Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2199/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 151, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1353/12 w sprawie ze skargi Z. C. i M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości i wejście na nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1353/12, na skutek skarg Z. C. i M. C., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości i wejścia na nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 124 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", po rozpatrzeniu wniosku [...] Infrastruktury Wodociągowo-Kanalizacyjnej Sp. z o.o. w zakresie projektu "Uporządkowanie gospodarki ściekowej w mieście [...] – etap II", zezwolił ww. Spółce na czasowe zajęcie nieruchomości gruntowej, położonej w K. przy ul. [...], obejmującej działkę nr [...] o pow. [...] m2, w celu przeprowadzenia prac polegających na budowie kanalizacji sanitarnej, obejmującej 4 studzienki kanalizacyjne oraz kanalizacji deszczowej obejmującej odcinek kanału deszczowego o długości 35,56 m. Ponadto na okres tymczasowy zezwolił na postawienie komory odbiorczej (pkt 1). Organ wskazał jednocześnie, że przebieg przedmiotowej inwestycji i obszar zajęcia terenu określony został na mapie stanowiącej integralną cześć decyzji (pkt 2), jak również zobowiązał [...] Infrastrukturę Wodociągowo-Kanalizacyjną Sp. z o.o. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu inwestycji. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo będzie powodować nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi przysługiwać będzie odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Odszkodowanie to ustalone zostanie przez Prezydenta Miasta K. po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (pkt 3). Organ podał ponadto, że właściciel nieruchomości jest zobowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przedmiotowych sieci. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej (pkt 4).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 6 kwietnia 2009 r. została podpisana umowa użyczenia nieruchomości dla budowy kanalizacji z właścicielami działki E. i Z. C. Następnie w dniu [...] września 2009 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu 5 sierpnia 2010 r. Z. C. zawiadomił, że w związku z otrzymanym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej odwołał postanowienia ugody i nie wyraża zgody na udostępnienie działki. Zdaniem organu, w tej sytuacji sposób korzystania z nieruchomości może być ograniczony na podstawie art. 124 u.g.n.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. C. wskazał, że nie zgadza się z decyzją naruszającą jego prawo własności. Z kolei M. C. zarzuciła nieścisłość w zakresie oznaczenia powierzchni działki, umiejscowienia inwestycji oraz braku dowodu doręczenia decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, a nadto nieprzeprowadzenie rokowań z właścicielami działki przed wydaniem decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu ww. odwołań, decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy i wskazał, że przebieg trasy kanalizacji został ściśle określony na mapkach stanowiących załącznik do decyzji i nie budzi wątpliwości. Przyznał, że wprawdzie wydanie decyzji przez organ I instancji powinno być poprzedzone rokowaniami z nowymi właścicielami nieruchomości, a dowody podjęcia próby negocjacji dołączone do wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n., jednak uchybienie to nie ma wpływu na wynik postępowania, albowiem zgodnie z art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", współwłasność polega na tym, że własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom, co oznacza, że każdemu ze współwłaścicieli przysługuje prawo do całej rzeczy, a nie do jej wyodrębnionej części odpowiadającej udziałowi. Do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich właścicieli (art. 199 K.c.) Dlatego fakt, że co najmniej jeden ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nie wyraził zgody na jej dobrowolne udostępnienie powoduje, że brak negocjacji z pozostałymi właścicielami nie miał wpływu na wynik postępowania.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Wojewody [...] wnieśli Z. C. oraz M. C. zarzucając, że wniosek [...] Infrastruktury Wodociągowo-Kanalizacyjnej w trybie art. 124 u.g.n. złożony został w momencie, gdy nieuregulowany był jeszcze stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Wskazali, że nie przeprowadzono rokowań z właścicielami działki przed wydaniem decyzji I instancji i nie załączono w tym zakresie dokumentów; wprowadzono w błąd Z. C. w 2009 r. co do przebiegu kanalizacji i zakresu prac na należącej do niego działce, jak również nie odniesiono się w decyzji do słusznego interesu strony.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów I i II instancji uznając je za wydane z naruszeniem przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. Sąd powołując się na przepis art. 124 u.g.n. wskazał, że w rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do systemów kanalizacji sanitarnej i deszczowej wydana została prawomocna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd podał, że w kwestii zgody właścicieli nieruchomości na projektowaną inwestycję, organy obu instancji przyjęły, że nie została ona udzielona, co wobec treści złożonych odwołań, a następnie skarg do Sądu, należy uznać za odpowiadające stanowi faktycznemu. W ocenie Sądu, brak zgody winien być jednak rezultatem braku porozumienia między ubiegającym się o pozwolenie, a właścicielem nieruchomości, skoro przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. wymaga, aby udzielenie pozwolenia było poprzedzone rokowaniami z właścicielem. Rokowania te powinien przeprowadzić inwestor, a następnie dokumenty z przeprowadzonych rokowań dołączyć do wniosku o wydanie zezwolenia, bowiem służą one wykazaniu nieskuteczności prób ugodowego załatwienia sprawy, bez konieczności dokonywania ingerencji w trybie administracyjnym. Z treści ww. przepisu wynika, że etap rokowań winien poprzedzać wystąpienie z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, w celu przeprowadzenia prac polegających na budowie kanalizacji i montażu określonych urządzeń. Rokowania te nie mogą zatem być prowadzone na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i z udziałem organu administracji. Przedmiotem rokowań nie może być ponadto wyłącznie kwestia wykazania braku zgody właściciela na dokonanie określonych robót, ale ugodowe załatwienie sprawy. Stąd zgoda ta winna objąć pod względem treści wszystko, co zawierałoby ewentualne zezwolenie, a zatem wszystkie warunki związane z udostępnieniem nieruchomości. W ocenie Sądu, przedmiotem rokowań winny być wszystkie okoliczności, począwszy od precyzyjnego określenia przedmiotu i rodzaju robót. Rokowania nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy, a ich przedmiotem powinny być wszystkie możliwe składniki umowy, gdyż zawarcie umowy następuje dopiero wtedy, gdy strony osiągną porozumienie co do wszystkich składników umowy. Celem rokowań jest uzyskanie zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Przedmiotem rokowań zmierzających do uzyskania zgody właściciela powinny być zatem takie elementy porozumienia jak: z jednej strony oświadczenie właściciela o zgodzie na wykonanie prac, zaś z drugiej strony oświadczenie inwestora o zobowiązaniu się do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz do wypłacenia odszkodowania za poniesione przez właściciela szkody i za zmniejszenie się wartości nieruchomości. Nie jest wykluczona sytuacja, w której strony rokowań osiągną porozumienie co do wysokości odszkodowania przed wykonaniem prac. Z uwagi jednak na czynnik niepewności związany z wykonaniem prac w przyszłości, w stosunku do chwili rokowań, stanowisko jednostki organizacyjnej może polegać na zaproponowaniu ustalenia wysokości szkód po wykonaniu prac w oparciu o opinię rzeczoznawcy. Jak wskazuje się w doktrynie, propozycja rozliczeń odszkodowawczych związanych z realizacją porozumienia, w przypadku rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1, nie musi polegać na podaniu wysokości odszkodowania.

Sąd podał, biorąc pod uwagę dopuszczalny moment prowadzenia rokowań, że nie można do tego etapu zaliczyć oświadczeń składanych na etapie postępowania administracyjnego. Z tego względu za dowód z przeprowadzenia takich rokowań nie może być uznane oświadczenie współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości złożone w toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej w dniu 17 maja 2012 r. Odnosząc się natomiast do etapu poprzedzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia, w ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał nie daje podstaw do uznania, iż etap rokowań w wymaganym zakresie miał w sprawie miejsce. Wprawdzie w dniu 6 kwietnia 2009 r. sporządzono notatkę służbową, z treści której wynika, że ówcześni właściciele działki wyrażają zgodę na budowę i lokalizację kanalizacji na ich działce, przy zastrzeżeniu warunków wskazanych w treści notatki, to jednak w związku ze śmiercią jednego ze współwłaścicieli w dniu 2 maja 2009 r. i nabyciem prawa do przedmiotowej działki na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w K.z dnia [...] sierpnia 2011 r. sygn. akt [...] przez M. C. i J. C., organ powinien uzupełnić postępowanie w tym zakresie. Rokowania winny być bowiem prowadzone z udziałem wszystkich współwłaścicieli, dotyczyć wszystkich planowanych robót oraz być prowadzone przez osoby reprezentujące bądź upoważnione do reprezentowania wnioskodawcy. Zdaniem Sądu, sporządzone w sprawie dokumenty winny ilustrować stanowisko strony w sprawie lub też jej bierność w rokowaniach. Z tego względu za dokumenty z przeprowadzonych rokowań nie może być w szczególności uznana notatka, w której nie zostało zawarte stanowisko wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Organ I instancji już we wrześniu 2010 r. powziął wiadomość o zmianie dotyczącej właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem i podjął działania w celu potwierdzenia tej okoliczności, skutkiem czego było uzyskanie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Mimo tego nie podjął rokowań z nowymi właścicielami nieruchomości uznając, że skoro nie są oni ujawnieni w księdze wieczystej, to wystarczy notatka służbowa z 2009 r. jako dokument potwierdzający przeprowadzenie rokowań. Wydając jednak decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ wskazał już wszystkich właścicieli nieruchomości, w tym również osoby, które pominął przy rokowaniach. Decyzja taka może być natomiast wydana tylko wówczas, gdy wszyscy właściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na działania określone w art. 124 ust. 1 u.g.n., czyli budowę urządzeń, a także na działania, o których mowa w ust. 6. W ocenie Sądu, z tych względów warunki uzyskania zgody właścicieli na ingerencję w swobodne korzystanie z przysługującego prawa do nieruchomości, muszą być dokładnie rozważone przez inwestora i znaleźć wyraz w przedstawieniu właścicielom nieruchomości stosownej propozycji, co do sposobu oraz warunków korzystania z nieruchomości, w dalszej kolejności na rozpatrzeniu i udzieleniu odpowiedzi na zastrzeżenia lub ewentualne propozycje drugiej strony oraz w udokumentowaniu przeprowadzonych rokowań. Zakres, formę i przebieg pozostawiono woli stron. Sąd podał, że wprawdzie ustawodawca nie stawia inwestorowi wymogu uzasadniania swojego stanowiska, podobnie jak takiego obowiązku nie mają właściciele nieruchomości, niemniej jednak zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga dokonania przez Prezydenta Miasta T. analizy przebiegu negocjacji, by stwierdzić, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania zgody właścicieli na wejście inwestora na nieruchomość. Dopiero takie stwierdzenie warunkuje wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu wykonywania praw do nieruchomości, przysługujących właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 142 ust. 3 u.g.n., co skutkowało ich uchyleniem.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 maja 2013 r. wniósł Wojewoda [...], reprezentowany przez r.pr. J. O., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny wydanych decyzji, polegającej na ich uchyleniu we wskazanym w wyroku zakresie;

2) art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem art. 124 ust. 3 u.g.n.;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. nieistniejącego art. 142 ust. 3 u.g.n.;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. polegające na braku rzetelnego rozpoznania sprawy;

5) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w niniejszej sprawie podjęto próbę uzyskania zgody właścicieli działki nr [...] na wejście na jej teren, co potwierdza notatka służbowa z dnia 6 kwietnia 2009 r., w wyniku której zawarto umowę użyczenia przedmiotowej nieruchomości. W notatce tej określono szczegółowe warunki, pod którymi właściciele działki: małżonkowie Z. i E. C. wyrazili zgodę na jej udostępnienie. Początkowa zgoda właścicieli została jednak wycofana przez Z. C. pismem z dnia 5 sierpnia 2010 r., w którym wskazano jednocześnie, że o zmianie stanowiska właścicieli poinformowano telefonicznie w dniu 17 kwietnia 2009 r. Dyrektora ds. technicznych [...] Infrastruktury Wodociągowo-Kanalizacyjnej Sp. z o.o. Wprawdzie w dniu 2 maja 2009 r. zmarła współwłaścicielka nieruchomości, jednak nie zmienia to faktu, że drugi współwłaściciel – Z.C. konsekwentnie eksponował brak zgody na udostępnienie przedmiotowej działki. W tej sytuacji nie było możliwe wykonanie inwestycji nawet w przypadku wyrażenia na nią zgody przez M. C. i J. C. Z akt sprawy wynika jednak, że i M. C. nie wyraziła na nią zgody. W świetle powyższego, w ocenie organu, przedmiotowe rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, w związku z tym kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego musiała ograniczyć się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej choć zarzucono Sądowi I instancji, powołując się na przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jedynie naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istoty istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w ramach tej podstawy wskazano również na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z jego naruszeniem, co spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. (nieprawidłowo powołanego przy tym jako art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a.).

Skoro zatem skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu prawidłowości ustaleń faktycznych i poprawności procedowania można analizować trafność zarzutów dotyczących prawa materialnego. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te okazały się nietrafne.

Wbrew temu co zarzuca się w skardze kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów określa kompetencje sądów administracyjnych. W myśl bowiem art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z kolei z treścią art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Mając na uwadze treść cytowanych przepisów, uznać należy, że do ich naruszenia mogłoby dojść w sytuacji, gdyby sąd administracyjny przekroczył kompetencje w nich określone, a więc na przykład gdyby rozpoznał sprawę nie mieszczącą się w zakresie spraw w tych przepisach określonych. To, że zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona decyzja narusza prawo, nie oznacza, że dopuszczono się naruszenia przepisu określającego kompetencje sądów administracyjnych. Sąd nie mógł tym samym naruszyć również przepisu art. 151 P.p.s.a. w sytuacji, gdy uznał kontrolowany akt za wydany z naruszeniem prawa.

Z kolei powołany przez skarżącego kasacyjnie przepis art. 3 § 1 pkt 8 P.p.s.a. nie znalazł w niniejszej sprawie zastosowania, a zatem nie mógł zostać przez Sąd naruszony. Przepis ten dotyczy bowiem orzekania przez Sąd w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej, podczas gdy w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia, a zatem i kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja.

Sąd I instancji nie uchybił również przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika przy tym, czym kierował się Sąd uchylając decyzje organów I i II instancji. Wprawdzie Sąd I instancji w końcowej części uzasadnienia wyroku wskazał na naruszenie przez organy administracji publicznej przepisu art. 142 ust. 3 u.g.n., to jednak uchybienie to nie mogło skutkować jego uchyleniem w sytuacji, gdy we wcześniejszych wywodach Sąd ten wielokrotnie powoływał się na przepis art. 124 ust. 3 u.g.n., jego treść, jak również wyjaśnił na czym polegało jego naruszenie w niniejszej sprawie.

Zasadnym okazał się natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n., co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Stosownie do treści art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu (tj. zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na cudzej nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń) powinno być przeprowadzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W ocenie Sądu I instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że rokowania takie (przed wszczęciem postępowania o wydanie przedmiotowego zezwolenia) zostały przeprowadzone w wymaganym zakresie. Sąd stanął na stanowisku, że pomimo wcześniejszej zgody właścicieli nieruchomości - małżonków Z. i E. C., rokowania winny zostać przeprowadzone z następcami prawnymi byłej właścicielki, skoro E. C. zmarła. Uchybienie to skutkowało naruszeniem przez organy orzekające w sprawie przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższej oceny. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie w dniu 6 kwietnia 2009 r. sporządzona została nie tylko notatka służbowa ze spotkania inwestora z właścicielami nieruchomości, w której ustalono m.in. kwestie związane z odszkodowaniem, ustanowieniem służebności przesyłu oraz zabezpieczenia terenu na czas robót. Notatka ta stanowiła bowiem integralną część umowy użyczenia gruntu [...] Infrastrukturze Wodociągowo-Kanalizacyjnej Sp. z o.o. w celu budowy omawianej kanalizacji, zawartej w tym samym dniu przez ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości (Z. i E.C.) z przedstawicielami Miasta K. W umowie przedstawiono dodatkowo warunki korzystania z nieruchomości przez inwestora, poruszono kwestie odpowiedzialności za ewentualne szkody, jak również załączono do niej mapę z przebiegiem omawianej inwestycji. Następnie w piśmie z dnia 5 sierpnia 2010 r. Z.C. wskazał, że nie wyraża zgody na użyczenie nieruchomości i wniósł o odwołanie zawartej umowy użyczenia. Podał jednocześnie, że jeszcze w dniu 17 kwietnia 2009 r. informował telefonicznie przedstawiciela inwestora, że podpisana umowa jest nieaktualna i rozmówca "przyjął to do wiadomości". W aktach sprawy znajduje się ponadto notatka służbowa z dnia 24 września 2010 r. z przeprowadzonych w dniach 21, 22 i 24 września 2010 r. rozmów telefonicznych ze Z. C. oraz jego córką M. C. Z treści tej notatki wynika, że inwestor, wobec odwołania zgody na użyczenie nieruchomości, zaproponował spotkanie na terenie nieruchomości w celu ponownego omówienia kwestii zajęcia przedmiotowej działki i budowy kanalizacji. W odpowiedzi Z. C. poinformował, że jego żona zmarła, a on sam podtrzymuje odwołanie zgody na zajęcie nieruchomości, natomiast M.C. wniosła, aby nie angażować jej ojca w kolejne rozmowy dotyczące budowy kanalizacji, wobec czego spotkanie zaproponowane przez zarząd ww. Spółki (w terminie 27 września 2010 r. godz. 16:00) zostało odwołane. Powyższe skutkowało wystąpieniem przez [...] Infrastrukturę Wodociągowo-Kanalizacyjną w dniu 21 października 2010 r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

W tym stanie rzeczy trudno uznać, jak uczynił to Sąd I instancji, że przed wszczęciem przedmiotowego postępowania administracyjnego nie przeprowadzono rokowań. Rokowania te były bowiem najpierw prowadzone z udziałem małżonków Z. i E.C. i zakończyły się zawarciem ww. umowy użyczenia z dnia 6 kwietnia 2009 r. Umowa ta została następnie przez właścicieli nieruchomości odwołana w dniu 17 kwietnia 2009 r., a zatem jeszcze przed śmiercią E.C., która zmarła w dniu 2 maja 2009 r. (por. pismo Z.C. z dnia 5 sierpnia 2010 r.). Powyższe wskazuje na to, że inwestor miał prawo uznać, że negocjacje z ówczesnymi współwłaścicielami nieruchomości zakończyły się wynikiem negatywnym. Mając jednak na uwadze odwołanie umowy użyczenia zawartej w dniu 6 kwietnia 2009 r., podjęto kolejne próby negocjacji, co wynika z treści notatki służbowej z dnia 24 września 2010 r., jednak zarówno Z. C., jak i jego córka M. C. (będący następcami prawnymi E. C.) nie wyrazili zgody na spotkanie z inwestorem zaproponowane w dniu 27 września 2010 r. i podtrzymali brak zgody na przedmiotową inwestycję. W tej sytuacji trudno przyjąć, że negocjacje nie były prowadzone.

Wprawdzie, jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. sygn. akt [...], spadek po E.C. nabył, obok męża Z. C. i córki M.C. również syn J.C., z którym również powinny być podjęte negocjacje. Jednak brak rozmów z ostatnim ze spadkobierców, w sytuacji gdy jeden z pozostałych konsekwentnie podtrzymywał brak zgody na przeprowadzenie inwestycji, należy uznać za uchybienie, jednak pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Przeprowadzenie bezskutecznych rokowań chociażby z jednym ze współwłaścicieli czyni bowiem zadość obowiązkom wynikającym z art. 124 ust. 3 u.g.n. Celem ustanowionego w tym przepisie obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy między stronami, a nie prowadzenie rokowań dla samego ich prowadzenia. Skoro więc brak zgody jednego współwłaściciela niweczy możliwość ugodowego załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej, to uznać należy, że jest to okolicznością wyczerpującą przesłankę "poprzedzenia rokowaniami", o której mowa w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. Rokowania bowiem polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Brak natomiast wypracowania wspólnego stanowiska na skutek np. niereagowania właściciela nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego, odmowa spotkania z przedstawicielami tego przedsiębiorstwa, czy też wycofanie się z uprzednio zawartej umowy użyczenia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "wiecznych rokowań". W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Prawidłowo zatem organy orzekające w niniejszej sprawie uznały zaistnienie braku zgody właścicieli na przeprowadzenie prac na ich nieruchomości, a wyrok uchylający z tej przyczyny wydane w sprawie decyzje podlegał uchyleniu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględni wykładnię przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. dokonaną w niniejszym wyroku i dokona ponownej kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia wszystkich przesłanek z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Mając na uwadze, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego okazał się usprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.