Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 180/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 art. 29 ust. 1,2 art. 48 ust. 1,2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 6 art. 7 art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2022 r. znak: DON.7101.331.2022.RKR w przedmiocie nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z 14 listopada 2022 r., znak: DON.7101.331.2022.RKR, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia P. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") z 8 września 2022 r., nr 705/2022 – utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że MWINB postanowieniem z 8 września 2022 r., nr 705/2022, odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: "PINB") z [...] września 2021 r., znak: [...], wstrzymującego P. W. budowę parkingu z kruszywa kamiennego o powierzchni 1404 m² (26 m x 54 m) na działce nr ewid. [...] w miejscowości C., gm. C.

P. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy opisał przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdził, że postanowienie organu powiatowego nie jest obarczone żadną z wad, wynikającą z ww. przepisu. Wyjaśnił, że organ powiatowy podczas kontroli przeprowadzonej 23 lipca 2021 r., ustalił, że na działce nr ewid. [...] w miejscowości C. znajduje się plac utwardzony kruszywem kamiennym o wymiarach 26 m x 54 m. Plac ten znajduje się w północno - wschodnim narożniku działki. Na placu wykonano wjazd z drogi gminnej (działka nr [...]), poprzez obniżony krawężnik drogi, wyjazd znajduje się w pobliżu narożnika południowo - wschodniego tej działki. Na placu od strony północnej i zachodniej wyznaczono 10 miejsc postojowych o szerokości 3 m i długości 6,5 m. Ponadto na placu znajduje się samochód (chłodnia), który w dniu kontroli był nieużytkowany. Przy samochodzie znajdują się ławki przenośne i parasole. Przy zachodniej części działki, w odległości ok. 7m od granicy znajduje się studnia głębinowa obudowana kręgami betonowymi o średnicy 1300 mm. Wewnątrz studni widoczny był wlot rury do studni głębinowej oraz zakończenie rury PE32. Ponadto stwierdzono wykonanie placu o wymiarach 10,10 m x 12,80 m utwardzonego płytami betonowymi w narożniku północnozachodnim działki nr [...] oraz schodów terenowych łączących ten plac z terenem parku zdrojowego o szerokości 3,70 m z podjazdem pochyłym dla rowerów o szerokości 1,20 m. Schody składają się z 15 stopni o szerokości 40 cm i wysokości 13 cm. Na ww. placu znajdowała się przyczepa gastronomiczna o wymiarach 2,2 m x 2,65 m i wysokości 3,1 m. Z przyczepy zostały zdemontowane koła. P. W., właściciel ww. działki oświadczył, że plac utwardzony kruszywem kamiennym powstał w czerwcu 2021 r. Nie dokonano w Starostwie Powiatowym w T. żadnych zgłoszeń, ani nie występowano o pozwolenie na budowę. W trakcie kontroli przedłożono decyzję Burmistrza Gminy C. z [...] października 2020 r., nr [...], znak: [...] o warunkach zabudowy parkingu dla samochodów osobowych.

PINB przeprowadził 29 lipca 2021 r. kontrolę na działce nr [...] w C., bez wcześniejszego zawiadomienia właściciela P. W. Ustalono, że na przedmiotowej działce w chwili przeprowadzenia kontroli zaparkowanych jest 45 samochodów osobowych. Ponadto na ww. działce znajduje się szyld z napisem "PARKING". Następnie, postanowieniem z [...] września 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), wstrzymał P. W. budowę parkingu z kruszywa kamiennego o powierzchni 1404 m² (26 m x 54 m) na tejże działce i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację parkingu w terminie 30 dni od dnia doręczenia inwestorowi tego rozstrzygnięcia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.

GINB przytoczył m.in. treść art. 48 ust. 1, 3 i 5 Pr. bud., a także art. 3 pkt 9 Pr. bud. (opisując definicję urządzenie budowlane). Wyjaśnił również, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 Pr. bud., decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia nie wymaga budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000. A contrario, pozwolenia na budowę wymagać będzie więc budowa miejsc postojowych o większej ilości stanowisk niż 10 - art. 29 ust. 1 pkt 19 Pr. bud. stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, sytuowanych na obszarze Natura 2000. Zamiar budowy ponad 10 miejsc postojowych oznacza dla inwestora konieczność posiadania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do ich wykonania. Z kolei, w myśl art. 29 ust. 4 pkt 4 Pr. bud., pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

W ocenie GINB, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z placem postojowym - parkingiem na więcej niż 10 samochodów, jako określoną budowlą o samodzielnym charakterze. Przedmiotowy plac jest utwardzony kruszywem kamiennym. Ze zdjęć sporządzonych w trakcie kontroli jasno wynika, że plac utwardzony reklamuje się, jako płatny parking oraz, że 29 lipca 2021 r., parkowało tam 45 samochodów. Ponadto działka nr [...] w C. nie leży w strefie obszarów chronionych i jest działką rolną (grunty orne), co skutkuje, że nie podlega zwolnieniom przewidzianym w art. 30 Pr. bud., dotyczących utwardzenia terenu na działkach budowlanych.

Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił, że jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę.

Ilość 10-ciu miejsc postojowych stanowi granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów (którego budowa wymaga pozwolenia). Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej, niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega zatem reżimowi określonemu w art. 48 Pr. bud. O charakterze obiektu budowlanego może przesądzać zarówno technologia wykonania, jak i w szeregu przypadków sama funkcja (przeznaczenie), jaką dany obiekt pełni. Jeżeli utwardzenie terenu nie jest powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, a powstało wyłącznie w celu zrealizowania samodzielnego parkingu, to samo przeznaczenie wskazuje, że nie jest to urządzenie budowlane, lecz odrębny samodzielny obiekt budowlany.

Art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 4 Pr. bud.) dotyczy sytuacji, w której dochodzi do utwardzenia powierzchni gruntu, która jednak nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli o oznaczonej funkcji. W przypadku natomiast samodzielnej budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane w celu stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, takiej jak plac manewrowy, czy też (tak jak w niniejszej sprawie) parking. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zwolnienie zawarte w ww. przepisie nie dotyczy sytuacji, w której dochodzi do utworzenia na utwardzonym gruncie parkingu dla ponad 10 samochodów.

Zdaniem GINB, budowa ponad 10 miejsc postojowych wiązała się dla inwestora w czasie, w którym ten przystąpił do budowy parkingu, z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, którego nie uzyskał. Organ powiatowy słusznie więc uznał, że budowa parkingu z kruszywa kamiennego została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym prawidłowo wdrożono procedurę określoną w art. 48 Pr. bud., nie naruszając prawa, a tym bardziej w sposób rażący.

Art. 48 ww. ustawy nie ma na celu karania sprawców samowoli budowlanej, lecz doprowadzenie zrealizowanego samowolnie obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. Sankcja rozbiórki obiektu budowlanego nie jest nakładana bezwzględnie. Art. 48 i nast. Pr. bud. określają obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej powinno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa. W tym też kierunku organ prowadzi postępowanie legalizacyjne. Celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Organ prawidłowo wypełnił obowiązek informacyjny wynikający z art. 48 ust. 3 Pr. bud.

Z tym postanowieniem nie zgodził się P. W., wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na 21 grudnia 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości.

Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że "zaskarżone orzeczenie rażąco narusza:

1. prawo procesowe, mające istotny wpływ na treść decyzji, to jest:

a) art. 6,7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie postanowienia w mocy, pomimo iż PINB nie podjął koniecznych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności:

- co do daty wykonania robót;

- ustalenia charakteru działki nr [...] (organ w tym zakresie oparł się bowiem na danych z ewidencji - co jest niewystarczające);

- ustalenia rodzaju zrealizowanych obiektów budowlanych (organ I instancji z zupełnie niejasnych powodów zakwalifikował pochyłą rampę przy schodach, jako zjazd dla rowerów, w ogóle nie badając możliwości czy nie jest to pochylnia dla niepełnosprawnych (co jest o tyle istotne, że z wykonaniem pochylni dla osób niepełnosprawnych nie są związane żadne formalności budowlane);

- ustalenia rodzaju formalności, które są związane z wykonanymi robotami;

b) art. 107 § 3 k.p.a. na skutek:

- braku odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów z wniosku o stwierdzenie nieważności (w tym co do wadliwego ustalenia charakteru działki nr [...]);

- utrzymania postanowienia organu I instancji w mocy, pomimo iż w uzasadnieniu decyzji PINB nie przedstawiono podstaw dla dokonanych ustaleń, w tym w szczególności w zakresie kwalifikacji działki, jako rolna czy też określenia rodzaju obiektów zrealizowanych przez inwestora (wywody organu są w tym zakresie lakoniczne, organ nie przedstawia przyczyn, dla których dokonał określone ustalenia) czy chociażby wymogów formalnych, jakie organ uznał za konieczne przy realizacji poszczególnych obiektów;

2. prawo materialne (co zostało wywołane naruszeniami wskazanymi w pkt 1), to jest art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na skutek jego błędnego zastosowania w sprawie, w sytuacji, gdy brak było podstaw do zastosowania tej normy (albo było to co najmniej przedwczesne)".

Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów wskazanych we wniosku wszczynającym postępowanie. W szczególności dotyczy to zarzutów kluczowych dla sprawy, a więc dotyczących ustalenia charakteru działki. Organ - mechanicznie i bez jakichkolwiek rozważań - lakonicznie stwierdził, że działka nr [...] jest działką rolną. Powyższe ustalenia zarówno PINB, jak i organu odwoławczego są wadliwe.

Definicja działki budowlanej znajduje się w § rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w sprawę warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne dostęp do drogi publicznej ora wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowalnych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że elementami, które przesądzają o tym, czy dana nieruchomość może być uznana za działkę budowlaną są elementy wymienione w ww. definicji rozporządzenia, a nie jest przesądzająca informacja z rejestru gruntów, a nawet rzeczywisty sposób zagospodarowania działki.

Zdaniem pełnomocnik, z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że organ w ogóle nie dokonał oceny działki nr ewid. [...] zgodnie z powyższymi kryteriami i lakonicznie stwierdził, że działka nie jest budowlana, albowiem określona jest w ewidencji gruntów i budynków, jako rolna. Organ zawarł to kluczowe dla sprawy ustalenie w jednym krótkim zdaniu. Oczywistym jest, że ustalenia organu są dowolne, niedopuszczalne - albowiem nie zostały poprzedzone rzetelną analizą stanu faktycznego sprawy. Organ w szczególności nie weryfikował statusu działki w świetle kryteriów opisanych wyżej - co było jego bezwzględnym obowiązkiem.

Organ I instancji nie przeprowadził żadnych ustaleń dotyczących rodzaju wykonanych obiektów, a nadto nie ustalał formalności, jakie są związane z realizacją poszczególnych obiektów. Uzasadnienie decyzji nie zawiera w tym przedmiocie żadnych wyjaśnień. Z zupełnie niejasnych i dowolnych powodów organ przyjął, że przy schodach znajduje się zjeżdżalnia/pochylnia dla rowerów - nie badając (nie rozważając) czy nie jest to pochylnia dla osób niepełnosprawnych. Tymczasem jest to istotne zagadnienie w sprawie, skoro pochylnia dla osób niepełnosprawnych nie wymaga zachowania żadnych formalności budowlanych. Orzekanie o rozbiórce schodów w całości (w tym co do pochylni) jest zatem bezpodstawne. Równie lakonicznie, organ określił datę powstania obiektów budowlanych. W tym zakresie także wywody organu ograniczają się do jednego zdania. W postanowieniu nie ma żadnej wzmianki, analizy, wyjaśnienia wskazującego na dokonywanie przez organ ustaleń co do formalności budowlanych, które - w ocenie organu - wiązały się z realizacją poszczególnych obiektów. Organ w sposób niezmiernie ogólnikowy wyjaśnił w uzasadnieniu podstawę swojego stanowiska. Tak ogólnikowe stwierdzenia, ograniczające się do lakonicznego jednego zdania nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie ustalił wymaganych formalności (opinii, uzgodnień, które są oczekiwane), ani nie odniósł się do poszczególnych wymogów z ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zarówno organ I, jak i II instancji – wbrew twierdzeniom skargi – prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] września 2021 r., znak: [...], wstrzymującego P. W budowę parkingu z kruszywa kamiennego na działce nr ewid. [...] w C. Przedmiotem postepowania nadzwyczajnego, jakim w tej sprawie było postepowanie w przedmiocie ważności ww. postanowienia PINB, nie jest ponowne rozpatrywanie sprawy zakończonej kwestionowanym co do ważności rozstrzygnięciem, ale zbadanie aktu wydanego w postępowaniu zwyczajnym pod kątem potencjalnego wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. W tego typu postępowaniu nadzwyczajnym organa nie prowadzą więc co do zasady żadnego postepowania dowodowego, jakie właściwe było dla postepowania zwyczajnego i uzasadnione było przedmiotem takiej sprawy.

W związku z tym, że organ I instancji słusznie ustalił brak występowania w tej sprawie przesłanek nieważności, ujętych w pkt 1 oraz 3-7 § 1 art. 156 k.p.a. (co zasadnie potwierdził GINB), to przedmiotem rozważań organów obu instancji stało się rozważenie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc tego, czy badane w postepowaniu nadzwyczajnym postanowienie rażąco naruszało prawo lub zostało wydane bez podstawy prawnej. W tym też zakresie przepisem, który potencjalnie rażąco mógł być naruszony był art. 48 ust. pkt 1, ust. 3 i 5 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanego postanowienia PINB. Pełnomocnik skarżącego wskazała ponadto we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB na rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz "art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1" Pr. bud.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że MWINB w swym pierwszoinstancyjnym postanowieniu w sposób w pełni zgodny z wymogami art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. odniósł się do ww. kwestii, przedstawiając poprawną ocenę braku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nakazującej ewentualne stwierdzenie nieważności postanowienia PINB. Stąd też GINB prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skarżący uzyskał dla swego zamierzenia budowlanego decyzję Burmistrza Gminy C. z [...] października 2020 r. Nr [...] o warunkach zabudowy parkingów. Decyzja taka nie stanowi jednak pozwolenia na budowę, a jedynie określa – wobec braku miejscowego planu zagospodarowania – dopuszczalne warunki zabudowy danego terenu, co wprost zostało zaznaczone w uzasadnieniu ww. decyzji. Oznacza to, że beneficjent decyzji o warunkach zabudowy musi przed rozpoczęciem budowy uzyskać stosowną decyzję o pozwoleniu na budowę lub zgłosić zamiar budowy stosownemu organowi administracji architektoniczno budowlanej – o ile Prawo budowlane nie przewiduje zwolnienia od takiego obowiązku.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. (również obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanego postanowienia PINB) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr. bud. pozwolenia nie wymagała budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Taka budowa wymagała natomiast zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jeśli sytuowana była na obszarze Natura 2000 (art. 30 ust. 1 pkt 1b Pr. bud.). Innymi słowy, budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk włącznie wymagała dla swej legalności uzyskania pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, organa ustaliły w sposób bezsporny (i niezaprzeczony przez skarżącego), że na terenie przedmiotowego parkingu zaparkowanych było 45 samochodów osobowych – wynika to wprost z protokołu kontroli PINB z 29 lipca 2021 r. – a więc w rzeczywistości na nieruchomości utworzone zostało więcej, niż 10 miejsc postojowych.

Skoro tak, to zgodnie z ww. art. 28 ust. 1 Pr. bud. dla budowy takiego parkingu niezbędne było pozwolenie na budowę, zaś jego brak oznaczał, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Taka sytuacja wyczerpywała hipotezę art. 48 ust. 1 pkt 1 ówcześnie obowiązującego i nakazywała organowi nadzoru budowlanego orzeczenie w drodze decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W takim jednakże wypadku, jeżeli budowa byłaby zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz nie naruszałaby przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymywał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 Pr. bud.). I tak właśnie postąpił PINB, umożliwiając tym samym inwestorowi zalegalizowanie ww. samowoli budowlanej.

Jak więc wynika z powyższego, PINB nie tylko rażąco, ale w ogóle nie naruszył art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. (w tym w sugerowanym przez pełnomocnik skarżącego związku z art. 29 ust. 1 Pr. bud.), gdyż postąpił zgodnie z tym przepisem, zaś budowa przedmiotowego parkingu nie została ustawowo wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Trafnie zauważa GINB, że wyłączenia takiego nie sposób doszukiwać się w treści art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud., zgodnie z którym nie wymagają pozwolenia na budowę roboty polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Po pierwsze bowiem nie było zamiarem skarżącego jedynie "utwardzenie gruntu", ale budowa parkingu dla 60-80 samochodów (o takie warunki zabudowy bowiem wystąpił i takie uzyskał). Po wtóre, trafnie wskazuje GINB, że skoro w postepowaniu zwyczajnym ustalono w sposób w żadnej mierze niezaprzeczony przez skarżącego, że nieruchomość ma charakter rolny, to nie jest ona działką budowlaną w rozumieniu ww. art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. Z akt administracyjnych wynika, że PINB charakter rolny nieruchomości, na której powstał parking ustalił w oparciu o informację Burmistrza Gminy C. z [...] sierpnia 2021 r. (vide pismo PINB z tejże daty) oraz wypis z rejestru gruntów dla działki nr ewid. [...] i [...] z 26 czerwca 2021 r., z którego wynika klasyfikacja gruntu, jako RIVa.

Ewidencji gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji m.in. o gruntach (art. 2 pkt 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990). Nawet więc uproszczona informacja z katastru, jaką posiadał PINB jest dowodem na przeznaczenie gruntu w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Skarżący zaś, podważając to ustalenie, nie wskazuje żadnego dowodu przeciwnego, przemawiającego za nie rolnym, ale budowlanym charakterem swojej nieruchomości.

Trafne też są rozważania organów obu instancji co do tego, że skarżący wybudował obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Pr. bud., a nie "urządzenie budowlane" w rozumieniu art. 3 pkt 9 tej ustawy. Parking bowiem jest budowlą, która wraz z ewentualnymi instalacjami ma zapewnić możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, wzniesioną z użyciem wyrobów budowlanych. Nie jest natomiast w tejże sprawie placem postojowym, gdyż – na co słusznie zwraca uwagę GINB - nie jest związany z innym obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania tegoż obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Dlatego też trafnie uznały organa obu instancji, że występująca w sprawie samowola budowlana skarżącego uprawniała PINB do zastosowania art. 48 ust. 2 Pr. bud., a więc przepisu tego nie mógł naruszyć organ w postępowaniu zwyczajnym.

Naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczy zasadniczo prawa materialnego. Przyjmuje się jednak w orzecznictwie, że w wyjątkowych wypadkach rażąco można naruszyć i przepisy o charakterze procesowym. Tym niemniej analiza akt sprawy nie prowadzi do wniosku, że PINB w jakikolwiek sposób naruszył prawo procesowe, co zarzuca w skardze pełnomocnik skarżącego. Stan faktyczny sprawy ustalony został bowiem przez PINB w sposób odpowiadający wymogom art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż organ ustalił wszelkie okoliczności istotne dla sprawy zgodnie z hipotezą zastosowanego art. 48 ust. 1 oraz 48 ust. 2 Pr. bud. Dlatego też ustalenia o prawnym charakterze tego organu (w tym w zakresie określenia przedmiotu samowoli, braku wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia i wreszcie w zakresie konsekwencji prawnych samowolnej budowy) oparte były na pozbawionej dowolności ocenie zebranego, wystarczającego materiału dowodowego.

Odnośnie podnoszonych w skardze zarzutów wyjaśnić też trzeba, że organ odwoławczy nie narusza "art. 6,7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie postanowienia w mocy" – gdyż w tym zakresie stosuje nie ww. artykuły, ale art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnośnie zaś zarzucanych wad postępowania PINB tut. Sąd zajął stanowisko w poprzedzające części uzasadnienia.

Niezrozumiałym jest też zarzut, że "organ I instancji z zupełnie niejasnych powodów zakwalifikował pochyłą rampę przy schodach, jako zjazd dla rowerów, w ogóle nie badając możliwości czy nie jest to pochylnia dla niepełnosprawnych". Kwestia "rampy" nie miała znaczenia merytorycznego w tej sprawie, która po pierwsze dotyczyła stwierdzenia nieważności postanowienia, a po drugie kwestia taka nie była przesłanką treści postanowienia PINB wstrzymującego roboty budowlane w odniesieniu do parkingu.

Niezasadny był też zarzut "braku odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów z wniosku o stwierdzenie nieważności (w tym co do wadliwego ustalenia charakteru działki nr [...])". Zasadniczo całe uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się właśnie do nietrafności wniosku o stwierdzenie nieważności, zaś o charakterze rolnym nieruchomości GINB wspomina na s. 4 decyzji.

W postępowaniu nadzwyczajnym organ nie stosuje prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia w postepowaniu zwyczajnym, ale prawo materialne ujęte w hipotezie art. 156 § 1 k.p.a. Stąd też nie może – jak oczekuje pełnomocnik skarżącego – naruszyć "art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na skutek jego błędnego zastosowania w sprawie, w sytuacji, gdy brak było podstaw do zastosowania tej normy".

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.