Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 344/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 17 ust. 1b, art. 23 ust. 4aa, art. 24 ust. 2 i 4, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 43, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1429
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym
article: art. 107 ust. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 05 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 30 stycznia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 05 kwietnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z 30 stycznia 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z 31 października 2023 r. J. S. (dalej jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. B. T., wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad W. S..

Przywołaną wyżej decyzją z 30 stycznia 2024 r. Prezydent Miasta O. (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") odmówił Wnioskodawcy "przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, Panią W. S., na okres od 01.12.2023 r. na stałe". W uzasadnieniu przywołał następujące ustalenia poczynione w toku postępowania:

- zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 20 października 2023 r. matka Wnioskodawcy jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, przy czym niezdolność ta powstała w sierpniu 2021 r., a więc w wieku [...] lat;

- orzeczeniem z 10 lutego 2023 r. Wnioskodawca został zaliczony do osób legitymujących się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, do 10 lutego 2026 r.;

- od 02 listopada 1990 r. Wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą, którą 30 listopada 2023 r. wykreślił z ewidencji (CEIDG);

- w odpowiedzi na wniosek organu o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z Wnioskodawcą, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w O. (dalej w skrócie "GOPS") pismem z 20 listopada 2023 r. poinformował, że podczas wizyty w środowisku nikogo nie zastano pod adresem wskazanym jako miejsce sprawowania opieki nad matką ([...]). Ponadto ustalono, że pod wskazanym adresem ani Wnioskodawca, ani jego matka nie są zameldowani.

Opierając się na tych ustaleniach, organ I instancji wywiódł, że wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, a to w świetle przepisów:

- art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.ś.r.") – gdyż matka Wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym orzeczono, że jej niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała po 25. roku życia;

- art. 28 ust. 1 u.ś.r. – gdyż organ z powodu braku możliwości przeprowadzenia wywiadu nie mógł ustalić, czy Wnioskodawca faktycznie sprawuje opiekę nad matką.

W odwołaniu od opisanej decyzji Prezydenta Miasta, Wnioskodawca, reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika – zarzuciwszy naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że wskutek wyroku TK o sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, tj. przyznanie Skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania jego autor rozwinął i umotywował podniesiony zarzut, a ponadto zaprzeczył, aby Skarżący utrudniał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Podkreślił, że nie został poinformowany on o przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ze stosownym wyprzedzeniem. Skarżący prawdopodobnie przebywał podczas wywiadu u lekarza z matką. Do nieprzeprowadzenia wywiadu nie doszło zatem z winy Skarżącego.

Utrzymując w mocy odmowną decyzję Prezydenta Miasta – przywołaną na wstępie decyzją z 05 kwietnia 2024 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 23 ust. 4aa i art. 28 ust. 1 u.ś.r., że z uwagi na powyższe regulacje, jak wynika z akt sprawy, pracownik GOPS podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, lecz nie zastał strony we wskazanym miejscu zamieszkania. Jednocześnie w piśmie do organu I instancji wskazał, że na podstawie informacji z Urzędu Gminy (Wydział Ewidencji Ludności) w O. ustalono, że pod wskazanym adresem ([...], [...].) nie są zameldowani Wnioskodawca ani jego matka. Z uwagi na powyższe, pismem z 23 listopada 2023 r. organ I instancji wezwał pełnomocnika Wnioskodawcy o udzielenie wyjaśnień, w terminie 14 dni od doręczenia wezwania, odnośnie do miejsca zamieszkania Wnioskodawcy i jego matki, zaznaczając jednocześnie, że w przypadku braku możliwości przeprowadzenia wywiadu organ nie będzie miał możliwości ustalić, czy Wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką. Pełnomocnik nie udzielił jednak wyjaśnień we wskazanym terminie, ani żadnej odpowiedzi na powyższe wezwanie. W ocenie SKO całokształt okoliczności sprawy pozwala wnioskować, że nieobecność Skarżącego w domu, przy jednoczesnym braku odpowiedzi jego pełnomocnika na wezwanie do złożenia wyjaśnień, stanowi uniemożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego – brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Organ II instancji podzielił przy tym stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie NSA, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie musi być zwerbalizowane i wprost zakomunikowane, ważne jest, aby postawa ubiegającego się o świadczenie skutecznie uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu. Zdaniem SKO brak odpowiedzi pełnomocnika Skarżącego na wezwanie wyczerpuje przesłanki z art. 28 ust. 1 u.ś.r. Organ I instancji był z tego względu zobligowany do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Końcowo SKO zauważyło, że również w odwołaniu pełnomocnik Skarżącego nie podał, dlaczego nie udzielił żądanych wyjaśnień.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, J. S., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika – zarzuciwszy naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 17 ust. 1b u.ś.r. – przez jego błędną wykładnię bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku TK o sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności;

2) art. 28 ust. 1 u.ś.r. – przez jego nieprawidłowe zastosowanie, pomimo braku zawiadomienia Skarżącego o terminie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego;

3) art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901; dalej w skrócie "u.p.s.") – przez błędne jego zastosowanie i odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec braku jednoznacznego niewyrażenia przez Skarżącego zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, podczas gdy podstawę takiej odmowy może stanowić jednoznaczne niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 8, art. 9, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. – przez brak kompleksowego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik postępowania, a także przyjęcie, iż chwilowy brak kontaktu ze Skarżącym skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;

2) art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – przez niedokonanie z urzędu ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby ocenić, czy rzeczywiście zaistniał brak współpracy z pracownikiem pomocy społecznej, czy też sytuacja była niezawiniona przez Skarżącego;

3) art. 15 k.p.a. – przez zaniechanie rozpoznania kluczowego zarzutu zawartego w treści odwołania, odnoszącego się do kwestii doniosłości daty powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w kontekście wyroku TK o sygn. K 38/13;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, która obarczona jest wadliwością natury materialnej oraz procesowej

– wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, a także o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w wysokości 480,00 zł.

W uzasadnieniu skargi jej autor umotywował podniesione zarzuty, W szczególności zaznaczył, że Skarżący nie został oficjalnie poinformowany o planowanym wywiadzie środowiskowym oraz o skutkach braku współdziałania Skarżącego. Wobec tego nie można przyjąć, że nieobecność strony, która nie miała jakiejkolwiek informacji o planowanych wizytach, stanowi jej celowe działanie związane z niewyrażaniem zgody na wywiad, czy też jest zamierzonym postępowaniem w celu uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu. Nie sposób bowiem przerzucać na Wnioskodawcę konsekwencji nieprawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, które doprowadziło do błędnych, przedwczesnych i niepełnych ustaleń.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie [omyłkowo wnosząc o oddalenie "sprzeciwu" – uw. Sądu] i podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć w istotnej mierze z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym – stosownie do wniosku Skarżącego – w związku ze ziszczeniem się przesłanek określonych w art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 05 kwietnia 2024 r. ([...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z 30 stycznia 2024 r. ([...].) o odmowie przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, W. S., "na okres od 01 grudnia 2023 r. na stałe".

Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (ówcześnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r.").

W związku z tym należy zauważyć, że z dniem 01 stycznia 2024 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 07 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429; w skrócie "u.ś.w.") w istotnym stopniu modyfikujące – zgodnie z art. 43 u.ś.w. – unormowania ustawy o świadczeniach rodzinnych poświęcone świadczeniu pielęgnacyjnemu.

W myśl przepisu przejściowego art. 63 ust. 1 u.ś.w.: "W sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 [tj. w u.ś.r. – uw. Sądu] w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe".

Jak z powyższego wynika, art. 63 ust. 1 u.ś.w. jednoznacznie uzależnia zastosowanie przepisów dotychczasowych od powstania prawa, a nie jego stwierdzenia w deklaratywnej decyzji. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku, a deklaratywna decyzja jedynie potwierdza ich istnienie (albo wyklucza) w danym przypadku (zob. wyrok WSA z 17.04.2024 r., IV SA/Po 190/24; to oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia przywołane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Nie ulega wątpliwości, że oznaczenie daty, od której przysługuje świadczenie, determinowane jest postanowieniami art. 24 ust. 2 u.ś.r. (tak trafnie wyrok NSA z 18.07.2018 r., I OSK 405/18). W myśl zaś tego przepisu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zasadniczo zatem momentem uzyskania prawa do świadczenia rodzinnego (tu: świadczenia pielęgnacyjnego) jest data złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia. W konsekwencji trafne jest stanowisko, według którego art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został złożony skutecznie przed 01 stycznia 2024 r., organ rozpatrujący go po tym dniu zobowiązany jest ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W przypadku spełnienia przez wnioskodawcę tych przesłanek, organ winien wydać decyzję przyznającą wnioskowane świadczenie, biorąc za podstawę przepisy u.ś.r. dotychczas obowiązujące. W razie zaś ustalenia, że przesłanki te nie są spełnione, art. 63 ust. 1 u.ś.w. nie znajdzie zastosowania, a tym samym organ winien rozpatrzyć wniosek na gruncie przepisów u.ś.r. obowiązujących w dniu orzekania, a więc przede wszystkim z uwzględnieniem nowego brzmienia art. 17 u.ś.r. (por. wyrok WSA z 14.03.2024 r., II SA/Gl 1811/23).

W świetle powyższych uwag, skoro w kontrolowanej sprawie Skarżący złożył wniosek w dniu 31 października 2023 r. (data nadania w placówce pocztowej przesyłki zawierającej wniosek – k. 5 akt adm. I inst.), to organy zasadnie przystąpiły do jego rozpatrywania na gruncie przepisów u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym (tj. sprzed zmiany wprowadzonej przez art. 43 u.ś.w.).

Mimo to decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym, a to z następujących względów.

Po pierwsze – z uwagi na, niedostrzeżoną przez SKO, wadliwość treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta, polegającą na nieorzeczeniu przez organ I Instancji o całości żądania Wnioskodawcy w wymiarze temporalnym.

Abstrahując w tym miejscu od oceny, czy orzeczona przez Prezydenta Miasta odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia była zasadna, czy może jednak co najmniej przedwczesna (o czym niżej), godzi się zauważyć, że skoro Skarżący złożył wniosek w dniu 31 października 2023 r., to – w świetle przywołanego wyżej art. 24 ust. 2 u.ś.r. – zawarte w nim żądanie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musiało być odczytywane jako obejmujące okres począwszy od miesiąca złożenia wniosku. Tymczasem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta dotyczy okresu dopiero od dnia 01 grudnia 2023 r. W konsekwencji – pomijając nawet okoliczność, że organ I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego akurat tę datę uczynił początkowym terminem rozstrzygnięcia (można się jedynie domyślać, że ma to związek z ustalonym przez organ faktem "wykreślenia" przez Skarżącego dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej z dniem 30 listopada 2023 r.) – nie ulega wątpliwość, że Prezydent Miasta nie orzekł o całości żądania Wnioskodawcy, gdyż pominął milczeniem okres: od miesiąca złożenia wniosku do dnia 30 listopada 2023 r., tj. ani nie przyznał, ani nie odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres.

Już ta wada rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta przesądziła o konieczności uchylenia tej decyzji oraz niezasadnie utrzymującej ją w mocy decyzji SKO.

Po drugie, dalsza wadliwość treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta przejawia się w orzeczeniu odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego "na stałe".

Znów, abstrahując na razie od oceny, czy orzeczona przez Prezydenta Miasta odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia była zasadna, godzi się zauważyć, że inkryminowana treść rozstrzygnięcia wydaje się nawiązywać do dyspozycji art. 24 ust. 4 zd. pierwsze ab initio u.ś.r., zgodnie z którą: "Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony [...]".

Najwyraźniej uszło jednak uwagi organów obu instancji, że:

- użyte w decyzji wyrażenie: "na stałe" wcale nie jest synonimem ustawowego terminu: "na czas nieokreślony" – to pierwsze sugeruje bowiem absolutną trwałość ("wieczystość") przyznanego świadczenia ("na zawsze"), to drugie zaś jedynie jego czasową nieoznaczoność w momencie przyznania;

co tu jednak jeszcze istotniejsze:

- przywołany przepis art. 24 ust. 4 u.ś.r. normuje wyłącznie treść rozstrzygnięcia decyzji pozytywnej – tj. ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – a nie decyzji negatywnej (odmawiającej ustalenia ww. prawa). O ile zatem na gruncie art. 24 ust. 4 u.ś.r. można by jeszcze "od biedy" zaakceptować rozstrzygnięcie ustalające / przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego "na stałe" (poprawniej jednak: "na czas nieokreślony"), o tyle jako całkowicie wadliwe jawi się rozstrzygnięcie odmawiające przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego "na stałe". Taka treść rozstrzygnięcia rodzi bowiem istotne wątpliwości i jawi się jako przynajmniej potencjalne zarzewie sporu w kwestii zakresu "powagi rzeczy osądzonej" (res iudicata) decyzji zawierającej to rozstrzygnięcie – dając podstawy do twierdzenia, że odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego "na stałe" całkowicie wyklucza możliwość ubiegania się przez wnioskodawcę o takie świadczenie (w związku z opieką nad daną osobą niepełnosprawną) w przyszłości.

Również z tego względu decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

Po trzecie, niezależnie od powyższego, Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że organy co najmniej przedwcześnie uznały, iż w kontrolowanej sprawie ziściły się przesłanki zastosowania art. 28 ust. 1 u.ś.r., w świetle którego organ odmawia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa.

Ostatnio przywołany przepis stanowi, że: "Jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej [...] o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, 1693, 1938 i 2760), w celu weryfikacji tych wątpliwości". Na podstawie art. 107 ust. 6 ww. ustawy o pomocy społecznej (w skrócie "u.p.s.") zostało wydane rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. poz. 893; w skrócie "rozporządzenie MRiPS"). W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia: "Wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy podmiotu uprawnionego, albo w innym terminie u z g o d n i o n y m [podkr. Sądu] z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej".

Już cytowany przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia MRiPS daje dostateczne oparcie dla wyrażonego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym organ winien tak wyznaczyć datę przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony, by umożliwić jej jego przeprowadzenie (por. wyrok WSA z 21.02.2023 r., IV SA/Wr 314/22).

Oczywiście – z drugiej strony – nie można oczekiwać, że pracownicy socjalni będą do skutku podejmować próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdyby np. przez kilka miesięcy strona skarżąca skutecznie uchylała się od wykonania tej czynności, stwarzając jedynie pozory współpracy z organem (por. wyrok NSA z 10.12.2021 r., I OSK 826/21).

W ocenie Sądu z taką sytuacją – uchylania się od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – nie mieliśmy jednak do czynienia w kontrolowanej sprawie. Wprawdzie pracownik socjalny podczas "wizyty środowisku" nie zastał nikogo w domu pod adresem wskazanym we wniosku jako adres zamieszkania osoby wymagającej opieki ([...]), to jednak – mając zwłaszcza na względzie okoliczność, iż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów (np. notatki służbowej) lub innych danych pozwalających na ustalenie istotnych okoliczności wyznaczenia (w tym zwłaszcza ewentualnego uprzedniego powiadomienia) i daty owej "wizyty" – za uprawnione należy uznać twierdzenia skargi, że była to wizyta "niezapowiedziana". A skoro tak, to w sytuacji niezastania strony i jej podopiecznego pod wskazanym adresem, wymagała ona ponowienia, po uprzedniej próbie uzgodnienia jej terminu z zainteresowaną stroną (tu: Wnioskodawcą).

Tymczasem, w ocenie Sądu, takiej próby uzgodnienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie stanowiło wezwanie przez organ I instancji pełnomocnika Wnioskodawcy, pismem z 23 listopada 2023 r., do złożenia wyjaśnień na podstawie art. 24a ust. 2 u.ś.r. – już z tego względu, że wyjaśnienia te, jak wynika z treści wezwania, miały dotyczyć "miejsca zamieszkania Pana J. S. oraz Pani W. S.", a nie terminu, w którym możliwe byłoby przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Oczywiście, brak odpowiedzi pełnomocnika Skarżącego na wystosowane wezwanie należy ocenić jako wprawdzie naganny, ale jednak incydent – niedający jeszcze, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, dostatecznych podstaw do zastosowania art. 28 ust. 1 u.ś.r. Tym bardziej, że z samej treści wniosku już wynikało, iż Wnioskodawca nie mieszka razem z matką pod adresem wskazanym jako jej miejsce zamieszkania ([...]) – wszak we wniosku jako adres zamieszkania Wnioskodawcy podano: O. , ul. [...] – co oznacza, że kwestia adresu zamieszkania Wnioskodawcy nie wymagała wyjaśnienia. Z kolei okoliczność, że – jak ustalono w toku postępowania – matka Wnioskodawcy nie jest zameldowana pod adresem wskazanym we wniosku jako jej miejsce zamieszkania, może dowodzić niedopełnienia obowiązku meldunkowego, jednak, sama w sobie, nie daje jeszcze dostatecznych podstaw do kwestionowania prawdziwości zawartych we wniosku danych adresowych osoby wymagającej opieki.

Wskazane uchybienia również uzasadniały uchylenie decyzji organów obu instancji – jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia MRiPS w zw. z art. 23 ust. 4aa u.ś.r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało co najmniej przedwczesnym uznaniem, iż Skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a w efekcie – takimże zastosowaniem art. 28 ust. 1 u.ś.r.

Po czwarte, autor skargi zasadnie wytknął wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, statuowanej w art. 15 k.p.a., polegającym na nieodniesieniu się przez SKO do zarzutu odwołania, który dotyczył naruszenia przez organ I instancji normy z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Nie ulega wątpliwości, że jednym z istotnych elementów zasady dwuinstancyjności postępowania jest obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r., IV SA/Wa 622/10). Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 27.05.1998 r., IV SA 1130/96; por. też wyroki WSA: z 05.11.2010 r., I SA/Wa 539/10; z 02.12.2008 r., II SA/Rz 502/08; z 05.03.2014 r., IV SA/Po 1084/13; z 03.10.2019 r., IV SA/Po 1251/17).

W tym kontekście wymaga podkreślenia, że SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołało art. 17 ust. 1b u.ś.r. jedynie referując podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji oraz odnośny zarzut odwołania. Natomiast w ogóle się do tego zarzutu nie odniosło w swych rozważaniach.

Dlatego należy w tym miejscu zaznaczyć, że podniesiony najpierw w odwołaniu, a następnie powtórzony w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. – przez jego zastosowanie jako jednej z podstaw prawnych odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego – jest zasadny.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela bowiem stanowisko strony skarżącej o niemożności upatrywania w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu, jako zstępnemu (w niniejszej sprawie: synowi) dorosłej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. W tym zakresie autor skargi trafnie powołał się na wyrok z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, nr 9, poz. 104), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona dopiero w dorosłym życiu (po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Sąd w niniejszym składzie akceptuje, obecnie praktycznie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności ww. przepisu jako niemożność upatrywania w jego treści przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18. czy 25. roku życia. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godziło w normatywnie określoną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu ww. wyroku TK potrzeby działań legislacyjnych ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia omawianego wyroku, nadal stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, w sytuacji gdy ustawodawca nadal nie wykonywał zaleceń trybunalskich – co, jak wiadomo, miało miejsce aż do dnia wejścia w życie ustawy o świadczeniu wspierającym – jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione efektywnej ochrony prawnej (por. wyrok WSA z 05.02.2020 r., II SA/Gl 1373/19).

Z tych względów stanowisko organu I instancji – niezasadnie nie poddane weryfikacji przez SKO – upatrujące jednej z podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie zasługiwało na uwzględnienie.

Nawiązując jeszcze do stanowiska organu I instancji, że analizowany wyrok TK o sygn. K 38/13 "pozostaje niewykonany" oraz że w świetle zasady legalizmu organ administracji nie może kierować się "indywidualnymi rozstrzygnięciami sądów administracyjnych", należy stwierdzić, że najwyraźniej uszło uwagi tego organu, iż owe rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, objaśniające zakres i skutki stwierdzonej ww. wyrokiem TK niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., tworzą obecnie praktycznie już jednolitą linię orzeczniczą. W konsekwencji organ I instancji niezasadnie ograniczył się do przywołania ogólnej zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), tracąc z pola widzenia nie mniej istotną zasadę ogólną zaufania obywatela do państwa i stanowionego (oraz stosowanego) przez nie prawa (art. 8 k.p.a.), wywodzoną wprost z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Jak zaś trafnie objaśniono to w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r. o sygn. P 57/07 (OTK-A 2008, nr 10, poz. 178): "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy" (tak też uchwała NSA z 15.06.2011 r., I OPS 1/11, ONSAiWSA 2011, nr 5, poz. 95).

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi zawodowemu Skarżącego ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji uwzględni przedstawione wyżej przez Sąd oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności organ winien ponownie podjąć próbę przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, tym razem jednak zadbawszy o wyznaczenie jego daty z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym, tj. tak, aby informacja o tym wywiadzie (miejscu, dniu i godzinie jego przeprowadzenia) dotarła do strony (jej pełnomocnika) przez datą przeprowadzenia wywiadu. Następnie, w zależności od wyniku poczynionych ustaleń, organ administracji podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r.