Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1863/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 542/23 w sprawie ze skargi Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2023 r. znak: DON.7100.194.2022.KPI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 542/23 oddalił skargę Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." (dalej: "skarżąca" lub "spółdzielnia") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2023 r., znak DON.7100.194.2022.KPI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia 15 lipca 1998 r. Prezydent Miasta Lublina, na wniosek Spółdzielni Budowlano-Usługowej "K." w L. (dalej "inwestor"), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z usługami wbudowanymi (4 lokale) i garażami w części podziemnej, w tym na wykonanie instalacji wewnętrznych: wodno-kanalizacyjnej, C.W., gazowej, c.o., elektrycznej oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej na nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...] i [...] nr gruntów [...] i [...] (obecnie na działkach nr [...] i [...], obręb [...], ark. [...] przy ul. [...]).

Decyzją z dnia 28 stycznia 2000 r. Prezydent Miasta Lublina udzielił inwestorowi, na jego wniosek, pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...]w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w Lublinie, z wyłączeniem lokali usługowych i garaży, a kolejną decyzją z dnia 6 kwietnia 2000 r., znak BUA.IV.7356/114/2000 udzielił pozwolenia na użytkowanie czterech lokali usługowych w tym budynku oraz zobowiązał inwestora do zgłoszenia zakończenia budowy garaży wbudowanych w części podziemnej ww. budynku.

Na wniosek spółdzielni, która w dniu 2 kwietnia 2009 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości i prawo własności budynków, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 11 maja 2022 r. wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatnio powołanej decyzji z 6 kwietnia 2000 r. o pozwoleniu na użytkowanie lokali usługowych.

Decyzją z dnia 10 października 2022 r., znak ZOA-XVII.7721.7.2021 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił jednak stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, wydanego na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126; dalej: "p.b.").

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania spółdzielni, decyzją z dnia 3 stycznia 2023 r., znak DON.7100.194.2022.KPI, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., dalej: "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

GINB wskazał, że wydanie częściowego pozwolenia na użytkowanie jest możliwe, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w art. 59 ust. 1 p.b., ale nie wykonano określonych robót budowlanych związanych z obiektem. Prezydent Miasta udzielając pozwolenia na użytkowanie czterech lokali usługowych, po przeprowadzeniu oględzin 6 kwietnia 2000 r., uznał, że mogą one samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować, pomimo tego, że do wykonania pozostały jeszcze podziemne garaże, a zgodnie z informacją zawartą w zawiadomieniu o zakończeniu prac budowlanych w lokalach usługowych, ostateczne zagospodarowanie ciągów pieszych miało nastąpić po zrealizowaniu innego budynku (oznaczonego symbolem "Y").

W ocenie GINB decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie była ona obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W szczególności organ wskazał, że trudno było uznać za rażące naruszenie prawa ocenę organu, iż brak garaży i docelowego zagospodarowania terenu nie uniemożliwia korzystania z lokali usługowych. Taka decyzja leżała w interesie ówczesnego inwestora i - w ocenie GINB - nie naruszała prawa w sposób rażący. Inwestor mógł bowiem (i powinien) zastosować się do tej decyzji i doprowadzić inwestycję do końca. To zaś, że tego nie uczynił, nie oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Spółdzielnia wniosła skargę na przedmiotową decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji WINB. W skardze przedstawiono zarzuty naruszenia:

1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym:

- czy faktycznie przedstawiciel Urzędu Miasta Lublin w dniu 6 kwietnia 2000 r. przeprowadził oględziny lokali i w jaki sposób wszedł do lokalu [...] w sytuacji, gdy do lokalu nie zostało wybudowane dojście i nie było fizycznej możliwości swobodnego wejścia do lokalu, a stan ten trwa niezmiennie od 23 lat, zaś wejście do lokalu w dacie wydania zaskarżonej decyzji (jak i obecnie) było możliwe jedynie przy użyciu specjalistycznego sprzętu alpinistycznego, co spowodowało brak odtworzenia przez organ rzeczywistego stanu faktycznego i spowodowało błędne ustalenia organu;

- brak ustalenia, czy w lokalach usługowych w dacie wydania decyzji w 2000 r. możliwe było prowadzenie działalności, a jeśli zdaniem organu tak, to w jaki sposób możliwe było korzystanie z lokali skoro nie wybudowano do nich dojścia i brak było do nich możliwości bezpośredniego fizycznego do nich dostępu;

- brak ustalenia, czy faktycznie nie wybudowano dojścia do lokali i czy w dacie wydania decyzji była możliwości bezpośredniego fizycznego dostępu do lokali i czy pozwolenie na użytkowanie wydano z pominięciem stanu faktycznego i czy ustalenia urzędnika w protokole oględzin były adekwatne do rzeczywistego stanu rzeczy;

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy:

- wskazane w skardze uchybienia powodują, że decyzja w sposób rażący naruszyła przepisy postępowania administracyjnego i prawa budowlanego w sytuacji, gdy organ nie wskazał na podstawie jakiego przepisu obowiązującego prawa, możliwe było wydanie decyzji, która nie uwzględniała stanu faktycznego;

- jest to druga decyzja wydana co do tego obiektu (wcześniej wydano pozwolenie na użytkowanie lokali mieszkalnych), w sytuacji, gdy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje się jeden raz dla obiektu, a nie oddzielnie na poszczególne fragmenty obiektu w różnych okresach czasu;

3) art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 59h p.b. poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia wydania decyzji przez organ z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy z powodu upływu cenzury czasowej wskazanej przepisami (upływ pięciu lat) nie można stwierdzić nieważności decyzji, a przy tym organ wybiórczo odniósł się do niektórych przesłanek naruszeń prawa przez organ pierwszej instancji, usprawiedliwiając je w każdym przypadku;

4) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b. przez uznanie przez organ, że nie jest rażącym uchybieniem niezgodność pomiędzy projektem budowlanym a stanem obiektu podczas, gdy obiekt budowlany należy projektować, budować i użytkować utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający spełnienie wymienionych w skardze wymogów, a przedmiot decyzji został dopuszczony do użytkowania wbrew ustaleniom zawartym w projekcie budowlanym, który nie przewidywał braku dojścia do lokalu, a w drugim przypadku nie przewidywał tymczasowego, drewnianego, prowizorycznego dojścia, co spowodowało brak zapewnia tych w/w wymagań a w szczególności brak zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania i brak wykonania obiektu zgodnie z projektem;

5) art. 59 ust. 1 p.b. przez jego zastosowanie i przyjęcie, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie doszło do stwierdzenia zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę i uporządkowania terenu budowy podczas, gdy obiekt nie został wykonany w części dot. lokali usługowych [...] i [...] zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem a brak wykonania dojścia do lokali zdeterminował ich nieprzydatność do korzystania zgodnie z przeznaczeniem wbrew zapisom projektu budowlanego;

6) art. 59 ust. 3 p.b., przez jego zastosowanie i przyjęcie, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie doszło do stwierdzenia, że obiekt spełnia warunki określone w ust. 1 tegoż przepisu pomimo niewykonania części robot wykończeniowych lub innych robot budowlanych związanych z obiektem podczas, gdy w wydanym pozwoleniu na użytkowanie organ nie określił terminu wykonania tych robót.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 maja 2023 r. oddalił skargę.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężkimi, kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 K.p.a.. przy czym decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Jednocześnie rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego, naruszenie to jest zatem z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa. Dlatego, skoro w omawianym postępowaniu organ zajmuje się kwestiami ściśle prawnymi, to nieuzasadnione pozostawały oczekiwania skarżącej co do dokonania ponownych ustaleń i wyjaśnień w sprawie niniejszej, w szczególności co do przebiegu czynności oględzin przeprowadzanych na terenie lokali użytkowych oraz możliwości prowadzenia w nich działalności.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy GINB zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, bowiem decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego nie była dotknięta żadną wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 K.p.a., a zatem nie zachodziła konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Sąd zaznaczył, że źródłem wadliwości istotnej, rażącej nie może być - wbrew oczekiwaniom skargi - przywołany w skardze art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b. Przepis ten odwołuje się do bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, którego zapewnienie leży w sferze poszczególnych etapów procesu budowlanego. Samoistnie zatem, bez odwołania się do przepisów odrębnych, przepis ten nie może wywołać sankcji prawnych w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd wskazał przy tym, że w sprawie kluczowym było ustalenie, czy z uwagi na treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jej zakres, jak i charakter postępowania nieważnościowego, istniała możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie w odniesieniu do części obiektu. Sąd zauważył, że w orzecznictwie istnieją w tym przedmiocie dwa stanowiska: pierwsze, zgodnie z którym istnieje możliwość wydania częściowego pozwolenia na użytkowanie, jednak część obiektu przeznaczona do użytkowania musi być zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie. Z kolei zgodnie z drugim ze stanowisk nie jest możliwe częściowe czy też etapowe oddawanie obiektu budowlanego do użytkowania. Skoro istniały dwie możliwe interpretacje w kontekście możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla części obiektu, to niemożliwe było przyjęcie, że w tym aspekcie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności pozwolenia na użytkowanie.

Ponadto w ocenie Sądu, akcentowany w skardze brak ciągów komunikacyjnych, czy schodów nie został w żaden sposób ujawniony w toku obowiązkowej kontroli. Jakkolwiek kwestia zapewnienia prowizorycznego dojścia do lokali usługowych była wskazywana przez inwestora, tak okoliczność ta nie stanowiła przeszkody dla uznania, że użytkowanie lokali usługowych była możliwe, przy zagwarantowaniu zagospodarowania ciągów pieszych. Kwestia powinności zbadania przez organ, czy utrudnione dojście do tych pomieszczeń rzeczywiście uniemożliwia z nich korzystanie, przy zauważeniu, że brak ten ma jedynie charakter przejściowy, stanowić powinno przedmiot rozważań organu na etapie postępowania zwykłego. W trybie nadzwyczajnym powyższa kwestia nie stanowiła podstawowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: "P.p.s.a").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego.

Pełnomocnik zarzucił Sądowi rażące naruszenia art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia przez organ, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa na skutek zaniechania organu co do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i celowego poświadczenia nieprawdy w sytuacji, gdy nawet z załączonej fotografii w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że lokale nr [...] i [...] nie nadają się do użytku i w stanie w jakim znajdują się były przedmiotem odbioru, bowiem nie zostały wybudowane jako lokale kompletne i zdatne do użytku.

Kolejny z zarzutów procesowych obejmuje naruszenie art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ustalenia że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały na skutek braku wybudowania dojścia do obu lokali, jak również w wyniku niemożliwego do spełnienia warunku decyzji - wybudowania innego budynku, co do którego wygaszono pozwolenie na budowę decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia 1 czerwca 2018 r.

Ostatni z zarzutów procesowych dotyczył naruszenia art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa na skutek fikcyjnych ustaleń dokonanych w protokole z kontroli, co stanowiło podstawę wydania decyzji, podczas gdy dla osób postronnych, nie mających wykształcenia technicznego - budowlanego nie budzi wątpliwości, że nie zostały wykonane dojścia do lokali nr [...] i [...] i lokale te od dnia wydania pozwolenia na użytkowanie nigdy nie były wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem.

W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego najpierw pełnomocnik wskazał na naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b. w związku z § 291, § 295, § 296 ust. 1 i ust. 2, § 304, § 305, § 329 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140; dalej: "rozporządzenie") poprzez ich niezastosowanie, co spowodowało naruszenie zasad bezpieczeństwa użytkowania przedmiotu odbioru, tj. lokali nr [...] i [...] na skutek wydania decyzji przy istnieniu braku wykonania dojścia do lokali, z których jeden wisiał i nadal wisi nad 6-metrowym urwiskiem, gdzie miały być wykonane garaże, a do drugiego wykonano tymczasową kładkę drewnianą w sytuacji, gdy osoby uczestniczące w kontroli stanu wykonania części obiektu (dla celów wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) poświadczyły nieprawdę, bowiem takich rozwiązań nie przewidywał projekt budowlany, a brak dojścia zgodnie z projektem powoduje brak możliwości ich użytkowania od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie i ma on charakter trwały. Ponadto niewybudowane dojścia do obu lokali są usytuowane na placu budowy ogrodzonej płotem budowlanym, co wyklucza możliwość użytkowania lokali. A mimo to decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana. Nie wiadomo, jak bezpiecznie dotrzeć do lokali, z uwagi na istnienie na placu budowy głębokich wykopów, a po drugie ,aby wejść do tych lokali i je użytkować wymagany jest specjalistyczny sprzęt alpinistyczny w celu pokonania pionowej 6-metrowej ściany betonowej. Stan faktyczny, który był na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lokali nr [...] i [...] jest niezmienny od 23 lat i w ocenie autora skargi kasacyjnej oczywistym jest, że decyzja nie uwzględniała rzeczywistego stanu faktycznego, przy czym na dzień odbioru brak było również wykonania instalacji wewnętrznych (ciepłej i zimnej wody, gazowej, kanalizacyjnej i elektrycznej), a zamiast okien były i są jedynie otwory na okna, które zostały zabite płytami OSB, co miało miejsce na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lokali i nadal taki stan jest utrzymany. Skutkiem potwierdzenia nieprawdy w protokole z kontroli poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lokali usługowych nr [...] i [...] z rażącym naruszeniem prawa.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 59 ust. 5 w związku z art. 59 ust. 1 (a contrario) p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy brak było spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 59 p.b., bowiem nie wybudowano dojścia do lokali, nie doprowadzono instalacji wewnętrznych jak też nie zainstalowano okien (otwory okienne były i są nadal zabite płytami OSB) co jest niezgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę i uniemożliwia w sposób trwały użytkowanie lokali zgodnie z przeznaczeniem a na skutek fałszywego potwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami pozwolenia na budowę przez osoby uczestniczące w kontroli przed wydaniem decyzji, które poświadczyły nieprawdziwy stan faktyczny podczas, gdy pozwolenie na budowę wg. załączonego projektu nie przewidywało braku dojścia do lokalu nr [...] i prowizorycznej drewnianej kładki do lokalu nr [...], funkcjonowania lokali bez wykonania instalacji wewnętrznych i braku okien - co spowodowało, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i oparta została na nieprawdziwych/fałszywych ustaleniach.

Następnie podniesiono zarzut naruszenia art. 59 ust. 2 druga część zdania (alternatywy rozłącznej) p.b. poprzez jego pominięcie i niezastosowanie w wyniku czego organ pominął możliwość uzależnienia użytkowania lokali od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych w celu zapewnienia bezpiecznego użytkowania części obiektu w postaci dwóch lokali nr [...] i [...] poprzez wskazanie warunków użytkowania lokali przy skomunikowaniu wejścia do tych lokali poprzez korytarz wewnątrz budynku od strony klatek schodowych lokali mieszkalnych, co zapewniłoby bezpieczne dojście do lokali, możliwość wykonania otworów okiennych oraz instalacji wewnątrz lokalu i stworzyłoby możliwość użytkowania lokali zgodnie z przeznaczeniem, gdy tymczasem organ wydał niewykonalną decyzję, w której potwierdził nieprawdę, że lokale są wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę podczas, gdy lokal nr [...] jest bez dojścia a wejście do lokalu jest zawieszone nad 6-metrowym urwiskiem, gdzie nie zostały zbudowane garaże, brak jest wykonania okien i instalacji wewnątrz lokali jak również poprzez potwierdzenie, że prowizoryczna, tymczasowa drewniana kładka stanowiąca dojścia do lokalu nr [...] była przewidziana w projekcie budowlanym. Nieprawdziwy stan faktyczny wymyślony przez organ był podstawą wydania decyzji, której wykonanie tj. użytkowanie lokali nr [...] i [...] zagraża życiu i zdrowiu osób, które podjęłyby próbę dostania się do tych lokali, co spowodowało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Ostatni zarzut materialny odniesiono do art. 59 ust. 3 p.b. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy dla organu prowizoryczne dojście do lokali było dopuszczalne pod warunkiem zagwarantowania zagospodarowania ciągów pieszych. Organ nie zbadał, czy utrudnione dojście, a w rzeczywistości brak dojścia do dwóch lokali umożliwia ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem a bezczynność organu w tym zakresie sąd uznał za usprawiedliwioną i nie stanowiącą istotnego znaczenia w sprawie, podczas gdy ma to kluczowe znaczenie tym bardziej, że takie rozwiązanie było niezgodne z pozwoleniem na budowę a niezapewnienie dojścia i brak możliwości użytkowania tych dwóch lokali przy stanie prawnym niezgodnym ze stanem faktycznym oświadczonym przez pracownika organu w protokole, było rażącym nadużyciem prawa.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik spółdzielni wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik spółdzielni rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że przedmiotem kontroli sądowej była ostateczna decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zaś w postępowaniu zwykłym. Ma to istotne znaczenie, jako że stwierdzenie nieważności dotychczasowej decyzji w ramach postępowania nadzwyczajnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., określanych jako wady kwalifikowane i nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności, wymienione w art. 156 § 2 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny, nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, wynikają one z samej decyzji, a jej ciężka wadliwość tkwi w podjętym rozstrzygnięciu.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że skarżąca kwalifikowaną wadliwość decyzji z 6 kwietnia 2000 r. o pozwoleniu na użytkowanie czterech lokali usługowych w budynku [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo - usługowej upatruje w dwóch przesłankach nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a., tj. odpowiednio wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa i niewykonalnością decyzji o charakterze trwałym od chwili jej wydania. Przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy prawa budowlanego, w tym techniczno - budowlane i przepisy procedury administracyjnej miały zostać naruszone w sposób usprawiedliwiający, zdaniem pełnomocnika skarżącej, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, a jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono do odstąpienia od zasady ogólnej postępowania stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde więc naruszenie prawa może być uznane za rażące. Dochodzi do niego, gdy dotychczasowa decyzja jest w sposób oczywisty, ewidentny sprzeczna z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem prawa (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08 (ONSAiWSA 2008 r. nr 5, poz. 76, wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1551/10, LEX nr 3595180). O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 242/23, LEX nr 3712228).

Z kolei decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu (realizacji) wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania (zob. wyroki NSA z 8 lutego 1985 r., sygn. akt I SA 1090/84, LEX nr 1688591 i 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97, LEX nr 47901). Niewykonalność w takim znaczeniu musi istnieć już w chwili wydania decyzji i trwać stale w przyszłości.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, akceptując w pełni stanowisko organów administracji, że nie sposób przypisać decyzji z 6 kwietnia 2000 r. o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 p.b., kwalifikowanej wadliwości w obu postaciach.

Z ustaleń poczynionych w trakcie rozpoznawania sprawy w postępowaniu zwyczajnym wynika, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie czterech lokali usługowych w budynku [...] poprzedzała decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego w zespole zabudowy mieszkalno - usługowej (z wyłączeniem wymienionych lokali usługowych i garaży w podziemnej części budynku). Inwestor zawiadamiając organ o zakończeniu robót w lokalach usługowych (pismo z 20 marca 2000 r.) wskazywał na możliwość użytkowania dwóch lokali wyłącznie na potrzeby inwestora i dwóch dalszych lokali zgodnie z przeznaczeniem pomimo tymczasowego do nich dojścia (komunikacja ostateczna uzależniona była od zakończenia budowy budynku o symbolu "Y"). Protokolarnie stwierdzono na miejscu budowy (6 kwietnia 2000 r.), zgodność ich wykonania z warunkami decyzji z 15 lipca 1998 r. o pozwoleniu na budowę, a lokale usługowe, pomimo prowizorycznego dojścia, braku zagospodarowania sąsiedniego terenu mogą być bezpiecznie i samodzielnie użytkowane. Nie stwierdzono jednocześnie, że niezakończenie robót w części odnoszącej się do garaży w zespole zabudowy mieszkalno-usługowej (realizacja tych robót również powiązana była z budową budynku "Y") uniemożliwia użytkowanie lokali usługowych w sposób wynikający z zawiadomienia inwestora. Twierdzenia skargi kasacyjnej, że "doszło do fikcyjnych ustaleń dokonanych w protokole z kontroli", czy "celowego poświadczenia nieprawdy" w tym protokole w odniesieniu do dwóch lokali, nie zostały wykazane. W konsekwencji za chybione należy uznać zarzuty odniesione do przepisów techniczno-budowlanych zawartych w Dziale VII rozporządzenia (§ 291, § 295, § 296 ust. 1 i ust. 2, § 304, § 305, § 329) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b. Zostały one sformułowane przy przyjęciu założenia, że brak dojścia do dwóch lokali usługowych oraz niezakończenie robót w tych lokalach uniemożliwia ich użytkowanie. Tymczasem, zgodnie z tym na co już wskazano, zakres wykonanych robót, sposób dojścia do tych lokali i stan zagospodarowania sąsiedniego terenu znany był organowi przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ ten w trakcie protokolarnego odbioru ocenił wymogi bezpieczeństwa związane z ich użytkowaniem uznając, że mogą być użytkowane pomimo części niezakończonych robót. Istotnie, znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia 6 kwietnia 2000 r. poprzedzający wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie czterech lokali usługowych, nie jest bogaty w swej treści, stwierdza w sposób bardzo ogólny, że w trakcie realizacji robót budowlanych nie doszło do odstępstw i lokale mogą być użytkowane. Wobec niewykazania jednak, że stan techniczny lokali oraz dojście do nich w dacie udzielenia pozwolenia uniemożliwia ich użytkowanie, nie sposób uznać, tak jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, że decyzja z 6 kwietnia 2000 r. obraża przepisy objęte podstawami kasacyjnymi w sposób kwalifikowany, względnie że była niewykonalna w sposób trwały od chwili jej wydania.

Nie są usprawiedliwione dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, przede wszystkim ten odniesiony do art. 59 ust. 3 p.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji dotychczasowej. Na możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w części pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem wskazuje wprost art. 59 ust. 3 p.b. Dopuszczalność wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części obiektu budowlanego, o ile część przeznaczona do użytkowania została zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie i może ona samodzielnie oraz bezpiecznie funkcjonować prezentowana jest w orzecznictwie sądowym od dawna (zob. zwłaszcza wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 885/10, LEX nr 1083702). Nie usprawiedliwia więc zarzutu naruszenia tego przepisu powoływanie się na tymczasowość dojścia do lokali usługowych.

Nietrafnie także autor skargi kasacyjnej wywodzi, że wadliwość decyzji o pozwoleniu na użytkowanie należy upatrywać w brzmieniu art. 59 ust. 1, 2 i 5 p.b. Pierwszy z tych przepisów uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego od protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę i uporządkowania terenu budowy. Drugi z kolei stwierdza, że organ może nałożyć w pozwoleniu na użytkowanie obiektu warunki jego użytkowania albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania w oznaczonym terminie robót budowlanych (chodzi o roboty nieobjęte decyzją o pozwoleniu na budowę). W trzecim wreszcie znajduje się upoważnienie dla organu do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w przypadku niespełnienia ustawowych wymagań. Żaden z tych przepisów nie zawiera więc normatywnej treści pozwalającej przyjąć, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w części, oczywiście w razie spełnienia innych ustawowych warunków.

Okoliczność, że w dacie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego (6 kwietnia 2000 r.) prace przy czterech lokalach usługowych i garażach nie zostały jeszcze zakończone, nie oznacza, że z tego powodu taka decyzja nie mogła zostać wydana. W dalszym ciągu w obrocie prawnym pozostawała decyzja o pozwoleniu na budowę, a decyzja niestwierdzająca jej wygaśnięcie przeszła pozytywną kontrolę sądową (WSA w Lublinie wyrokiem z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 575/21 oddalił skargę spółdzielni, a skarga kasacyjna spółdzielni wniesiona od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 667/2).

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 i art. 7 K.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. W takim wypadku organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji nieważności (art. 158 § 2 K.p.a.). Jednakże dla stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie można stwierdzić nieważności niezbędne jest przypisanie dotychczasowej decyzji kwalifikowanej wadliwości. Skoro nie zostało wykazane, że dotychczasowa decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych brak było podstaw do stosowania art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. Nie ma więc żadnego znaczenia, że od dnia doręczenia decyzji z 15 grudnia 2001 r. upłynęło ponad dziesięć lat.

Z tych wszystkich powodów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione, przeto Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, skargę kasacyjną oddalił stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).