Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 11/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skarg Szpitala [....] w [...], I. S. i Województwa Podkarpackiego na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 listopada 2023 r. nr N-I.7581.2.45.2021 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla punkt 2, 3, 4, 5, 6 i 7 zaskarżonej decyzji; II. oddala skargę I. S.; III. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących Szpitala [....] w [...] i Województwa Podkarpackiego kwoty po 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 14 listopada 2023 r., nr N-I.7581.2.45.2021, wydana w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z 17 września 2018 r. IS (dalej: "Skarżąca" lub "Wnioskodawczyni") reprezentowana przez adwokata [...] , wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") o zwrot części nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna: [...], wywłaszczonej i nie wykorzystanej na cel wywłaszczenia tj. zgodny z umową sprzedaży zawartą pomiędzy poprzednimi właścicielami nieruchomości – HM a Skarbem Państwa (akt notarialny z 12 grudnia 1975 r., Rep. [...]) na cele związane z planowaną inwestycja pn. "Budowa Zespołu Szpitali [...]".

Decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Województwa [...], w użytkowaniu Szpitala [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że cel na jaki została wywłaszczona nieruchomość został zrealizowany w związku z czym teren ten nie powinien być zwrócony.

Od powyższej decyzji Wnioskodawczyni IS reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Podkarpacki, decyzją z 20 grudnia 2021 r., nr N-I.7581.2.45.2021, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, wskazując, że w ponownym postępowaniu należy szczegółowo odnieść się do kwestii odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej poza ogrodzeniem studni S2, wskazać jaki jest obecny związek pomiędzy tą częścią nieruchomości a szpitalem. Wojewoda Podkarpacki wyjaśnił również, że Organ w trakcie ponownego prowadzenia postępowania powinien dołączyć do akt sprawy stosowną dokumentację potwierdzającą tezy przedstawione w uzasadnieniu swojej decyzji. W przypadku braku takiej dokumentacji powinien rozważyć możliwość dokonania zwrotu części działki [...] położonej poza ogrodzeniem studni S2.

Po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] orzekł w pkt 1 o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Województwa Podkarpackiego, w użytkowaniu Szpitala [...]; w pkt 2 o zwrocie nieruchomości położonej w [...] stanowiącej własność Województwa Podkarpackiego w użytkowaniu Szpitala [...] na rzecz IS w całości; w pkt 3 o zwrocie przez IS na rzecz Województwa Podkarpackiego zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość, w kwocie 57 139,00 zł; w pkt 4 orzekł, że kwota wymieniona w pkt. II winna być zwrócona na rzec Województwa Podkarpackiego w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W razie zwłoki w uiszczeniu należność zostaną naliczone ustawowe odsetki, zgodnie z przepisami Kodeksu Cywilnego.

Od powyższej decyzji Województwo Podkarpackie oraz Szpital [...] reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli odwołania.

Po rozpatrzeniu złożonych odwołań Wojewoda Podkarpacki, decyzją z 14 listopada 2023 r., nr N-I.7581.2.45.2021, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; zwana dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 9a i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej zwana w skrócie: "u.g.n."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł w pkt 1 o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...]; w pkt 2 o zwrocie na rzecz IS nieruchomości położonej w [...]; w pkt 3 o zwrocie na rzecz Województwa Podkarpackiego zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w wysokości: 31 650 zł przez IS. Użytkowanie Szpitala [...] wygasa na zwracanej działce nr [...] o pow. [...] ha (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) z dniem, w którym niniejsza decyzja Wojewody stanie się ostateczna.

Organ odwoławczy wskazał, że w tym trybie na podstawie aktu notarialnego z 12 grudnia 1975 r. Rep. A [...] HM zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...], która na podstawie mapy uzupełniającej i wykazu zmian z 24 listopada 1975 r. nr [....], została podzielona na działki nr: [...]. Zbycie miało związek z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z [...] kwietnia 1975 r., sygn. [...] zatwierdzającą plan realizacji zagospodarowania terenu inwestycji pn. "Budowa Zespołu Szpitali [...]".

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z [...] stycznia 1991 r. spadek po zmarłej [...] r. HM na podstawie testamentu nabyła córka KG w całości. Kolejno zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z [...] lipca 2019 r. spadek po zmarłej [...] KG nabył mąż BG w całości. Tym samym postanowieniem, po zmarłym [...] BG, spadek w całości nabyła córka – IS.

Decyzją z 31 sierpnia 2000 r., nr GN.VI-7214/72/2000 Wojewoda Podkarpacki stwierdził, iż Województwo Podkarpackie nabyło na własność, z mocy prawa nieodpłatnie 1 stycznia 1999 r. własność m.in. nieruchomości położonych w [...] w obrębie ewidencyjnym [...].

Aktem notarialnym Rep. A. Nr [...] z [...] kwietnia 2001 r. Województwo Podkarpackie przekazało Szpitalowi [...] nieodpłatnie w użytkowanie, m.in. działkę ewidencyjną nr [...]. Przedmiotowa umowa została zamieniona aktami notarialnymi [...] r.

Decyzją z [...] kwietnia 2004 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...].

Z dokumentacji geodezyjno - prawnej wynika, że część działki nr [...]odpowiada dawna działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...] oraz części działki nr [...].

Pismem z 12 listopada 2019 r., znak: SZ.W.Nr2T-E/470/2019 Szpital [...] wskazał, że na działce nr [...] w obr. [....] znajduje się studnia głębinowa S-2, która wraz ze studnią S-1 stanowi podstawowe źródło zaopatrzenia szpitala w wodę pitną. Studnia S-2 została wybudowana w ramach budowy szpitala zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym – decyzja [...] z [...] czerwca 1975 r. Ponadto w piśmie tym Szpital [...]oświadczył, że rozważa możliwość budowy drugiej studni S-2 bis, która będzie zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie studni S-2.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia Organu I instancji w kwestii ustalenia celu wywłaszczenia jakim była budowa [...], poprzez przyjęcie ustaleń Prezydenta Miasta [...] w kwestii odmowy zwrotu działki nr [...] ha zajętej pod studnię S-2, ogrodzonej metalowym ogrodzeniem o wymiarach 20 m x 20 m., będącą jednocześnie bezpośrednią strefą ochroną w/w studni. Wojewoda wskazał, że zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] września 1996 r., znak: [...] teren bezpośredniej strefy ochronnej studni S2 winien być zamknięty, ogrodzony, zagospodarowany zielenią i użytkowany tylko do celów związanych z eksploatacją ujęcia. Nadto Organ podkreślił, iż studnia S2 jest użytkowana tylko przez Szpital [...] jako podstawowe źródło zaopatrzenia Szpitala w wodę pitną. Stwierdził, iż na części działki nr [...] zwracanej przez Organ I instancji został zrealizowany cel wywłaszczenia i zwrot tej części jest nieprawidłowy. Część ta jest zajęta pod rurociąg woD100 oraz kabel elektryczny eND przebiegający od studni wody S2 do obiektów szpitala.

Wojewoda wskazał, że w wyroku z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 113/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zwrócił uwagę, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia.

W związku z powyższym Organ odwoławczy postanowił wydzielić część działki nr [...] zajętej pod wspomnianą infrastrukturę techniczną. W tym celu powołał biegłego z zakresu geodezji [...]. W chwili obecnej działki nr [...].

Organ II instancji podkreślił, że podstawą orzeczenia o zwrocie działki nr [...] jest fakt, iż na działce tej nie zrealizowano celu wywłaszczenia jakim była Budowa Zespołu Szpitali [...]. Podał, że po dokonaniu oględzin stwierdzono, iż na zwracanej działce nie znajdują się żadne urządzenia, budowle i budynki związane z działalnością szpitala – teren jest porośnięty trawą, krzewami i drzewami. Ponadto działka ta położona jest poza ogrodzeniem Szpitala w związku z czym, nie tworzy ona całości użytkowej z pozostałymi działkami będącymi w użytkowaniu Szpitala.

Rozpatrując przedmiotową sprawę, w celu waloryzacji odszkodowania Organ II instancji uznał za zasadne powołanie biegłego z zakresu wyceny - [...], celem wykonania operatu szacunkowego.

Na podstawie operatu z 11 września 2023 r. ustalono, że:

- zwaloryzowana część odszkodowania tj. ceny sprzedaży jaką aktem notarialnym z [...] grudnia 1975 r., [...] zostało wypłacone na rzecz HM (proporcjonalnie do powierzchni działki przewidzianej do zwrotu) wynosi 31 650 zł,

- aktualna wartość nieruchomości przewidzianej do zwrotu wynosi 2 784 603 zł ,

- nie nastąpiła zmiana wartości po jej wywłaszczeniu.

Tym samym, uchylenie decyzji Organu I instancji konieczne było również z powodu błędnego ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika Szpitala [...] dotyczącego naruszenia art. 10 i art. 32 K.p.a. poprzez pominięcie udziału pełnomocnika w postępowaniu oraz zaniechaniu dostarczeniu decyzji pełnomocnikowi, Organ II instancji wyjaśnił, że są one zasadne w związku z czym Organ uchylił przedmiotową decyzję i orzekł co do istoty sprawy, akceptując argumenty podniesione w odwołaniu.

Od powyższej decyzji skargę wnieśli: Szpital [...], Województwo Podkarpackie oraz IS.

W skardze do WSA Szpital [...] reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zwrot działki nr [...], które zostały zagospodarowane na cel wywłaszczenia poprzez budowę studni ze strefą ochronną oraz poprzez budowę przyłącza do studni.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji a także o zasądzenie od Organu na rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazała, że dla wybudowanej studni została ustanowiona strefa ochronna o promieniu 72 m – zatem rzeczona strefa zabezpieczała zgodne z obowiązującym w czasie budowy inwestycji – prawidłowe funkcjonowanie studni. Ochrona powyższa została zniesiona dopiero nowelą ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 32, poz. 159) – a więc daleko po terminie badania prawidłowego zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykorzystania nieruchomości dla celów wywłaszczenia. Zmiana sposobu zagospodarowania po upływie terminu realizacji celu wywłaszczenia nie może zmierzać do wywołania zwrotu nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Województwo Podkarpackie reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła przedmiotową decyzję w pkt. 2 i pkt. 3 poprzez naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 t.j.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 755 z późn. zm.) poprzez błędną interpretację materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowym postępowaniu.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z 14 listopada 2023 r. w pkt. 2 oraz w pkt. 3 a w ślad za tym uchylenie pkt. 4-6. W uzasadnieniu wskazała, że Organ I i II instancji nie wziął pod uwagę interesu Szpitala realizującego zadania publiczne w kwestii ochrony zdrowia. Województwo Podkarpackie podkreśliło, że w chwili budowy studni, cała działka przed podziałem oznaczona nr [...] została objęta strefą ochronną, zniesioną dopiero nowelą ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 32, poz. 159). To, że strefa obecnie nie funkcjonuje i nie obejmuje całej nieruchomości nie przesądza faktu, iż przewidziana do zwrotu część nieruchomości nie była lub nie będzie wykorzystywana pod potrzeby Szpitala, w celu wykonywania przez niego swoich zadań statutowych. Już od dłuższego czasu rozważana jest przez Szpital koncepcja budowy drugiej studni S-2 bis, która ma być zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej studni. Ponadto należy wziąć pod uwagę fakt, że w przypadku decyzji o wywłaszczeniu wydanych w przeszłości, cel wywłaszczenia nie był precyzyjnie określany.

W skardze do WSA IS, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła przedmiotową decyzję w części w zakresie pkt. 1 tj. odmowy zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka na projekcie podziału [...] przez którą przebiega rurociąg woD100 oraz zabel elektryczny eND. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1 i 3 oraz 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., poz. 741) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że cel wywłaszczenia jakim była Budowa Zespołu Szpitali [...] w części działki oznaczonej po podziale jako nr [...], został zrealizowany, a w konsekwencji odmowie zwrotu części działki.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z interpretacją przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w której realizacja sieci przesyłowej w postaci rurociągu oraz kabla energetycznego na fragmencie działki uzasadnia odmowę zwrotu części nieruchomości. Na poparcie swoich twierdzeń powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Wobec tak sformułowanych zarzutów IS wniosła o zmianę decyzji w pkt. 1, poprzez orzeczenie zwrotu części nieruchomości oznaczonej na projekcie podziału jako działka [...] a w pozostałym zakresie o utrzymanie decyzji w mocy. Nadto o zasądzenie od Organu na rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi, Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skargach, iż na zwracanej działce była kiedyś ustanowiona pośrednia strefa ochrony – zdaniem organu odwoławczego nie jest to przesłanka odmowy zwrotu nieruchomości. Funkcjonowanie strefy zostało zniesione nowelą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz innych ustaw. Natomiast wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony 13 września 2018 r. czyli w okresie w którym strefa ta już nie obowiązywała.

Odpowiadając na zarzuty pełnomocnika IS dotyczące błędnej interpretacji przepisów, Organ wskazał, iż rurociąg oraz kabel energetyczny znajdujące się na działce nr [...] zostały zrealizowane wyłącznie na potrzeby budowy i funkcjonowania Szpitala, co jest podstawą do odmowy zwrotu części nieruchomości. Stanowisko przyjęte przez organ zgodne jest z obecnym orzecznictwem sądowo-administracyjnym przyjętym m.in. w wyroku WSA w Rzeszowie z 22 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 51/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

I. Skarga Województwa oraz Szpitala zostały przez Sąd uwzględnione, bowiem okazały się uzasadnione.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

II. W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest przypomnieć że przedmiotem jego kontroli była w niniejszej sprawie reformatoryjna decyzja Wojewody wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jej mocą Organ II instancji po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez wszystkie ze stron postępowania postanowił w pkt 1) odmówić zwrotu nieruchomości w postaci działek o nr [...], stanowiących własność Województwa Podkarpackiego w użytkowaniu Szpitala, zaś w pkt 2) orzekł o zwrocie na rzecz IS nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...], także stanowiącej własność Województwa Podkarpackiego. Przedmiotowe działki powstały w wyniku podziału działki o nr [...], dokonanego w toku postępowania odwoławczego na potrzeby realizacji wniosku skarżącej IS o zwrot nieruchomości zbytej na podstawie umowy Skarbowi Państwa przez poprzedniczkę prawną wnioskodawczyni.

Zagadnienie następstwa prawnego oraz przymusowego zbycia nieruchomości zostało wyjaśnione przez Organy, czego dowodzą należycie zebrane i rozpatrzone dowody. Natomiast kwestią sporną pomiędzy stronami jest zagadnienie realizacji celu nabycia nieruchomości na potrzeby osiągnięcia zadania publicznego jakim w świetle umowy sprzedaży nieruchomości z 12 grudnia 1975 r. (tj. dawnej działki o nr [....]), była budowa Zespołu Szpitali [...] na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego [...] Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r.

III. Sąd po przeanalizowaniu zarzutów skargi Województwa oraz Szpitala skierowanych wobec pkt 2, 3, 4, 5, 6, 7 osnowy decyzji Wojewody stwierdził, że są one uzasadnione w zakresie w jakim podnoszą realizację celu publicznego na działce [...], przeznaczonej mocą tych rozstrzygnięć do zwrotu na rzecz IS. Strony skarżące w kontekście art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz faktycznej realizacji celu nabycia nieruchomości na potrzeby budowy Zespołu Szpitali, słusznie zwracają uwagę na istnienie w określonych w granicach i w określonym czasie strefy ochronnej pośredniej o promieniu 72 m, która zabezpieczała dla potrzeb Szpitala prawidłowe funkcjonowanie studni głębinowej oznaczonej symbolem S-2. Za tym stanowiskiem, przemawiają następujące względy.

Nieruchomość wywłaszczona może zostać zwrócona poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym, jeżeli stała się zbędna na cel wywłaszczenia jaki określa decyzja wywłaszczeniowa lub umowa sprzedaży nieruchomości (umowa zawarta pod przymusem wydania decyzji o wywłaszczeniu). O zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można mówić, jeżeli przedmiot wywłaszczenia w postaci nieruchomości w momencie złożenia wniosku o zwrot służy określonym w ustawie celom publiczny. Tak samo należy traktować nieruchomość, która aktualnie takim celom nie służy, lecz wcześniej została wykorzystana na potrzeby publiczne, które stanowiły o jej wywłaszczeniu (zob. szerz. Ł. Bernatowicz, Zwrot nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia, Samorząd Terytorialny 2020 r. nr 10, s. 40 i nast., J. Parchomiuk, Charakter prawny roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Samorząd Terytorialny 2008 r., nr 1-2, s. 138 i nast.).

Nie może stanowić kwestii, co słusznie zauważył Organ odwoławczy, że studnia S-2 powstała w ramach realizacji celu publicznego jakiem była budowa Zespołu Szpitala zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym decyzją z dnia 28 czerwca 1975 r. W aktach sprawy znajduje się ważny dla ustaleń prawnych oraz faktycznych dokument w postaci decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 września 1996 r., znak OŚ-III-1/6210/19/96, w sprawie zmiany decyzji Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody dla Szpitala [...] ze studni głębinowych S-1 i S-2. Na mocy pkt II Wojewoda ustanowił strefy ochronne ujęć wody ze studni głębinowych. Strefa ochrony bezpośredniej powstała w istniejącym ogrodzeniu studni o wymiarach 20 m x 20 m. Zgodnie z treścią tego rozstrzygnięcia teren ten powinien być zamknięty, ogrodzony, zagospodarowany zielenią i użytkowany tylko do celów związanych z eksploatacją ujęć. Jednocześnie wewnętrzny teren strefy pośredniej dla studni S-2 stanowiło koło o promieniu 72 m, licząc od osi studni. W pkt II.2 Organ wydający pozwolenie wodnoprawne wyraźnie zabronił zmiany obecnego sposobu użytkowania terenu. Termin ustanowienia stref ochronnych ujęć wody został ustalony w/w decyzji na czas do 31 grudnia 2010 r.

Tak opisana decyzja Wojewody konkretyzowała postanowienia rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad ustanawiania stref ochronnych źródeł i ujęć wody (Dz. U. Nr 116, poz. 504 z późn. zm.). Przepisy tego aktu określały zasady ustanawiania stref ochronnych źródeł ujęć wody służących do zbiorowego zaopatrywania ludności w wodę do picia i potrzeb gospodarstw domowych oraz do produkcji artykułów żywnościowych i farmaceutycznych. Przez strefę ochronną źródła wody i ujęcia wody 1 ust. 3 w/w rozporządzenia rozumiał obszar poddany zakazom, nakazom i ograniczeniom w zakresie użytkowania gruntów i korzystania z wody, obejmujący ujęcie wody, źródło wody lub jego część oraz grunty przyległe do ujęcia i źródła wody. Według zaś § 5 ust. 4 w/ rozporządzenia, na terenach ochrony pośredniej mogą być zabronione roboty i czynności, powodujące zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia.

Wyrażony w analizowanej decyzji Wojewody o ustanowieniu strefy ochrony pośredniej zakaz zmiany aktualnego sposobu użytkowania terenu znajdującego się w granicach strefy pośredniej, czyli koła o promieniu 72 m licząc od osi studni, był adresowany do publicznego dysponenta terenu i oznaczał, iż w tych granicach nie mogły w sposób legalny nastąpić jakiekolwiek modyfikacje aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że obszar znajdujący się w granicach strefy pośredniej ochrony ujęcia wody podlegał szczególnemu reżimowi administracyjnemu wynikającemu z istnienia na terenie wywłaszczonej nieruchomości głębinowego ujęcia wody zaspokajającego potrzeby Szpitala [...]. Wobec takiego sposobu ograniczenia prawa własności, nie tylko teren bezpośredniej strefy ochrony studni był wykorzystywany przez określony w decyzji czas dla potrzeb celu publicznego, jakim była budowa Zespołu Szpitali. Wykluczenie jakichkolwiek zmian w sposobie użytkowania terenu spowodował, że obszar strefy ochrony pośredniej o promieniu 72 m licząc od osi studni jeszcze przed wejściem w życie art. 137 ust. 1 u.g.n. (decyzja Wojewody o pozwoleniu wodnoprawnym została wydana 12 września 1996 r.), został podporządkowany potrzebom związanym z poborem wody dla Szpitala [...].

Dlatego mają racje Strony skarżące podnosząc, iż teren zwracanej działki w czasie poprzedzającym złożenie wniosku zwrotowego poprzez objęcie go pośrednią strefą ochronną został wykorzystany na cel publiczny, na który nabyto nieruchomość. Zaplanowany do wykonania Zespół Szpitali [...] był inwestycją złożoną składającą się szeregu elementów. Takim elementem stały się także specjalne strefy ochronny ujęć wody, które były niezbędne do zagwarantowania bezpiecznego funkcjonowania tych ujęć, a tym samym także i Szpitala. Zdaniem WSA, realizacji celu publicznego nie można zawężać do badania powstania tworzących ten cel urządzeń i obiektów kubaturowych. Potrzebom jego funkcjonowania będą służyć także ustanowione przez organy administracji strefy specjalne o szczególnym reżimie administracyjnym, które mają za zadanie chronić działanie infrastruktury publicznej. Taką strefą będą tworzone na podstawie przepisów o gospodarce wodnej strefy ochrony ujęć, a także przestrzeń pasa drogi publicznej o jakim mowa w ustawie o drogach publicznych. Musi to oznaczać, iż teren zwracanej przez Organ nieruchomości w granicach strefy ochrony ujęcia wody S-2 nie mógł zostać uznany za zbędny na cel wywłaszczenia, skoro na jego obszarze istniał zakaz zmiany sposobu użytkowania (ograniczenie prawa własności), który nie obowiązywałby gdyby nie budowa Szpitala oraz powiązanego z nim ujęcia wody S-2. Należy też podkreślić, że w przypadku inwestycji złożonych, cel wywłaszczenia może obejmować nie tylko realizację inwestycji głównej, ale także wykonanie inwestycji towarzyszących, których istnienie umożliwia prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z inwestycji głównej zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 737/22, LEX nr 3568952.).

Z tych przyczyn teren zwracanej działki, na którym obowiązywał wprowadzony decyzją Wojewody zakaz zmiany użytkowania służył funkcjonowaniu kompleksu Szpitala [..] nr [....]. Dlatego miało miejsce wykonanie celu publicznego w czasie poprzedzającym złożenie wniosku o zwrot, co stanowi negatywną przesłankę realizacji roszczenia restytuującego w rozumieniu art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

Do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości nie przekonuje powoływany przez Wojewodę argument, iż w aktualnym stanie prawnym strefy ochronne zostały zniesione. Otóż podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem całkowity brak realizacji celu publicznego, na który to nieruchomość została zbyta. Przypomnieć należy, że w świetle wyroku TK z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11 (OTK-A 2012/11/135), art. 137 ust. 1 u.g.n w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. TK wskazał m.in., że nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenie tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd). W szczególności to, iż wybudowany na wywłaszczonej nieruchomości obiekt stał się zbędny podmiotowi, który go zrealizował i podmiot ten chce się wyzbyć tej nieruchomości, nie może być utożsamiany ze "zbędnością" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Także zdaniem SN, jeśli zrealizowano cel wywłaszczenia i rozpoczęto wykorzystywanie nieruchomości na ten cel, ale następnie zmieniono przeznaczenie nieruchomości tak, że nieruchomość była wykorzystywana na inny cel, to nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i nie powstaje ustawowy obowiązek zwrotu tej nieruchomości. Jeśli cel wywłaszczenia został osiągnięty, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogły prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie mogła zostać uznana za zbędną. Późniejsza zmiana sposobu faktycznego wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności z punktu widzenia przepisów o wywłaszczeniu. Zwrot był wyłączony bez względu na to, na jakie cele i komu nieruchomość została przekazana (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95, OSNP nr 1995/24/296). Zatem złożenie wniosku w okresie, w którym pośrednia strefa ochrony ujęcia wody przestała obowiązywać, nie oznaczało, że w czasie w jakim istniał zakaz zmiana użytkowania, nieruchomość ta nie była wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Również wyrażony w odpowiedzi na skargi argument dotyczący sięgania strefy działek stanowiących własność podmiotów prywatnych nie przekonał Sądu o zasadności zwrotu nieruchomości. Otóż ewentualność sięgania obszaru strefy specjalnej w przestrzeń nieruchomości prywatnych nie znosi faktu czasowego (od dnia wprowadzenia strefy do dnia jej zniesienia) wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na cele funkcjonowania Szpitala. Innymi słowy, ograniczenie praw do nieruchomości prywatnej jako skutek obowiązywania strefy ochrony bezpośredniej ujęcia wody nie stanowi o zaistnieniu przesłanki zwrotowej, w postaci jej zbędności na cel wywłaszczenia. Oceny Organu na temat dopuszczalności zwrotu powinny być skierowane wyłącznie do obszaru nieruchomości wywłaszczonej.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż Wojewoda wydając decyzję o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości naruszył przepisy prawa materialnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., bowiem wywłaszczona nieruchomość w granicach wydzielonej działki o nr [...], nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wobec realizacji celu wywłaszczenia także na działce o nr [...] sąsiadującej z działką, na której znajduje się ujęcie wody, Wojewoda powinien był wyjaśnić czy wyznaczone decyzją o ustanowieniu strefy ochrony pośredniej ujęcia wody granice tej strefy obejmowały całość czy tylko część w/w działki. W aktualnym stanie materiału dowodowego takich koniecznych ustaleń nie poczyniono, co wobec wykorzystania działki na potrzeby budowy Szpitala, czyni zaskarżoną decyzję Wojewody wadliwą także z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n., który stanowi : Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Powyższa ocena stanowiła podstawę do uwzględnienia skargi Województwa Podkarpackiego oraz Szpitala [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując odwołania Wojewoda zobligowany będzie wyjaśnić czy strefa pośredniej ochrony ujęcia głębinowego S-2 obejmowała całość czy część nowo wydzielonej działki o nr [...] Dopiero po określeniu granic tej strefy względem wywłaszczonej nieruchomości możliwe będzie rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwrot.

Dlatego Sąd po stwierdzeniu wydania decyzji Wojewody z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, zobligowany był uwzględnić skargi publicznego właściciela nieruchomości oraz jej użytkownika i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylić te punkty zaskarżonej decyzji, które obligowały podmiot publiczny do zwrotu wydzielonej działki o nr [...], a wnioskodawczynię do zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania – pkt 2 i 3. Również pozostałe punkty decyzji Wojewody, tj. pkt 4, 5, 6, 7, należało skasować jako będące konsekwencją nieprawidłowego pod względem prawnym rozstrzygnięcia o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości.

O kosztach postępowania przed WSA orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., obejmując nimi kwotę należnego wpisu w wysokości 200 zł, a także koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika stron skarżących przy uwzględnieniu włożonego w wyjaśnienie tej sprawy nakładu pracy radcy prawnego - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

III. Zarzuty wywiedzione w skardze wnioskodawczyni postępowania zwrotowego nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione, bowiem uznano, że odmowa zwrotu nieruchomości w postaci działek o nr [...], jest w pełni zasadna.

Należy przypomnieć, że Wnioskodawczyni w swej skardze starała się podważyć pkt 1 decyzji Wojewody o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działki o nr [...], powstałe z podziału działki o nr [...]. Odmowa zwrotu tych dwóch nowo wydzielonych działek opiera się na stanie faktycznym i aktualnego zagospodarowania wyjaśnionym i niekwestionowanym w czasie oględzin nieruchomości z dnia 20 lipca 2023 r. Na terenie działki nr [...], stwierdzono teren porośnięty trawą, ogrodzony z bramą wjazdową. Na środku działki znajduje się studnia S2 z kominkiem wentylacyjnym, która zasila szpital w wodę. Obszar działki stanowi strefę ochronną studni S2. Natomiast teren działki nr [...] także porośnięty wykoszoną trawa, bez żadnych nasadzeń. Zgodnie z mapą zasadniczą przez teren w/w działki od strony studni do Szpitala przebiega wodociąg oraz kabel energetyczny oznaczony mapie zasadniczej.

W tym zakresie jako w pełni zasadne Sąd uznaje stanowisko Organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż infrastruktura techniczna zarówno w postaci studni S-2, jak również wodociągu i kabla energetycznego, to infrastruktura służąca wyłącznie potrzebom budowy oraz funkcjonowania Szpitala. Jest prawdą, że obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej znajdujące się w gruncie nieruchomości wywłaszczonej z natury rzeczy nie hamują realizacji zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, jednakże tylko wówczas, gdy ta infrastruktura nie stanowiła cel wywłaszczenia. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z obiektami i urządzeniami stworzonymi wyłącznie na potrzeby celu wywłaszczenia tj. budowy i funkcjonowania Szpitala, czyli stworzonymi wyłącznie dla jego obsługi. Dlatego w tym zakresie nie można mówić o niezrealizowaniu publicznego celu nabycia nieruchomości i w dalszej kolejności o zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Obie wskazane w pkt I decyzji Wojewody działki już w chwili złożenia wniosku o zwrot, były wykorzystywane na cel publiczny, co musiało skutecznie eliminować możliwość uwzględnienia roszczeń następczyni prawnej osoby wywłaszczonej.

Skoro podniesione w skardze IS zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, to WSA zobowiązany był orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na ich brak - art. 200 P.p.s.a.