Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 779/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par. 39 ust. 1; par. 9 ust. 2 pkt 3 lit. a
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 891/20 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. W. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi kwotę 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 891/20, oddalił skargę M. W. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej: "organ") z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego.

WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kwestia nieprawidłowości stwierdzonych w realizacji przez beneficjenta zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2013 była przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji z [...] maja 2018 r. nr [...], która została utrzymana w mocy przez organ decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Ustalenia będące podstawą faktyczną wydania tej decyzji stały się wiążące w niniejszej sprawie.

WSA uznał, że w sprawie nie nastąpił upływ terminu przedawnienia obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za lata 2010-2012. Nieprawidłowość ustała w dniu, w którym skarżący przestał czerpać korzyści, tj. otrzymywać płatności za lata 2010-2012. Ostania wypłata płatności rolnośrodowiskowej za 2012 rok na konto skarżącego miała miejsce w dniu 16 stycznia 2013 r. i powiązana była ze złożeniem przez stronę nieprawidłowego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a zatem od tej daty należy liczyć czteroletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, który upływałby 16 stycznia 2017 r., a maksymalny 8 letni termin - 16 stycznia 2021 r. Przerwanie okresu przedawnienia w niniejszej sprawie nastąpiło zaś w dniu 4 marca 2014 r., tj. w dniu doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012 i od tej daty okres przedawnienia rozpoczął swój bieg na nowo. Upływ terminu przedawnienia z uwzględnieniem tylko ww. przerwy, nastąpiłby zatem w dniu 4 marca 2018 r. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji nr [...] w dniu [...] kwietnia 2017 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2010-2012 i jej doręczenie (18 maja 2017 r.) nastąpiło zatem przed upływem 4-letniego terminu przedawnienia, a ponadto po raz kolejny spowodowało przerwanie biegu terminu przedawnienia. Maksymalny 8- letni termin przedawnienia upływałby jednak w każdym przypadku 16 stycznia 2021 r., a zatem zaskarżona decyzja nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. mieści się w tym terminie, jak również w terminie 4- letnim, biegnącym od kolejnego przerwania biegu terminu przedawnienia, tj. 18 maja 2017 r.

WSA stwierdził również, że pozostaje związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 546/19, który nie zakwestionował zgodności z prawem i zasadności zawieszenia postępowania odwoławczego toczącego się w sprawie ustalenia wobec skarżącego kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2010-2012, w sytuacji uchylenia decyzji z dnia 28 kwietnia 2017 r. nr 0098-217-007132 o odmowie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. NSA nie dostrzegł przeszkód do kontynuowania postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności mimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, co oznacza że przyjął, że dopuszczalne jest, aby rozstrzygnięcie organu rozpatrującego odwołanie od decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012, wydane zastało po ostatecznym zakończeniu sprawy przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

WSA zgodził się zatem z organem, że skoro skarżący naruszył warunek przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 i tym samym nie dotrzymał podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, to powinien zwrócić otrzymaną płatność rolnośrodowiskową za lata 2010-2012.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."):

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej: "rozporządzenie (WE, EURATOM) nr 2988/95") w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przekroczenie granic tego przepisu (art. 153 p.p.s.a.) poprzez zastosowanie oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 708/18 i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 546/19, podczas gdy nie można uznać, że ta ocena prawna wyrażona w ww. wyrokach dotyczyła zastosowania konkretnego przepisu czy też jego wykładni, tj. ocena ta nie dotyczyła art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE, EURATOM) nr 2988/95, a także ocena ta nie dotyczyła art. 105 § 1 k.p.a.,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze na decyzję organu, w sytuacji w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji,

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 64 poz. 427 ze zm., dalej: "ustawa PROW 2007-2013") w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na wadliwej niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy wydana została z naruszeniami wyżej wskazanych przepisów prawa polegającymi na braku umorzenia postępowania administracyjnego pomimo tego, że zostało ono wszczęte bezzasadnie, a następnie jego kontynuowanie pomimo tego, że w jego toku w obrocie prawnym nie istniała decyzja w sprawie płatności rolnośrodowiskowej potwierdzająca nieprawidłowość (w tej sprawie za 2013 r.).

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 polegające na błędnej jego wykładni, a w konsekwencji niezastosowaniu, tj. poprzez błędną interpretację zwrotu "akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" i uznanie, że każde doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania automatycznie powoduje skutek przerwania biegu przedawnienia bez względu na cel tego wszczęcia i naruszenie lub nadużycie prawa związane z taką czynnością oraz na niekorzystne dla strony skutki tego nadużycia, przy czym wskazane uchybienie w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia upływu terminu przedawnienia,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, art. 17 i 41 Karty Praw Podstawowych poprzez nieuwzględnienie, że prawo zagwarantowane w prawie UE (tu prawo do otrzymania płatności rolnej, która już została wypłacona) nie może być wygaszone poprzez podjęcie czynności naruszającej lub nadużywającej prawo i w ten sposób zastosowanie przerwania biegu terminu przedawnienia uwzględnionego w sposób niesprawiedliwy lub arbitralny i w konsekwencji poprzez uznanie, że każde doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania automatycznie powoduje skutek przerwania biegu przedawnienia bez względu na cel tego wszczęcia i naruszenie lub nadużycie prawa związane z taką czynnością oraz na skutki tego nadużycia niekorzystne dla strony,

3) naruszenie prawa materialnego, tj. § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej: "rozporządzenie PRŚ 2007-2013") w zw. z § 9 ust. 2 pkt. 3 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33 poz. 262 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię co do pojęcia "nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu" a także co do pojęcia "całego zobowiązania rolnośrodowiskowego" i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy ten pierwszy cytowany fragment przepisu obejmuje tylko niespełnienie warunków związanych z przyznaniem płatności o charakterze administracyjnym i nie dotyczy wymogów pakietowych, a stwierdzona nieprawidłowość stanowiła naruszenie wymogu pakietowego, nadto nie polegała ona na niewykonaniu wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w całości (lub na niespełnieniu wszystkich jego wymogów), a tym samym brak było w treści § 39 ust. 1 jakiejkolwiek hipotezy, która obejmowałaby stwierdzony przypadek nieprawidłowości, co prowadzić powinno do przyjęcia, że brak jest podstaw do stosowania sankcji zwrotu za lata poprzednie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, NSA mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku WSA.

Dla pewnego usystematyzowania należy wskazać, że spór w sprawie dotyczy ustalenia wobec skarżącego kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2010-2012 w łącznej wysokości 540.000 zł. Jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego przez organ, a zaaprobowanego przez WSA, na skutek wniosków skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na lata 2010, 2011 i 2012, Kierownik Zgierskiego Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Aleksandrowie Łódzkim (dalej: "organ pierwszej instancji"), decyzjami z [...] grudnia 2010 r., [...] grudnia 2011 r. i [...] grudnia 2012 r., przyznał skarżącemu wnioskowane płatności w wysokości po 180.000 zł za każdy rok. W następstwie czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącego przeprowadzonych w związku z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, pismem z 21 lutego 2014 r. (doręczonym 4 marca 2014 r.) zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2012. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., z kolei decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] orzekł o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2012 w wysokości 540.000 zł. Od obu tych decyzji skarżący wniósł odwołania. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. organ uchylił decyzję z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2012 zostało natomiast zawieszone. Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] organ po podjęciu zawieszonego uprzednio postępowania odwoławczego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o ustaleniu nienależnie pobranych płatności.

Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego i wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione.

Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący upatruje jego naruszenia w tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 546/19 nie dokonał jakiejkolwiek oceny prawnej związanej z zastosowaniem w niniejszej sprawie przepisów art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., zaś WSA uznając, że jest związany ww. wyrokiem, dokonał błędnej wykładni pierwszego z tych przepisów w zakresie interpretacji zwrotu "akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości".

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Należy wskazać, że ocena prawna, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 245/23).

Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 546/19, rozpatrywał kwestię zasadności zawieszenia postępowania odwoławczego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012, z uwagi na uchylenie decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. NSA uznał, że zgodne z prawem jest wstrzymanie się przez organ z wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012 do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. NSA nie dostrzegł zatem przeszkód do kontynuowania postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności (bo zawieszenie to tylko czasowe wstrzymanie działań organu), mimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Związanie powyższym wyrokiem, w ocenie WSA skutkowało tym, że niezasadny był zarzut skargi dotyczący konieczności uchylenia organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o ustaleniu nienależnie pobranych płatności, która jako podstawę wskazywała decyzję z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. – następnie uchyloną, i w konsekwencji umorzenia postępowania administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej wyciąga zatem błędne wnioski odnośnie do tego, w jakim zakresie WSA uznał się za związany oceną prawną dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 546/19. Wykładnia przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 przyjęta przez WSA, dokonana została w oderwaniu od oceny prawnej NSA, która dotyczyła jak już wyżej wyjaśniono innego zagadnienia, a mianowicie czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności, pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Powyższy zarzut jest zatem bezzasadny.

W konsekwencji bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. WSA prawidłowo bowiem uznał, że jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do braku podstaw do umorzenia postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności, pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł przynieść również zarzut naruszenia przez WSA przepisów art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na gruncie rozpoznawanej sprawy takiego błędu nie popełniono, a zatem przepis ten nie został naruszony.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być natomiast skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 4281/21). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaznaczenia wymaga, że za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że jeżeli chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. W niniejszej sprawie powyższe wymogi spełnia zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012, doręczone skarżącemu w dniu 4 marca 2014 r.

Należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje stanowiska WSA dotyczącego ustalenia początku biegu terminu przedawnienia (16 stycznia 2013 r. - data wypłaty płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r.), ustalenia dat, w jakich upływałby 4-letni bądź 8-letni termin przedawnienia, wreszcie nie kwestionuje faktu doręczenia w dniu 4 marca 2014 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, podnosi natomiast kwestię zasadności wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, upatrując w działaniu organów nadużycia prawa.

Jak już jednak wyjaśniono, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I GSK 546/19 wyraził ocenę prawną, zgodnie z którą dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności pomimo nierozstrzygnięcia sprawy o przyznanie skarżącemu płatności środowiskowej na 2013 r. Powyższa ocena prawna jest w niniejszym postępowaniu wiążąca.

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że dla uznania skutku prawnego przerwania okresu przedawnienia możliwości żądania zwrotu wypłaconej kwoty w rozumieniu art. 3 ust. 1 zdanie 5 rozporządzenia nr 2988/95 nie jest konieczne uzyskanie przez akt (decyzję) przymiotu ostateczności. Prawodawca unijny stanowi o tym, że skutek przerwania okresu przedawnienia powoduje "każdy akt" właściwego organu władzy. Do wywołania tego skutku wystarcza to, aby był to akt chronologicznie najwcześniejszy w ramach postępowania w sprawie nieprawidłowości oraz aby o tym akcie została zawiadomiona strona (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 195/24). Samo zaś wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności, w sytuacji gdy kontrola w gospodarstwie rolnym beneficjenta wykazała nieprawidłowości i jednocześnie toczyło się postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2013, nie może być uznane za nadużycie prawa. Według art. 18 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich - państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Prawodawca unijny wprowadził zatem obowiązek zwrotu przez beneficjentów nienależnych im płatności, a państwa członkowskie zobowiązał do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia niezgodności. Niezasadne są zatem zarzuty pkt II ppkt 1 i 2 skargi kasacyjnej.

Nie mógł również odnieść oczekiwanego skutku zarzut naruszenia § 39 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2007-2013 w zw. z § 9 ust. 2 pkt. 3 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Skarżący składając w 2010 r. wniosek o przyznanie płatności podjął się realizacji 5-letniego programu rolnośrodowiskowego i zobowiązał się do przestrzegania narzuconych programem warunków oraz wymogów ustanowionych dla zgłoszonej uprawy ekologicznej przez cały okres objęty tym zobowiązaniem. W zamian za stosowanie się do narzuconych programem restrykcji mających służyć środowisku naturalnemu i ekologicznemu prowadzeniu upraw, uzyskał prawo do ubiegania się corocznie o wsparcie stanowiące rekompensatę poniesionych dodatkowych nakładów oraz wyrównanie utraconych korzyści.

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości podkreśla się, że cechą charakterystyczną pomocy rolnośrodowiskowej jest pięcioletnie zobowiązanie do stosowania praktyk rolnych respektujących środowisko, podejmowanych przez zainteresowanych rolników. Ekwiwalentem zobowiązań rolnośrodowiskowych jest wsparcie przyznawane corocznie przez państwa członkowskie. Corocznych płatności nie można uznawać za definitywne, gdyż wypłacana w tym trybie pomoc może być przedmiotem zwrotu przez beneficjenta, jeżeli nie spełni on wszystkich przesłanek jej wypłaty w ciągu pięcioletniego okresu (zob. np. wyrok TSUE z dnia 26 maja 2016 r. w sprawie C-273/15). Wywiązanie się przez beneficjanta z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się więc w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.

Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Natomiast art. 18 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Powyższe regulacje mają charakter kompetencyjny i określają ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego, a więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych. Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia PRŚ 2007-2013.

Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2007-2013, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego (wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 516/19, z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1657/18, z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1467/18, z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 40/19, z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 5397/16, z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14).

Prawidłowo więc WSA przyjął, że konsekwencją stwierdzenia naruszenia przez skarżącego warunku przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 określonego w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 jest uznanie, że skarżący nie dotrzymał wymogu realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały pięcioletni okres zobowiązania. Konsekwencją powyższego jest odmowa płatności za dany rok, ale i również konieczność przeprowadzenia postępowania o zwrot płatności za lata poprzednie na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2007-2013, a więc wydania decyzji kontrolowanych przez WSA. Konieczność takiego orzekania jest konsekwencją wieloletniego charakteru programu rolnośrodowiskowego.

Wobec powyższego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nietrafne, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).