Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1021/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, 9, 10 § 1, 11, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3, 136, 140
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 424/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr GN-V.7536.1.2021.MJC w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 424/21 oddalił skargę A. A. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 21 kwietnia 2021 r. nr GN-V.7536.1.2021.MJC w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Puławski decyzją z 15 października 2020 r. znak: ZN.6821.6.2020.SG ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości X., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]/8, przez udzielenie [...] sp. z o.o. zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji pn.: "Budowa sieci gazowej średniego ciśnienia dn 90 wraz z przyłączem SRP, przebudowa sieci gazowej stalowej dn 65, 50 na PE 90 w m. X., gm. X.".

Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 21 kwietnia 2021 r. nr GN-V.7536.1.2021.MJC utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu, zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga A. A. na opisaną wyżej decyzję z 21 kwietnia 2021 r. jest niezasadna.

Sąd przyjął, że posadowienie na przedmiotowej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego - tj. gazociągu średniego ciśnienia dn 90 wraz z przyłączem SRP i przebudowa sieci gazowej stalowej dn 65, 50 na PE dn 90 w m. X., gm. X., realizuje cel publiczny określony w art. 6 pkt 2 u.g.n. Za bezsporną okoliczność Sąd uznał, że zezwolenie [...] sp. z o.o. na posadowienie na nieruchomości nr [...]/8 położonej w X., przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu średniego ciśnienia PE dn 90 w pasie gruntu o szerokości 2,00 m i długości 43,50 m, jest zgodne z miejscowym planem obowiązującym na tym terenie. Sąd wskazał, że w toku postępowania, skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie na jej nieruchomości inwestycji celu publicznego przewidzianej przedmiotowym wnioskiem. W ramach rokowań, strony przedstawiły sobie kilkakrotnie wzajemne stanowiska, jednak żadna z nich nie była usatysfakcjonowana udzieloną odpowiedzią strony przeciwnej. Organ I instancji przeprowadził także rozprawę administracyjną (na wniosek skarżącej). Zatem, spełniona została przesłanka określona w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Sąd I instancji wskazał również, że mimo niezawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania przez organ I instancji i możliwości zapoznania się z aktami, uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu od 19 marca 2020 r. (data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania), zaś w 2019 r. toczyły się rokowania dotyczące udostępnienia części jej nieruchomości. W odpowiedzi na kolejne pismo (z 29 października 2019 r.), skarżąca złożyła oświadczenie o odmowie wyrażenia zgody na proponowany przebieg trasy sieci gazowej oraz przeprowadzenie jakichkolwiek prac związanych z tą inwestycją. W okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że niepowiadomienie skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i końcowego wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w jakikolwiek sposób wpłynęło na wynik sprawy. Skarżąca wniosła skutecznie odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Skorzystała zatem z przysługujących jej uprawnień procesowych.

Następnie, Sąd I instancji wyjaśnił, że odstąpienie przez organ odwoławczy od przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości skarżącej oraz dowodu z zeznań świadków P. S. i R. G., a także dowodu z opinii biegłego było w pełni zasadne, ponieważ z zebranego w sprawie materiału dowodowego, którego dokładna analiza została przeprowadzona w zaskarżonej decyzji, jednoznacznie wynika, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości został wskazany na mapie. Natomiast, powoływane w odwołaniu okoliczności, w przedmiocie których mieliby zeznawać świadkowie, zostały prawidłowo wyjaśnione przez organ I instancji (okoliczność "uciążliwości wynikającej z prowadzonej inwestycji, nieistnienia celu publicznego, wadliwości prowadzonych rokowań oraz możliwości alternatywnego przebiegu inwestycji").

Sąd I instancji zaznaczył, że do kwestii rozważenia możliwości innego zlokalizowania sieci gazowej odniósł się organ administracyjny, a także przedstawiciel [...] oraz projektant sieci - podczas rozprawy administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.",

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że prowadzone z właścicielem nieruchomości rokowania zawierały w swej treści rokowania dotyczące również nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości, a tym samym uznanie przez Sąd I instancji, że została spełniona przesłanka określona w tym przepisie;

2. art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przez błędną wykładnię ostatniego z przepisów i w konsekwencji błędne uznanie, że do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności wystarczające jest spełnienie przesłanek do ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, bez wnikliwego zbadania możliwości alternatywnego przebiegu inwestycji, a tym samym dokonania odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości;

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego następujących przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.":

1. art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a., których naruszenie polegało na sporządzeniu niespełniającego wymogów ustawowych uzasadnienia zaskarżonej decyzji przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, co uniemożliwia sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji;

2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 § K.p.a., których naruszenie polegało na tym, że organ naruszył zasadę obiektywizmu oraz przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, przyjmując jako podstawę ustaleń faktycznych wadliwe dokumenty w postaci:

a) "Opinii technicznej" sporządzonej przez podmiot bezpośrednio zaangażowany w proces inwestycyjny – A. z 19 stycznia 2021 r.;

b) decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w Puławach z 23 września 2019 r.

3. art. 7 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 136 K.p.a., których naruszenie polegało na tym, że organ zignorował kluczową dla sprawy inicjatywę dowodową skarżącej, wyrażoną w odwołaniu, mającą doprowadzić do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie alternatywnego umiejscowienia planowanej inwestycji;

4. art. 10 § 1 w związku z art. 9 K.p.a., których naruszenie polegało na braku zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania przed organem I instancji i możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami;

5. art. 8 w związku z art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., których naruszenie polegało na tym, że organ, dopuszczając do powstania wskazanych wyżej uchybień procesowych, naruszył zasadę dążenia do ochrony i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji rozpatrujących ich sprawę;

2. art. 151 P.p.s.a. przez nieuprawnione zastosowanie i oddalenie skargi.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu podkreślono, że Sąd I instancji błędnie uznał, że w sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 124 ust. 3 u.g.n., a negatywny wynik prowadzonych negocjacji ustalono w sposób niewątpliwy. Okoliczność, że inwestor podejmował próby negocjacji oraz przedstawił propozycję ustanowienia służebności przesyłu, na którą skarżąca nie przystała, nie przesądza jeszcze o przeprowadzeniu wymaganych przywołanym przepisem rokowań. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1439/19 oraz z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3371/18), wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że udzielenie zezwolenia muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego – strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia.

Dlatego też należy uznać, że w sprawie nie zostały przeprowadzone rzeczywiste rokowania. Rozmowy dotyczyły wyłącznie propozycji zawarcia umowy przesyłu, której skarżąca nie przyjęła. Propozycja nie dotyczyła warunków otrzymania zezwolenia na dokonanie czynności, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie można utożsamiać negocjacji dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości (tak NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1439/19, czy z 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2866/17).

Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji, w sprawie nie zebrano w sposób należyty materiału dowodowego, ani nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego, a zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie organ całkowicie pominął inicjatywę dowodową strony, nie podjął również żadnej inicjatywy dowodowej z urzędu. W uzasadnieniu decyzji, organ nie wyjaśnił, dlaczego zgłoszone przez skarżącą dowody nie były istotne. Tymczasem, podniesione przez skarżącą okoliczności dla uzasadnienia wniosku dowodowego były istotne dla oceny przesłanek materialnych mających znaczenie dla rozpoznania sprawy. Organ wydający decyzję w sprawie musi szczególnie uważnie przeprowadzać postępowanie dowodowe i uzasadniać swoje decyzje. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. powinien być stosowany z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W niniejszej sprawie Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ w sposób należyty wykazał niezbędność wydania decyzji z punktu widzenia ochrony interesu publicznego.

Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że decyzja Powiatowego Zarządu Dróg w Puławach z 23 września 2019 r. dotyczy innej inwestycji i odnosi się do działek stanowiących pas drogowy oraz nie uwzględnia niezagospodarowanych działek znajdujących się poza obrębem pasa drogowego. Nie uwzględnia również możliwości wykonania prac związanych z przeprowadzeniem inwestycji przy użyciu metody polegającej na dokonywaniu przewiertu pod drogą.

Dlatego też należy uznać, że organ nie zbadał możliwości alternatywnego przebiegu inwestycji, a tym samym nie próbował poszukiwać sposobu pogodzenia interesów stron. Sąd I instancji lakonicznie odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących wskazanych dokumentów, nie wyjaśniając dostatecznie istoty problemu.

Ponadto, Sąd I instancji błędnie uznał, że uchybienie organu, dotyczące niezawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania przez organ I instancji i możliwości zapoznania się z aktami, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ całkowicie zignorował wnioski dowodowe zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji. Tymczasem, brak zawiadomienia o zakończeniu przez organ I instancji postępowania uniemożliwił stronie złożenia tych wniosków na etapie postępowania przed organem I instancji. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ zaniechał rozważenia wszelkich możliwych rozwiązań sprawy, automatycznie przyznając pierwszeństwo interesowi publicznemu nad interesem prywatnym strony.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W tej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz zasadę, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są konsekwencją niewłaściwego odczytania przesłanek z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., postawione w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. i zostały postawione jako zarzut samodzielny i w powiązaniu z przepisami art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. W zakresie pierwszego zarzutu skarżąca kasacyjnie zakwestionowała przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska wskazującego, że rokowania poprzedzające wstąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości można utożsamić z negocjacjami dotyczącymi ustanowienia służebności przesyłu, gdyż w przypadku skarżącej były prowadzone tylko rokowania co do ustanowienia służebności przesyłu. W zakresie drugiego zarzutu zaś błędna wykładnia dokonana przez Sąd I instancji dotyczyła – zdaniem skarżącej kasacyjnie – przyjęcia, że ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności jest możliwe bez wnikliwego zbadania możliwości alternatywnego przebiegu inwestycji.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n.: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.".

W myśl art. 124 ust. 3 u.g.n.: "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.".

W odniesieniu do pierwszej kwestii, należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że ustanowienie służebności przesyłu jak i wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., mają wprawdzie zbliżony cel, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można było utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem, a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości (wyroki NSA z: 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2866/17 i 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1439/19, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielić w tej kwestii należy też pogląd NSA z wyroku z 15 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 328/22, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, w jakiej formie mają być przeprowadzone przedmiotowe rokowania, ale skoro ustawa ta nie zawiera definicji owych rokowań, a pojęcie to niewątpliwie jest instytucją prawa cywilnego, to winna być ona wykładana zgodnie z treścią art. 72 § 1 Kodeksu cywilnego. Przepis ten zaś stanowi, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Podkreślić także należy, że kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest: w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 K.c.). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko - w zasadzie - jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy więc rozumieć, sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia. Unormowanie zawarte w art. 124 u.g.n., który generalnie stanowi podstawę do ograniczenia prawa własności, mimo wszystko ma na celu jednak jego ochronę, to wykładnia tego unormowania, określającego szczegółowo procedurę ograniczającą prawo własności, musi być dokonywana w sposób ścisły.

Wskazany powyżej sposób rozumienia normy prawnej zawartej w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., pomimo tego, że nie został przedstawiony szerzej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, został uwzględniony przez Sąd I instancji. Wskazuje na to stanowisko Sądu I instancji zawarte na s. 12 uzasadnienia, z którego wynika, że Sąd uczynił przedmiotem swojej kontroli okoliczności wskazujące, czy strony przedstawiły sobie wzajemne stanowiska, czy przedstawione warunki i oczekiwania finansowe były satysfakcjonujące dla stron i czy była możliwość dojścia do porozumienia. Sąd I instancji kierując się zatem przesłankami wynikającymi z powyższych norm prawnych uznał, że strony przedstawiły sobie stanowiska w sprawie, jednak żadna z nich nie była usatysfakcjonowana udzieloną odpowiedzią strony przeciwnej. Sąd przyjął i potwierdzają to akta sprawy, że ze skarżącą dwukrotnie przeprowadzono rozmowę w celu uzyskania zgody na dysponowanie częścią jej nieruchomości (notatka – k. 38, 39 akt adm. I inst.), a następnie w pismach z 29 października 2019 r. oraz 26 listopada 2019 r. ( k. 39 i 40 akt adm. I inst.) została przedstawiona przez inwestora propozycja (do wyboru) dwóch rodzajów umów: na nieodpłatne prowadzenie sieci gazowej lub ustanowienia odpłatnej służebności. Z akt sprawy jasno też wynika, że skarżąca i jej mąż kategorycznie odmówili zgody na dysponowanie terenem działki nr [...]/8 w celu przeprowadzenia inwestycji oraz na zaproponowaną trasę oraz rekompensatę.

Warto podkreślić, że Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., słusznie zwrócił też uwagę, że prowadzone przez strony negocjacje nie tylko nie muszą zakończyć się porozumieniem, ale niepowodzenie rokowań stanowi w zasadzie argument przemawiający za koniecznością wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zasadnie też, w tym zakresie, Sąd I instancji odwołał się do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska wskazującego, że w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie przewidziano żadnych szczególnych wymagań co do trybu i formy rokowań poza wymaganiem, aby się faktycznie odbyły. W istocie więc o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Istotne jest, aby obowiązek zainicjowania rokowań został dochowany, natomiast mogą się one zakończyć w dowolnym czasie, tzn. w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. W konsekwencji przyjmuje się, że jeżeli strony poinformują się o wzajemnych stanowiskach i uznają propozycję drugiej strony za nieakceptowalną, istnieje możliwość zakończenia rokowań. Inaczej rzecz ujmując, w sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ostatni ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces rokowań nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 970/17, I OSK 534/20).

Zgodzić się trzeba też z Sądem I instancji, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ administracyjny - a za nim i sąd administracyjny - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Okoliczność więc, że w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, bądź inwestor zaproponował właścicielowi warunki, które są dla niego niekorzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Po wszczęciu tego postępowania, organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody stron prowadzących rokowania. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów – art. 124 ust. 3 zdanie ostatnie u.g.n.) oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Nie podlega więc kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OSK 358/21, podobnie kwestie takie jak: dobra albo zła wiara inwestora, czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Nawet gdyby przyjąć stanowisko strony skarżącej, że dla odbycia rokowań, w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n., nie jest wystraczające, aby inwestor inicjował rokowania i sam określał ich treść, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że w niniejszej sprawie strony same nie decydowały o czasie przeznaczonym na negocjacje i o treści konkretnych propozycji. Poza tym z akt sprawy wynika, że rokowania uwzględniały po pierwsze, zagadnienie zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., a po drugie, umożliwiały mu wyrażenie zgody na wykonanie tych prac.

W tej sytuacji nie można nie zgodzić się z Sądem I instancji, że przeprowadzone rokowania miały za cel próbę dojścia do porozumienia oraz prezentowały punkt widzenia obu stron postępowania, co do możliwości i oczekiwań związanych z realizacją spornej inwestycji. Strony znały wzajemne żądania, miały możliwość ustosunkowania się do propozycji strony przeciwnej. Organ I instancji przeprowadził także rozprawę administracyjną (na wniosek skarżącej). Warto powtórzyć za Sądem I instancji, że negatywny wynik rokowań, bądź też ich zakończenie przed osiągnięciem porozumienia, nie pozbawia właścicieli nieruchomości uprawnienia do domagania się odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości, czy wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności.

W odniesieniu do drugiej kwestii, należy wskazać, że ani organy administracyjne, ani Sąd I instancji, nie przyjęły takiego sposobu rozumienia norm zawartych w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., który wykluczałby możliwość alternatywnego przebiegu gazociągu w stosunku do zaprojektowanego.

Co do zasady kwestia przebiegu samej inwestycji nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Każdy z etapów procesu inwestowania (m. in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu budowlanego) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę, w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Cały zatem proces technologiczny prowadzonej inwestycji pozostaje poza decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Co więcej, decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie reguluje uprawnień inwestora w zakresie rozpoczęcia robót budowlanych, a stanowi jedynie o dysponowaniu przez inwestora nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 357/11, wyrok NSA z 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2618/16, wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 389/17).

Tym niemniej w niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że zezwolenie wydane na rzecz [...] sp. z o.o. na posadowienie na nieruchomości nr [...]/8 położonej w X., przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego - tj. gazociągu średniego ciśnienia PE dn 90 w pasie gruntu o szerokości 2,00 m i długości 43,50 m, jest zgodne z miejscowym planem obowiązującym na tym terenie. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy X. z dnia 26 lipca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr [...], poz. [...]), zmienioną uchwałą Nr [...] z dnia 31 stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr [...], poz. [...]). Z § 2 ust. 3 tej uchwały wynika, że "w poszczególnych terenach dopuszcza się lokalizację, w sposób nie kolidujący z podstawowym przeznaczeniem tych terenów, nie przedstawionych na rysunkach planu, obiektów i sieci infrastruktury gazowej (...), służących bezpośredniej obsłudze tych terenów. Tego typu obiekty i sieci infrastruktury mogą być także lokalizowane wewnątrz linii rozgraniczających dróg publicznych".

Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Uwaga ta odnosi się do okoliczności niniejszej sprawy, ponieważ ww. plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera konkretnego przebiegu przedmiotowej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. W takiej sytuacji, należałoby przyjąć, że orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości określa przebieg inwestycji. Przy czym w niniejszej sprawie lokalizacja inwestycji została zdeterminowana m. in. ustaleniami decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w Puławach z 23 września 2019 r. nr PZD/265/2019 wydanej na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.). Z mocy tej decyzji inwestor dla alternatywnego przebiegu gazociągu nie uzyskał zgody. Organ ten odmówił bowiem wyrażenia zgody na lokalizację gazociągu i jego rozbudowę w pasie drogowym (m.in. w części przylegającej do działki skarżącej). Decyzja ta wydana była na etapie opracowania dokumentacji technicznej i prowadzenia rokowań z właścicielami działek, których dotyczy ta inwestycja. Zarówno w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, jak i zaskarżonego wyroku, wyjaśniono – na podstawie informacji uzyskanych od przedstawiciela [...] oraz projektanta sieci podczas rozprawy administracyjnej - że lokalizacja sieci po drugiej stronie drogi jest dla inwestora nieuzasadniona zarówno z technicznego, jak i ekonomicznego punktu widzenia. Z uwagi na warunki techniczne po drugiej stronie drogi sieć musiałaby zostać umieszczona powyżej 20 metrów od granicy pasa drogowego. Argumentacja skarżącej kasacyjnie wskazująca, że decyzja ta dotyczy innej inwestycji i odnosi się do działek stanowiących pas drogowy oraz nie uwzględnia niezagospodarowanych działek znajdujących się poza obrębem pasa drogowego, jest zatem chybiona.

Wobec powyższego nie można skutecznie zarzucić organom i Sądowi I instancji braku odniesienia się do możliwości innego zlokalizowania sieci gazowej.

Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 9 K.p.a. zauważyć należy, że Sąd I instancji wyczerpująco wyjaśnił dlaczego, mimo niezawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania przez organ I instancji i możliwości zapoznania się z aktami, uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki wskazał mianowicie, że Skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu od 19 marca 2020 r. (data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania - 48, 52 akt adm.), zaś w 2019 r. toczyły się rokowania dotyczące udostępnienia części jej nieruchomości. W odpowiedzi na kolejne pismo (z 29 października 2019 r.) skarżąca złożyła oświadczenie o odmowie wyrażenia zgody na proponowany przebieg trasy sieci gazowej oraz przeprowadzenie jakichkolwiek prac związanych z tą inwestycją. Wobec tego, rację należy przyznać Sądowi I instancji, że w okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że niepowiadomienie skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i końcowego wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w jakikolwiek sposób wpłynęło na wynik sprawy.

Niezasadne pozostają więc zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz pozostałe zarzuty procesowe wymienione w skardze kasacyjnej. Akta sprawy potwierdzają ocenę Sądu I instancji, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 K.p.a.), ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.), a zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Inicjatywa dowodowa skarżącej w toku postępowania administracyjnego dotyczyła zaś okoliczności, które zostały prawidłowo wyjaśnione przez organ I instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.