Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 940/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3 p.b. art. 32 ust. 4, art. 35 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 584/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10 czerwca 2019 r., nr IGR-II.7840.4.56.2019 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.R. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 13 listopada 2019 r., II SA/Ol 584/19 w wyniku rozpoznania skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w M. uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 10 czerwca 2019 r., nr IGR-II.7840.4.56.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia wniosku P. sp. z o.o. z 9 maja 2016 r. w sprawie budowy I etapu elektrowni wiatrowej [...] ([...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci elektrowni wiatrowej [...] oraz jej fundamentu na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., decyzją z 12 lutego 2019 r. znak: AB.6740.1.162.2016 odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Starosta [...] wyjaśnił, że nie można zatwierdzić projektu budowlanego, w którym nie pokazano projektowanego całego zamierzenia budowlanego (wymagane elementy sieci do zatwierdzenia są pokazane orientacyjnie, s. 5 projektu), a projekt nie spełnia wymagań co do systematyki. Organ zauważył równocześnie, że dostarczenie warunków technicznych E. S.A. przyłączenia do linii 15 kV wynika z decyzji o warunkach zabudowy i nie jest możliwe zatwierdzenie projektu, który nie ma możliwości przyłączenia do sieci.

Po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o., Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z 10 czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie, w której wydana przez organ I instancji decyzja z 12 lutego 2019 r. miała związek z uprzednio przeprowadzoną kontrolą sądową poprzedzającej ją decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 10 października 2016 r. nr IGR-II.7840.4.94.2016 uchylającej decyzję Starosty [...] z 19 lipca 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę ww. inwestycji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazaną wyżej decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 10 października 2016 r. w wyniku rozpatrzenia skarg M. R. oraz P. sp. z o.o. uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 lutego 2017 r., II SA/Ol 1375/16, niemniej w wyniku rozpatrzenia skarg kasacyjnych Wojewody Warmińsko-Mazurskiego oraz M. R. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., II OSK 1697/17 uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi wniesione na kontrolowaną decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...], Wojewoda Warmińsko-Mazurski wyjaśnił, że została ona wydana na skutek tego, iż inwestor nie wypełnił nałożonych na niego postanowieniem Starosty [...] z 14 stycznia 2019 r. znak AB.6740.1.162.2018 obowiązków usunięcia nieprawidłowości w dokumentach złożonych przy wniosku poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...] z 23 lipca 2015 r. nr 57/2015 o warunkach zabudowy oraz do zgodności zakresu i formy projektu budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, inwestor wypełnił obowiązek nałożony ww. postanowieniem, ale tylko co do zakresu i formy projektu budowlanego. W ww. postanowieniu organ ustalił, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, w której przyjęto, że przyłączenie projektowanej elektrowni wiatrowej do linii 15 kV ma odbyć się na podstawie warunków technicznych operatora sieci (E. S.A.). W projekcie budowlanym nie było dokumentów potwierdzających zgodność zaprojektowanego przyłączenia do sieci 15 kV z warunkami technicznymi. Również w toku postępowania odwoławczego brak ten nie został uzupełniony, albowiem w odpowiedzi na pismo organu odwoławczego z 8 kwietnia 2019 r. wzywające inwestora do przedłożenia warunków przyłączenia farmy wiatrowej do sieci elektroenergetycznej wraz z załącznikiem graficznym P. sp. z o.o. w piśmie z 17 kwietnia 2019 r. wskazała, że nie posiada ww. warunków i uznaje, iż z art. 33 ust. 2 oraz art. 34 ust. 3 p.b. nie wynika obowiązek dysponowania takim dokumentem. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wyjaśnił, że w art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b. (w jego aktualnym brzmieniu) obowiązek załączania do projektu budowlanego warunków technicznych podłączenia obiektu do sieci został zniesiony, jednakże powołanie się przez inwestora na tę zmianę normatywną pozostaje niezasadne, albowiem w rozpatrywanym przypadku ciążące na odwołującym wymaganie służy spełnieniu nałożonego przez organ obowiązku wyeliminowania niezgodności z decyzją ustalającą warunki zabudowy. Decyzja ta wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro inwestor w wyznaczonym terminie nie usunął wskazanego przez organ naruszenia, a jedynie przedstawił własne stanowisko, to, w ocenie Wojewody, organ I instancji nie miał innej możliwości prawnej, jak tylko wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

P. sp. z o.o. złożyła skargę, w której wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że związanie organu I instancji decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy obejmuje uprawnienie do żądania przedłożenia warunków przyłączenia do sieci, podczas gdy do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wystarczająca jest analiza samego projektu budowlanego, w którym na mapie do celów projektowych przedstawione zostało przyłącze elektrowni do istniejącej sieci elektroenergetycznej, a zatem projekt budowlany jest w tym zakresie zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy; 2) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 4 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że inwestor był zobowiązany przedłożyć warunki techniczne przyłączenia do linii 15 kV, w konsekwencji czego bezzasadnie, pomimo spełnienia wszystkich wymagań ustawowych dotyczących treści wniosku o pozwolenie na budowę oraz formy i treści projektu budowlanego, wydano decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy, podczas gdy z art. 33 ust. 2 oraz art. 34 ust. 3 p.b. nie wynika obowiązek przedkładania warunków przyłączenia w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ani w postaci załącznika do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ani w postaci elementu projektu budowlanego; 3) art. 35 ust. 3 p.b. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji nie miał innej możliwości jak wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor nie usunął naruszeń wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., podczas gdy obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości może być realizowany przez inwestora w każdej formie, która powoduje eliminację naruszeń wymogów określonych w art. 35 ust. 1 p.b., w tym także poprzez wskazanie organowi, że naruszenie tych wymogów nie występuje; 4) art. 15 w zw. z art. 127 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i zaniechanie rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania z 25 lutego 2019 r. od decyzji Starosty [...] z 12 lutego 2019 r., tj. nierozpoznanie zarzutów określonych w punktach 2-4 petitum odwołania, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i celu postępowania odwoławczego. W szczególności, organ odwoławczy nie rozważył wskazanych przez inwestora zarzutów dotyczących przebiegu postępowania przed organem I instancji i zmiennego stanowiska organu I instancji w zakresie żądania warunków przyłączenia do sieci, zażądania od inwestora przedłożenia warunków przyłączenia do sieci dopiero w postanowieniu z 14 stycznia 2019 r., pomimo iż organ I instancji nie żądał doręczenia przedmiotowych warunków przed wydaniem decyzji z 19 lipca 2016 r. ani w wezwaniu z 27 czerwca 2018 r. do uzupełnienia projektu budowlanego, a także nie wskazywał na brak warunków przyłączenia w piśmie z 11 października 2018 r.; 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie.

Uchylając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przywołał treść art. 35 ust. 1 i 3 p.b. i wyjaśnił, że legalną podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może być nieuzupełnienie nieprawidłowości w rozumieniu art. 35 ust. 3 p.b. wskazanych w postanowieniu wydanym w trybie analizowanego przepisu, lecz tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy nieprawidłowości mają oparcie w materialnoprawych podstawach zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja odmowna wydawana w powyższym trybie musi być precyzyjna, a organ powinien dokładnie wskazać, które punkty postanowienia zawierające nałożone obowiązki dotyczące usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym nie zostały wykonane i uzasadnić, że obowiązek określony w każdym z tych punktów był wymagany. Sąd I instancji przypomniał, że z akt sprawy wynika, iż podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę było niewypełnienie nałożonego postanowieniem z 14 stycznia 2019 r. obowiązku dostosowania projektu budowlanego do stanu zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, gdzie wskazano, że przyłączenie projektowanej elektrowni wiatrowej do linii 15 KV ma się odbyć na podstawie warunków technicznych operatora sieci, zaś przedłożony projekt budowlany powyższego wymogu nie spełniał. Organ stwierdził, że przyłączenie ma odbyć się na podstawie warunków technicznych operatora sieci E. S.A. Odnośnie do tejże kwestii Sąd I instancji wskazał na treść art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b. i jego brzmienie obowiązujące przed wejściem w życie art. 1 pkt 12 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), wyjaśniając, że w stanie prawnym sprawy wymóg złożenia przez inwestora oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do właściwych sieci nie istnieje. Nie zachodzi podstawa, aby na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej weryfikował możliwość przyłączenia obiektu do sieci, leży to bowiem w interesie inwestora. Uzyskiwanie warunków przyłączenia do sieci jest czynnością spoza sfery prawa administracyjnego odbywającą się między inwestorem a gestorem sieci, w świetle czego nałożony postanowieniem wymóg przedłożenia warunków technicznych E. S.A. przyłączenia elektrowni wiatrowej do linii 15 kV zgodnie z warunkami decyzji o warunkach zabudowy nie znajduje wsparcia w przepisach art. 34 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 35 ust. 1 p.b., co czyniło odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powyższej przyczyny niedopuszczalną. Sąd I instancji w dalszej kolejności podkreślił, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. jest niezaskarżalne, co oznacza, że może być kwestionowane wyłącznie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę lub odmowy udzielenia pozwolenia. Obowiązek usunięcia nieprawidłowości może być realizowany przez inwestora w każdej formie, która powoduje eliminację naruszeń wymogów określonych w art. 35 ust. 1 p.b., w tym także poprzez wskazanie organowi, że naruszenie tych wymogów nie występuje. Jedynie w sytuacji, gdy inwestor nie reaguje na wydane postanowienie (wezwanie) w żaden sposób, organ zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, albowiem nakaz taki dla organu sformułowany jest w sposób kategoryczny i organ nie ma możliwości działania uznaniowego. We wniesionym odwołaniu, jak zauważył Sąd, skarżąca zakwestionowała postanowienie z 14 stycznia 2019 r., jednakże w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów dotyczących powyższego postanowienia. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Przepisy procesowe nakazują też wydanie w sprawie decyzji odpowiadającej wymogom z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Powyższe nakazywało Sądowi I instancji uznać, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie zarzutów dotyczących postanowienia z 14 stycznia 2019 r., jak też naruszenia art. 35 ust. 3 p.b., co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

M. R. złożył skargę kasacyjną, która zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 p.p.s.a. (w tym w zw. z art. 190 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.) przez orzekanie z naruszeniem związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania oraz wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2018 r., II OSK 1697/17 wobec braku w tym zakresie rozważań (odnośnie do realizacji wskazań) i braku objęcia tych okoliczności w podstawach wyroku, a także w związku z tym, że przez brak kontroli organu w tym zakresie uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o braku właściwej, pełnej merytorycznej kontroli skarżonego organu oraz o niewłaściwych, niepełnych podstawach skarżonego wyroku, w tym stanowiąc o niewłaściwym orzekaniu,

2) art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez nierozpoznanie przez Sąd I instancji w granicach sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i naruszeń prawa, w tym z urzędu przy obowiązku orzekania w granicach sprawy, w tym wskutek ograniczenia badania i rozstrzygania sprawy do treści zarzutów i wniosków skargi - uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o braku właściwej, pełnej merytorycznej kontroli skarżonego organu oraz o braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Sąd w postępowaniu dwuinstancyjnym, oraz o niewłaściwych, niepełnych podstawach skarżonego wyroku, w tym o niewłaściwym orzekaniu,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.) przez niewłaściwe uzasadnienie wyroku, zwłaszcza z uwagi na to, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów (lub są one ujęte w sposób niepełny) oraz z uwagi na to, że w ramach przedstawienia stanu sprawy Sąd I instancji nie wskazał, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania - uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o braku właściwej, pełnej merytorycznej kontroli skarżonego organu oraz o braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Sąd w postępowaniu dwuinstancyjnym, oraz o niewłaściwych, niepełnych podstawach skarżonego wyroku, w tym o niewłaściwym orzekaniu;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez niewłaściwą ocenę odnośnie do wystąpienia naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz odnośnie do wystąpienia innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o uwzględnieniu skargi, zamiast jej oddalenia;

II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 i 3 p.b. (w zw. z art. 34 ust. 1-2 i 3 pkt 1-5 oraz w zw. z art. 33 ust. 1-2 p.b. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) przez niewłaściwe zastosowanie (niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji w stanie ustalonym prawidłowo przez kontrolowany organ).

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej M. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem określającym niezbędne elementy uzasadnienia. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Wskazaną sytuację należy między innymi odnosić do przypadku, gdy pisemne motywy orzeczenia nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób niejasny czy nielogiczny, nie pozwalając określić, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Brak jest podstaw, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do przypisania zaskarżonemu wyrokowi powyższych cech. Uzasadnienie wyroku zostało bowiem sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 10 czerwca 2019 r. za niezgodną z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., powodów zajęcia takiego stanowiska. Jak słusznie zauważył skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, fakt, iż skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska sądu, jak też uznaje je za nieprzekonujące, nie może stanowić podstawy uwzględnienia zarzutu opartego na przywołanej normie. Sąd I instancji uchylił decyzję organu odwoławczego, dostrzegając w niej błędy nakazujące z uwagi na ich charakter przypisać decyzji naruszenie przepisów stanowiące podstawy wzruszenia kontrolowanego aktu określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Analiza uzasadnienia wyroku każe równocześnie uznać, że zajęte przez Sąd stanowisko odnosi się do obu rodzajów stwierdzonych uchybień, a przy tym w wymagany sposób wyjaśnia stan sprawy, jaki stanowił podstawę orzekania.

Zgodzić się należy z zarzutem, że realizując wymóg zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, Sąd I instancji nie wyodrębnił w nim opisu wskazującego przebieg postępowania, w ramach którego została wydana przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego decyzja z 10 października 2016 r., jak również wynik jej kontroli związanej z wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyroku z 21 lutego 2017 r., II SA/Ol 1375/16, a następnie po jego zaskarżeniu skargami kasacyjnymi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego oraz M. R. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2018 r., II OSK 1697/17. Pominięcie tego etapu postępowania nie ma jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie można się zgodzić z zarzutem, że na prawidłowość zaskarżonego wyroku powinna rzutować kwestia związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 153 w zw. z art. 190 i art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., niemniej pozostaje ono nieuzasadnione, ponieważ Sąd I instancji zaniechał rozważenia stanowiska organów ponownie rozpoznających sprawę pod kątem dochowania wymagania wynikającego z art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. z uwagi na następczą zmianę okoliczności faktycznych sprawy.

Przypomnienia wymaga, że zasadnicze uwagi zamieszczone w wyroku z 11 kwietnia 2018 r. dotyczyły potrzeby zweryfikowania, czy wskazane w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym rozwiązanie przewidujące odbiór wytworzonej energii poprzez wykorzystanie przewoźnych akumulatorów przemysłowych może zostać faktycznie zrealizowane. W kontekście ciążącego na projektancie obowiązku sporządzenia projektu zagospodarowania terenu obejmującego całość zamierzenia budowlanego (art. 33 ust. 1 p.b.) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przesyłanie wytworzonej energii elektrycznej poza elektrownię wiatrową wymaga uwzględnienia w projekcie przyłącza elektroenergetycznego, jednak wymóg ten nie musi być spełniony wówczas, gdyby elektrownia mogła samodzielnie funkcjonować bez takiego przyłącza. Tymczasem z akt sprawy wynika, że niezależnie od akcentowanego przez inwestora przedstawienia prawidłowego projektu zagospodarowania terenu obejmującego elementy wskazane w decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 10 października 2016 r., skarżący w uprzednio przedłożonym projekcie budowlanym zawarł wyjaśnienie, że oceniany etap inwestycji będzie składał się z wykonania pojedynczej elektrowni wiatrowej [...] przystosowanej do produkcji energii elektrycznej na własne potrzeby oraz magazynowania jej w zewnętrznych, przewoźnych akumulatorach przemysłowych wraz z jej fundamentem (opis projektu budowlanego, s. 4), jednakże te ustalenia zostały zmodyfikowane w zmienionym projekcie budowlanym, w którym inwestor podał, że inwestycja z uwagi na zaprzestanie produkcji modelu turbiny Siemens składać się będzie z pojedynczej elektrowni wiatrowej typu Vestas [...]. Równocześnie, całościowo przedsięwzięcie składać się ma z elektrowni wiatrowej i jej fundamentu opisanego w opracowaniu oraz infrastruktury towarzyszącej w postaci zjazdu z drogi gminnej, wewnętrznej drogi dojazdowej i przyłącza elektrowni do istniejącej sieci elektroenergetycznej (linii kablowej SN, stacji abonenckiej NN/SN oraz wyprowadzenia na projektowany słup linii napowietrznej SN relacji N-L), co oznacza, że inwestor w zakresie charakterystyki projektowanej inwestycji wycofał się z tych rozwiązań, których wprowadzenie do projektu budowlanego stanowiło przedmiot wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego i z tego względu zachodziłaby konieczność sprawdzenia, czy w toku ponownego oceniania przez organ projektu budowlanego wypowiedź ta była respektowana. Nie może budzić wątpliwości, że odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a. uzasadnia sytuacja, gdy wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w sprawie dokonane przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualne, ponieważ nie przystaje do nowych (zmienionych) okoliczności faktycznych sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów skargi kasacyjnej, które wiążą wadliwość zaskarżonego wyroku z brakiem przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Poddając kontroli decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 10 czerwca 2019 r., Sąd nie uchybił powyższemu obowiązkowi, albowiem z uwagi na rozstrzygnięcie odmawiające zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w związku z przyjętym w art. 35 ust. 3 p.b. trybem oceny wniosku inwestora przewidującym, że tego rodzaju decyzja może zostać wydana wskutek niezastosowania się przez inwestora do nakazu usunięcia nieprawidłowości nałożonego postanowieniem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej po stwierdzeniu naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b., Sąd poddał badaniu prawidłowość zajętego w tym zakresie przez organ odwoławczy stanowiska. Wobec tego, że analiza treści zaskarżonej decyzji nakazywała przyjąć, iż za podstawę rozpatrzenia wniosku inwestora w sposób odmowny Wojewoda uznał wyłącznie kwestię niedopełnienia przez skarżącego obowiązku przedstawienia warunków technicznych operatora sieci dotyczących przyłączenia do linii 15 kV zgodnie z postanowieniem zawartym w decyzji ustalającej warunki zabudowy, Sąd I instancji tę kwestię uczynił zasadniczym przedmiotem swojej wypowiedzi, podnosząc, że tego rodzaju zobowiązanie nie znajduje podstaw w przepisach p.b. Równocześnie, dostrzegając rozbieżność ocen sformułowanych w sprawie przez Starostę [...] i Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego odnośnie do zakresu i formy projektu budowlanego, którego to zagadnienia dotyczyły zarzuty inwestora związane z zaskarżeniem wraz z odwołaniem od decyzji z 12 lutego 2019 r. stosownie do art. 142 k.p.a. również postanowienia z 14 stycznia 2019 r., a przy tym, nie odnajdując w treści decyzji jakiegokolwiek merytorycznego wyjaśnienia pozwalającego przypisać projektowi budowlanemu zgodność z pozostałymi wymaganiami p.b., Sąd I instancji uznał, że w tym zakresie zaskarżona decyzja uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowość takiego stanowiska nie może budzić wątpliwości. Nie powinno bowiem stanowić przedmiotu sporu, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji ani też nie może ograniczyć się do prostego im zaprzeczenia. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ odwoławczy decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w jej uzasadnieniu stanowiskiem zawierającym odniesienie się przez organ do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w szczególności warunków, od których spełnienia uzależnione jest udzielenie pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 p.b.). Braki uzasadnienia decyzji w zakresie tych podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., II OSK 1032/16; wyrok NSA z 25 października 2016 r., II OSK 110/15).

Wnoszący skargę kasacyjną zaakcentował podkreślane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapatrywanie, zgodnie z którym sąd administracyjny nie jest związany granicami zaskarżenia, przez co żadna część zaskarżonej do sądu decyzji nie może korzystać z domniemania prawidłowości. Ocena prawna zamieszczona w zaskarżonym wyroku, wbrew odmiennemu przekonaniu strony, z tą zasadą pozostaje w całości zgodna, jeżeli w granicach rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji, uchylając decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, nie ograniczył swoich uwag wyłącznie do wskazanej przez organ odwoławczy przyczyny uniemożliwiającej uwzględnienie wniosku inwestora, ale przyjął, że prawidłowe załatwienie sprawy wymagało wyjaśnienia również pozostałych kwestii materialnoprawnych, do których zaliczyć należy również to, czy inwestor stosownie do art. 33 ust. 1 p.b. wywiązał się z obowiązku przedstawienia prawidłowego projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego w związku ze zgłoszeniem jego etapowania, a także, czy projekt budowlany posiada właściwą formę i jest kompletny, jak uznaje inwestor.

Wyłącznie na marginesie powyższej uwagi, wymaga zauważenia, że pomimo iż Wojewoda Warmińsko-Mazurski inaczej niż Starosta [...] stwierdził, że inwestorowi nie można zarzucić uchybień odnośnie do formy przedstawionego projektu budowlanego, organ ten zdecydował zaskarżoną decyzją o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "I etapu inwestycji elektrowni wiatrowej [...] ([...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w postaci elektrowni wiatrowej Siemens [...] [...]", podczas gdy zmieniony wniosek inwestora, któremu zdaniem organu odwoławczego należało nadać pełną skuteczność, obejmował żądanie zatwierdzenia innego projektu budowlanego (projektu elektrowni wiatrowej typu Vestas [...]).

Kierując się powyższymi względami, w tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

W kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 26 sierpnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.