Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 285/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1 w zw. z art. 28aa ust. 2 i ust. 10
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 310/23 o odrzuceniu skargi R.P. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 21 czerwca 2023 r. nr LIV.471.2023 w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

R.P., będący Wójtem Gminy L., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 21 czerwca 2023 r. nr LIV.471.2023 w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy L. wotum zaufania (podjętej z mocy prawa w wyniku niepodjęcia uchwały w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy L. wotum zaufania). Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 4 i ust. 9 u.s.g. oraz art. 1 i art. 7 Konstytucji, poprzez brak przeprowadzenia przed jej podjęciem podczas sesji w dniu 21 czerwca 2023 r. merytorycznej debaty na temat przedstawionego raportu o stanie Gminy L. za rok 2022 i związanej z tym oceny działań Wójta Gminy L., w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy, przez co brak podjęcia uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania miało charakter wyłącznie personalny i polityczny, a uchwała jest sprzeczna z głównym założeniem instytucji wotum zaufania, jakim jest zwiększenie nadzoru nad działalnością organu wykonawczego i transparentności jego działań. Ponadto uchwała ta nie zawiera pisemnego uzasadniania przesłanek i przyczyn nieudzielenia wotum zaufania za rok 2022.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 310/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.P. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 21 czerwca 2023 r. nr LIV.471.2023 w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania, odrzucił skargę (pkt I); zwrócił skarżącemu kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt II).

W uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. dla ustalenia legitymacji procesowej skarżącego konieczne jest wskazanie normy prawnej, będącej podstawą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Z w/w przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką skorzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Z art. 101 u.s.g. nie można zatem wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego (por. np. wyroki NSA z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/16; 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 117/19 oraz 27 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 2826/22). Skoro skutkiem uchwały o nieudzieleniu wójtowi gminy wotum zaufania nie jest jego odwołanie, ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie, to nie sposób uznać, aby interes prawny osoby pełniącej tę funkcję został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący, powołując się na naruszenie jego dóbr osobistych wskutek nieudzielenia wotum zaufania, poszukuje interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały na płaszczyźnie prawa cywilnego, pomijając jednak, że ochrony w oparciu o art. 23 Kodeksu cywilnego może domagać się w odrębnym postępowaniu przed sądami powszechnymi.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.P. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

I) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 101 ust. 1 w zw. z art. 28aa ust. 2 i ust. 10 w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 23 Kodeksu cywilnego, poprzez błędne przyjęcie, że:

a) brak jest po stronie skarżącego kasacyjnie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., który mógłby zostać naruszony podjęciem przez Radę Gminy L. uchwały z dnia 21 czerwca 2023 r. w sprawie wotum zaufania Wójtowi Gminy L., w której Rada Gminy L. nie udzieliła R.P. – Wójtowi Gminy L. wotum zaufania za rok 2022;

b) zaskarżona uchwała nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżącego kasacyjnie jako osoby pełniącej funkcję Wójta Gminy L.;

c) skutkiem nieudzielenia R.P. – Wójtowi Gminy L. wotum zaufania, nie jest jego odwołanie ani ograniczenie jego kompetencji, w sytuacji, gdy:

- uchwała stanowi pierwszy etap w procedurze zarządzenia referendum w przedmiocie odwołania skarżącego kasacyjnie z funkcji Wójta Gminy L.;

- uchwała stanowi dla wyborców wskazówkę co do prawidłowego sprawowania urzędu przez osobę skarżącego kasacyjnie, pełniącego funkcję Wójta Gminy L., w zakresie realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy;

- podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania oznacza dla wyborców i innych osób, iż skarżący kasacyjnie, jako pełniący funkcję Wójta Gminy L., nie zrealizował w 2022 r. polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy, tj. oznacza, iż działa on w sposób sprzeczny z art. 30 u.s.g., co stanowi naruszenie dóbr osobistych skarżącego kasacyjnie określonych w art. 23 Kodeksu cywilnego w postaci m.in.: wizerunku, prawa do dobrego imienia oraz godności jako osoby fizycznej pełniącej funkcję Wójta Gminy L.;

d) uchwała Rady Gminy L. z dnia 21 czerwca 2023 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania za rok 2022 ma charakter uchwały intencyjnej, w sytuacji, gdy uchwała ta ingeruje w sytuację prawną skarżącego kasacyjnie, jako osoby pełniącej funkcję Wójta Gminy L., ponieważ oznacza, iż nie działa on zgodnie z prawem, co stanowi naruszenie dóbr osobistych skarżącego kasacyjnie prawnie chronionych w art. 23 Kodeksu cywilnego oraz kreuje uprawnienie dla Rady Gminy, przewidziane w art. 28aa ust. 10 u.s.g., tj. w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta;

2) art. 45 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie skarżącego kasacyjnie, jako osoby pełniącej funkcję Wójta Gminy L., możliwości rozpoznania sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd;

II) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie argumentacji, odnoszącej się do naruszenia jego interesu prawnego, jako osoby pełniącej funkcję Wójta Gminy L., w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., jako źródła interesu prawnego skarżącego kasacyjnie, którego naruszenie umożliwiało mu skuteczne wniesienie skargi na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 21 czerwca 2023 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy L.;

2) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 1 w zw. z art. 28aa ust. 2 i 10 u.s.g. w zw. z art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 23 Kodeksu cywilnego, poprzez odrzucenie skargi, mimo iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego kasacyjnie jako osoby pełniącej funkcję Wójta Gminy L.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargi R.P. (będącego Wójtem Gminy L.) z uwagi na brak zaistnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy L. z dnia 21 czerwca 2023 r. nr LIV.471.2023 w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy L. wotum zaufania, stosownie do wymagań określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż w postępowaniu kwestionującym legalność aktu normatywnego lub aktu prawa miejscowego, w trybie art. 101 ust. 1 u.g.n., przymiot strony jest kształtowany na innych zasadach, aniżeli chociażby w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały organu gminy otwiera naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że dany podmiot, skarżąc taką uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.g.n., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała, poprzez naruszenie prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu materialnego), pozbawia go prawnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Wykazaniu podlega zatem naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego na sytuację prawną skarżącego. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny oraz aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.g.n., musi być oceniane jedynie w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Na skarżącym ciąży bowiem obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją – nie zaś sytuacją faktyczną. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.g.n., musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Tylko zatem takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Podkreślenia wymaga, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości, nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ta osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a zatem samo legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem, nie jest wystarczające. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. W konsekwencji z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy (por. np. wyroki NSA z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13; 1 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/16; 17 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 117/19 oraz 27 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 2826/22).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał, aby istniał związek między jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą z dnia 21 czerwca 2023 r., polegający na tym, że uchwała ta narusza bezpośrednio jego interes prawny lub uprawnienie.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd administracyjny w takim przypadku do odrzucenia skargi.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy L. z dnia 21 czerwca 2023 r. w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy L. wotum zaufania za rok 2022 – nie narusza interesu prawnego Wójta (skarżącego). Nie ogranicza ona bowiem żadnych jego praw ani jako organu wykonawczego, ani jako członka wspólnoty samorządowej. Nie ogranicza zakresu kompetencji Wójta, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie tej funkcji. Zauważyć ponadto należy, że z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g. wynika, że rada gminy jedynie "może podjąć" potencjalną uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania Wójta z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Tym samym podjęcie uchwały o nieudzieleniu Wójtowi Gminy L. wotum zaufania nie stanowi ingerencji w jego uprawnienia lub obowiązki. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia: 14 stycznia 2022 r. sygn. akt: III OSK 4896/21 i III OSK 7559/21; 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5083/21 oraz 31 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 2883/22, stwierdzając, iż: "Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.g.). Co za tym idzie, nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w/w pogląd w pełni podziela. W konsekwencji przyjąć należy, iż nie doszło do naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Chybiony okazał się ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia orzeczenia. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom orzeczenia WSA we Wrocławiu. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie nie uchylało się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegało ono wzruszeniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., uznał skargę kasacyjną za niezasadną i orzekł, jak w postanowieniu.