ w piśmie z dnia 21 grudnia 2018 r. w nieuzasadniony sposób przedłużył postępowanie do 28 lutego 2019 r., a czynności zaczął podejmować 11 stycznia 2019 r. (dotyczące wyłączenia pracownika UKNF), a merytoryczne - 14 stycznia 2019 r. Sąd w ww. orzeczeniu jednoznacznie uznał, że porównując czynności Komisji przeprowadzone między 14 stycznia 2019 r. a 14 maja 2019 r. miały one charakter powtarzalny, ukierunkowane były na wykazanie aktywności KNF, ale zbędnej dla rozstrzygnięcia sprawy.

Oceniając stopień naruszenia przewlekłości prowadzenia postępowania w piśmiennictwie podkreśla się, że w tym zakresie "podstawowe znaczenie musi mieć całokształt działań organu, takich jak liczba przedłużeń terminów załatwienia sprawy, charakter i rodzaj czynności pozornych mających zatuszować długotrwałość postępowania" (Wojciech Chróścielewski - glosa do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14 publ. OSP.2015.12.16).

Przenosząc ten pogląd na całokształt działań organu w tej sprawie, w której przesądzone zostało, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, zauważyć należy, że według ukształtowanej w orzecznictwie interpretacji art. 149 § 1a p.p.s.a., rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy. Dokonując zatem oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (por. np. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17).

Rozpatrując ponownie sprawę WSA w Warszawie wskazując powody, które jego zdaniem przesądziły o tym, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ograniczył się jedynie do wskazania, że "spory interpretacyjne wskazują na nieoczywistość sprawy i nie pozwalają na uznanie, że stwierdzona w wyroku z dnia 25 marca 2021 r. przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie może być uznane za wystarczające, przede wszystkim dlatego, że w żaden sposób Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy i oceny z punktu widzenia ustalenia przesłanki rażącego naruszenia prawa m.in. przedstawionych powyżej okoliczności tej sprawy, na które zwrócono uwagę analizując czy doszło do przewlekłości w wyroku WSA z dnia 25 marca 2021 r.

Powtórzyć należy za stanowiskiem zawartym w wyroku z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1969/21, że ta wada w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - nadal nie została przez WSA poprawiona.

Mając na uwadze wyżej poczynione rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nadal nie uwzględnił w ocenie przesłanki rażącego naruszenia prawa "istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności" - wbrew zaleceniom zawartym we wcześniejszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sytuacji gdy konieczna jest ocena, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, powinny być wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności dotyczące przyczyn zwłoki w zakończeniu postępowania, w szczególności te, które zostały przedstawione w wyroku WSA z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 2/21.

Z tego powodu NSA w niniejszej sprawie uwzględnił skargę kasacyjną P. , uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania sprawy, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę WSA, w zakresie wyznaczonym poprzednimi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 496/20 oraz z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1969/21, oraz niniejszym wyrokiem, powinien rozważyć wszelkie okoliczności spornego w tej sprawie postępowania i ocenić je z punktu widzenia istnienia przesłanki, o której mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., szczegółowo uzasadniając powody, które doprowadziły Sąd do przyjętej oceny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest natomiast zasadna skarga kasacyjna wniesiona przez KNF, odnosząca się w 1 petitum skargi kasacyjnej do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 i art. 190 p.p.s.a. Zdaniem organu, WSA w sprawie o sygn. akt VI SAB/Wa 44/22 nie orzekł w granicach sprawy zakreślonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt. II GSK 1969/21, ograniczonych do analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności związanych z wykładnią art. 38 ustawy Prawo bankowe mimo, iż był obowiązany do tego wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, co w sposób oczywisty miało wpływ ma wynik sprawy.

W pierwszej kolejności ponownie wskazać należy, że zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 190 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jego naruszenie może nastąpić w przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice, albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że kontrolowana sprawa dotyczyła skargi Banku na przewlekłe prowadzenie przez Komisję postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności bankowej i w tych granicach została rozpoznana.

W niniejszym postępowaniu rozstrzygana była jedynie kwestia, czy postępowanie przewlekle prowadzone przez organ, nastąpiło w sposób rażący, gdyż sam fakt przewlekłości postępowania został już rozpoznany prawomocnym orzeczeniem (wyrok WSA z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 3/21, utrzymany w pkt 2 w mocy wyrokiem NSA z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1969/21). Orzekający zaś ponownie w sprawie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przewlekłość której dopuściła się KNF nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślić należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09). Do tego natomiast zmierza autor skargi kasacyjnej.

Wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie organu brak wykładni przez WSA w Warszawie art. 38 ustawy Prawo bankowe nie miał wpływu na wynik sprawy. Z wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1969/21 bynajmniej nie wynika, aby Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę w odniesieniu do kwestii, czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała, czy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, powinien dokonać wykładni art. 38 ustawy Prawo bankowe w sposób w jaki to podniesiono w zarzutach skargi kasacyjnej. Tym samym, nie jest zasadny również zarzut dotyczący naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 185 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu - Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że jest to przepis wynikowy, który stosuje sąd kasacyjny, a nie wojewódzki sąd administracyjny. Zatem, nie można zarzucać WSA naruszenia przepisu, który nie miał przed tym sądem zastosowania.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 267 TFUE podniesiony w pkt. 3 petitum skargi. Zauważyć bowiem należy, że powyższy przepis stwarza Sądowi możliwości zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie pytania prawnego, o ile w ocenie Sądu decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku w zawisłej przed nim sprawie. Przepis ten nie nakłada zaś na Sąd takiego obowiązku.

Końcowo wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o zadanie pytań prejudycjalnych. Zgodnie z art. 267 TFUE - konieczne jest "istnienie w sprawie zawisłej przed tym sądem pytania co do wykładni Traktatów (...)" oraz "niezbędność rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii dla wydania wyroku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z tych przesłanek nie została spełniona, zwłaszcza gdy się zważy na dokonaną przez Sąd II instancji ocenę treści zarzutów skargi kasacyjnej; w konsekwencji uznać należy, że nie zostały spełnione przesłanki art. 267 TFUE.

Z przedstawionych powodów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej organu zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny uznane za niezasadne i dlatego skarga kasacyjna KNF została oddalona, na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), stosownie do wyniku sprawy, tj. biorąc pod uwagę, że uwzględnił skargę kasacyjną P. . Na zasądzoną kwotę 477 zł składają się: zwrot wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata skarbowa od jednego stosunku pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie dla jednego radcy prawnego, który reprezentował P. w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed obiema instancjami - za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (360 zł).