Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 719/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 872/24 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr IFXIV.7840.3.2.2024 w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją z dnia 8 grudnia 2023 r. nr 322/2023 Wojewoda Śląski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Tychy i orzekł o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowalnego oraz o udzieleniu inwestorce A.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. B. w T.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesionej w odniesieniu części ww. decyzji Wojewody zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowalny oraz udzielającej inwestorce pozwolenia na ww. budowę zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania. W jego uzasadnieniu podano, że realizacja przedmiotowej inwestycji może prowadzić do powstania budynku niezgodnego z przepisami. Nie zostały bowiem zachowane wymagania dotyczące odpowiedniej odległości określone w § 272 w zw. z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej w skrócie rozporządzenia). Zwrócono uwagę, że ocena organu wskazująca na brak konieczności zastosowania ww. przepisów do tego postępowania oparta była w dużej części na stwierdzeniu, że planowany obiekt może zostać zakwalifikowany jako "budynek mieszkalny jednorodzinny ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia". Pełnomocnik skarżącej zaznaczył przy tym, że projekt nie zawiera informacji na temat odporności ogniowej w zakresie projektowanego dachu, które powinno spełniać wymagania określone w § 218 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. W ocenie pełnomocnika skarżącej, niezbędne jest zatem wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części do czasu rozstrzygnięcia ww. kwestii. Kwestią sporną jest bowiem odpowiednia odległość projektowanego budynku od granic działki nr [...], należącej do skarżącej. Wskazano, że rozpoczęcie prac uwzględniających niewłaściwe usytuowanie elementów konstrukcyjnych może zostać zakwalifikowane jako niosące za sobą trudne do odwrócenia skutki, które jednocześnie będą powodowały stan sprzeczny z prawem budowalnych, a w konsekwencji mogą doprowadzić do uniemożliwienia realizacji inwestycji na ww. działce skarżącej lub przynajmniej konieczności zmiany projektu budowalnego obejmującego inwestycję na tej działce.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie znalazł podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje on na uwzględnienie

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, spełnione zostały ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej inwestorce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. B. w T. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, argumentacja wniosku słusznie zwraca uwagę na ograniczenie w zabudowie dla nieruchomości sąsiedniej do planowej inwestycji, czyli działki skarżącej nr [...]. Co istotne, w sprawie nie jest sporny fakt wydania już ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla m.in. działki nr [...] (decyzja z dnia 29 czerwca 2022r .). Sam organ w zaskarżonej decyzji przyznaje zaś, że projekt zagospodarowania terenu nie uwzględniał zabudowy tej właśnie działki. Jak podniesiono w skardze, może to uniemożliwić inwestycję skarżącej lub obligować ją poniesienia kosztów sporządzenia nowego projektu. Okoliczności te można zaś, w ocenie Sądu, zakwalifikować jako trudne do odwrócenia skutki.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. P. Postanowienie zaskarżyła w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.:

a. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej – G. F., tj. stwierdzenie, iż decyzja wpływa na ograniczenie w zabudowie dla nieruchomości sąsiedniej do planowanej inwestycji, czyli działki skarżącej nr [...], podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, iż zaszły ww. okoliczności,

b. art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. z zm.) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji naraża inwestorkę na szkodę majątkową.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w trybie art. 195 § 2 P.p.s.a. i ponowne rozpoznanie sprawy, w przypadku nieuwzględnienia wniosku przez Sąd, wniosła o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zwrot od skarżącej – G. F. na rzecz inwestorki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wniosła o jego oddalenie oraz nieuwzględnienie wniosku o uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Przywołany powyżej art. 61 § 3 P.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a.

Jakkolwiek przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest wykazanie takiej szkody, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu - a nie jakiejkolwiek szkody. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą niekiedy spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do argumentacji zażalenia dotyczącej faktycznych skutków procesu inwestycyjno-budowlanego wskazać trzeba, że ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji – zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku (patrz: postanowienie NSA z 17 października 2018 r., sygn. akt II OZ 999/18). Chodzi przy tym o uprawdopodobnienie szkody i skutków kwalifikowanych, tzn. przekraczających normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Ponadto wskazania wymaga, że najostrzej problem zderzenia interesów między skarżącym a korzystającym z uprawnień wynikających z decyzji jawi się właśnie na tle prawa zabudowy. W piśmiennictwie zwracano uwagę m.in. na fakt, że bezpodstawne wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę przy stosunkowo długim okresie oczekiwania na rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej może przyczynić się do obniżenia znaczenia samego rozstrzygnięcia dla stron (R. Sawuła, glosa do postanowienia NSA z 7 czerwca 1995 r., SA/Rz 461/95, s. 73).

Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora.

Już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Prowadzenie bowiem prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego.

Jak wskazano w orzecznictwie, udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16).

W niniejszej sprawie wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji wskazał na ograniczenie w zabudowie dla nieruchomości sąsiedniej do planowej inwestycji, czyli działki skarżącej nr [...].

Co do zasady, oddziaływanie objętego pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego na budowę na nieruchomości sąsiednie jest zagadnieniem z zakresu zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ocena tej zgodności jest przedmiotem merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od tego konieczne jest spostrzeżenie, że wypowiedź Sądu pierwszej instancji, nawiązująca do pozwolenia na budowę dotyczącego inwestycji na działce sąsiedniej, nie jest kompletna.

Najpierw odnotować należy, że jak wskazał Sąd pierwszej instancji, projekt zagospodarowania terenu inwestycji będącej przedmiotem niniejszej sprawy nie uwzględniał zabudowy działki sąsiedniej o nr ew. [...], dla której wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Dodać jednak trzeba, że jak wskazał Wojewoda Śląski, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r., pismem z dnia 19 stycznia 2024 r., inwestorka przedłożyła organowi odwoławczemu dokumentację określającą odległość projektowanego przez nią budynku do obiektów projektowanych na działce o nr ew. [...]oraz analizę ich nasłonecznienia.

Według Wojewody, z dokumentacji tej wynika, że odległość między budynkiem będącym przedmiotem rozpatrywanej inwestycji, a najbliżej w stosunku do niego położonym obiektem budowlanym, zaprojektowanym na działce nr [...], wynosić będzie 13,39 m. Natomiast wysokość omawianego budynku mieszkalnego jednorodzinnego ma być równa 4,53 m. Zatem odległość między tymi budynkami będzie większa, niż wysokość przesłaniania, o której mowa w przepisie § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem Wojewody, w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do pozbawienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach projektowanych na działce nr [...]. Tym samym, rozpatrywana w tym postępowaniu inwestycja nie naruszy § 13 ww. rozporządzenia.

Wojewoda odnotował także zapewnienie czasu nasłonecznienia w pokojach w projektowanych na działce nr [...] budynkach, a co za tym idzie zgodność z § 60 rozporządzenia. Nadto, odległość pomiędzy budynkiem projektowanym na działce o nr ew. [...], a obiektami przewidzianymi do realizacji na działce nr [...] będzie większa niż wymagana w regulacji § 271 ust. 1 rozporządzenia.

Zastrzec raz jeszcze należy, że zgodność projektu zagospodarowania terenu z prawem, w tym zagwarantowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, będzie przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej. Powyższe uwagi, uprawniają jednak do przyjęcia, na etapie badania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, że twierdzenie skarżącej, według którego, zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. B. w T., ograniczy możliwość zabudowy należącej do niej działki, nie stanowi wykazania, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje po stronie skarżącej powstanie niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.