Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1107/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 109 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 670/15 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie potrącenia uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A. B. na rzecz [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 670/15, po rozpoznaniu skargi A. B. (dalej: "skarżący"), uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie potrącenia uposażenia.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] przeniósł skarżącego na niższe stanowisko służbowe tj. na stanowisko dowódcy zastępu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. z 2013 r., poz.1340 ze zm.).

W konsekwencji wydania ww. decyzji, skarżącemu określono nowy zakres obowiązków na stanowisku dowódcy zastępu. Skarżący został zapoznany z nowym zakresem czynności [...] sierpnia 2014 r., przyjął je do stosowania i [...] sierpnia 2014 r. złożył odwołanie od ww. decyzji.

[...] Wojewódzki Komendant PSP w [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji w zakresie przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe oraz uchylił ją w zakresie daty przeniesienia, określając nową datę na [...] stycznia 2015 r. Odrębnym pismem skarżący został poinformowany o obowiązywaniu od [...] stycznia 2015 r. nowego zakresu czynności, z którym zapoznany został wcześniej [...] sierpnia 2014 r.

Komendant Powiatowy SPS w [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 109 ust. 1, 2 oraz 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, orzekł o:

1. zawieszeniu skarżącemu uposażenia od 3 marca 2015 r. do odwołania,

2. potrąceniu należnego wynagrodzenia za 29 dni zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych w kwocie [...] zł,

W rozstrzygnięciu ujęto zawarto dodatkowo pkt 3 stanowiący, że potrącenie zostanie dokonane przy wypłacie uposażenia za maj 2015 r.

[...] Komendant Wojewódzki PSP w [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] uchylił pkt 1 ww. decyzji w części dotyczącej określenia terminu zawieszenia uposażenia i ustalił nowy termin zawieszenia uposażenia od 3 marca 2015 r. do 10 kwietnia 2015 r. W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy.

Następnie Komendant Powiatowy SPS w [...] decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] orzekł o potrąceniu skarżącemu należnego uposażenia za 10 dni zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych od 1 kwietnia do 10 kwietnia 2015 r. w kwocie [...] zł. W rozstrzygnięciu ujęto zawarto dodatkowo pkt 2 stanowiący, że potrącenie zostanie dokonane przy wypłacie uposażenia za czerwiec 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że 20 stycznia 2015 r. skarżący złożył pisemne oświadczenie, że nie przyjmuje do stosowania nowego zakresu czynności. Ponieważ stan ten utrzymywał się, wobec skarżącego były na bieżąco wydawane decyzje o potrąceniu wynagrodzenia. Organ zaznaczył, że analogiczna sytuacja (tj. nie przyjmowanie do stosowania zakresu czynności) miała także miejsce w dniach 1-10 kwietnia 2015 r., zatem w tym terminie funkcjonariusz dalej nie mógł pełnić powierzonych mu obowiązków służbowych. Następnie 11 kwietnia 2015 r. skarżący przedłożył dowódcy pismo, w którym oświadczył, że z przyczyn ekonomicznych przyjmuje obowiązki dowódcy zastępu. W związku z powyższym w tym dniu ustała okoliczność zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych, co wziął pod uwagę organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji z [...] kwietnia 2015 r. – Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej w [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r. określił bowiem końcowy termin zawieszenia uposażenia skarżącego na 10 kwietnia, czyli uposażenie zostało "odwieszone" 11 kwietnia 2015 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący stanął na stanowisku, że w sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające organowi na zastosowanie art. 109 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ponieważ niemożność pełnienia obowiązków nie była przez niego zawiniona, ale przez Komendanta Powiatowego PSP w [...]. Przełożony ustalił wobec skarżącego wadliwy zakres czynności. Na stanowisku dowódcy zastępu skarżący miałby bowiem wykonywać te same obowiązki, co na zajmowanym wcześniej wyższym i lepiej płatnym stanowisku zastępcy dowódcy zmiany.

[...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...] postanowił:

1. uchylić pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji z [...] maja 2015 r. w części dotyczącej określenia terminu potrącenia;

2. ustalić, że potrącenie zostanie dokonane przy wypłacie uposażenia za lipiec 2015 r.;

3. w pozostałym zakresie utrzymać decyzję I instancji w mocy.

Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów odwołania i podtrzymał stanowisko o konieczności potrącenia uposażenia w związku z zawinioną przez skarżącego niemożnością pełnienia obowiązków. Podał, że fakt odmowy stosowania zakresu czynności, stanowił w istocie odmowę wykonania polecenia służbowego i skutkował pozbawieniem możliwości udziału w akcjach ratowniczo-gaśniczych oraz pozostawaniem na służbie bez przydziału obowiązków.

Zdaniem organu okres, do którego odnosi się zawieszenie uposażenia w kwietniu 2015 r. obejmuje dni 1-10 kwietnia, i nie ulega wątpliwości, że za te 10 dni zawinionej niemożności pełnienia służby potrącenie mogło być dokonane w maju 2015 r. Mając jednak na względzie to, że w chwili orzekania przez organ odwoławczy upłynął już termin możliwego potrącenia tego uposażenia w czerwcu, organ odwoławczy postanowił zmienić termin potrącenia i ustalić go na lipiec 2015 r.

W skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] czerwca 2015 r. skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lub ewentualnie – o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania.

W ocenie skarżącego w sprawie doszło do rażącego naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury. Odmowa przyjęcia zakresu czynności nie jest bowiem równoznaczna z niemożliwością wykonywania obowiązków służbowym, a potrącenie jeżeli już jest dokonywanie to tylko przy najbliższej, a nie przy dalszej w kolei wypłacie. Skarżący wskazał, że zdaniem organów, odmowa przyjęcia zakresu czynności jest tożsama z niemożliwością wykonywania obowiązków służbowych. Natomiast skarżący po odmowie przyjęcia nowego zakresu czynności otrzymywał w tym czasie i wykonywał polecania służbowe, a odsunięcie od realizacji zadań służbowych było decyzją przełożonego służbowego, a nie strażaka. Zatem do właśnie polecenie służbowe, a nie działania skarżącego spowodowały, że skarżący nie brał udziału w działaniach ratowniczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] maja 2015 r.

Na wstępie uzasadnienia wyroku podał, że dla niniejszej sprawy istotne jest, iż na skutek wniesionej przez skarżącego odrębnej skargi, wyrokiem z 3 września 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 514/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Zdaniem Sądu I instancji okoliczność ta stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji. W obiegu prawnym nie powinna się bowiem ostać decyzja o potrąceniu uposażenia za okres od 1 do 10 kwietnia 2015 r., stanowiąca bezpośrednią konsekwencję uchylonych wcześniej przez Sąd decyzji orzekających o zawieszeniu uposażenia skarżącego również za ten sam okres.

Następnie Sąd wskazał, że zasadniczym powodem, dla którego uchylił zaskarżone decyzje, jest ich wadliwość polegająca na naruszeniu - w obu instancjach - art. 109 i art. 110 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy, w tym - z uzasadnień do decyzji organów obu instancji wynika, że skarżącemu zarzucono, we wskazanym w decyzjach okresie, "zawinioną niemożność pełnienia obowiązków służbowych", przy czym organy obu instancji przyznają, ze skarżący stawiał się i pozostawał w miejscu pełnienia służby, jednak " nie przyjął do stosowania zakresu czynności".

Zdaniem Sądu I instancji zawiniona niemożność pełnienia obowiązków służbowych to sytuacja, gdy funkcjonariusz będący na służbie wprowadzi się w stan uniemożliwiający mu pełnienie obowiązków służbowych. Zatem w okolicznościach sprawy zachowanie skarżącego nie nosiło znamion "zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych", mogło być analizowane pod kątem stosowania innych przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Stosowanie - jedynie odpowiednio art. 109 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej do przypadków zawinionej niemożności pełnienia przez strażaka obowiązków służbowych nie może odnosić się do sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie także i z tej przyczyny, że o nie przydzielaniu zadań skarżącemu zadecydował [...] stycznia 2015 r., Komendant Powiatowy PSP w [...].

Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia zaskarżonymi decyzjami art.110 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

W ocenie Sądu I zgodzić się należy z zarzutem, że postanowienie o potrąceniu z należnego uposażenia kwoty [...] zł "przy wypłacie uposażenia za czerwiec 2015 r." (decyzja I instancji), zmienione następnie na postanowienie o potrąceniu tego uposażenia "przy wypłacie uposażenia za miesiąc lipiec 2015", a tym samym postanowienie o pozbawieniu skarżącego istotnej części przysługującego uposażenia, nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i rażąco narusza przepisy art. 110 tej ustawy.

Sąd stwierdził także, że uzasadniony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, normujących prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu.

Zwrócił uwagę, że niewiadomo z jakich względów i na skutek jakich okoliczności organ nie orzekł w decyzji z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] r. i poprzedzającej ją decyzji, że potrącenie uposażenia zawieszonego za okres od 3 marca 2015 r. do dnia 10 kwietnia 2015 r. będzie dotyczyć całego tego okresu. Zdaniem Sądu wydanie niejako "dodatkowej" decyzji z [...] maja 2015 r. dotyczącej już tylko potrącenia uposażenia za kwiecień, niewątpliwie było konsekwencją wydania przez organ decyzji z [...] kwietnia 2015 r. ale wynikając z błędu organu w zakresie za jaki orzekł wcześniej o potrąceniu uposażenia, jedynie za część orzeczonego okresu zawieszenia tego uposażenia. Wbrew twierdzeniom organu, skarżący po otrzymaniu decyzji z [...] kwietnia 2015 r., nie miał pewności, że zostanie mu także potrącone uposażenie za okres 1- 10 kwietnia, ani, że można takiego potrącenia dokonać odrębną decyzją od decyzji orzekającej o zawieszeniu uposażenia. W tym kontekście Sąd wskazał na marginesie, że wydanie przez organ zaskarżonej decyzji z [...] maja 2015 r. było próbą "uzupełnienia" decyzji z [...] kwietnia 2015 r. o dodatkowe rozstrzygnięcie, a wynikało właśnie z błędnej interpretacji art. 109 i art. 110 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

[...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w [...] w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucił naruszenie:

przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 168 § 1, art. 170 i art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: “P.p.s.a."), polegające na uznaniu iż wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji z [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 3 września 2015 r., sygn. akt. III SA/Gd 514/15 decyzji Komendanta Wojewódzkiego z [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie potrącenia uposażenia za okres od 1 do 10 kwietnia 2015 r., podczas gdy Komendant Wojewódzki 24 lipca 2015 r. wniósł zwykły środek odwoławczy - skargę kasacyjną od przywołanego rozstrzygnięcia, co w świetle art. 168 § 1 P.p.s.a. oznacza, iż nie jest to wyrok prawomocny, a co za tym idzie w rozumieniu art. 170 P.p.s.a. nie wiąże on Sądu I instancji i nie może stanowić podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy,

przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 §1 ust. 1 lit c. P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy I i II instancji dopuściły się ograniczenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących stosunku służbowego strażaka, zapewniona została mu możliwość składania odwołań od zapadłych wobec jego osoby rozstrzygnięć, wyrażania pisemnych i ustnych stanowisk, które spotykały się z odpowiedzią i wyjaśnieniami organów I i II instancji, a także z uwagi na treść wydanych wobec skarżącego decyzji oraz znajomość pragmatyki służbowej wiedział on, iż organ I instancji dokona mu potrącenia wynagrodzenia także za okres od 1 do 10 kwietnia 2015 r.,

prawa materialnego w postaci art. 109 ust. 1, 2 i 3 i art. 110 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez ich błędną wykładnię, polegające na uznaniu, że zachowanie skarżącego nie stanowiło zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych, a co za tym idzie - nie istniała podstawa do potrącenia mu części uposażenia miesięcznego w zakresie objętym zaskarżoną decyzją, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów oraz podwyższony obowiązek zdyscyplinowania strażaka wobec poleceń i regulacji służbowych prowadzi do wniosku, iż świadome nie przyjęcie nowego zakresu czynności i skutkujące tym niewykonywanie priorytetowych zadań funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej stanowiło w istocie wprowadzenie się w stan "zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych", a dokonane na tej podstawie potrącenie wynagrodzenia było zgodne z przepisami ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

W uzasadnieniu pierwszego z zarzutów organ wskazał, że skoro nieprawomocne orzeczenie WSA w Gdańsku, na które powołał się Sąd I instancji, nie wywoływało żadnych skutków prawnych, a objęta nim kwestia prawna może kształtować się inaczej niż w sposób w nim opisany (tj. poprzez odmienne ocenę dokonaną prze NSA), to oparcie zaskarżonego orzeczenia w całości o rozstrzygnięcia w nim zawarte, miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, z uwagi na fakt, iż treść przedmiotowego orzeczenia Sąd I instancji uznał za "podstawę wystarczającą do uchylenia" zaskarżonej przez skarżącego decyzji.

Uzasadniając drugi z zarzutów organ podniósł, że z akt postępowania jednoznacznie wynika, iż skarżący był każdorazowo informowany o przedsiębranych wobec jego osoby czynnościach służbowych, a doręczane mu decyzje zawierały obszerne uzasadnienie przesłanek ich wydania wraz z pouczeniami o możności ich zaskarżenia - z czego skarżący skorzystał. Ponasto skarżący zarówno pisemnie i ustnie, w ramach drogi służbowej, jak i nieformalnie składał szereg pism, zapytań i wezwań dotyczących przedmiotu niniejszej sprawy i każdorazowo otrzymywał na nie odpowiedź lub stosowne wytłumaczenie podejmowanych czynności.

W ocenie organu Sąd I instancji dokonał oceny ww. zarzutu w oderwaniu od charakterystyki służby w Państwowej Straży Pożarnej. Organ podkreślił, iż w niniejszym postpowaniu mamy do czynienia nie ze "zwykłym" obywatelem, a oficerem Państwowej Straży Pożarnej z ponad 10 letnim stażem służby. Skarżący doskonale znał więc pragmatykę służbową swojej formacji i mógł się spodziewać, że skoro wcześniejsze decyzje dotyczące potrącenia uposażenia oparte były o argument wprawienia się przezeń w stan zawinionej niemożności wykonywania obowiązków służbowych, to skoro do 10 kwietnia 2015 r. stan faktyczny nie uległ zmianie, uposażenie zostanie mu potrącone także za dziesięć dni miesiąca kwietnia w 2015 r. Jest to uzasadnione tym bardziej, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego z [...] kwietnia 2015 r. - korygująca decyzję organu I instancji - wyraźnie wskazywała, że dotyczy ona zawieszenia uposażenia od 3 kwietnia 2015r. do 10 kwietnia 2015 r.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów organ zwrócił uwagę, że służba w Państwowej Straży Pożarnej nakłada na funkcjonariusza wzmożone obowiązki i konieczność zdyscyplinowania w hierarchicznej strukturze służby (w tym przede wszystkim wykonywania rozkazów - jednostronnych aktów władczych). Także treść ślubowania zwarta w art. 30 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, obliguje strażaka do bezwzględnego prezentowania postawy, w której przedkłada on dobro i interes służby, a także bezpieczeństwo obywateli ponad swój partykularny interes. Postawa prezentowana przez skarżącego stanowi zaprzeczenie ww. priorytetów. Gdyby bowiem jako priorytet traktował zadania służbowe, to nawet nie zgadzając się z zapadłymi wobec jego osoby rozstrzygnięciami (tj. składając od nich środki odwoławcze) winien przynajmniej tymczasowo przyjąć przedstawiony mu zakres czynności i "zaczekać" na prawomocne rozstrzygnięcie sprawy przez sądy administracyjne. Ponadto zwrócił uwagę, że służba strażaków w komendach powiatowych - w tym skarżącego - polega głównie w terenowych działaniach ratowniczych. W świetle powyższego, fakt przebywania skarżącego w jednostce (i to nawet zgodnie z harmonogramem służby) i podejmowanie przez niego jakichś czynności niepozostających w ww. zakresie, nie może być utożsamiany z wykonywaniem służby. Zaznaczył, że skarżący wnioskami urlopowymi z 24 i 27 stycznia 2015 r. zwrócił się o przyznanie urlopu, w tym urlopu poza ustalonym w rocznym planie urlopów w terminach: 26 - 27 stycznia 2015 r., 29 - 30 stycznia 2015 r., 4 - 11 lutego 2015 r., 16 - 23 lutego 2015 r., i 28 lutego - 1 marca 2015 r. W istocie więc, ww. okres skarżący spędził na urlopie, a nie na służbie. Tym samym twierdzenie, że skarżący pełnił służbę jest bezpodstawne, a skarżący większość "spornego" okresu przebywał poza jednostką.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 109 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z art. 109 ust. 1 ww. ustawy strażakowi, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia służby albo pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby, zawiesza się uposażenie od najbliższego terminu płatności. Jeżeli strażak pobrał już za czas nieusprawiedliwionej nieobecności uposażenie, potrąceniu podlega odpowiednia część uposażenia przy najbliższej wypłacie. W razie uznania nieobecności za usprawiedliwioną, wypłaca się strażakowi zawieszone uposażenie, a w przypadku nieobecności nieusprawiedliwionej strażak traci za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia miesięcznego (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio w razie zawinionej niemożności pełnienia przez strażaka obowiązków służbowych (ust. 3).

Dokonując wykładni powyższych przepisów na uwadze mieć należy szczególny status i zadania Państwowej Straży Pożarnej, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony i walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Przy wykonywaniu zadań funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej obowiązuje nie tylko dyscyplina służbowa, ale i przestrzeganie zasad etyki zawodowej, do których należy zaliczyć szczególną staranność w wykonywaniu obowiązków, a także poczucie odpowiedzialności każdego funkcjonariusza za nienaganne wykonanie obowiązków służbowych i wizerunek społeczny Państwowej Straży Pożarnej. Uzyskanie statusu strażaka w wyniku mianowania do służby w Państwowej Straży Pożarnej powoduje, że oprócz szczególnych uprawnień, nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki nieznane w innych stosunkach prawnych. Decydując się zatem na podjęcie służby, strażak musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem.

Podstawowe zadania Państwowej Straży Pożarnej określone zostały w art. 1 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Należą do nich m.in.:

1) rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń;

2) organizowanie i prowadzenie akcji ratowniczych w czasie pożarów, klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń;

3) wykonywanie pomocniczych specjalistycznych czynności ratowniczych w czasie klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń przez inne służby ratownicze.

Funkcjonariusz Państwowej Straży Pożarnej, co do zasady, pełni służbę na podstawie mianowania. Mianowanie w służbach zmilitaryzowanych i mundurowych jest indywidualnym aktem administracyjnym, stanowiącym podstawę do nawiązania ze strażakiem stosunku służbowego. Pełnienie służby przez strażaka PSP jest odnoszone przede wszystkim do kategorii zatrudniającej go jednostki organizacyjnej PSP. Z mianowaniem na określone stanowisko związane jest powierzenie pełnienia określonych obowiązków służbowych. Rzetelne i sprawne wykonywanie przez strażaków obowiązków i zadań wymienionych w powierzonym zakresie obowiązków służbowych na danym stanowisku oceniane jest w ramach sporządzanej okresowo opinii służbowej.

W orzecznictwie do sytuacji zawinionej niemożności pełnienia przez strażaka obowiązków służbowych zalicza się m.in. nieprzedłożenie przez funkcjonariusza aktualnego orzeczenia lekarskiego z badań profilaktycznych, czy też nieusprawiedliwiony brak stawiennictwa na testach sprawnościowych i zaliczenia tych testów, co w konsekwencji prowadzi do niemożności pełnienia obowiązków służbowych. Jest to zawsze wynik świadomych działań funkcjonariusza. Do takich sytuacji można również zaliczyć, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, sytuację odmowy przyjęcia przez strażaka do stosowania przedstawionego mu, w związku ze zmianą stanowiska służbowego, nowego zakresu czynności. Niemożność pełnienia w takim przypadku obowiązków służbowych przez strażaka jest wynikiem jego świadomych działań. Przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przewidują możliwości kontestowania przez funkcjonariusza zakresu czynności przewidzianego dla stanowiska służbowego, na które został mianowany. Z istoty służby w Państwowej Straży Pożarnej i związanego z nią hierarchicznego podporządkowania funkcjonariuszy, wynika obowiązek przyjęcia przez strażaka przedstawionego mu zakresu czynności do wykonania. Jest to związane m.in. z potrzebą zachowania gotowości operacyjnej danej jednostki operacyjnej Państwowej Straży Pożarnej. Nieuprawnione było zatem odwoływanie się przez Sąd I instancji do konfliktu istniejącego pomiędzy skarżącym a jego przełożonymi na tle zakresu obowiązków przydzielonych skarżącemu. Skarżący był obowiązany wykonywać obowiązki przewidziane zakresem czynności, z którym zapoznał się [...] sierpnia 2014 r. do czasu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o przeniesieniu skarżącego na stanowisko dowódcy zastępu.

W rozpoznawanej sprawie skarżący przeniesiony został na niższe stanowisko służbowe. Ostateczna decyzja w tym przedmiocie została wydana [...] grudnia 2014 r. i jako datę przeniesienia określono w niej [...] stycznia 2015 r. Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Od [...] stycznia 2015 r. skarżący był więc obowiązany do wypełniania obowiązków i czynności określonych w przedłożonym mu [...] [...] sierpnia 2014 r. przez przełożonego – Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] zakresie czynności. Z zakresu czynności wynika, że skarżący był odpowiedzialny m.in. za prawidłowe i rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, pozostawanie w dyspozycji oraz zapewnienie pełnej dyspozycji i odpowiedniego stopnia wyszkolenia podległych służbowo strażaków, kierowanie podległym zastępem. W zakresie czynności ujęto m.in. zastępowanie dowódcy zmiany, pozostawanie w czasie służby w stałej gotowości do udziału w działaniach ratowniczych, właściwe przygotowanie podległego zastępu do działań ratowniczo-gaśniczych, kierowanie działaniami ratowniczo-gaśniczymi. Skarżący początkowo przyjął przedstawiony mu zakres czynności do wiadomości i wykonania, a następnie w piśmie kierowanym do Komendanta Powiatowego PSP z 20 stycznia 2015 r. nie przyjął do stosowania tego zakresu czynności. Konsekwencją postawy skarżącego była decyzja Komendanta Powiatowego PSP o nieprzydzielaniu skarżącemu zadań służbowych oraz zapewnieniu w służbie dodatkowego funkcjonariusza, który miał przejąć obowiązki skarżącego. Takie działanie przełożonego skarżącego było działaniem racjonalnym, usprawiedliwionym, mającym na celu zachowanie pełnej gotowości operacyjnej jednostki PSP, w której służył skarżący. Podkreślenia wymaga, że służba strażaków w komendach powiatowych koncentruje się głównie na terenowych działaniach ratowniczych. Zakres czynności skarżącego, związany z powierzonym mu stanowiskiem dowódcy zastępu w Jednostce Ratowniczo - Gaśniczej Nr [...] w [...], wskazuje, że do podstawowych obowiązków skarżącego należało pozostawanie w gotowości do udziału w działaniach ratowniczych, kierowanie nimi i przygotowywanie podległego zastępu do tych działań. Planowe nieprzekazanie tych zadań innemu funkcjonariuszowi wiązałoby się z niemożnością wykonywania zadań przez podległy skarżącemu zastęp, a tym samym zmniejszałoby zdolność działania (gotowość bojową) tej jednostki PSP, co w konsekwencji mogłoby się przełożyć na zakres udzielanej przez tę jednostkę pomocy, do niesienia której została powołana. Tym wszystkim następstwom musiał przeciwdziałać Komendant Powiatowy PSP. Oznacza to, że jego decyzja o nieprzydzielaniu skarżącemu zadań służbowych i przekazaniu ich innemu funkcjonariuszowi była konsekwencją zawinionej postawy skarżącego. Podkreślenia przy tym wymaga, że takie działania przełożonego skarżącego nie mogły być podejmowane każdego dnia, kiedy skarżący stawiał się w macierzystej jednostce i odmawiał wykonywania przydzielonego mu zakresu czynności. Musiały być to działania zaplanowane, określające dla dodatkowego funkcjonariusza grafik służby. Podejmowanie zaś przez skarżącego czynności i działań niepozostających w związku z istotą jego służby, nie może być utożsamiane z wykonywaniem służby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne sprawy wskazują, iż niemożność pełnienia przez skarżącego obowiązków służbowych była wynikiem jego zawinionego działania. Fakt odmowy stosowania obowiązującego skarżącego zakresu czynności wiązał się de facto z pozostawaniem skarżącego bez przydziału zadań służbowych i w efekcie skutkował zawinioną niemożnością pełnienia służby. Organ był zatem uprawniony do wdrożenia procedury przewidzianej przepisem art. 109 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W związku z tym, iż niemożność pełnienia przez skarżącego obowiązków służbowych istniała od 3 marca 2015 r., organ z tą datą zawiesił skarżącemu uposażenie. Zawieszenie trwało do 10 kwietnia 2015 r., albowiem 11 kwietnia 2015 r. skarżący przyjął powierzone mu obowiązki. W związku z określeniem końcowej daty zawieszenia uposażenia zaistniała konieczność dokonania potrącenia uposażenia za 10 dni, tj. od 1 do 10 kwietnia 2015 r. Poprzednie potrącenie uposażenia nastąpiło bowiem za okres od 3 do 31 marca 2015 r. W decyzji z [...] maja 2015 r. określono, że potrącenie nastąpi przy wypłacie w czerwcu. W związku jednak z wniesionym odwołaniem organ odwoławczy musiał zmienić określenie terminu potrącenia. Nastąpiło to w zgodzie z regulacją art. 109 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, która stanowi, iż potrąceniu podlega odpowiednia część uposażenia przy najbliższej wypłacie. Termin najbliższej wypłaty w stosunku do decyzji z [...] czerwca 2015 r. przypadał na lipiec 2015 r. i tak też został on określony w zaskarżonej decyzji.

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia przepisu art. 110 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Sąd I instancji zauważył wprawdzie, że przepis dotyczy dalszych czynności związanych z wykonaniem decyzji, jednakże odniósł go do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzucając rażące naruszenie tego przepisu Sąd nie wyjaśnił jaki był wpływ stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Powyższy przepis reguluje problematykę potrąceń dokonywanych na podstawie sądowych i administracyjnych tytułów wykonawczych oraz na podstawie przepisów szczególnych – na zasadach określonych w przepisach o egzekucji sądowej lub postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo w innych przepisach szczególnych. Nie miał on zatem zastosowania w przedmiotowej sprawie. Kwestia potrącenia skarżącemu odpowiedniej części uposażenia w okolicznościach jakie zaistniały w przedmiotowej sprawie, została uregulowana w przepisie art. 109 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W przepisie tym zostało jednoznacznie określone, że potrąceniu podlega odpowiednia część uposażenia przy najbliższej wypłacie. Termin "odpowiednia część uposażenia" został doprecyzowany w ust. 2 art. 109 ww. ustawy. Za każdy dzień nieobecności (odpowiednio zawinionej niemożności pełnienia przez strażaka obowiązków służbowych) jest to 1/30 części uposażenia miesięcznego. Powyższe zasady znalazły zastosowanie w zaskarżonej decyzji.

Zauważyć nadto należy, że Sąd I instancji uwzględniając zarzut naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, także nie wskazał jaki wpływ na wynik sprawy miały te uchybienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006 r., nr 6, poz. 157, wyjaśnił, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia powyższego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Sąd I instancji, wskazując na naruszenie art. 10 K.p.a., nie podał jakich konkretnie czynności procesowych skarżący nie mógł dokonać. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. uznać należy za zasadny.

Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 168 § 1, art. 170 i art. 173 § 1 P.p.s.a. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Taka argumentacja w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie została przedstawiona. Nadto wskazać należy, że wprawdzie odwołanie się przez Sąd I instancji do treści nieprawomocnego wyroku z 3 września 2015 r., III SA/Gd 514/15 było nieprawidłowe (wyrok ten został uchylony wyrokiem NSA z 22 lutego 2017 r., I OSK 6/16 a skarga została oddalona), to jednak Sąd przeprowadził własne rozważania, tak dotyczące obowiązującego stanu prawnego, jak i okoliczności faktycznych sprawy, które skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zostało wydane na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. i uwzględniało charakter rozpoznawanej sprawy.