Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2234/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 349/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 349/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskami z dnia [...] i [...] marca 2012 r. M. S. i J. S. (dalej też jako uczestnicy postępowania), jako współwłaściciele działki nr [...] w R. przy ul. P. wnieśli o zbadanie legalności realizacji usytuowanego na niej gazociągu P.- R.. Wszczęte w tym względzie postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej też jako WINB) z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej też jako PINB) o jego umorzeniu. Organy obu instancji stwierdziły bowiem, że przebudowany gazociąg został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę, a jego przebieg odpowiada zatwierdzonej tym pozwoleniem dokumentacji.

Wskutek złożenia przez uczestników odrębnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowego gazociągu, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...] odnośnie do pozwolenia na budowę sieci gazowej, w części dotyczącej działki nr [...] w R..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odnośnie do stwierdzenia nieważności w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Wojewoda wskazał, że decyzja odnośnie do pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 32 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (dalej też jako P.b.), gdyż inwestor nie posiadał zgody współwłaściciela działki nr [...] - J. J. - na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, inwestor dysponował jedynie zgodą drugiego współwłaściciela H. G.. Wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zaś jedną z podstawowych kwestii przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę, dlatego też uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej bez spełnienia wskazanego warunku, traktowane być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wobec stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę pismem z dnia 16 maja 2014 r. M. S. i J. S. złożyli do PINB ponowny wniosek o podjęcie kontroli legalności budowy gazociągu relacji P.-R. O..

Po rozpoznaniu sprawy PINB w W. decyzją z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., postanowił umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami gazociągu Ø 250/200 mm na działce nr [...] w R. przy ulicy P..

W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę gazociągu na działce nr [...] należącej w chwili orzekania do uczestników, zaistniały okoliczności uzasadniające prowadzenie postępowania w trybie art. 51 uP.b., mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Organ I instancji uznał, że wykonana inwestycja zgodna jest z obowiązującymi w trakcie budowy przepisami, dlatego brak jest podstaw do nakazywania wykonania określonych czynności czy robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Tym samym brak jest podstaw do wydawania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli uczestnicy postępowania podnosząc, że organ I instancji pominął, iż inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane.

Po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako ŚWINB) uchylił objętą nim decyzję PINB w całości i w to miejsce orzekł wobec P. sp. z o.o. (dalej też jako skarżąca, PSG lub Spółka) nakaz wykonania rozbiórki gazociągu Ø 255/200 (oznaczonego również jako [...]) w części znajdującej się na działce ewidencyjnej wnioskodawców.

Zdaniem ŚWINB, wobec braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bezcelowe jest dalsze rozważanie, czy gazociąg nadaje się do doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami i jakiego rodzaju obowiązki należałoby nałożyć na inwestora.

Po rozpoznaniu skargi wniesionej na tę decyzję przez inwestora, została ona uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej też jako WSA) z dnia 12 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 376/15.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zastosowanie konstrukcji z art. 51 ust. 1 pkt 1 uP.b. nie powinno mieć w sprawie zastosowania, a to z powodu treści art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. Nakazanie rozbiórki skutkowałoby bowiem czynem zagrożonym karą. Źródłem takiego przekonania Sądu była norma zawarta w art. 56 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1056, dalej uPe). WSA stwierdził, że w myśl art. 5a tej ustawy sprzedawca paliwa gazowego lub energii elektrycznej jest obowiązany do zapewnienia świadczenia usługi kompleksowej i do zawarcia tzw. umowy kompleksowej. W konsekwencji Sąd uznał, że o ile w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 uPb, prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia, o tyle w sytuacji niniejszej - w sytuacji inwestycji liniowej celu publicznego, musi ono być ocenione "w odmienny sposób". Za słuszną WSA uznał argumentację Spółki, że pozostawienie spornego odcinka gazociągu na działce nr [...], nie pozbawia jej właścicieli możliwości skorzystania z ochrony ich praw w innym postępowaniu, m.in. do ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem w związku z przebiegiem gazociągu.

W następstwie rozpoznania wniesionej od tego wyroku przez uczestników postępowania skargi kasacyjnej został on uchylony wraz z poprzedzającą go decyzją ŚWINB z dnia [...] lutego 2015 r., wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 216/16.

NSA stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. oraz odmiennego rozumienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji. Sąd wskazał na brak działań organu odwoławczego w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, także poprzez możliwość ustanowienia, służebności przesyłu. Sąd polecił zatem, aby organ odwoławczy przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i pouczył o skutkach materialnoprawnych braku tytułu prawnego do nieruchomości zajętej na cele budowlane.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania uczestników postępowania zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] ŚWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1322 ze zm.), orzekł o uchyleniu decyzji PINB z [...] września 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania oraz o nakazaniu skarżącej Spółce wykonania rozbiórki gazociągu w części usytuowanej na ww. działce odwołujących się uczestników.

Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku zgody właścicieli gruntu na pozostawienie gazociągu na przedmiotowej działce oraz braku posiadania prawa do dysponowania przez skarżącą przedmiotowym gruntem i mimo przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w dniu 17 stycznia 2018 r. oraz pouczenia na podstawie art. 79a § 1 K.p.a., a wreszcie trwania postępowania odwoławczego przez około pół roku, strony co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie doszły do porozumienia. Wobec tego braku bezcelowe jest rozważanie, czy gazociąg nadaje się do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Stąd też należało orzec o rozbiórce jego części jako konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w tym zakresie. Przepis art. 49 Kodeksu cywilnego nie stanowi bowiem samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzenia na własność przedsiębiorstwa.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Spółka zarzuciła, że decyzja ŚWINB została wydana z naruszeniem:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. z powodu ograniczenia postępowania naprawczego do rozprawy administracyjnej i pominięcia możliwości ustanowienia służebności przesyłu w drodze postępowania sądowego, a także faktu prowadzenia negocjacji pomiędzy stronami i nieuwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

2. art. 96a K.p.a. z powodu zaniechania przeprowadzenia mediacji;

3. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdy zachodziła konieczność zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu przez sąd powszechny.

W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 19 października 2018 r. WSA w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia sprawy cywilnej o ustanowienie służebności przesyłu, zawisłej przed Sądem Rejonowym w W., sygn. akt I Ns 495/18.

Na skutek zażalenia uczestników postępowania, postanowieniem z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OZ 220/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.

W piśmie z dnia 21 czerwca 2019 r. skarżąca Spółka powtórnie wniosła o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na zasądzoną w postępowaniu przed sądem cywilnym mediację.

Uczestnicy postępowania w piśmie z dnia 21 czerwca 2019 r. wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, bowiem sprzeciwili się mediacji z uwagi na postawę skarżącej Spółki i brak jednoznacznej propozycji ugodowego załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 562/18, uwzględniając skargę, wskazał, że aczkolwiek organ odwoławczy nie był zobligowany z urzędu do podjęcia działań w celu przeprowadzenia mediacji na podstawie Rozdziału 5a K.p.a., to jednak chybiony jest pogląd, że sprawa o ustanowienie służebności przesyłu na podstawie art. 3051 K.c. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w tym zakresie żadnych wskazań, ani oceny prawnej. Taki stan rzeczy uprawniał skład orzekający WSA do sformułowania własnej oceny prawnej. Zdaniem Sądu, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, można wykazać w postępowaniu naprawczym. Tytułem prawnym w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, może być służebność przesyłu (vide: wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2004/15). Skoro zaś strony nie doszły do porozumienia w tej kwestii, a istnieje możliwość ustanowienia służebności na drodze postępowania przed sądem powszechnym, wynik takiej sprawy stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia strony - w tym wypadku służebności przesyłu. Istnieje też bezpośredni związek pomiędzy sprawą cywilną, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Ustanowienie w postępowaniu sądowym służebności przesyłu oznaczać będzie bowiem legitymowanie się przez skarżącą prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli korzystaniem z cudzego gruntu poprzez posadowienie na nim gazociągu w określonym pasie. Inne rozumienie podważałoby sens i istotę wydanego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zawieszenie postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest zaś obligatoryjne. Nie ma zatem znaczenia prawnego fakt, że skarżąca nie wniosła o zawieszenie postępowania i nie toczyła się w dacie wydania zaskarżonej decyzji sprawa przed sądem powszechnym. Obowiązki organu po zawieszeniu postępowania reguluje art. 100 § 1 K.p.a.. Zatem organ winien wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę o wystąpienie o to w wyznaczonym terminie. Dopiero w przypadku, gdy skarżąca mimo wezwania przez organ, nie wystąpiłaby w wyznaczonym terminie do sądu powszechnego o ustanowienie służebności przesyłu, organ nadzoru budowlanego władny byłby do przyjęcia, że Spółka nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 100 § 3 K.p.a. Skoro w sprawie tryb z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 K.p.a., nie został zastosowany, to uchybienie tym wymogom stanowi jednocześnie zdaniem WSA naruszenie reguł procedury z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istniała bowiem prawna możliwość wykazania się przez skarżącego prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uwzględnia potrzeby interesu społecznego. Wydany nakaz rozbiórki jedynie z powodu przedwczesnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że skarżący takiego tytułu nie wykazał, narusza zatem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W wytycznych Sąd wskazał, że organ odwoławczy winien uwzględnić fakt, iż sprawa o ustanowienie służebności przesyłu zawisła już przed Sądem Rejonowym w W. (sygn. akt 1 Ns 495/18). Zatem niniejsze postępowanie należy zawiesić do czasu jej prawomocnego zakończenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. Dopiero wynik postępowania przed sądem powszechnym stanowić będzie podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy celem stwierdzenia, czy skarżący dysponuje prawem do korzystania z gruntu w pasie posadowienia spornego gazociągu.

Po rozpoznaniu wniesionej od tego wyroku przez M. S. i J. S. skargi kasacyjnej został on uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3226/19.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez WSA art. 3 § 1, art. 7 P.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1-3 K.p.a., a także art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

NSA potwierdził stanowisko autorów skargi kasacyjnej, że złożenie, względnie samo uprawnienie do złożenia wniosku do sądu cywilnego o ustanowienie służebności przesyłu, a tym samym potencjalna możliwość dysponowania nieruchomością w przyszłości nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz podstawy jego zawieszenia. Zdaniem NSA, niewątpliwie w związku z oceną prawną zawartą w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku NSA o sygn. akt II OSK 216/16, organ odwoławczy wykonał wszystkie zalecenia płynące z tego wyroku. Pomimo starań WINB, strony postępowania nie zawarły stosownego porozumienia, które stanowiłoby podstawę do uzyskania przez skarżącą Spółkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy uwzględnił też kwestię dotyczącą ewentualnego ustanowienia służebności przesyłu, a mianowicie wskazał, że brak jest także okoliczności (np. postępowanie cywilne przed sądem powszechnym), którą można by próbować traktować jako zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego.

W tych warunkach prawnych i faktycznych sprawy brak było zatem podstaw do analizowania przez organ odwoławczy sprawy z punktu widzenia zaopatrzenia w paliwo gazowe odbiorców w mieście R.. Jak bowiem ocenił NSA w ww. wyroku, charakter przedmiotowej inwestycji w postaci tzw. inwestycji celu publicznego i to, iż ewentualne wykonanie nakazu rozbiórki dotykać może szerszego kręgu podmiotów, nie uprawnia do tezy, że orzeczenie rozbiórki takiego obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego musi być ocenione "w odmienny sposób", tj. inny niż wynikający z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika nakaz równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. Przepisy Prawa budowlanego w aspekcie rozstrzygnięć podejmowanych w ramach tzw. postępowania naprawczego nie przewidują a priori zróżnicowania w zależności od przedmiotu podejmowanych decyzji. Wynika z tego, że skarżąca Spółka mając świadomość już co najmniej na etapie poprzednio wnoszonej do sądu administracyjnego skargi (na co wskazał NSA w/w wyroku o sygn. akt II OSK 216/16) jakie skutki dla realizacji istoty postępowania naprawczego stwarza ewentualność ustanowienia służebności przesyłu - po wyroku NSA, jak i w ponownym postępowaniu administracyjnym, nie zainicjowała postępowania o ustanowienie służebności przesyłu. Nie istniały zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki żadne okoliczności, które nawet potencjalnie mogłyby stanowić podstawę do rozważania przez organ odwoławczy czy zaistniało w sprawie zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. W tym względzie NSA zwrócił uwagę, że postępowanie przed sądami administracyjnymi nie ma charakteru sporu kontradyktoryjnego. Sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania takiej decyzji. W tych warunkach, zdaniem NSA, Sąd I instancji stanął więc na błędnym stanowisku, że zainicjowane później postępowanie przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu na ww. działce, na której zlokalizowany jest przedmiotowy gazociąg, stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub Sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 19 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 541/18). Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia w odniesieniu do prawa własności lub innego tytułu prawnego do gruntu, który może mieć wpływ na istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest zaś wymagane w postępowaniu dotyczącym legalności budowy gazociągu. Wydanie decyzji w sprawie legalności budowy gazociągu nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy Sąd wniosku o ustanowienie służebności przesyłu. Nie zachodzi tu związek przyczynowy, o jakim wyżej mowa, ponieważ aktualnie nie istnieje dowód na potwierdzenie, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc nie istnieje przeszkoda prawna do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, np. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2730/16; z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 374/17). Dlatego też organ odwoławczy, oceniając aktualnie materiał dowodowy, nie mógł zawiesić postępowania administracyjnego, ponieważ pomiędzy postępowaniem dotyczącym legalności budowy gazociągu, a postępowaniem o ustanowienie służebności przesyłu nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oceny legalności budowy gazociągu.

NSA zwrócił też uwagę na charakter prawny powództwa o ustanowienie służebności przesyłu. Mianowicie, jest to powództwo o ukształtowanie prawa, a wyrok sądu cywilnego w tej mierze tworzy nowy lub zmienia istniejący stan prawny, a jeżeli tak, to nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Oznacza to, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny. Jeżeli znany jest właściciel nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania, to brak jest podstaw do zawieszenia tegoż postępowania z uwagi na niewystępowanie zagadnienia wstępnego. Organy nadzoru budowlanego co do zasady nie mogą i nie mają takiego obowiązku aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności lub ograniczonych praw rzeczowych. W postępowaniu cywilnym ustala się prawo własności lub ograniczone prawa rzeczowe. Natomiast w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego sprawdzana jest zgodność realizacji obiektu z prawem budowlanym. To, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, ale okoliczność ta ma też znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli budowlanej nie potrafi wykazać się prawem do zabudowy nieruchomości oznacza to, że nie mógłby w tych warunkach uzyskać pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wykonał obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić postępowanie w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości, który w kontrolowanej sprawie jest do określenia i nie powinien budzić wątpliwości (por. wyroki NSA: z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 635/17; 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1459/14).

W toku ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pełnomocnik skarżącej Spółki w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r. podniósł, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynikły w tym względzie spór oraz wynikające z niego następstwa mogą być rozstrzygnięte jedynie przed sądem powszechnym.

Uczestnicy postępowania w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r., podtrzymując wniosek o oddalenie skargi, sformułowane w niej zarzuty uznali za bezzasadne. Podtrzymali też reprezentowane w sprawie stanowisko (powołując się w tej kwestii dodatkowo na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie cywilnej o ustanowienie służebności przesyłu), że istnieją możliwości przebudowy objętego postępowaniem gazociągu poza granice ich działki nr [...].

Wyrokiem z dnia 10 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 349/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. Sp. z o.o. w T. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2018 r., w przedmiocie rozbiórki budowli.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały wydane przez NSA dwa ww. prawomocne wyroki, sygn. akt II OSK 216/16 i II OSK 3226/19. Zgodnie z art. 190 ustawy P.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyrokach tych (zgodnie zresztą z utrwalonym już w tej kwestii orzecznictwem) zostało zaś przesądzone, że w toczącym się w niniejszej sprawie w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym), skarżąca powinna wykazać się prawem dysponowania na cele budowlane, stanowiącą współwłasność uczestników działką nr [...], a to w zakresie możliwości usytuowania położonego na niej objętego postępowaniem gazociągu. Prawem takim powinna przy tym dysponować już w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Brak jest bowiem podstaw prawnych do różnicowania w postępowaniu naprawczym wymogu wykazania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako niezbędnego warunku legalizacji możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, w zależności od przedmiotu postępowania. Różnicowanie takie naruszałoby bowiem wynikający z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nakaz równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. W konsekwencji za pozbawione podstaw prawnych i pozostające w oczywistej sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem należało uznać zaprezentowane w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r. przez pełnomocnika skarżącej stanowisko, jakoby w niniejszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie miały prawa badać tytułu prawnego skarżącej w zakresie możliwości usytuowania objętego postępowaniem gazociągu na działce uczestników postępowania i aby ta kwestia nie miała znaczenia dla legalizacji tego obiektu.

NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 3226/19 przesądził też, że toczące się przed sądem cywilnym postępowanie o ustanowienie na rzecz skarżącej na nieruchomości uczestników prawa służebności przesyłu, nie stanowi dla wykazania się przedmiotowym prawem dysponowania zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i tym samym brak było, przed wydaniem zaskarżonej, decyzji podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania cywilnego w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu. NSA przesądził też w tym wyroku, że ŚWINB przed wydaniem zaskarżonej decyzji wykonał wszystkie polecenia płynące z oceny prawnej i wytycznych zawartych w wydanym wcześniej w niniejszej sprawie wyroku NSA o sygn. akt II OSK 216/16.

Wobec powyższego należało przyjąć, że orzeczony zaskarżoną decyzją nakaz rozbiórki znajduje uzasadnienie w treści powołanego w tym orzeczeniu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zasadnie ustalił bowiem ŚWINB, że wobec nieposiadania przez skarżącą prawa dysponowania działką nr [...] na cele budowlane nie ma prawnych możliwości do legalizacji usytuowanego na niej gazociągu, niezależnie od tego, czy spełnia on obowiązujące wymagania odnoszących się do takich obiektów warunków technicznych.

Odnośnie do podstaw wydania opartego na tym przepisie orzeczenia, Sąd uznał, że sprawa została wyjaśniona w dostateczny sposób. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem powołanych w skardze przepisów postępowania.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w T. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego polegające na:

a. nieustaleniu jakie dokładnie osoby były właścicielami działki nr [...], w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę gazociągu, gdyż takie ustalenia nie powinny być dokonywane jedynie na podstawie analizy treści wypisu z ewidencji gruntów z 1995 r. oraz oświadczenia z dnia [...] marca 1996 r., lecz na podstawie akt księgi wieczystej lub dokumentów będących bezpośrednimi podstawami wpisów w tych księgach (akty notarialne, decyzje organów, orzeczenia sądów);

b. nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek dowodu z którego wynikałoby, że J. J. J. był właścicielem działki nr [...], w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę gazociągu oraz że zaprzeczał on jakoby udzielił PSG zgodę na wybudowanie gazociągu;

c. pominięcie faktu, iż na rzecz J. J. J. ustalone zostało odszkodowanie pomimo, iż z okoliczności tej jednoznacznie wynika, że musiał on wyrazić zgodę na wybudowanie gazociągu lub musieli oni zostać wywłaszczeni przez właściwy organ w razie sprzeciwu, gdyż doświadczenie życiowe oraz logika wskazują, iż odszkodowanie jest ustalane i wypłacane wyłącznie w razie wyrażenia zgody lub wywłaszczenia;

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów w postaci:

a. wypisu z rejestru gruntów z 1995 r. oraz oświadczenia z dnia [...] marca 1996 r., polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż dokumenty te jednoznacznie przeświadczają o tym kto ówcześnie był właścicielem działki nr [...], podczas gdy jedynymi wiarygodnymi dokumentami (i korzystającymi z domniemania prawdziwości) w tym zakresie mogą być wyłącznie akta księgi wieczystej lub dokumenty będące bezpośrednimi podstawami wpisów w tych księgach (akty notarialne, decyzje organów, orzeczenia sądów);

b. przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do stwierdzenia, że skarżąca kasacyjnie nie miała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podczas gdy organ II instancji nie dokonał ustaleń w zakresie kręgu osób posiadających prawo własności do nieruchomości w dacie budowy gazociągu;

c. końcowego zestawienia wartości szacunkowej odszkodowania oraz kalkulacji szkód polegającą na nie wzięciu ich pod uwagę, podczas gdy dokumenty te jednoznacznie obrazują, iż ustalone zostało na rzecz J. J. J. odszkodowanie związane z budową gazociągu, co musiało być poprzedzone wyrażeniem przez nich zgody na budowę lub ich wywłaszczeniem przez właściwe organy państwowe;

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) (dalej: PrBd) poprzez wadliwe uznanie, że skarżąca kasacyjnie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ II instancji nie pozwalał na takie stwierdzenie;

4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 50 i 51 Prbd poprzez przyjęcie, że uzasadnione jest prowadzenie postępowania naprawczego prowadzącego do wydania decyzji o rozbiórce pomimo tego, że postępowanie dowodowe nie pozwalało na przesądzenie o tym, że skarżąca kasacyjnie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust 1 pkt 1) PrBd poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy, brakuje w niniejszej sprawie potwierdzenia w materiale dowodowym, że skarżąca kasacyjnie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

6. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 60 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie pomimo, że przepis ten wskazuje, iż wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, a w niniejszej sprawie J. J. J, mogli wyrazić zgodę na budowę gazociągu, poprzez uzyskanie z tego tytułu odszkodowania (z zastrzeżeniem, że nie doszło do ich wywłaszczenia przez właściwe organy państwowe).

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Domaga się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty majce, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. sp. z o.o. z siedzibą w T. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. Te okoliczności, które były niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały należycie wyjaśnione. Kwestia posiadania tytułu prawnego do działki o nr ew. [...] w R. przy ul. P. została wyjaśniona w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nieważności nastąpiło z powodu ustalenia, że inwestor nie posiadał tytułu prawnego do ww. działki w czasie wydawania pozwolenia na budowę. Jeśli, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, ustalenie to jest nieprawidłowe, to może to być powód do kwestionowania przez Spółkę prawidłowości decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę np. w postępowaniu wznowieniowym. Po tym jak decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna Spółka powinna wykazać się nowym tytułem prawnym do ww. nieruchomości.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego oraz zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z materiału dowodowego wynika, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie wykazała tytułu prawnego do działki o nr ew. [...]. Nie przedstawiono np. dowodu uzyskania służebności, dowodu wywłaszczenia tej działki lub jej części czy też zgody aktualnych właścicieli działki na jej wykorzystanie w celu ułożenia gazociągu. Jak to zostało już wcześniej wskazane Spółka podnosi argumenty mające świadczyć, że w czasie wydawania pozwolenia na budowę posiadała tytuł prawny do nieruchomości, co może być ewentualnie jedynie podstawą do kwestionowania decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę.

Z analogicznych przyczyn za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 60 Kodeksu cywilnego.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.