Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 961/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. i W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/20 w sprawie ze skargi A.K. i W.K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2020 r. VII SA/Wa 947/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i W. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 12 marca 2019 r. skarżący W. K. po raz kolejny wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o skreślenie z rejestru zabytków budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] w [...], wskazując na jego zły stan techniczny.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...], na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 i art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2067, ze zm.), oraz art. 18 pkt 1 i art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił skreślenia z rejestru zabytków ww. budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy wniosek jest kolejnym wnioskiem Skarżącego. Poprzednio wydaną decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak: [...], odmówił skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego budynku, stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki do skreślenia. Przede wszystkim, jak zaznaczono, stan faktyczny w odniesieniu do budynku położonego w [...] przy ul. [...][...] od czasu wydania poprzedniej decyzji z dnia [...] września 2017 r. nie uległ zmianie. Zaznaczono, że w świetle materiału dowodowego zniszczenia substancji budowalnej omawianego obiektu nie przesądzają o trwałej i nieodwracalnej utracie wartości zabytkowej. Czytelna jest bowiem nieprzekształcona bryła budynku, o formie z daty wpisu – wpis budynku do rejestru zabytków pod numerem [...] został dokonany decyzją z dnia [...] października 1967 r. Znaczna część zachowanej substancji jest oryginalna, co nadal definiuje obiekt jako zabytek. Minister podkreślił, że pomimo poddania go przekształceniom w zakresie układu i wielkości otworów okiennych, stolarki okiennej i drzwiowej, rodzaju pokrycia dachowego, obiekt zachował wartości historyczne, stanowiąc przykład typowego budownictwa wiejskiego z pierwszej poł. XIX w. dawnego [...], a obecnie [...].

Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...], po przeprowadzeniu 8 maja 2019 r. oględzin przedmiotowego zabytku, wydał opinię specjalistyczną z dnia 22 maja 2019 r., stwierdzając końcowo, że w aktualnym stanie zachowania obiekt "nie posiada cech wyróżniających go spośród sąsiedniej zabudowy, a tym samym nie odzwierciedla walorów zabudowy frankońskiej". Podkreślono, że obiekt utracił też "kontekst przestrzenny świadczący o roli obiektu mieszkalnego w części zagrody z charakterystycznym rozplanowaniem i zabudową, która już nie istnieje". A zatem istnieją okoliczności kwalifikujące budynek do skreślenia z rejestru zabytków.

W ocenie Ministra, skreślenie z rejestru zabytków jest możliwe, gdy obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, organ stwierdził, że nie zachodzi żadna ze wskazanych przesłanek, gdyż obiekt nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości, jak również jego wartość nie została zakwestionowana w nowych ustaleniach naukowych. Stan budynku, od czasu wydania decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017r. odmawiającej skreślenia go z rejestru zabytków nie uległ zmianie, a argumenty w niej przedstawione zachowują aktualność. Zniszczenia substancji budowlanej nie przesądzają o trwałej i nieodwracalnej utracie wartości zabytkowych, w tym zarówno wartości historycznej, jak i artystycznej. Zdaniem Ministra budynek zachował wartość historyczną i naukową, jako autentyczny i integralny element pochodzącej z pierwszej połowy XIX w. historycznej zabudowy miejscowości, stanowiąc materialne dziedzictwo przeszłości oraz istotny element lokalnej tożsamości kulturowej. Wykonane remonty wraz z wymianą części substancji budowlanej, nie stanowią uzasadnienia dla skreślenia zabytku z rejestru, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dalej Minister stwierdził, że obiekt znajdujący się w złym stanie technicznym nie może zostać wykreślony z rejestru zabytków, jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe.

Na skutek wniesionego przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] marca 2020 r. (zaskarżoną w tej sprawie) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2019r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 282) oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256), zwanego dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu tej decyzji Minister wyjaśnił, że okoliczności związane z samowolną przebudową zabytkowego budynku były już przedmiotem merytorycznej oceny organu ochrony zabytków w postępowaniu w sprawie skreślenia z rejestru zabytków, wszczętym na wniosek Skarżącego z dnia 7 marca 2017 r. Wobec niezaskarżenia poprzedniej decyzji Ministra z dnia [...] września 2017 r., poczynione w niej ustalenia w zakresie wpływu przekształceń na wartość zabytkową budynku pozostają ostateczne i aktualne. Zdaniem Ministra w sprawie nie zaszły nowe okoliczności prawne lub faktyczne, pozwalające na skreślenie przedmiotowego zabytku z rejestru. Pomimo przeprowadzenia nielegalnych przekształceń bryły i architektury, polegających m.in. na termoizolacji części elewacji, przebudowie otworów oraz wymianie stolarki okiennej na okna z PVC, budynek zachowuje wartości, które przesądziły o objęciu go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków. Pomimo wymiany ogrodzenia od strony ulicy [...], budynek nr [...] w dalszym ciągu posiada typowe cechy historycznej zabudowy miejscowości. Murowana z cegły, parterowa bryła budynku oraz sposób zagospodarowania parceli nie uległy przekształceniu w stopniu uzasadniającym stwierdzenie, że wartość historyczna tego budynku, uznana w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, została utracona.

Końcowo Minister wyjaśnił, że stan faktyczny i prawny sprawy nie upoważnia do uznania, że zachodzą przesłanki wymienione w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uzasadniające skreślenie z rejestru zabytków przedmiotowego budynku.

W skardze na powyższą decyzję Skarżący zarzucili naruszenie: art. 13 ust. 1 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a., domagając się uchylenia zarówno jej, jak i decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem Skarżących, na skutek zmian jakie zaszły na przestrzeni lat pozostała tylko bryła. Budynek upodobnił się do domów współczesnych i nie zachowuje wartości historycznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jej oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu o wykreślenie zabytku z rejestru, zasadnicze znaczenie ma to, czy wartości, które stanowiły podstawę wpisu zostały utracone na skutek zniszczenia - przekształcenia zabytku. Decyzja o skreśleniu zabytku z rejestru podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Dalej przypomniał, że w sprawie tej dotyczącej skreślenia z rejestru przedmiotowego zabytku, przy zasadniczej tożsamości stanu zachowania obiektu, wydane zostały dwie różne opinie Narodowego Instytut Dziedzictwa, czyli jednostki wyspecjalizowanej w ocenie wartości chronionych zabytków. Były to - opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] z dnia 24 czerwca 2017 r. oraz opinia z dnia 22 maja 2019 r. Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, uznając, że opinia z dnia 22 maja 2019 r., w której stwierdzono utratę wartości zabytkowych nie może stanowić samoistnej i decydującej przesłanki do skreślenia omawianego budynku z rejestru zabytków. Organ miał więc prawo ocenić wartość dowodową obu opinii w ramach zasady swobodnej oceny dowodów i uwzględnić wnioski, które przemawiały za odmową skreślenia z rejestru zabytków pomimo złego stanu technicznego budynku.

Dalej Sąd wskazał, że aktualny stan budynku nie był sporny. Sporna była ocena tego stanu. Minister Kultury, jako organ posiadający własne kompetencje merytoryczne, prawidłowo ocenił stan zachowania budynku, stopień dokonanych zmian oraz ich wpływ na utratę walorów autentyczności obiektu. Przekształcenie substancji budowlanej budynku spowodowało uszczerbek w jego wartości zabytkowej, ale nie w sposób całkowity, mogący spowodować skreślenie z rejestru. Nie każde zniszczenie (przekształcenie) zabytku doprowadza do skreślenia go z rejestru zabytków, a jedynie takie, z którym wiąże się dla tego obiektu całkowita utrata wartości prawnie chronionych.

Podsumowując Sąd uznał, że nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Skarżący zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, a nadto o orzeczenie o kosztach postępowania.

Skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w wyniku czego Sąd nie uchylił w całości obu wydanych w sprawie decyzji Ministra mocą których budynek mieszkalny wnioskodawców pomimo ich zasadnego wniosku skierowanego do właściwego organu nie został skreślony z rejestru zabytków, w warunkach gdy uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej, naukowej;

2/ naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.:

- w zw. z art. 80 i w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i stworzenie swoistej hierarchii dowodów wyrażającej się w uznaniu za nadrzędny dowód z opinii Oddziału Terenowego w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 24 czerwca 2017 r. sporządzonej na potrzeby poprzedniego postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków nad opinią tej instytucji z dnia 22 maja 2019 r. oraz oparcia na tej pierwszej opinii zaskarżonego orzeczenia;

- w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotem dowodu, który organ miałby przeprowadzić na wniosek strony z załączonych przez nią zdjęć jest okoliczność udowodniona innym środkiem dowodowym – opinią Oddziału Terenowego w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 2017 r., co w gruncie rzeczy doprowadziło do sytuacji oparcia orzeczenia na podstawie jedynego dowodu w postaci opinii z 2017 r.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r. Skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy (k. 55).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmawiająca skreślenia z rejestru zabytków budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] w [...], z uwagi na jego zły stan techniczny. W ocenie Skarżących budynek ten uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej, naukowej, stąd winien podlegać wykreśleniu z rejestru zabytków. Przeciwny pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji został podzielony przez Sąd pierwszej instancji w kwestionowanym wyroku, stąd uznano, że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku prawidłowo zastosowano konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., albowiem poddana kontroli legalności decyzja odpowiada prawu. Nie było zatem, w realiach tej sprawy, uzasadnionych przesłanek do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Norma ta stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Generalnie ujmując, naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką postać. Po pierwsze, może polegać na błędnej wykładni prawa. Po drugie, naruszenie prawa może polegać na niewłaściwym zastosowaniu prawa. Ma to miejsce w przypadku, gdy organ administracyjny prawidłowo ustalił treść normy prawnej, ale błędnie ją zastosował do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Skarżących w tej sprawie organ wadliwie zastosował art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zaś Sąd pierwszej instancji błędnie zaaprobował to stanowisko.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie można podzielić powyższego zarzutu skargi kasacyjnej. Istota sporu zatem, sprowadza się do tego czy należący do Skarżących budynek mieszkalny przy ul. [...][...] w [...] gm. [...] nadal posiada wartości zabytkowe, czy też kwalifikuje się do skreślenia z rejestru zabytków.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przesłankami wydania decyzji o skreślenie zabytku z rejestru jest uznanie, że uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Z przepisu tego wynika, iż skreślenie zabytku z rejestru zabytków możliwe jest w dwóch przypadkach, a spełnienie chociażby jednego z nich obliguje organ do wydania decyzji o skreśleniu. Przy czym, instytucja przewidziana w przywołanym przepisie winna być traktowana w kategoriach wyjątku – porównaj wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r. II OSK 2037/15.

Skreślenie zabytku z rejestru zabytków ma miejsce w sytuacji jego zniszczenia w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej i na tej podstawie Skarżący żądają dokonania przedmiotowego wykreślenia. W postępowaniu o wykreślenie zabytku z rejestru, zasadnicze znaczenie ma to, czy wartości, które stanowiły podstawę wpisu zostały utracone, na skutek zniszczenia - przekształcenia zabytku. Ustawodawca dopuszcza sytuację, w której zabytek przestaje być zabytkiem, o ile jego stan jest taki, że nie jest możliwe stwierdzenie istnienia cech decydujących o jego wartości historycznej, artystycznej czy naukowej.

Podkreślić należy, że decyzja o skreśleniu zabytku z rejestru podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, zatem istotne znaczenie dla oceny prawidłowości tego rodzaju rozstrzygnięcia ma odpowiednie odniesienie się przez organ do ustalonych okoliczności sprawy, połączone z wykazaniem ich wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego oznacza, że organ administracji dysponuje znacznie większą swobodą w dokonywaniu oceny konieczności podjęcia określonej decyzji lub czynności, a także odpowiedniego ukształtowania treści podjętego działania, albo – przeciwnie – braku potrzeby wydania określonego aktu. W szczególności jednak decyzja podjęta w ramach swobodnego uznania administracyjnego, nazywanego też dyskrecjonalną władzą organu, nie może być decyzją dowolną i w tym sensie arbitralną. Organ administracji ma bowiem obowiązek rozpatrzyć okoliczności sprawy, a następnie rzetelnie i odpowiednio szczegółowo uzasadnić przyjęte rozstrzygnięcie.

Jak obrazują to akta w rozpoznawanej sprawie organ konserwatorski po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w przekonujący sposób, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., wykazał, że będący przedmiotem sporu budynek mieszkalny położony przy ul. [...][...] w [...] (dz. nr [...]), nie utracił swoich wartości zabytkowych, co pozwoliło w ramach normy art. 13 ust. 1 omawianej ustawy wydać kwestionowaną w sprawie decyzję.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło w tej sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 i w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

Nie jest kwestionowane, że złożony w tej sprawie wniosek o wykreślenie z rejestru zabytków przedmiotowej nieruchomości jest kolejnym wnioskiem w tym zakresie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poprzednio wydaną ostateczną decyzją z dnia [...] września 2017 r. odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku Skarżących na działce nr [...], stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki do skreślenia, bowiem czytelna jest nieprzekształcona bryła budynku, o formie z daty wpisu. Znaczna część zachowanej substancji jest oryginalna, co nadal definiuje obiekt jako zabytek. Podkreślił, że pomimo poddania go przekształceniom w zakresie układu i wielkości otworów okiennych, stolarki okiennej i drzwiowej, rodzaju pokrycia dachowego, obiekt zachował wartości historyczne, stanowiąc przykład typowego budownictwa wiejskiego z pierwszej poł. XIX w. dawnego [...], a obecnie [...]. W ramach tego postępowania Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...], po przeprowadzeniu oględzin wydał specjalistyczną opinię z dnia 24 czerwca 2017 r., w której w sposób jednoznaczny wskazał, że przedmiotowy obiekt zachował wartości, które decydowały o wpisie do rejestru zabytków (decyzja z dnia [...] października 1967 r.) i że nie zachodzą okoliczności, które w myśl art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, kwalifikują dom mieszkalny przy ul. [...][...] w [...] do skreślenia z rejestru zabytków.

W ramach kolejnego wniosku o dokonanie wykreślenia przedmiotowej nieruchomości z rejestru zabytków, niespełna dwa lata po wydaniu ww. decyzji z dnia [...] września 2017 r., wszczęto na wniosek skarżącego z dnia 18 marca 2019 r. w tej sprawie postępowanie, w którym ponownie przeprowadzono oględziny spornego zabytku w dniu 8 maja 2019 r., a w konsekwencji Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] wydał opinię z dnia 22 maja 2019 r., że sporny budynek mieszkalny utracił wartości artystyczne, historyczne i naukowe i że kwalifikuje się do skreślenia z rejestru zabytków województwa [...]. Jako uzasadnienie tego stanowiska wskazano, że omawiany budynek "powinien zostać skreślony z rejestru zabytków", bowiem "przekształcenia obiektu są tak duże, że naruszyły materialną strukturę przestrzenną i architektoniczną budynku mówiącą o dawności obiektu". Opisane zmiany, wraz z usunięciem "bramy z furtą, które stanowiły kompozycyjne dopełnienie całości obiektu (...) przyczyniły się do utraty wartości, jakie były podstawą objęcia go ochroną konserwatorką". Budynek "utracił materialne cechy świadczące o jego wartości historycznej", a wielokrotna ingerencja w jego strukturę doprowadziła do "znacznych zniszczeń autentycznej substancji historycznej". W aktualnym stanie zachowania "nie posiada cech wyróżniających go spośród sąsiedniej zabudowy, a tym samym nie odzwierciedla walorów zabudowy frankońskiej". Podkreślono, że obiekt utracił też "kontekst przestrzenny świadczący o roli obiektu mieszkalnego w części zagrody z charakterystycznym rozplanowaniem i zabudową, która już nie istnieje".

Zatem w sprawie opracowano na przestrzeni niespełna dwóch lat odmienne opinie w odniesieniu do wniosków o skreślenie z rejestru zabytków budynku Skarżących. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie i nie powinno budzić wątpliwości, że opinię biegłego należy wiązać ze sferą ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i nie można zaś postrzegać jej jako uprawnienie biegłego do oceny zaistnienia w sprawie przesłanek wydania decyzji określonej treści, przypisanego organowi prowadzącemu postępowanie (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2010 r. II OSK 242/09; z dnia 7 lutego 2018 r. II OSK 896/16). Jakkolwiek wnioski płynące z opinii tego organu nie są dla organów administracji wiążące, jednak nie mogą być w sposób dowolny pomijane przez organ.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ konserwatorski na mocy przepisów powołanej wyżej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami posiada kompetencje do samodzielnej oceny obiektu pod względem posiadanych przez nie wartości historycznych, artystycznych czy naukowych, określenia stanu jego zachowania, jeżeli z tymi przesłankami ustawa wiąże wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie takiej samodzielnej oceny materiału dowodowego obejmującego wskazane również wyżej dwie opinie Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] dokonał właściwy w sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Ocena tak dokonana, nie przekraczała granic swobodnej oceny dowodów, jak nieskutecznie wskazuje to skarga kasacyjna.

Celem niniejszego postępowania jest nie tylko określenie stanu technicznego zabytku, ale przede wszystkim ustalenie, że doszło do takiego zniszczenia – przekształcenia budynku (zespołu), który powoduje, że zabytek utracił wartości historyczne, artystyczne lub naukowe uzasadniające zmianę stanowiska organu co do jego ochrony. W tych warunkach w zaskarżonej decyzji słusznie wyjaśniono, mając na uwadze całokształt ustaleń faktycznych, że powody, dla których sporny budynek został objęty ścisłą ochroną konserwatorską, zostały wskazane w decyzji z dnia [...] października 1967 r. o wpisie do rejestru zabytków. Wskazano w niej charakterystyczne cechy domu mieszkalnego przy ul. [...][...] w [...] – typowy przykład wiejskiego budownictwa, jakie powstawało w tym regionie w pierwszej połowie XIX w. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] w 1967 r. wpisał do rejestru zabytków także dwa inne przykłady typowej dla [...] zabudowy historycznej (budynek przy ul. [...] [...] i budynek przy ul. [...] [...]). Cechą wspólną wszystkich tych trzech zabytków jest ich forma architektoniczna, zastosowany materiał budowlany oraz sposób zabudowy na działce. Są to domy murowane z cegły, parterowe, usytuowane szczytowo w stosunku do ulicy, których elewacja szczytowa zlicowana jest z murem ogrodzeniowym działki, mieszczącym otwory na furtę i bramę wjazdową. Pomimo wymiany ogrodzenia od strony ulicy [...] budynek nr [...] w dalszym ciągu posiada typowe cechy historycznej zabudowy miejscowości. Choć dokonane przekształcenia wpłynęły negatywnie na jego wygląd, to jednak obiekt ten nigdy nie posiadał wartości artystycznych. Murowana z cegły, parterowa bryła budynku oraz sposób zagospodarowania parceli nie uległy przekształceniu w stopniu uzasadniającym stwierdzenie, że wartość historyczna tego budynku, uznana w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, została utracona. Nadto w tej sprawie organ ją rozpoznający odniósł się do opinii Oddziału Terenowego w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 22 maja 2019 r., prawidłowo podnosząc, iż zgodnie z art. 80 k.p.a. nie był związany jej wnioskami, a swoje rozstrzygnięcie wydał na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego, skoro Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organ ochrony zabytków, posiada kompetencje do samodzielnego dokonania merytorycznej oceny stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nadto w motywach rozstrzygnięcia o odmowie wykreślenia z rejestru zabytków spornej nieruchomości, analizując stan faktyczny organ konserwatorski jako punkt odniesienia przyjął m.in. ustalenia przedstawione w opinii Oddziału Terenowego w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 24 czerwca 2017 r., sporządzonej na potrzeby poprzedniego postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków. Porównanie obu opinii wykazało, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska organu ochrony zabytków o odmowie skreślenia budynku z rejestru zabytków. Sprzeczne ze sobą wnioski obu opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa dotyczą w istocie tych samych przekształceń, jakim poddany został budynek od czasu wpisu do rejestru zabytków. Z tej przyczyny nie można było, jak zaznaczono, uznać wniosków nowej opinii za wiążące. Nie jest spore, co przyznał organ konserwatorski, że stan budynku od czasu wydania decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. odmawiającej skreślenia go z rejestru zabytków nie uległ zmianie, a argumenty w niej przedstawione zachowują aktualność. Generalnie uznano, że budynek zachował wartość historyczną i naukową, jako autentyczny i integralny element pochodzącej z I połowy XIX w. historycznej zabudowy miejscowości, stanowiąc materialne dziedzictwo przeszłości oraz istotny element lokalnej tożsamości kulturowej. Wykonane remonty wraz z wymianą części substancji budowlanej, nie stanowią uzasadnienia dla skreślenia zabytku z rejestru, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to i przedstawiona do niego argumentacja nie świadczą o tym, że zaskarżona decyzja jest dowolna (arbitralna). Organ konserwatorski wywiązał się bowiem z obowiązku rozpatrzenia okoliczności tej sprawy w jej całokształcie, a następnie rzetelnie i odpowiednio szczegółowo uzasadnił przyjęte rozstrzygnięcie, co już wyżej zaznaczono.

Zdaniem Skarżących, jak zaznaczono to w motywach kasacji, kluczową i niewyjaśnioną w sposób zasadniczy jest kwestia celowości zastosowania ochrony względem ich budynku mieszkalnego. Otóż zgodnie z art. 6 ust. 1 omawianej ustawy ochronie i opiece podlegają wyszczególnione w tym przepisie zabytki nieruchome (pkt 1), ruchome (pkt 2) i archeologiczne, bez względu na stan ich zachowania. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika wprost, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną konserwatorską, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy. Należy ponadto zauważyć, że jedną z przesłanek skreślenia zabytku z rejestru, określoną w art. 13 ust. 1 ustawy, jest jego zniszczenie w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W literaturze wskazuje się, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej; zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia (K. Zalasińska, Ochrona zabytków. Orzecznictwo z komentarzem, Warszawa 2010, s. 62). Organ konserwatorski w tej sprawie nie uznał, by doszło do ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek pozwalających na wykreślenie spornego budynku z rejestru zabytków, a zatem wynika z tego, że w dalszym ciągu celowe jest utrzymanie w rejestrze zabytków ustanowionej ochrony wobec spornego budynku mieszkalnego Skarżących.

Wbrew stanowisku Skarżących dodatkowe materiały wskazywane przez nich w postaci zdjęć przedstawionych w toku postępowania administracyjnego nie są w stanie doprowadzić do zmiany wyżej wyrażonego stanowiska, tym bardziej, że opinia Oddziału Terenowego w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 22 maja 2019 r. zawierała również bogaty materiał fotograficzny (podobnie jak opinia z dnia 24 czerwca 2017 r.) i podlegał on cenie organu konserwatorskiego. Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

W konsekwencji, skoro skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, a to nie było również przesłanek do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.