Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1711/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 28 ust. 2, art. 7, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1  pkt.1 lit a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska,, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 23 września 2022 r. nr IFXIV.7840.4.29-1.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Wspólnoty kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 23 września 2022 r. nr IFXIV.7840.4.29-1.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) – dalej: "u.p.b.", po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej: "Wspólnota" lub "skarżąca") od decyzji nr [...] Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia 31 maja 2021 r. znak [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej inwestorowi A. sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka" lub "Inwestor") - pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków zamieszkania zbiorowego i garaży, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacją, zaprojektowanych na terenie działki nr 1. przy ul. [...] w W. oraz na przebudowę napowietrznej linii energetycznej sN na linię kablową ziemną, na działkach o nr ewid. 1., 2., 3., 4. w W., umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 31 maja 2021 r. Starosta [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków zamieszkania zbiorowego i garaży wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacją zaprojektowanych na terenie działki nr 1. przy ul. [...] w W. oraz na przebudowę napowietrznej linii energetycznej sN na linię kablową ziemną na działkach o nr ewid. 1., 2., 3., 4. w W.. Decyzja ta została doręczona wyłącznie Spółce, która była uznana za jedyną stronę postępowania.

Pismem z dnia 8 czerwca 2021 r. Wspólnota wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarzucono w nim naruszenie:

1) art. 3 pkt 20 u.p.b. poprzez zawężającą wykładnię pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i pominięcie przez organ dotychczasowej interpretacji tego pojęcia w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. interpretacji zakładającej, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę nie tylko oczywiste i przyszłe naruszenie, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń;

2) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i przyjęcie, że jedyną stroną w niniejszym postępowaniu jest inwestor, podczas gdy prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno prowadzić do wniosku, że stroną postępowania jest również Wspólnota, co doprowadziło do pozbawienia jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu;

3) art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tym poprzez brak udostępnienia jej akt sprawy, a także pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także pozbawienie prawa do złożenia wniosków dowodowych;

4) art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 34 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 u.p.b. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności z pominięciem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57, § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422);

5) art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 90 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 247 z późń. zm.) poprzez brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, mimo zmian dokonanych w projekcie budowlanym w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych, uwarunkowaniach wydanej przez Burmistrza Miasta W. w dniu 18 czerwca 2019 r. nr [...].

Decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji z dnia 31 maja 2021 r. oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W sprzeciwie z dnia 16 marca 2022 r., wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Spółki zakwestionował w całości decyzję organu odwoławczego zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji wniesionych zarzutów pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 488/22 tut. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie przedstawił argumentacji, która przemawiałaby za trafnością uznania Wspólnoty za stronę niniejszego postępowania, a w konsekwencji wystąpienia podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej nie przesądzając jednocześnie w kwestii czy posiada ona interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji. Sąd stwierdził, że oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę Wspólnoty wymaga szerszego rozważenia i omówienia. Ponadto, Sąd wskazał, że organ odwoławczy błędnie uznał, że z analizy nasłonecznienia dostarczonej przez inwestora wynika oddziaływanie na działkę sąsiednią. Sąd uznał także, iż "samo wskazanie zacienienia części terenu działki Wspólnoty (nie budynku należącego do niej), nie uzasadnia wystąpienia interesu prawnego tego podmiotu".

W konsekwencji ponownie przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy uznał, że skarżącej Wspólnocie nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 28 lipca 2022 r. Wojewoda podniósł, że pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte w art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Organ odwoławczy wskazał, że z dniem 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W poprzednim stanie prawnym zgodnie z art. 3 pkt 20 u.p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należało rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W nowym brzmieniu - obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - przepis ten stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Ograniczenia dotyczą wyłącznie możliwości zabudowy terenów sąsiednich, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania takiego terenu.

Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która znajduje się na terenie wyznaczonym w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19). Wojewoda przywołał również fragment uzasadnienia projektu nowelizacji prawa budowlanego jako elementu wykładni autentycznej dokonanej nowelizacji przepisów prawa budowlanego. Podmioty, o których mowa w art. 28 ust. 2 u.p.b. są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wówczas, kiedy powstaje prawdopodobieństwo istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ograniczenie w zabudowie należącej do nich nieruchomości. W ocenie Wojewody projektowana inwestycja nie ogranicza nieruchomości Wspólnoty. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii zacienienia budynku stanowiącego własność Wspólnoty przez budynki projektowanej inwestycji. Wojewoda przywołał treść § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) – "rozporządzeniem WT" i poddał analizie dokumentację dotyczącą zacienienia dostarczoną zarówno przez Inwestora jak i przez Wspólnotę Mieszkaniową. Z obydwóch przedstawionych przez Wspólnotę Mieszkaniową ekspertyz wynika, że projektowana inwestycja będzie oddziaływać na należący do niej budynek. Z kolei z ekspertyzy przedstawionej przez Inwestora wynika, że projektowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie nieruchomości sąsiednich (w tym tych należących do odwołującej). W ocenie organu odwoławczego opinia przedstawiona przez inwestora jako jedyna uwzględniła ukształtowanie terenu działki skarżących oraz działek inwestycyjnych. Wojewoda wskazał, że w analizie z sierpnia 2022 r. przedstawionej przez Wspólnotę Mieszkaniową jej autor wprost stwierdził, że analizę przeprowadzono analizując układy cieni od projektowanej inwestycji w poziomej płaszczyźnie porównawczej ustalonej na poziomie kondygnacji parteru badanego budynku przy ul. [...] . W ocenie Wojewody potwierdzają to również znajdujące się w ekspertyzie grafiki nie uwzgledniające pochylenia terenu. W konsekwencji oznacza to, że w świetle prawidłowo wykonanej analizy przedstawionej przez Inwestora nie nastąpi zacienienie działek sąsiednich, w tym należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej.

Odnosząc się do zarzutu możliwego ograniczenia przyszłej zabudowy działki stanowiącej własność Wspólnoty, w związku z ulokowaniem parkingu w odległości 6 m od granicy działki z działką Wspólnoty Wojewoda uznał, że w jego ocenie takie ograniczenie nie wystąpi ponieważ taka lokalizacja parkingów w żaden sposób nie ogranicza możliwości zabudowy działki Wspólnoty. Szczegółowo wyjaśnił, że przywołując przepisy rozporządzenia WT (§ 12 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 1 pkt 1 lit b) dlaczego nie może dojść do takiego ograniczenia.

Za niezasadny Wojewoda uznał również zarzut dotyczący ograniczenia zabudowy działki odwołujących w zakresie realizacji możliwego placu zabaw dla dzieci przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące placów zabaw jako grupy obiektów małej architektury. W ocenie Wojewody nie ma podstaw do przyjęcia twierdzenia by badać potencjalną możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji na nieistniejące obiekty małej architektury - ze względu na to, że są to obiekty o zbyt małych rozmiarach i nie dotyczą ich przepisy dotyczące odległości od granic działki. Odziaływanie inwestycji wprowadzające ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej powinno się badać w odniesieniu do potencjalnej zabudowy kubaturowej.

Wojewoda uznał za niezasadny również zarzut dotyczący ograniczenia rozbudowy budynku skarżących ze względu na obciążenie infrastruktury technicznej w związku z realizacją planowanej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego Wspólnota nie potwierdziła swoich twierdzeń żadnym oświadczeniem odpowiedniego gestora sieci.

W ocenie Wojewody Śląskiego możliwość zwiększenia się ruchu samochodowego na drodze dojazdowej nie prowadzi do uznania, że po stronie Wspólnoty można z tego tytułu wywieść interes prawny podobnie jak ze zmiany geologicznej terenu. Wojewoda wskazał, że z dołączonej do projektu budowlanego dokumentacji badań podłoża gruntowego wraz opinią geotechniczną, wynika, że "ośrodek gruntowy nadaje się do posadowienia obiektów budowlanych".

Odnosząc się do zarzutu oddziaływania projektowanej inwestycji, w związku z możliwą zmianą warunków hydrologicznych Wojewoda uznał go za niezasadny ponieważ w treści decyzji środowiskowej jednoznacznie stwierdzono, że realizacja inwestycji poprzez swoją lokalizację i niewielki zakres wyklucza jakikolwiek negatywny wpływ na wody powierzchniowe oraz nie pogorszy ich aktualnego stanu. Natomiast w odniesieniu do przywołanej przez Wspólnotę zmiany warunków środowiskowych Wojewoda wskazał, że kwestia została uregulowana w wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji środowiskowej, z której jednoznacznie wynika, że projektowane zamierzenie budowlane nie będzie miało wpływu na środowisko.

Także zarzut dotyczący możliwego oddziaływania akustycznego wojewoda uznał za niezasadny. Niezasadny jest również zarzut sprowadzający się do stwierdzenia, że sama skala inwestycji powoduje oddziaływanie na działkę skarżących. Zdaniem Wojewody jest to tylko subiektywne odczucie mieszkańców Wspólnoty i nie może samo w sobie powodować objęcia obszarem oddziaływania jej działki.

W ocenie organu odwoławczego Wspólnota nie wykazała skutecznie interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Po przeanalizowaniu akt sprawy Wojewoda nie doszukał się przepisu prawa materialnego, który umożliwiałby przyznanie statusu strony Wspólnocie.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody pełnomocnik skarżącej zarzucił jej:

1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. w zw. z § 19 ust. 1 rozporządzenia WT w zw. z § 40 ust. 3 rozporządzenia WT, poprzez błędną wykładnię przepisu i przyjęcie, że ograniczenia w zabudowie, o których mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b. dotyczą wyłącznie zabudowy kubaturowej i nie dotyczą mniejszych obiektów, w tym obiektów małej architektury, podczas gdy przepis wprost posługuje się szerokim pojęciem "zabudowy", nie ograniczając jego zastosowania wyłącznie do zabudowy nieruchomości budynkami;

b) art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. w zw. z § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia WT, poprzez uznanie, że inwestycja Inwestora nie doprowadzi do ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a w konsekwencji nie wpłynie na ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej, podczas gdy ekspertyzy złożone przez skarżącą w sposób niebudzący wątpliwości wykazały, że do zacieniania będzie dochodzić;

c) art. 28 ust. 2 pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. w zw. z § 40 ust. 2 rozporządzenia WT, poprzez uznanie, że inwestycja inwestora nie doprowadzi do zacienienia nieruchomości skarżącej, podczas gdy tak analiza inwestora, jak i analiza skarżącej wykazują, że inwestycja będzie prowadziła do zacienienia części nieruchomości skarżącej, co wskazuje, że dojdzie do ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej przez potencjalny brak zachowania norm nasłonecznienia z § 40 ust. 2 rozporządzenia WT dla przyszłej zabudowy nieruchomości skarżącej;

d) art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. w z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463) - dalej: "r.g.w.p.", poprzez przyjęcie, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie mają żadnego znaczenia wyniki analizy geologicznej wskazujące na istniejące zagrożenie dla życia i zdrowia właścicieli nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, co prowadzi do wniosku, że nawet zagrożenie katastrofą budowlaną nie pozwala uznać, że właściciel nieruchomości zagrożonej tą katastrofą legitymuje się interesem prawnym pozwalającym uznać go za stronę postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez:

- dowolną ocenę ekspertyz dotyczących zacieniania nieruchomości skarżącej oraz przyjęcie, w ślad za opiniami inwestora, że ekspertyza złożona przez Inwestora zawiera prawidłowe wnioski, co doprowadziło do dalszych nieprawidłowych konkluzji i uznania, że nie dochodzi do zacieniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi położonych w budynku na nieruchomości skarżącej oraz nie dochodzi do zacieniania nieruchomości skarżącej w sposób ograniczający wybudowanie na nieruchomości placu zabaw lub boiska dla dzieci i młodzieży, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że skarżąca nie jest stroną postępowania i w konsekwencji do umorzenia postępowania odwoławczego;

- dowolną ocenę analizy geologicznej sporządzonej na zlecenie inwestora oraz przyjęcie, że zagrożenie odtworzenia ruchów masowych ziemi w trakcie budowy obiektu jest wyłącznie subiektywną opinią skarżącej, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że inwestycja nie będzie prowadziła do ograniczenia prawa zabudowy skarżącej.

Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Dodatkowo skarżąca wniosła o:

3) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co zostało szczegółowo uzasadnione w pkt 6 uzasadnienia.

W rozbudowanym uzasadnieniu skargi skarżąca zawarła argumenty uzasadniające podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Odpowiedź na skargę złożył również Inwestor (uczestnik postępowania) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2023 r. sygn. akt SA/Gl 1711/22 tut. Sąd odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej na to postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OZ 95/23 oddalił zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2547) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie zaś na podstawie kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "p.p.s.a."), przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, przy rozstrzygnięciu o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a.

Skarga jest uzasadniona.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest - co do zasady - z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak NSA w wyroku z 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1559/06, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Cechą wyróżniającą interes prawny jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa.

W postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób, tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 u.p.b. i rozumie się go aktualnie (po nowelizacji Prawa budowlanego z 19 września 2020 r.) jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Obecnie jedynie więc ograniczenia w zabudowie innej działki (a nie również jej zagospodarowania) przez planowany do realizacji budynek, stanowią przesłankę uznania interesu prawnego danego podmiotu. Zgodnie z uzasadnieniem projektu zmiany Prawa budowlanego, ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, która uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych i przepisów szczególnych. Są to np. wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych. Z tego względu, po nowelizacji Prawa budowlanego "obszar oddziaływania obiektu" będzie to obszar, w stosunku do którego dany obiekt budowlany wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych, ze względu na wymogi przepisów odnoszących się do zabudowy Nowelizacja prawa w tym zakresie stanowi kontynuację ograniczania podmiotowego spraw budowlanych. Celem tej regulacji było więc przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje więc wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego. Do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 pkt 20 u.p.b. należą m.in. przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. jest ocena prawidłowości decyzji Wojewody, którą umorzył postępowanie z odwołania skarżącej od decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej inwestorowi A. sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka" lub "Inwestor") - pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków zamieszkania zbiorowego i garaży, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacją, zaprojektowanych na terenie działki nr 1. przy ul. [...] w W. oraz na przebudowę napowietrznej linii energetycznej sN na linię kablową ziemną, na działkach o nr ewid. 1., 2., 3., 4. w W..

Spór w sprawie sprowadza się do oceny istnienia interesu prawnego skarżącej w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b., a w konsekwencji do prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Oceniając zaskarżoną decyzję w zakresie interesu prawnego strony skarżącej, stwierdzić należy, że Wojewoda stwierdził, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie planowanej inwestycji, a zatem nie posiada prawa do wniesienia odwołania. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie obejmuje oceny zgodności z prawem decyzji Starosty [...], ani też kwestii materialnoprawnych związanych z przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wydano tę decyzję. Sąd może jedynie skoncentrować się na zbadaniu, czy istniały prawnie uzasadnione przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostawały zatem kwestie merytoryczne, niezwiązane z istotą rozpoznawanej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, dokonując kontroli przedmiotowej decyzji w powyżej wskazanym zakresie, Sąd uznał, że zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. w zw. z § 19 ust. 1 rozporządzenia WT w zw. z § 40 ust. 3 rozporządzenia WT, poprzez jego błędną wykładnię zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii małej architektury zajął stanowisko, że ograniczenia w zabudowie, o których mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b. dotyczą wyłącznie zabudowy kubaturowej i nie dotyczą mniejszych obiektów, w tym obiektów małej architektury. Nie sposób zgodzić się z taką wykładnią powołanego przepisu. Sąd zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze, że wystarczy potencjalny negatywny wpływ na sąsiadującą działkę budowlaną, gdyż przymiot strony nie jest związany z naruszeniem interesu prawnego, lecz samym faktem jego istnienia i potencjalną możliwością jego naruszenia. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, gdy o oddziaływaniu obiektu budowlanego można by twierdzić wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Tymczasem dla inwestycji niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi nie powinna w ogóle zostać wydana decyzja zezwalająca na budowę. Ustalenie kręgu stron ma zatem inny charakter niż sama ocena prawidłowości zatwierdzanego projektu budowlanego. Strony powinny mieć przede wszystkim zagwarantowany udział w postępowaniu, w celu chociażby wglądu do dokumentacji projektowej i przedstawienia swoich racji opartych na uzasadnionych interesach w świetle obowiązującego porządku prawnego. Z tych też przyczyn obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, albowiem budowany obiekt może wprowadzać ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 431/21, LEX nr 3248813).

W kontrolowanej sprawie skarżąca w sposób całkowicie uzasadniony wykazała na przykładzie placu zabaw dla dzieci i boiska dla dzieci i młodzieży, że zgodnie z § 19 rozporządzenia WT odległość stanowisk postojowych dla samochodów osobowych od tych obiektów budowlanych powinna wynosić 10 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie. Z materiału dowodowego sprawy wynika bezspornie, że na nieruchomości Inwestora został zaprojektowany parking na 24 samochody w odległości 6 m od granicy działki z działką należącą do skarżącej. Pomimo, że obiekty w postaci palcu zabaw czy boiska nie istnieją na nieruchomości skarżącej możliwość ich budowy będzie limitowana ich odległością od parkingu (min. 10 m). Oznacza to, że minimalna odległość od granicy działki jaką musi zachować skarżąca w linii prostej od krawędzi parkingu np. przy budowie placu zabaw dla dzieci lub boiska to 4 m. Sąd nie oceniał przy tym technicznych aspektów realizacji takich obiektów na działce skarżącej, ich wielkości, położenia itp. Niewątpliwie więc realizowana inwestycja na działce inwestora polegająca m.in. na budowie parkingu dla samochodów osobowych będzie oddziaływać na możliwość zabudowy nieruchomości sąsiedniej należącej do skarżącej.

Sąd uznał również, że organ odwoławczy stwierdzając brak legitymacji skarżącej do bycia stroną postępowania oraz rozważając w tym zakresie jej interes prawny, nie wyjaśnił w sposób kompletny stanu faktycznego sprawy. Zasady prawdy obiektywnej zobowiązuje organy administracji do szczególnej staranności w wyjaśnianiu faktów lub okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 k.p.a.). W szczególności organ administracji zobowiązany jest do wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przepisami k.p.a. Pomimo obszernego uzasadnienia decyzji organ odwoławczy nie dokonał pełnej oceny wartości dowodowej przeprowadzonych ekspertyz w zakresie zacieniania budynku należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej. Ekspertyzy zostały wykonane przez biegłych legitymujących właściwymi uprawnieniami. Ich ustalenia były odmienne w zakresie wniosków z dokonanych analiz zacieniania. Organ odwoławczy mimo wniosku skarżącej nie powołał zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Niewątpliwie zaniechanie wyjaśnienia rozbieżności w opiniach biegłych, którzy sporządzili analizy zacienienia stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

W przypadku pozostałych zarzutów skarżącej Sąd uznał, że stanowisko Wojewody w zakresie ich bezzasadności zasługuje na akceptację.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 pkt.1 lit a) i c) p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekła na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy uwzględni stanowisko Sądu wynikające z uzasadnienia.