Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 354/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 726/22 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 19 września 2022 r. nr SKO-4110/1100/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 grudnia 2022 r. IV SA/Po 726/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 19 września 2022 r. nr SKO-4110/1100/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji:

1. uchylił zaskarżoną decyzję w całości;

2. zasądził zwrot kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Gminy i Miasta Nowe [...] decyzją z 1 czerwca 2022 r. odmówił A. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad J. P. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że A.P. nie spełnia przesłanek ustawowych do otrzymania świadczenia z uwagi na datę powstania niepełnosprawności męża oraz fakt, że pobiera ona z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Po rozpoznaniu wniesionego w sprawie odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (SKO) decyzją z 12 lipca 2022 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz przyznało A. P. świadczenie pielęgnacyjne od 1 marca 2022 r. poprzez ustalenie, że świadczenie pielęgnacyjne przedłuża się do czasu upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii obowiązujących na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Motywując takie rozstrzygnięcie SKO wskazało na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 (Dz. U. poz. 1143), dla wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. - dalej u.ś.r.). Ponadto, SKO podniosło, że norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być odczytywana w ten sposób, że zawarte w niej wyłączenie przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do wskazanych w tym przepisie świadczeń nie obejmuje sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W związku bowiem z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przestał obowiązywać z dniem 9 stycznia 2020 r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Burmistrz Gminy i Miasta Nowe [...] wniósł o weryfikację i zbadanie zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 12 lipca 2022 r., przyznającej A. P. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad J. P., bez rezygnacji z renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, otrzymywanej przez nią z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W dniu 29 lipca 2022 r. SKO działając na podstawie art. 61 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 12 lipca 2022 r., o czym zawiadomiło stronę z jednoczesnym pouczeniem o możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w aktach sprawy oraz wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 61 § 4 i 10 § 1 k.p.a.).

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania pełnomocnik A. P. pismem z 10 sierpnia 2022 r. wskazał, że popiera argumentację przedstawioną w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 12 lipca 2022 r. SKO-4110/1022/22.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z 19 września 2022 r. nr SKO-4110/1100/22 stwierdziło nieważności własnej decyzji z 12 lipca 2022 r. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że wszechstronna i wnikliwa analiza akt sprawy oraz decyzji z 12 lipca 2022 r. prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności tejże decyzji, albowiem obarczona jest ona kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

SKO zaznaczyło, że w stanie faktycznym sprawy bezspornym na dzień wydania badanej decyzji było, że A. P. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła, mając ustalone od prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i prawo to w dalszym ciągu realizuje. SKO wskazało, że skoro w konkretnym przypadku wysokość świadczenia pielęgnacyjnego może przewyższać świadczenie rentowe i jednocześnie wykluczać osobę spełniającą warunki do jego uzyskania w świetle przesłanek określonych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., to uznać należy, że przepis ten ma charakter dyskryminujący i prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania osób dysponujących publicznym prawem podmiotowym do tego świadczenia. Problem ten dostrzegł Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17, stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wskazany przepis został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie SKO naruszenie prawa, którym dotknięta jest decyzja z 12 lipca 2022 r. nr SKO-4110/1022/22, ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jej rozstrzygnięcie pozostaje bowiem w jawnej i oczywistej sprzeczności tak z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jak i ugruntowanym już i powszechnie aprobowanym orzecznictwem sądów administracyjnych. Badane rozstrzygnięcie o przyznaniu A. P. świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobiera ona rentę i nie dokonała wstrzymania jej wypłaty, nie może być zaakceptowane przez organy praworządnego państwa, albowiem prowadziłoby do nadzwyczajnego i nieusprawiedliwionego uprzywilejowania względem innych podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji i rezygnujących ze świadczeń emerytalno-rentowych.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 19 września 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A P.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 7 grudnia 2022 r. IV SA/Po 726/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności stanowisko oparte na interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikającej z orzecznictwa sądów administracyjnych, że zawieszenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury lub renty.

Zdaniem Sądu I instancji wobec braku jakiegokolwiek innego przepisu szczególnego regulującego sytuację prawną osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w zakresie przysługiwania im uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jak też przepisów uzależniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od sytuacji majątkowej osoby uprawnionej, względnie braku osiągania przez nią dochodów ze źródeł innych niż zatrudnienie lub inna praca zarobkowa bądź źródła wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., uznać należy, że osoby mające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 lub ust.1a u.ś.r. i w wysokości wynikającej z jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 3 tej samej ustawy.

Uznając zatem, że w sprawie nie wystąpiła wymieniona w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 12 lipca 2022 r. SKO-4110/1022/22 w sprawie uchylenia decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta Nowe [...] przez Kierownika Referatu Spraw Społecznych i Rodziny Urzędu Gminy i Miasta Nowe [...] z 1 czerwca 2022 r. oraz przyznania A. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad J. P., w ocenie Sądu I instancji zasadnym było uznanie przedmiotowej skargi za zasadną i uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 19 września 2022 r. w wyniku braku uwzględnienia, że decyzja z 12 lipca 2022 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2. prawa materialnego, a to:

a) art. 156 § 1 pkt k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa nieuwzględnienie przez organ administracji publicznej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikającej z orzecznictwa sądów administracyjnych, że zawieszenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy wykładnia ta jest jednoznaczna i ugruntowana już w tym orzecznictwie, w związku z czym jej pominięcie stanowi rażące naruszenia prawa, tj. oczywiste, mające wpływ na wynik sprawy i nie do zaakceptowana przez organy praworządnego państwa,

b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17, norma prawna zakodowana w tym przepisie musi być odczytywana w ten sposób, że wobec braku jakiegokolwiek innego przepisu szczególnego regulującego sytuację prawną osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w zakresie przysługiwania im uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jak też przepisów uzależniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od sytuacji majątkowej osoby uprawnionej, względnie braku osiągania przez nią dochodów ze źródeł innych niż zatrudnienie lub inna praca zarobkowa bądź źródła wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., uznać należy, że osoby mające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r. i w wysokości wynikającej z jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 3 tej samej ustawy, nie musząc jednocześnie dokonywać wyboru takiego świadczenia poprzez zawieszenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, podczas gdy wykładnia taka - umożliwiając pobieranie przez osobę sprawującą opiekę jednocześnie dwóch świadczeń (tj. renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i świadczenia pielęgnacyjnego) - prowadzi do rażącego uprzywilejowania osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy względem opiekunów, którzy mają ustalone inne świadczenie emerytalno-rentowe, a których pobieranie muszą zawieszać celem nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym bez wpływu na ocenę tego uprzywilejowania jako rażącego pozostaje okoliczność, że opiekun osoby niepełnosprawnej rezygnując z zatrudnienia nadal może uzyskiwać dochody z innych źródeł (np. z najmu mieszkania, papierów wartościowych itp.).

Mając na uwadze wskazane wyżej zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 19 września 2022 r., względnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

a ponadto również o:

2. zasądzenie od A. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego udzielonego przez adwokata według norm przepisanych.

Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie dokonał wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wywodząc, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17, przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że osoby mające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r. i w wysokości wynikającej z jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 3 tej samej ustawy, nie musząc jednocześnie dokonywać wyboru takiego świadczenia poprzez zawieszenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Jednak w tej sprawie, z uwagi na charakter spornego zagadnienia, podstawowe znaczenie mają zarzuty dotyczące prawa materialnego, tym bardziej, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został powielony w obydwu podstawach kasacyjnych i ma on charakter materialny.

Spór w tej sprawie powstał na tle bezspornych okoliczności faktycznych: A. P. mająca ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. SKO najpierw uchyliło decyzję odmowną organu I instancji i przyznało świadczenie pielęgnacyjne, a następnie stwierdziło nieważność własnej decyzji, z uwagi na to, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane w sytuacji, gdy wnioskodawczyni nie zawiesiła wypłaty renty.

W chwili wydawania decyzji będącej przedmiotem nadzoru art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w przeszłości była analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń opowiedział się za wykładnią językową tego przepisu, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury/renty, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to uległo jednak modyfikacji. Jej wyrazem jest argumentacja przedstawiana w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

W rozważanym przypadku potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W początkowym okresie świadczenie pielęgnacyjne było niższe niż ówczesna wysokość najniższej emerytury/renty, co aktualnie uległo zmianie. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. Tymczasem wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Na zmianę wykładni przepisów ustawy istotny wpływ wywiera również zmiana kontekstu normatywnego (na co wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20), wywołana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Należy jednak zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, w sytuacji gdy co do zasady mogą oni podjąć zatrudnienie, choćby częściowe. Przyjąć jednak należy, że renta jest w takiej sytuacji substratem wynagrodzenia za pracę. Skoro zatem zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

NSA wskazuje dodatkowo, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty.

Jeśli, jak wspomniano wyżej, renta jest substratem wynagrodzenia za pracę osoby, która jest zdolna podjąć zatrudnienie (choćby w częściowym wymiarze), a celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to jest oczywiste, że rezygnacja z zatrudnienia w takim wypadku powinna wiązać się także z rezygnacją z pobierania renty. We wskazanym wyżej wyroku z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17 Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje brakiem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. "Treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. należy odczytywać więc tak, że stronie może przysługiwać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od miesiąca następującego po ostatnim miesiącu, w którym przysługiwało jej konkurencyjne świadczenie. Przysługiwanie stronie prawa do konkurencyjnego świadczenia wyklucza bowiem możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie można odnaleźć w wyrokach NSA z: 19 maja 2021 r. I OSK 210/21, 13 stycznia 2022 r. I OSK 870/21, 17 marca 2022 r. I OSK 1190/21, 11 maja 2022 r. I OSK 1400/21, 19 maja 2022 r. I OSK 1390/21, 29 czerwca 2022 r. I OSK 1586/21, 26 lipca 2022 r. I OSK 1859/21, 3 sierpnia 2022 r. I OSK 211/21, 7 października 2022 r. I OSK 2317/21, 25 listopada 2022 r. I OSK 189/22 czy 6 grudnia 2022 r. I OSK 2042/21" (zob. wyrok NSA z 28 grudnia 2023 r. I OSK 2255/22).

Prawdą jest też, że "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Czyli inaczej ujmując wadą w postaci rażącego naruszenia prawa musi być obarczona sama decyzja, a nadto wada ta musi istnieć w momencie wydawania decyzji" (wyrok NSA z 11.01.2024 r. I OSK 1823/20, LEX nr 3691921). Pamiętać przy tym należy, że w zasadzie każdy przepis podlega wykładni i – jak podniesiono już wyżej – jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Tak przeprowadzoną wykładnię powołanego przepisu należy uznać za utrwaloną w orzecznictwie w chwili wydawania decyzji objętej nadzorem, co uzasadnia uznanie, że decyzja SKO z 12 lipca 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tym bardziej, że jej skutku nie można pogodzić z zasadami konstytucyjnymi (w tym z zasadą równości) oraz ekonomicznymi, skoro w jej wyniku strona miałaby pobierać dwa świadczenia równocześnie (rentę i świadczenie pielęgnacyjne).

Mając to na uwadze, zarzuty "materialne" skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Odstąpił natomiast od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu (na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.), uznając, że zachodzi tu szczególnie uzasadniony przypadek, ponieważ postępowanie nadzorcze wywołane zostało uprzednim błędem samego organu.