Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1987/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2212/18 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2018 r. nr 882/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2212/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Z. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 października 2018 r. nr 882/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", organ może w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie, zaś decyzje wydawane na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych. Sąd wskazał, że całkowity okres służby skarżącego wynosił 29 lat i 2 miesiące, w tym 9 lat i 8 miesięcy, czyli 33% całego okresu służby, na rzecz państwa totalitarnego. W konsekwencji Sąd podzielił ocenę organu, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie miała krótkotrwałego charakteru. W konsekwencji zdaniem Sądu pierwszej instancji organ trafnie wskazał przesłanki wydania decyzji odmownej, co przesądzało o niezasadności skargi.

Skargę kasacyjną złożył Z. S., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przez przyjęcie, że służba pełniona przez skarżącego nie była służbą krótkotrwałą.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez WSA, że wydanie decyzji przez organ administracji nastąpiło na podstawie niezebranego w całości materiału dowodowego oraz błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, w postaci stwierdzenia, że wykonywana przez skarżącego służba nie była wykonywana z narażeniem życia i zdrowia,

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie i nierozpatrzenie przez WSA dowodu z dokumentu przedłożonego przez skarżącego przed rozpoczęciem rozprawy na okoliczność podjęcia przez niego przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, współpracy i czynnego wsparcia organizacji działającej na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że błędna jest ocena Sądu, iż służba pełniona przez skarżącego na rzecz Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej nie może być uznana za służbę krótkotrwałą. Dokonując oceny przesłanki krótkotrwałości organ powinien porównać okres służby na rzecz PRL w stosunku do okresu czasu pracy w Policji. Ponadto podkreślił, że organ nie wziął pod uwagę charakteru pracy na zajmowanym stanowisku, który cechował się znikomą szkodliwością. Jak wskazał pełnomocnik skarżącego, wykonywane przez niego obowiązki nie miały nawet w najmniejszym stopniu charakteru represyjnego i polegały jedynie na kodowaniu i szyfrowaniu informacji niejawnych. W rozwinięciu zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. podniósł, że istotne znaczenie dla sprawy miało przeprowadzenie dowodu z pozyskanych przez skarżącego dokumentów, na okoliczność podjęcia przez skarżącego przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych współpracy i czynnego wsparcia organizacji działającej na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (w tamtym okresie funkcjonującej jako PRL), a mianowicie Kościoła Rzymskokatolickiego.

Zarządzeniem z 17 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez błędną ich wykładnię i "przyjęcie, że służba pełniona przez skarżącego była służbą krótkotrwałą". Przepis art. 8a ust. 1. Ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia." Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu, należy stwierdzić, że wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." budzi trudności interpretacyjne ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy jednak przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że w pewnych sytuacjach również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej rację ma Sąd i instancji, który zaakceptował stanowisko Ministra, że służba pełniona przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. Słusznie argumentuje organ, że skoro skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa od 1 grudnia 1980 r. do 31 lipca 1990 r. tj. wymiarze 9 lat i 8 miesięcy, zaś cała pełniona przez niego służba wynosiła 29 lat i 2 miesiące tj. od 16 marca 1978 r. do 15 maja 2007 r., to już samo zestawienie powyższych okresów świadczy o tym, że w sprawie nie mamy do czynienia z krótkotrwałością tej pierwszej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. wynosiła 33 % całego okresu służby, to nie można mówić o krótkotrwałości tej służby. Takie stanowisko w ujęciu proporcjonalnym jest także zgodne ze stanowiskiem w ujęciu bezwzględnym, tj. odnoszącym się długości tego okresu. Bowiem okresu służby w wymiarze bezwzględnym 9 lat i 8 miesięcy także nie można uznać za krótkotrwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, irrelewantne jest jaki charakter miała służba na zajmowanym przez skarżącego stanowisku w Służbie Bezpieczeństwa. Dla oceny krótkotrwałości nie miało znaczenia to, że wykonywane przez skarżącego obowiązki nie miały według niego charakteru represyjnego i że podobną pracę wykonywał po 1989 r. do ostatnich dni służby w Policji.

Za nieskuteczny uznać należało zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 i 80 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje tego naruszenia w "nieuwzględnieniu przez WSA, że wydanie decyzji przez organ administracji nastąpiło na podstawie niezebranego w całości materiału dowodowego oraz błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, w postaci stwierdzenia, że wykonywana przez skarżącego służba nie była wykonywana z narażeniem życia i zdrowia". Biorąc pod uwagę tak skonstruowany zarzut, w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że brak jest powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Nie budzi wątpliwości, że Minister w zaskarżonej decyzji uznał, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki pełniąc służbę w Policji. Ale przyjął, że służba ta nie była wykonywana z narażaniem życia i zdrowia. Mając jednak przedstawioną wyżej wykładnię art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, należy stwierdzić, że kwestia wykazania wykonywania służby przez skarżącego z narażaniem życia i zdrowia nie będzie miała wpływu na to, czy skarżący spełnia przesłankę z punktu 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ jak już podano organ stwierdził, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki pełniąc służbę w Policji po dniu 12 września 1989 r., zatem tę przesłankę z punktu 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spełnia. Skoro tak, to nawet stwierdzenie naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie wpłynie na wynik sprawy. W konsekwencji zarzut ten nie może być skuteczny, bowiem stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można uwzględnić w sytuacji naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie i nierozpatrzenie przez WSA dowodu z dokumentu przedłożonego przez skarżącego przed rozpoczęciem rozprawy na okoliczność podjęcia przez niego przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych współpracy i czynnego wsparcia organizacji działającej na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z akt sprawy wynika, że na rozprawie 12 czerwca 2019 r. została do nich złożona opinia Proboszcza parafii w Wólce Dobryńskiej, z której wynika, że skarżący był zaangażowany w sprawy parafialne, w szczególności w okresie budowy nowej świątyni. We wszystkich swoich działaniach dał się poznać jako człowiek zdyscyplinowany, poważnie traktujący swoje zadania oraz drugiego człowieka. Sąd I instancji nie oddalił tego wniosku dowodowego a dokument ten złożył do akt sprawy.

Należy przypomnieć, że przedmiot niniejszego postępowania został określony wnioskiem skarżącego z 20 kwietnia 2017 r., w którym żądał od Ministra na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączenia w stosunku do niego stosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. W postępowaniu administracyjnym skarżący nie powoływał się na okoliczność wskazaną w art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej, tj. na fakt, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Na ten fakt nie powoływał się także w pismach przed Sądem I instancji, nie wynika to też z protokołu rozprawy. Na fakt współpracy z Kościołem Katolickim powołał się dopiero w skardze kasacyjnej, dodatkowo bez powołania się na inne okoliczności tej współpracy poza wskazanymi już wyżej okolicznościami wynikającymi ze złożonej na rozprawie opinii Proboszcza parafii. Powyższe okoliczności w tym treść opinii Proboszcza parafii, przemawiają za tym aby uznać, że Sąd I instancji nie miał podstaw by w ramach przedmiotu niniejszego postępowania rozpatrzyć sprawę pod kątem regulacji zawartej w art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej. Zatem nierozpatrzenie przez Sąd I instancji dowodu z opinii Proboszcza parafii nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, co stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest niezbędne do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W konsekwencji niewykazania w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania i prawa materialnego, należy uznać, że Sąd ten nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.