Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1797/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 38 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1417
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza na rzecz skarżącego F. B. od Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako "organ") działając na podstawie art. 16 ust 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej jako "u.d.i.p."), art. 38 ust. 1 i 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 762 ze zm., dalej jako "ustawa o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej") po rozpatrzeniu wniosku F. B. (dalej jako "wnioskodawca") o udostępnienie wyroku trybunału arbitrażowego z [...] lutego 2020 r. wydanego w sprawie [...] przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, odmówił udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku z [...] stycznia 2021 r. złożonego drogą e-mailową, wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji publicznej

"w zakresie orzeczenia trybunału arbitrażowego wydanego w sprawie [...] ([...]) z dnia [...] lutego 2020 r.". Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Organ wskazał, że wniosek w sprawie niniejszej nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zgodzić się z wnioskodawcą, że ww. wyrok stanowi informację publiczną

w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stroną pozwaną określoną w wyroku jest Rzeczpospolita Polska jako podmiot prawa międzynarodowego, a powodem, o którego roszczeniach wobec Rzeczypospolitej Polskiej trybunał orzekał był podmiot [...]. Podstawą prawną, na której trybunał arbitrażowy wydał wyrok była natomiast Umowa między Rzecząpospolitą Polską a Republiką [...] o popieraniu i wzajemnej ochronie inwestycji sporządzona w [...] [...] lipca 1993 r. Instytucją administrującą arbitrażem był Stały Trybunał Arbitrażowy z siedzibą w [...] ([...]), a regulaminem arbitrażowym w oparciu, o który trybunał prowadził postępowanie był regulamin arbitrażowy [...]. Powyższe dane dotyczące postępowania arbitrażowego są informacją, która z naruszeniem zobowiązania stron i trybunału arbitrażowego do zachowania pełnej poufności tego postępowania znalazła się w domenie publicznej (https://[...]).

Organ podniósł, że niezależnie od uznania, iż przedmiotowy wyrok arbitrażowy stanowi informację publiczną, należy jednakże wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Taką tajemnicą ustawowo chronioną jest tajemnica Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej ("dalej "Prokuratoria Generalna RP"), o której mowa, w szczególności w art. 38 oraz art. 39 ustawy

o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 38 ust. 1 ww. ustawy czynności Prokuratorii Generalnej związane z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem

w negocjacjach i mediacjach oraz w postępowaniach przed organami międzynarodowymi, o także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej.

W ocenie organu przedmiotowy wyrok nie stanowi co prawda czynności zastępstwa Prokuratorii Generalnej, jednakże stanowi podstawę dokonania takich czynności, a zatem jest objęty tajemnicą Prokuratorii Generalnej. Wyrok stanowił podstawę do dokonania przez Prokuratorię Generalną czynności wszczęcia,

w Republice [...] przed Sądem Apelacyjnym w [...], postępowania o uchylenie wyroku w całości. Wskazane postępowanie sądowe znajduje się na wczesnym etapie i toczone jest w pierwszej instancji. Dodatkowo, w zależności od jego wyniku zostanie podjęta decyzja o ewentualnym podjęciu postępowania w drugiej instancji przed właściwym sądem [...], jako że taką możliwość przewiduje [...] procedura cywilna. Wyrok stanowił podstawę do dokonania przez Prokuratorię Generalną czynności wszczęcia postępowania sądowego o uchylenie wyroku [...], a kolejne czynności będą podejmowane na dalszych etapach tego postępowania sądowego. W konsekwencji, wyrok jest objęty tajemnicą Prokuratorii Generalnej.

Niezależnie od powyższego, definiując zakres tajemnicy Prokuratorii Generalnej organ wskazał, że należy odwołać się również do brzmienia art. 38 ust. 3 ustawy

o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej, który stanowi, że w przypadku gdy dokumenty zakończonej sprawy są związane z inną sprawą prowadzoną przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną mogą być one udostępnione po zakończeniu tej sprawy. Zdaniem organu art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej ma również zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jako, że wyrok stanowiący bez wątpienia dokument zakończonej sprawy arbitrażowej prowadzonej przez Prokuratorię Generalną jest związany z inną sprawą prowadzoną przez Prokuratorię Generalną toczącą się obecnie przed sądem [...], która bardziej szczegółowo została opisana powyżej. W konsekwencji także na podstawie ww. przepisu, wyrok jest objęty tajemnicą Prokuratorii Generalnej.

Uzupełniająco organ wskazał, że do zachowania tajemnicy Prokuratorii obowiązani są: (i) członkowie kierownictwa Prokuratorii Generalnej RP (art. 39 ust. 1 pkt 1), radcowie (art. 39 ust. 1 pkt 2), jak również inni pracownicy zatrudnieni w Prokuratorii Generalnej RP. Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej dla osób wskazanych w art. 39 ust. 1 tajemnica Prokuratorii Generalnej stanowi tajemnicę zawodową.

W konsekwencji powyższego organ stwierdził, że mimo, iż wyrok stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., zastosowanie ma w niniejszej sprawie ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 ww. ustawy

w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej,

a także art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym, należało odmówić wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p.

Pismem z [...] lutego 2021 r. wnioskodawca wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakwestionował zasadność odmowy udzielenia informacji publicznej. Wskazał, że art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż wyrok trybunału arbitrażowego z [...] lutego 2020 r. wydany w sprawie [...] przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej nie jest czynnością Prokuratorii Generalnej, a zatem informacja i dokument w postaci wyroku nie są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej. Wnioskodawca wskazał, że również art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej nie daje podstaw do odmowy udostępnienia wnioskodawcy wyroku, gdyż ani Prokuratoria Generalna, ani radcowie Prokuratorii Generalnej nie mają uprawnień do zastępowania stron

w postępowaniach sądowych [...], a zatem organ nie może prowadzić sprawy przed sądem [...] w rozumieniu ww. przepisu. Nadto udostępnienie wyroku jako informacji publicznej nie naruszy "równości broni" stron w postępowaniu o uchylenie wyroku przed sądem [...].

Decyzją z [...] marca 2021 r. organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., 256 ze zm., dalej jako "Kpa"), art. 16 ust. 1

w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., art. 38 ust. 1 i 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2021 r.

Organ podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazał, że nigdy nie twierdził, iż wyrok stanowi czynność Prokuratorii Generalnej. Zdaniem organu treść art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej i sposób powołania się na niego w decyzji odmownej są jasne i zgodne z językowym brzmieniem tego przepisu, który wskazuje, że również informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania czynności Prokuratorii Generalnej związanych z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem

w negocjacjach i mediacjach oraz w postępowaniach przed organami międzynarodowymi są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej. W takiej sytuacji nie powinno być wątpliwości, że wyrok stanowił podstawę do wszczęcia opisanego szczegółowo w decyzji odmownej postępowania o uchylenie wyroku przed właściwym sądem [...]. Zatem, wyrok, którego udostępnienia wnioskodawca się domaga, jest objęty tajemnicą Prokuratorii Generalnej.

Organ wskazał, że nie ma przy tym znaczenia czy radcowie Prokuratorii posiadają uprawnienia do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej przed sądem [...] (czy też sądami innych krajów niż Rzeczpospolita Polska). Prokuratoria Generalna jest pełnomocnikiem instytucjonalnym Skarbu Państwa oraz Rzeczypospolitej Polskiej w określonych przypadkach wskazanych w ustawie o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Zakresem obligatoryjnego wykonywania zastępstwa Skarbu Państwa są np. objęte postępowania o uchylenie wyroku sądu polubownego oraz uznanie albo stwierdzenie wykonalności wyroku sądu polubownego lub ugody przed nim zawartej - nie ma przy tym znaczenia czy takie postępowanie ma miejsce w Polsce czy za granicą. Nie ma zatem wątpliwości, że forma zastępstwa wykonywanego przez Prokuratorię, nie ma żadnego wpływu na zakres obowiązywania tajemnicy Prokuratorii w sprawach dotyczących interesów Skarbu Państwa oraz Rzeczypospolitej Polskiej, która jest w każdej z tych sytuacji chroniona taka samo, czyli w pełnym zakresie. Tajemnica Prokuratorii dotyczy tak samo spraw obejmujących interes Skarbu Państwa czy Rzeczypospolitej Polskiej jako podmiotu prawa międzynarodowego, jak i innych niż Skarb Państwa osób prawnych, o których mowa w ustawie o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (np. art. 12 tej ustawy). Nie ma podstaw do różnicowania zakresu tajemnicy Prokuratorii Generalnej w zależności od tego czy dotyczy ona spraw Skarbu Państwa/Rzeczypospolitej Polskiej jako podmiotu prawa międzynarodowego czy też innych osób prawnych, takich jak np. spółki z udziałem Skarbu Państwa.

Organ wskazał, że dla zastosowania tajemnicy Prokuratorii Generalnej do wyroku nie ma żadnego znaczenia okoliczność, że Prokuratoria Generalna do celów wykonywania swoich obowiązków instytucjonalnego pełnomocnika współpracuje

z pełnomocnikiem posiadającym uprawnienia do reprezentowania stron przed sądami [...]. Nie można zgodzić się z sugestią wnioskodawcy, że rzekomo jedynym ratio legis uregulowania tajemnicy Prokuratorii Generalnej było wprowadzenie "równości broni" pomiędzy Prokuratorią a jej przeciwnikami procesowymi w toczących się sprawach. Nawet bowiem jeżeli taki wąski zakres tajemnicy Prokuratorii Generalnej należałoby przypisać tajemnicy Prokuratorii Generalnej w ramach art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (czemu organ zaprzecza), brzmienie art. 38 ust. 3 ww. ustawy stanowiłoby jej uzupełnienie potwierdzające jednoznacznie, że wyrok będący dokumentem zakończonej sprawy (sprawy arbitrażowej) jest związany z inną sprawą prowadzoną przez Prokuratorię Generalną (sprawą o uchylenie wyroku toczącą się przed sądem [...]), a tym samym może być udostępniony po zakończeniu tej sprawy (sprawy o uchylenie wyroku). Takie rozumienie art. 38 ust. 3 ww. ustawy znajduje wsparcie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3285/18, który jedynie wybiórczo został zacytowany przez wnioskodawcę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku wyraźnie wskazał, że art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej powinien mieć zastosowanie do analogicznej sytuacji jak ta w niniejszej sprawie i skutkować objęciem wyroku tajemnicą Prokuratorii.

W konsekwencji powyższego, organ stwierdził, że mimo, iż wyrok stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., zastosowanie ma w niniejszej sprawie ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej,

a także art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym należało odmówić wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie organu każda ze wskazanych podstaw prawnych samodzielnie uzasadnia odmowę dostępu do informacji publicznej jaką stanowi wyrok. Nawet w przypadku, gdyby uznać, że art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej nie obejmuje zakresem tajemnicy Prokuratorii wyroku (z czym organ stanowczo się nie zgadza), to art. 38 ust. 3 ww. ustawy stanowi w niniejszej sprawie samodzielną podstawę odmowy dostępu do informacji publicznej.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r. wnioskodawca (dalej jako "skarżący") wniósł skargę na decyzję organu z [...] marca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] stycznia 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, wykonanie czynności związanych z prawidłowym rozpatrzeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z u.d.i.p. oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak zastosowania oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku

o udostępnienie informacji publicznej;

2. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 10 oraz art. 13 u.d.i.p. oraz art. 38 ust. 2 ustawy

o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak zastosowania oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku

o udostępnienie informacji publicznej;

3. art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p., art. 38 ust. 1 i 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy

o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku

o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ powinien udostępnić skarżącemu żądany wyrok. Jest okolicznością bezsporną, że trybunał arbitrażowy wydał wyrok

w dniu [...] lutego 2020 r. Postępowanie arbitrażowe zostało prawomocnie zakończone,

a skarga o uchylenie wyroku sądu polubownego nie jest apelacją. Wyrok nie był "czynnością" organu lub dokumentem stanowiącym podstawę dokonania czynności organu. Przeciwnie - wyrok został wydany przez trybunał arbitrażowy (sąd polubowny) po zamknięciu rozprawy i po zakończeniu wszystkich czynności podejmowanych przez organ. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3285/18 wydany w analogicznym stanie faktycznym

i prawnym, bowiem także dotyczył odmowy przez organ udostępnienia wyroku arbitrażowego przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na toczące się postępowanie post-arbitrażowe. Wyrokiem tym oddalona została skarga kasacyjna organu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2148/17 uchylający decyzje o odmowie udostępnienia wyroku.

Skarżący powołując się na ww. wyroki wskazał, że o ile pisma procesowe stron postępowania, analizy prawne, opinie i inne dokumenty składane w toku postępowania można uznać za objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej, o tyle wyrok zapadły

w postępowaniu arbitrażowym (lub analogicznie - przed sądem powszechnym) nie jest objęty tajemnicą Prokuratorii Generalnej. Z art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że tajemnicą objęte są tylko informacje

i dokumenty stanowiące podstawę czynności dokonanych przez Prokuratorię Generalną RP związanych z wykonywaniem zastępstwa przed organem międzynarodowym. Natomiast wyrok sądu arbitrażowego (organu międzynarodowego) nie jest czynnością Prokuratorii Generalnej RP i z tego powodu informacja i dokument w postaci wyroku sądu arbitrażowego nie są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej RP. Skarżący wskazał, że również w innej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

w wyroku z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2059/17 zajął tożsame stanowisko.

Powołanie się przez organ w decyzji na zasadę "równości broni" skarżący uznał za karkołomne twierdzenie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że tajemnica obejmuje tylko czynności w toku postępowań, natomiast nie obejmuje już wydanych w tych postępowaniach orzeczeń kończących te postępowania, ponieważ dla upublicznienia takiego orzeczenia nie ma już znaczenia przesłanka zapewnienia Prokuratorii Generalnej "równości broni". Wówczas mają zastosowanie zasady udostępniania informacji publicznej wynikające z przepisów u.d.i.p. Zasada równości broni nie ma znaczenia dla postępowania post - arbitrażowego, którego strony z natury rzeczy mają już wyrok arbitrażowy. W związku z powyższym, skarżący stwierdził, że stanowisko sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, iż organ nie mógł odmówić udostępnienia wyroku na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie skarżącego również art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowi podstawi odmowy udostępnienia wyroku. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem organu, jakoby wyrok stanowił podstawę do dokonania przez Prokuratorię Generalną czynności wszczęcia postępowania sądowego o uchylenie wyroku [...], a kolejne czynności będą podejmowane na dalszych etapach postępowania sądowego oraz że nie ma przy tym znaczenia czy takie postępowanie ma miejsce w Polsce czy za granicą. Organ (lub radcy Prokuratorii) nie mają uprawnień do zastępowania Skarbu Państwa w postępowaniach sądowych przed sądami [...]. Organ nie mógł zatem podjąć "czynności wszczęcia postępowania sądowego" w rozumieniu wykonywania zastępstwa procesowego przed sądem [...]. Prokuratoria mogła co najwyżej zlecić wykonywanie zastępstwa procesowego "w drodze umowy cywilnoprawnej, radcy prawnemu, adwokatowi lub innej osobie uprawnionej do występowania w charakterze pełnomocnika procesowego" posiadającej uprawnienia do występowania przed sądami powszechnymi [...], na mocy art. 34 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący podniósł, że odmowa udostępnienia wyroku przez organ jest wynikiem celowego działania zmierzającego do przedłużania w czasie momentu, w którym organ zostanie zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przez sądy administracyjne. Organ świadomie nie respektuje ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wskazującego na dostęp obywateli do informacji publicznej

w kontekście postępowań arbitrażowych na linii inwestor – państwo.

W konkluzji skargi, jej autor wskazał, że wydanie decyzji w powyższym stanie faktycznym prowadzi do naruszenia nie tylko przepisów ustaw, ale również art. 61 Konstytucji. Interpretacja i zastosowanie przez organ ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej oraz brak zastosowania u.d.i.p. w niniejszej sprawie prowadzą do naruszenia korzystania z konstytucyjnie gwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej. Skarżący na poparcie swojego stanowiska przywołał w tym zakresie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11, z 26 sierpnia 2004 r. sygn. akt I OSK 425/04 oraz z 1 października 2010 r. sygn. I OSK 1149/10.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie w obszerny sposób odniósł się do zarzutów skarżącego uznając je za niezasadne.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2021 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów dotyczących innych spraw (decyzji organu z [...] października 2021 r. oraz z [...] września 2021 r., pisma organu z [...] lipca 2021 r.), jak również z wydruków ze strony internetowej, załączonych do niniejszego pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub

w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu z [...] marca 2021 r. utrzymująca

w mocy jego własną decyzję z [...] stycznia 2021 r. o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, tj. wyroku trybunału arbitrażowego z [...] lutego 2020 r. wydanego w sprawie [...] przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej.

Przedmiotowy wyrok zapadł w postępowaniu arbitrażowym, w którym pozwanym była Rzeczpospolita Polska, a którego przedmiotem była ocena, czy Rzeczpospolita Polska naruszyła zobowiązania prawa międzynarodowego - umowy między Rzecząpospolitą Polską i Republiką [...] o popieraniu i wzajemnej ochronie inwestycji sporządzonej w [...] w dniu [...] lipca 1993 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1522/15 wyjaśnił, że wyrok tego typu odnosi się do sporu, w którym stroną jest państwo i "wobec tego spór nie ma charakteru wyłącznie prywatnego. W tym kontekście wskazać wypada, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli i władzę zwierzchnią w niej sprawuje Naród (art. 1 i 4 ust. 1 Konstytucji), zatem jego członkowie mają prawo do wiedzy o treści rozstrzygnięć odnoszących się do Rzeczpospolitej Polskiej".

Organ odmawiając udostępnienia przedmiotowego wyroku powołał się na tajemnicę Prokuratorii Generalnej RP. Wskazał przy tym, że wyrok wprawdzie stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., jednakże zastosowanie w niniejszej sprawie ma ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej,

a także art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu każda ze wskazanych podstaw prawnych samodzielnie uzasadnia odmowę dostępu do informacji publicznej jaką stanowi wyrok. Nawet zaś w przypadku, gdyby uznać, że art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej nie obejmuje zakresem tajemnicy Prokuratorii wyroku, to art. 38 ust. 3 ww. ustawy stanowi w niniejszej sprawie samodzielną podstawę odmowy dostępu do informacji publicznej.

Wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja

o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, zaś przykładowe wyliczenie, jaka informacja jest informacją publiczną, zawiera przepis art. 6 ust. 1 ustawy.

Prokuratoria Generalna RP jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co nie było zresztą przez strony postępowania kwestionowane. Jeśli zaś chodzi o zakres przedmiotowy żądania skarżącego, bezspornym w niniejszej sprawie jest, że stanowi ono informację publiczną.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone

w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy".

Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem

w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia

z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji.

Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej, "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".

Innymi słowy ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, a z taką sytuacją mamy miejsce w niniejszej sprawie, muszą być zawarte w ustawach, co wynika wprost z art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji. Odnośnie ust. 3 art. 61 Konstytucji ograniczenie prawa dostępu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób

i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, następuje między innymi na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, natomiast

w odniesieniu do ust. 4 art. 61 Konstytucji jedną z takich ustaw jest u.d.i.p., która opiera się na koncepcji prawa do informacji jako prawa podmiotowego.

Przypomnieć należy, że organ odmawiając skarżącemu udostępnienia informacji publicznej uczynił to na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy

o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej.

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych.

Zgodnie zaś z art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej czynności Prokuratorii Generalnej RP związane z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem

w negocjacjach i mediacjach oraz postępowaniach przed organami międzynarodowymi, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej.

Jak z kolei stanowi art. 38 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, dokumenty sporządzone w związku z czynnościami,

o których mowa w ust. 1, przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną mogą być udostępnione przez właściwą jednostkę albo osobę prawną po zakończeniu sprawy.

Zakres przedmiotowy art. 38 ust. 2 jest więc szerszy niż art. 38 ust. 1 ustawy

o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ obejmuje dokumenty sporządzone przez sam organ w związku z czynnościami związanymi z zastępstwem procesowym (tj. dokumenty objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej w rozumieniu art. 38 ust. 1 ww. ustawy) oraz dokumenty sporządzone przez inny podmiot w związku

z czynnościami organu związanymi z zastępstwem procesowym, np. wyrok wydany przez sąd polubowny/trybunał arbitrażowy (tj. dokumenty nie objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej w rozumieniu art. 38 ust. 1 ww. ustawy).

Analizując treść powołanych przepisów zgodzić się w należy ze stanowiskiem skarżącego, że przepis art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, swoim zakresem przedmiotowym obejmuje wyłącznie czynności organu oraz informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania czynności organu a wyrok trybunału arbitrażowego nie był z pewnością czynnością organu lub dokumentem stanowiącym podstawę dokonania czynności organu. Przeciwnie, wyrok został wydany przez trybunał arbitrażowy po zamknięciu rozprawy i po zakończeniu wszystkich czynności podejmowanych przez organ. Skoro trybunał arbitrażowy wydał wyrok to postępowanie arbitrażowe zostało prawomocnie zakończone. Skarga zaś o uchylenie wyroku sądu polubownego nie jest apelacją.

Trafnie wskazuje skarżący, że o ile pisma procesowe stron postępowania, analizy prawne, opinie i inne dokumenty składane w toku postępowania można uznać za objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej, o tyle wyrok zapadły w postępowaniu arbitrażowym (lub analogicznie - przed sądem powszechnym) nie jest objęty tajemnicą Prokuratorii Generalnej.

Zdaniem Sądu, również uzasadnienie do projektu art. 38 ust. 2 ustawy

o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (druk sejmowy nr 1055) nie wskazuje, że intencją ustawodawcy było objęcie na jego podstawie tych wyroków tajemnicą Prokuratorii. Tak więc niewątpliwie art. 38 ust. 1 ww. ustawy nie mógł być podstawą do odmowy udostępnienia żądanego przez skarżącego wyroku.

W ocenie Sądu również art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowi w niniejszej sprawie podstawy odmowy udostępnienia przedmiotowego wyroku.

Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy dokumenty zakończonej sprawy są związane z inną sprawą prowadzoną przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną mogą być one udostępnione po zakończeniu tej sprawy.

Nie można bowiem się zgodzić ze stanowiskiem organu, jakoby wyrok stanowił podstawę do dokonania przez Prokuratorię Generalną czynności wszczęcia postępowania sądowego o uchylenie wyroku [...], a kolejne czynności będą podejmowane na dalszych etapach postępowania sądowego. Organ nie wyjaśnił

w swoich decyzjach, w jaki sposób dochodzi do wniosku, że powyższe działanie wchodzi w zakres przedmiotowy "prowadzenia innej sprawy" w rozumieniu ww. przepisu.

Sąd podziela w całości stanowisko skarżącego, że wydanie przez organ decyzji w powyższym stanie faktycznym prowadzi do naruszenia nie tylko przepisów ustaw, ale również art. 61 Konstytucji. Interpretacja i zastosowanie przez organ ustawy

o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej oraz brak zastosowania u.d.i.p.

w niniejszej sprawie prowadzą do naruszenia korzystania z konstytucyjnie gwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej. Skarżący na poparcie swojego stanowiska trafnie przywołał w tym zakresie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11, z 26 sierpnia 2004 r. sygn. akt I OSK 425/04 oraz z 1 października 2010 r. sygn. I OSK 1149/10.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11 wskazał, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom

i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. W wyroku z 26 sierpnia 2004 r. sygn. akt I OSK 425/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "skoro prawo obywateli do uzyskiwania informacji wynika

z normy ustawy zasadniczej, to ustawy określające tryb udzielania informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować podmiotom uprawnionym do uzyskiwania informacji szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie ograniczenia - jak wskazuje Konstytucja - winny być rozumiane jako wyjątek od zasady prawa do informacji. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zwężaniu obowiązku informacyjnego". Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z podobnym poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Adminsitracyjny w wyroku z 1 października 2010 r. sygn. I OSK 1149/10 prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększanie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić

i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej.

Wobec naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.

Wyjaśnić jeszcze należy, że Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w piśmie procesowym z [...] listopada 2021 r. bowiem ich przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości

w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ mając na uwadze art. 153 P.p.s.a. uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.