Wyrok NSA, sygn. akt II OKW 51/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6601
Hasła tematyczne: Kodeks wyborczy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 373, art. 417 § 1 i 2, art. 418 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 2408
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg Grup Wyborców Gminy M. J.M. i innych oraz A.K. i innych na postanowienie Komisarza Wyborczego w C. z dnia 12 stycznia 2024 r., nr 18/2024 w sprawie podziału Gminy M. na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargi.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2024 r., nr 18/2024, Komisarza Wyborczego w C., na podstawie art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r. poz. 2408) ustalono zmiany w podziale Gminy M. na okręgi wyborcze.

W wyniku tych zmian Gmina M. została podzielona na 15 jednomandatowych okręgów wyborczych: 1 okręg – D., F., K., L.1, P., T.; 2 okręg – C.; 3 okręg – A.1, W.1, W.2; 4 okręg – C.1, C.2, S.1, L.2; 5 okręg – G., S.2; 6 okręg – A.2, J., N.1, O., R.1, S.3; 7 okręg – B.1; 8 okręg – B.2, G.2, Ł.; 9 okręg – M.; 10 okręg – K.1; 11 okręg – N.2, N.3, P., R.2; 12 okręg – L.2, R.3, R.4, T.; 13 okręg – W. ulice: C., D., G., J.1, J.2, K.1, K.2, L., M., N., O., P., S.1, S.2, S.3, S.4, S.5, S.6, W.; 14 okręg – W. ulice: A., B.1, B.2, B.3, B.4, B.5, C.1, C.2, D.1, D.2, G., J.1, J.2, J.3, K.1, K.2, K.3, K.4, L.1, L.2, L.3, M.1, M.2, O.1, O.2, P.1, P.2, P.3, P.4, S., Ś., T.1, T.2, T.3, W.1, W.2, Z.; 15 okręg – K.2, K.3.

W pierwszej kolejności skargę na powyższe postanowienie Komisarza Wyborczego w C. złożyła grupa mieszkańców gminy M., uprawniając do swojej reprezentacji J.M. W skardze wniesiono o uchylenie powyższego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego zmianę przez wyznaczenie nowego podziału na okręgi wyborcze do Rady Gminy M. na podstawie podziału na okręgi wyborcze w Gminie M. zastosowanego podczas wyborów samorządowych w 2010 r.

Skarżący wskazali, że sołectwa S.1 oraz N.3 posiadają wspólną wielowiekową historię trwającą ponad 650 lat. Pochodzą z jednej osady K., w której z czasem doszło do podziału na dwa sołectwa. Obie miejscowości stanowią integralną całość oddzieloną od reszty Gminy rzeką K. Nowy podział zakłóca dotychczasowe więzi społeczne między mieszkańcami obu miejscowości. Podzielenie dotychczasowego okręgu spowoduje konflikt i spowoduje marginalizację S.1 i N.3. Obydwa sołectwa posiadają wspólnie okręg szkolny oraz Ochotniczą Straż Pożarną. Począwszy od reformy samorządowej w 1998 r. sołectwa S.1 i N.3 nieprzerwanie połączone były w jeden wspólny okręg wyborczy.

W ocenie skarżących podział na nowe okręgi wyborcze jest nieproporcjonalny.

Na podstawie spisu ludności z 2021 r. można oszacować, że proponowany okręg wyborczy nr 10 (sołectwo K.1) liczy ok. 578 mieszkańców, okręg wyborczy nr 11 (sołectwa N.3, R.2) ok. 1062 mieszkańców, zaś okręg wyborczy nr 4 (sołectwa S.1, C.1) ok. 1448 mieszkańców. Zgodnie z takim podziałem okręgów wyborczych szacowana różnica liczby mieszkańców wybierających jednego radnego wynosi 870 mieszkańców.

Według skarżących w przypadku zastosowania proponowanego podziału na okręgi wyborcze do Rady Gminy M. na podstawie podziału na okręgi wyborcze w Gminie M. zastosowanego podczas wyborów samorządowych w 2010 r., okręg wyborczy składający się z sołectw:

– S.1 i N.3 liczyłby ok. 895 mieszkańców,

– C.1 liczyłby ok. 924 mieszkańców,

– K.1 i R.2 liczyłby ok. 1062 mieszkańców.

Drugą w kolejności skargę na postanowienie Komisarza Wyborczego w C. nr 18/2024 z 12 stycznia 2024 r. złożyła grupa mieszkańców gminy M., uprawniając do reprezentacji A.K. W skardze wniesiono o uchylenie powyższego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego zmianę przez wyznaczenie nowego podziału na okręgi wyborcze do Rady Gminy M. na podstawie podziału na okręgi wyborcze w Gminie M. zastosowanego podczas wyborów samorządowych w 2010 r.

Skarżący wskazali, że C.1 i C.2 z liczbą mieszkańców ok. 1000 osób od 1998 r. tworzyły okręg wyborczy w wyborach do Rady Gminy M., podobnie jak okręg S.1, N.3 i L.2 liczący ok. 900 mieszkańców. Połączenie tych dwóch okręgów wyborczych wpłynie niekorzystnie na przejrzystość procesu wyborczego i jest sprzeczne z zasadami demokratycznego podziału okręgów. Nowy okręg wyborczy jest obszarem działania dwóch szkół podstawowych, dwóch Ochotniczych Straży Pożarnych i dwóch Kół Gospodyń Wiejskich. Sytuacja taka może powodować w przyszłości niezdrową rywalizację i konflikty i tym samym pogorszenie stosunków społecznych między mieszkańcami wsi dotychczas tworzących odrębne okręgi wyborcze.

W ocenie skarżących podział na nowe okręgi wyborcze, zgodnie z postanowieniem Komisarza Wyborczego jest nieproporcjonalny.

W odpowiedziach na skargi Komisarz Wyborczy w C. wskazał, że liczba mieszkańców Gminy M. na dzień 30 września 2023 r. wynosiła 14 884. Jednolita norma przedstawicielstwa, która powstaje z podzielenia liczby mieszkańców przez liczbę radnych wybieranych do danej rady (w tym wypadku 15) wynosiła 992,27. Dokonując analizy podziału na okręgi wyborcze Gminy M. Komisarz Wyborczy w C. stwierdził, że liczba mieszkańców dotychczasowego okręgu wyborczego nr 13 obejmującego sołectwo W. wynosiła na dzień 30 września 2023 r. 1619 mieszkańców, co stanowiło współczynnik liczby mandatów na poziomie 1,6316. W związku z powyższym zachodziła konieczność dokonania nowego podziału na okręgi wyborcze, który uwzględniałby 2 mandaty dla sołectwa W.

W uzasadnieniach Komisarz wyjaśnił, że N.3 i S.1 to dwa odrębne sołectwa, które wraz z miejscowością L.2 do tej pory stanowiły wspólny okręg wyborczy. Liczba mieszkańców wskazanych sołectw na dzień 30 września 2023 r. wynosiła: N.3 – 328 mieszkańców, co stanowi współczynnik liczby mandatów 0,3306; S.1 – 444 mieszkańców, co stanowi 0,4475 współczynnika liczby mandatów. Zatem żadne ze wskazanych sołectw nie spełnia kryterium stanowienia samodzielnego okręgu wyborczego. N.3 jako sołectwo sąsiadujące został połączony z sołectwem R.2 (N.2) (683 mieszkańców), P. (72 mieszkańców) w okręg wyborczy nr 11 a S.1 wraz z L.2 jako sołectwo sąsiadujące został połączony z sołectwem C.1 (C.2) (917 mieszkańców) w okręg wyborczy nr 4. Komisarz również dodał, że zarówno w S.1 jak i N.3 są utworzone obwody głosowania a więc wyborcy nie będą mieli problemu z dotarciem do lokalu wyborczego w swojej miejscowości.

W ocenie Komisarza Wyborczego w C. dokonał on zmian w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zawierają uzasadnionych podstaw i podlegają oddaleniu.

Zgodnie z art. 417 § 1 Kodeksu wyborczego: "Okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy." Z kolei w myśl art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego: "W gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa." Natomiast art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego stanowi, że: "Podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala komisarz wyborczy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i następujących zasad: 1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej; 2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa."

Sołectwo W. (liczba mieszkańców 1619), tworzące dotychczas jeden okręg wyborczy, przekroczyło normę przedstawicielstwa jednomandatowego obejmującego zakres od 0,5 do 1,4(9) (norma 1,6316) i tym samym zachodziła konieczność podzielenia okręgu wyborczego.

Należy zgodzić się z ustaleniami Komisarza Wyborczego w C. i wskazać, że zmiana podziału na okręgi wyborcze i ustalenia ich granic spełnia ustawowe wymogi. Komisarz Wyborczy zmienił ustalony podział Gminy M. na okręgi wyborcze, dokonując korekty w zakresie niezbędnym do tego, by podział ten odpowiadał prawu.

Mając na uwadze propozycję skarżących wyznaczenia jednego okręgu przez połączenie okręgów stanowiących sołectwa R.2 (N.2) oraz K.1, należy jednak zauważyć, że zarówno S.1 (norma 0,4475), jak i N.3 (norma 0,3306) nie mogą stanowić samodzielnie okręgu wyborczego, gdyż nie zachowują normy przedstawicielstwa, jednocześnie sołectwo R.2 (N.2) oraz K.1 tę normą spełniają, odpowiednio 0,6883 i 0,5744. Zgodzić się równocześnie należy ze stanowiskiem, że sołectwa mogące samodzielnie tworzyć okręg wyborczy, co do zasady, nie powinny być łączone z innymi sołectwami, jeżeli istnieje możliwość dokonania podziału w inny sposób (por. postanowienie NSA z 6.08.2018 r., II OKW 6/18 oraz wyrok NSA z 10.01.2024 r., II OKW 17/24). W niniejszym przypadku zachodziła konieczność odjęcia mandatu nadwyżkowego w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza, przy czym należało mieć na uwadze wyżej powołaną zasadę.

Należy zaznaczyć, że obecnie przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują wymogu uwzględniania w podziale na okręgi wyborcze więzi społecznych, historycznych czy infrastrukturalnych, łączących poszczególne sołectwa.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. po. 2492 z późn. zm.), kontrola sądowoadministracyjna jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie mogą dokonywać kontroli na podstawie innego kryterium niż kryterium legalności, jeżeli przepisy ustawowe nie przewidują wyjątku (tak jak przepisy Kodeksu wyborczego) od tej zasady.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) w zw. z art. 420 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego, orzekł jak w sentencji.