Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 629/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 7, 8, 77, 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1, 2 ust. 1 lit. e, art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych C. S. oraz Gminy X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1888/21 w sprawie ze skarg Gminy X. i C. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 czerwca 2021 r. nr GZ.rn.625.11.2019 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1888/21 oddalił skargi Gminy X. i C. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 czerwca 2021 r. nr GZ.rn.625.11.2019 w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Podkarpacki decyzją z 4 grudnia 2018 r. nr N-II.7533.1.9.2012:

1) stwierdził, że nieruchomość położona w Y., gm. X., pow. [...], woj. podkarpackie, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [1] o pow. 0,58 ha, na której znajdował się budynek dworu oraz część parku, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret";

2) stwierdził, że nieruchomości położone w Y., gm. X., pow. [...], woj. podkarpackie, oznaczone w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [2]/1 o pow. 5,49 ha, [2]/4 o pow. 0,07 ha oraz [3] o pow. 0,15 ha, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu;

3) umorzył postępowanie w stosunku do nieruchomości położonych w Y., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [4]/1 o pow. 0,16 ha, [4]/2 o pow. 0,15 ha oraz [4]/3 o pow. 0,16 ha.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołań Gminy X. (w zakresie punktu 1) oraz C. S. (w zakresie punktu 2), decyzją z 21 czerwca 2021 r. nr GZ.rn.625.11.2019 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wyjaśnił organ II instancji, objęta wnioskiem nieruchomość była częścią majątku ziemskiego Y., stanowiącego własność L. S. i W. S. Majątek ten przejęty został na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Organ wskazał, że majątek Y. spełniał przewidziane w przepisach dekretu normy obszarowe. Jak zaznaczył, postępowaniem odwoławczym objęte są działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [1], [2]/1, [2]/4 oraz [3] wchodzące w skład zespołu pałacowo - parkowego majątku Y.

Na działce [1] (odpowiadającej dawnej parceli pb nr [a] i części parceli pgr nr [b]) posadowiony był budynek dworu. W ocenie Ministra, poczynione w sprawie ustalenia pozwalają na uznanie, że dwór w Y. posiadał rezydencjonalno-rekreacyjny charakter i nie pełnił żadnej funkcji związanej z produkcją rolną. Zabudowania gospodarcze oraz domy mieszkalne przeznaczone dla pracowników gospodarstwa nie sąsiadowały bezpośrednio z zespołem dworsko-parkowym, były od niego wyraźnie oddzielone, co wskazuje na rozdzielenie funkcji gospodarczych i mieszkalno-reprezentacyjnych. Organ uznał, że dwór nie był i nie mógł być wykorzystywany na cele rolnicze, a zatem nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. Za prawidłowe więc uznał Minister stanowisko Wojewody, zgodnie z którym działka nr [1] nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Odnosząc się do działki nr [2]/1 organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy, parcele: [c], [d], [e], pb [f], pb [g] oraz część parceli [h] (oznaczone na mapie sporządzonej przez biegłego geodetę M. S. jako część A) oraz parcele: [i], [j], [k], [l], [m], [o], [p], [r], [s] oraz część [t] (oznaczone na mapie sporządzonej przez biegłego geodetę M. S. jako część B), a także parcela [u], określona w odpisie Lwh [w] ks. tab. Sądu Okręgowego w Tarnowie – Majątek Y. jako staw, niewątpliwie stanowią część nieruchomości o charakterze gospodarczym, która była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej. Zasadniczą część ww. nieruchomości stanowiły grunty wodne.

Minister wskazał też na protokół w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku Y., który został sporządzony z użyciem formularza wymagającego uzupełnienia pismem odręcznym. W rubryce "stawy rybne" została dokonana adnotacja "1,50 ha", co wyraźnie wskazuje, że w skład majątku Y. wchodziło 1,50 ha gruntów stanowiących stawy hodowlane. W ocenie organu, wskazana powierzchnia była wystarczająca dla prowadzenia racjonalnej gospodarki hodowlanej. Organ podkreślił, że protokół zawierał ponadto rubrykę "inne wody", która nie została uzupełniona. Zdaniem organu, gdyby na dzień przejęcia majątku stawy miały charakter ozdobny a nie hodowlany, to zostałyby zakwalifikowane jako inne wody, nie zaś jako stawy rybne. Informację, że w skład majątku Y. wchodziły stawy rybne, potwierdzają ponadto zeznania świadka A. A.

Organ uznał więc, że wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości stawy miały hodowlany charakter, nie stanowiły zaś krajobrazowego elementu założenia dworsko-parkowego. Na poparcie tego stanowiska Minister odwołał się do przepisu art. 1 pkt 2 dekretu z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na Spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej (Dz. U. Nr 27, poz. 162), który w definicji resztówek majątków rozparcelowanych określił, że są to części pozostałe z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i zakładami przemysłowymi, sadami, pasiekami, stawami rybnymi i wszelkimi innymi urządzeniami oraz inwentarzem. Organ wywiódł z tego, że skoro do resztówek pozostałych z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu zaliczono stawy rybne, to należy przyjąć, że reforma rolna obejmowała także stawy rybne, a tym samym stawy rybne taktowane były jako nieruchomości ziemskie w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu.

Następnie, Minister podkreślił, że otaczającego stawy starodrzewu nie sposób uznać za część parku przydworskiego. Żaden ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, zawierających informacje dotyczące rodzaju użytków wchodzących w skład majątku Y. nie wskazuje, aby w skład tego majątku wchodził park. Pojęcie parku pojawia się dopiero w treści uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z 31 stycznia 1980 r., przy czym Konserwator w uzasadnieniu decyzji nie podał powierzchni parku, co w kontekście pozostałych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w których również nie ma mowy o powierzchni parku, może świadczyć, że nie miał on znaczących rozmiarów i ograniczony był do bezpośredniego sąsiedztwa budynku dworu. Tymczasem, zasadnicza część starodrzewu oddzielona jest od dworu kompleksem stawów, które stanowiły nieruchomości o charakterze gospodarczym.

Jak podkreślił organ, stanowisko Wojewody, że opisane powyżej nieruchomości znajdujące się na działce [2]/1, podlegały pod działanie przepisów dekretu, należy uznać za zasadne wobec okoliczności, że były one lub mogły być wykorzystywane dla celów rolniczych i jako takie nadawały się na cele reformy rolnej.

Natomiast, odnosząc się do części działki [2]/1, nieobjętej oznaczeniami A i B na mapie sporządzonej przez geodetę M. S., oraz działek nr [2]/4 i nr [3], organ II instancji uznał, że na dzień ich przejęcia na własność Państwa stanowiły one grunty, które były lub mogły być użytkowane rolniczo i jako takie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Minister wskazał, że ze zdjęcia lotniczego rejonu miejscowości Y. wykonanego w 1951 r. i sporządzonego 4 czerwca 2018 r. wyrysu z mapy ewidencji gruntów wynika, że znajdujący się dawniej na tych nieruchomościach starodrzew został wycięty (pozostały jedynie fragmenty, głównie wzdłuż granic poszczególnych użytków), a grunty były użytkowane rolniczo i zabudowane budynkami gospodarczymi. Zdaniem organu, znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na przypuszczenie, że między dniem przejęcia nieruchomości na własność Państwa a wykonaniem ww. zdjęcia z 1951 r., zaszły istotne zmiany w sposobie użytkowania gruntów wchodzących w skład majątku Y. Wręcz przeciwnie, protokół w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku Y. pozwala stwierdzić, że 10 marca 1945 r. istniały wymienione w nim budynki gospodarcze, w szczególności administracja, spichlerz, stajnie (parcela pgr nr [x]), stodoła i gorzelnia (parcela pb nr [y]). Działki nr [2]/4 i nr [3] odpowiadają części parceli [z] i części parceli [aa], które to parcele, zgodnie z odpisem Lwh [w] ks. tab. Sądu Okręgowego w Tarnowie - Majątek Y., stanowiły grunty rolne.

W skład działki [2]/1, w części nieobjętej cz. A i B mapy sporządzonej przez geodetę M. S., wchodziły parcele budowlane [y], [ab], [g] oraz [f]. Jak uznał Minister, biorąc pod uwagę okoliczność, że zgodnie z treścią protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku Y. jedynym wchodzącym w skład majątku budynkiem pozbawionym gospodarczego charakteru był dwór (posadowiony na działce [1], dawna parcela budowlana [a]), to nieruchomości te, jako wykorzystywane na cele rolne, podlegały działaniu przepisów dekretu.

Dalej Minister zauważył, że w skład działki [2]/1, w części nieobjętej cz. A i B mapy sporządzonej przez geodetę M. S., wchodziły również parcele [ab], [ac], [aa], [ad], [ae], [x] oraz [af], określone w odpisie Lwh [w] ks. tab. Sądu Okręgowego w Tarnowie - Majątek Y. jako rola i droga polna (parcela [af]). Nieruchomości te, jako wykorzystywane na cele rolne, podlegały działaniu przepisów dekretu.

Podsumowując Minister uznał, że nieruchomości położone w Y. oznaczone jako działki nr [2]/4 i nr [3] oraz działka nr [2]/1 podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Jak wskazał Minister, odnosząc się do zarzutów odwołania Gminy X., bez znaczenia pozostaje okoliczność, że obszar dworu i parku nie stanowił odrębnego, wydzielonego hipotecznie przedmiotu prawa własności. W sprawie konieczne jest ustalenie, które z wchodzących w skład majątku ziemskiego nieruchomości miały charakter rolniczy, a które mieszkalno-rekreacyjny. W przedmiotowej sprawie, dwór wraz z otaczającym go parkiem, stanowią zwarty obszar, wyraźnie oddzielony przestrzennie i kompozycyjnie od gruntów wykorzystywanych dla celów rolnych. Poza tym, organ II instancji zauważył, że wykonywanie uprawnień właścicielskich nie jest równoznaczne z wykonywaniem stałego i bieżącego kierownictwa. Na brak sprawowania przez byłego właściciela majątku Y. stałego i bieżącego kierownictwa wskazuje okoliczność zatrudnienia w majątku administratora, który, co wynika z treści zeznań świadka B. B., mieszkał w budynku posadowionym na działce [2]/1, a zatem poza terenem dworu. Dwór nie stanowił centrum zarządzania majątkiem. Wskazuje na to okoliczność (potwierdzona w zeznaniach świadków oraz w protokole w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku), że na terenie majątku znajdował się budynek administracji.

Odnosząc się do zarzutów C. S., Minister zauważył, że postępowania związanego z obejmowaniem nieruchomości ochroną konserwatorską nie należy utożsamiać z postępowaniem dotyczącym kwestii podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Sam fakt objęcia danej nieruchomości ochroną konserwatorską nie stanowi podstawy do uznania, że dana nieruchomość podlegała lub nie pod działanie przepisów dekretu. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", konieczne jest ustalenie, które z wchodzących w skład majątku nieruchomości miały charakter rolniczy, a które mieszkalno-rekreacyjny. Ponadto, wbrew zarzutom odwołania, dołączone do akt sprawy dokumenty wskazują, że w skład majątku Y. wchodziła gorzelnia. Istnienie gorzelni, a także dokładne jej położenie, potwierdzają również zeznania świadków, A. A. i B. B. Świadkowie wskazali, że gorzelnia znajdowała się w miejscu boiska/stadionu, co odpowiada położeniu parceli budowlanej [y] wchodzącej w skład aktualnej działki nr [2]/1.

Odnosząc się do zarzutów związanych z wiarygodnością zeznań B. B. z uwagi na jej młody wiek w dniu przejęcia nieruchomości, organ II instancji wskazał, że nie stanowiły one jedynego źródła informacji w postępowaniu ani nie były sprzeczne z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Są one spójne z zebraną dokumentacją oraz zeznaniami świadka A. A., wobec której podobne wątpliwości nie zachodzą.

Skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 czerwca 2021 r. złożyli: Gmina X. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1888/21) i C. S. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1889/21). Gmina X. zaskarżyła decyzję w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. C. S. zaskarżyła decyzję w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zakresie pkt 2 decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpoznania. Ponadto, C. S. wniosła w skardze o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci wydruków ze stron internetowych Gminy X. oraz Podkarpackiej Regionalnej Organizacji Turystycznej na okoliczność lokalizacji stawów w majątku Y. i braku ich hodowlanego charakteru.

Postanowieniem z 28 wrzenia 2021 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarządził połączenie spraw o sygn. akt: I SA/Wa 1888/21 i sygn. akt I SA/Wa 1889/21 celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 1888/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym powyżej wyroku uznał, że skargi nie są zasadne.

Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko Ministra, że aby ocenić podpadanie określonej nieruchomości pod działanie przepisów dekretu należy zbadać, czy była to nieruchomość ziemska, jaką miała powierzchnię ogólną i jaki był obszar jej użytków rolnych. W przypadku ustalenia, że nieruchomość ziemska była zabudowana dworem, pałacem, czy innymi budynkami nierolniczymi albo w całości nie miała charakteru rolniczego, należy zbadać związek funkcjonalny między częścią nieruchomości, której dotyczy żądanie a pozostałą częścią nieruchomości przejętej na własność Państwa. Związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie nie tylko określonej, nierolniczej części nieruchomości bez gospodarstwa rolnego, ale też gospodarstwa rolnego bez tej nieruchomości. Jak zauważył Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi Gminy X., dla istnienia związku funkcjonalnego nie wystarczy wykazanie powiązań o charakterze podmiotowym (właścicielskim), terytorialnym ani finansowym.

Sąd I instancji przyjął, że nieruchomość będąca przedmiotem rozstrzygnięcia była częścią majątku ziemskiego Y., który niewątpliwie spełniał normy obszarowe przewidziane w dekrecie o reformie rolnej.

Kolejno Sąd przyjął, że brak jest podstaw aby uznać, że dwór pełnił jakiekolwiek funkcje związane z działalnością rolniczą, a zatem nieruchomość oznaczona jako działka nr [1] nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Organ dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia niezbędne wymogi określone w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Sąd I instancji zgodził się z organem, że parcele oznaczone na mapie sporządzonej przez biegłego geodetę M. S. jako część A oraz parcele oznaczone na mapie sporządzonej przez tego biegłego jako część B, a także parcela [u] określona w odpisie Lwh [w] ks. tab. Sądu Okręgowego w Tarnowie - Majątek Y. jako staw, stanowią część nieruchomości o charakterze gospodarczym, która była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej. Sąd uznał również, że prawidłowo organ ustalił, że w majątku były stawy rybne. Ustalenie to oparł na trafnej ocenie materiału dowodowego, w tym protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku Y., zeznań świadka A. A., nadesłanego przez Wojskowe Biuro Historyczne zdjęcia lotniczego miejscowości Y. wykonanego w 1951 r., a także sporządzonego 4 czerwca 2018 r. przez geodetę C. C. wyrysu z mapy ewidencji gruntów z naniesionym przebiegiem i numeracją parcel gruntowych obowiązujących w chwili przejęcia nieruchomości na własność Państwa. Ponadto, w ocenie Sądu, organ prawidłowo odwołał się do ustawy z 7 marca 1932 r. o rybołówstwie oraz art. 1 pkt 2 dekretu z 12 czerwca 1945 r. (który zawiera definicję resztówek majątków rozparcelowanych), zgodnie z którym stawy rybne stanowiły nieruchomości ziemskie w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu. Sąd zgodził się z organem, że zgromadzona dokumentacja potwierdza wniosek, że gdyby na dzień przejęcia majątku stawy miały charakter ozdobny a nie hodowlany, to zakwalifikowane zostałyby jako inne wody, nie zaś jako stawy rybne.

Sąd I instancji uznał zatem za prawidłowe stanowisko organu, że nieruchomości, znajdujące się na działce [2]/1 podlegały pod działanie przepisów dekretu, skoro były one lub mogły być wykorzystywane dla celów rolniczych. Hodowlane przeznaczenie wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości stawów potwierdza ponadto okoliczność, że stanowiły one jednolity kompleks połączony kanałami.

Następnie, Sąd I instancji wskazał, że działki nr [2]/4 i nr [3] odpowiadają części parceli [z] i części parceli [aa], które to parcele, zgodnie z odpisem Lwh [w] ks. tab. Sądu Okręgowego w Tarnowie - Majątek Y., oznaczone były jako grunty rolne.

Sąd podzielił ustalenia organu, że w skład działki [2]/1 w części nieobjętej oznaczeniem A i B na mapie geodety S. wchodziły parcele budowlane o numerach: [y], [ab], [g] oraz [f]. Wobec faktu, że zgodnie z treścią protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku Y., jedynym wchodzącym w skład majątku budynkiem pozbawionym gospodarczego charakteru był dwór, to zdaniem Sądu I instancji, słusznie organy uznały, że nieruchomości te, jako wykorzystywane na cele rolne, podlegały działaniu przepisów dekretu. Ponieważ w skład działki [2]/1 w części nieobjętej cz. A i B mapy sporządzonej przez geodetę M. S. wchodziły również parcele [ab], [ac], [aa], [ad], [ae], [x] oraz [af], określone w odpisie Lwh [w] ks. tab. Sądu Okręgowego w Tarnowie - Majątek Y. jako rola i droga polna, to Sąd I instancji podzielił pogląd organów, że nieruchomości te, jako wykorzystywane na cele rolne, podlegały działaniu przepisów dekretu.

Sąd I instancji podkreślił też, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego objęcia majątku ochroną konserwatorką (decyzją z 30 stycznia 1980 r.), że objęcie ochroną konserwatorską nie oznacza wyłączenia majątku lub jego części spod działania przepisów dekretu. Postępowania związanego z obejmowaniem nieruchomości ochroną konserwatorską nie należy utożsamiać z postępowaniem dotyczącym kwestii podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej.

Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo ustaliły, że działki o numerach: [2]/1, [2]/4 i [3] wykorzystywane były na cele rolne, wobec czego podlegały one przejęciu na cele reformy rolnej.

Odnosząc się do zarzutu skargi wniesionej przez C. S., dotyczącego podpadania jedynie części działki nr [2]/1 pod przepisy o reformie rolnej, Sąd I instancji wskazał, że istotą przedmiotowego postępowania jest ustalenie, które nieruchomości miały charakter mieszkalno-reprezentacyjny i z tego powodu nie podlegały pod działanie przepisów dekretu, a które były rolne. Powołane przez skarżącą opracowanie graficzne miało na celu przedstawienie obszaru objętego ochroną konserwatorską, nie zaś dokonanie oceny sposobu wykorzystania poszczególnych gruntów wchodzących w jego skład. Danych co do sposobu wykorzystania gruntów nie zawiera również projekt podziału działki nr [2]/1, sporządzony przez biegłego geodetę M. S. Dlatego też, wbrew twierdzeniom skarżącej, wskazane dokumenty nie mogą w sposób ostateczny potwierdzać, że działka nr [2]/1 nie podlegała pod działanie przepisów dekretu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: Gmina X. oraz C. S.

Gmina X. w skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok "w części dot. oddalenia skargi Gminy X." oraz zarzuciła Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny sprawy oraz przez brak istotnych ustaleń Sądu w sprawie, to jest brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, że z zeznań świadka A. A. wynikało, że tylko ona pobierała wynagrodzenie we dworze; wobec powyższego nie zostało wyjaśnione, czy odbiór wynagrodzenia (we dworze) miał charakter stały, czy też incydentalny i czy dotyczył również innych pracowników; miało to istotny wpływ na treść decyzji wydanej w I instancji, a także na treść zaskarżonego wyroku;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez przyjęcie, że nieruchomość, to jest działka nr [1] na której znajdował się budynek dworku i część parku, nie pozostawała w funkcjonalnej łączności z pozostałymi gruntami.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej oddalenia skargi Gminy X. i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu szczegółowo uzasadniono opisane wyżej zarzuty. W szczególności wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że "nie wiadomo na jakiej to podstawie" Sąd I instancji ustalił, że w budynku dworu nie było biura zarządu, skoro z zeznań A. A. wynikało, że pracując przy żniwach chodziła po wypłatę do dworu (nie było to więc jednorazowe rozliczenie). Z zeznań tych wynika, że w dworze odbywało się rozliczanie pracowników z właścicielem. Dwór był zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie gorzelni, stajni i stawu rybnego. Oznacza to, że zespół dworsko-parkowy w Y. tworzył terytorialnie, przestrzennie i organizacyjnie jednolitą całość z pozostałą częścią majątku, a jego właściciel posiadał bezpośredni nadzór nad całym majątkiem. Zamieszkiwanie administratora w oddzielnym budynku nie przesądza o braku związku z pozostałą częścią gospodarstwa rolnego.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

C. S. w skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok "w części oddalającej skargę C. S." oraz zarzuciła Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), to jest:

1. art. 151 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", przez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia tej skargi i uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej części oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Podkarpackiego w zakresie objętym zaskarżeniem; odpowiada to również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., które to przepisy błędnie nie zostały zastosowane przez Sąd I instancji, mimo licznych naruszeń prawa procesowego, jak i materialnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i w związku z art. 77 K.p.a. przez bezzasadne uznanie przez Sąd I instancji, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zebrał w przedmiotowej sprawie wyczerpujący materiał dowodowy i w sposób prawidłowy dokonał analizy zebranych dokumentów odnośnie do działek nr [2]/1, nr [2]/4 oraz nr [3], podczas gdy prawidłowa ocena zachowania Ministra powinna doprowadzić do uznania, że organ ten nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do niewyjaśnienia przez Sąd I instancji w sposób wszechstronny sprawy oraz do braku poczynienia istotnych ustaleń w sprawie; w szczególności Sąd I instancji:

a. bezzasadnie powielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że działki nr [2]/1, nr [2]/4 oraz nr [3] nie stanowiły części zespołu pałacowo-parkowego i były przeznaczone na cele rolnicze, podczas gdy z pisma Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1 czerwca 2017 r., decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 31 stycznia 1980 r. oraz opinii geodezyjnych wprost wynika, że zespół pałacowo-parkowy był zlokalizowany właśnie także na spornych działkach o wskazanych numerach;

b. pominął, że również z opracowania graficznego przygotowanego, na zlecenie Wojewody Podkarpackiego, przez biegłego geodetę na podstawie wyżej wymienionego pisma Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz pozyskanych z Centralnego Archiwum Wojskowego zdjęć lotniczych majątku, wynika, że działka nr [2]/1, co najmniej w części wyznaczonej przez linię starodrzewu, stanowiła część zespołu pałacowo-parkowego i jako taka powinna nie podpadać pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu;

c. bezzasadnie przyjął, że na działce [2]/1 były zlokalizowane stawy rybne hodowlane, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by stawy te były przeznaczone na cele hodowlane, tym bardziej, że staw owalny jest posadowiony na wprost dworu i służył celom wyłącznie estetycznym lub rekreacyjnym; Sąd I instancji całkowicie zignorował zarzuty skarżącej, że nikt nie budowałby stawu hodowlanego przed oknami swojej pałacowej rezydencji mieszkalnej, mając do dyspozycji cały pozostały (poza zespołem dworsko-parkowym) majątek o powierzchni ok 350 ha; sam fakt zaznaczenia w protokole przejęcia majątku, że stawy te były rybne (np. mogły to być ozdobne złote lub czerwone karpie królewskie) nie jest wystarczający do uznania tych stawów za hodowlane, a tym samym do uznania, że były one wykorzystywane na cele rolnicze, co uzasadniałoby ich przejęcie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu;

d. uznał, że z zeznań A. A. wynika, że stawy zlokalizowane na działce [2]/1 miały charakter hodowlany, podczas gdy zeznała ona jedynie, że "były stawy rybne, ale nie pamiętam czy była hodowla ryb"; tym samym, Sąd I instancji dokonał sprzecznej z art. 8a § 1 K.p.a. nadinterpretacji zeznań świadka;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów przedłożonych przez wnoszącą skargę kasacyjną pomimo przeprowadzenia rozprawy oraz faktu, że dokumenty te zmierzały do wykazania, że stawy zlokalizowane na działce [2]/1 nie miały charakteru hodowlanego, to jest okoliczności istotnej dla rozpoznania przedmiotowej sprawy; pominięcie tych dowodów spowodowało uznanie, że stawy te miały charakter hodowlany i wydanie decyzji o podpadaniu tej części nieruchomości pod działanie dekretu;

II. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 1, art. 2 ust. 1 lit. e oraz art. 2 ust. 2 dekretu przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ignorujące ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności przez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomości ziemskie" i "związek funkcjonalny" oraz niedozwoloną, rozszerzającą wykładnię celów reformy rolnej w sposób sprzeczny z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, poz. 26), uchwałą NSA z 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 oraz uchwałą NSA z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że cała nieruchomość (obejmująca także działki o numerach: [2]/1, [2]/4 oraz [3]) zabudowana także polskim dworem (pałacem) o funkcji wyłącznie mieszkalnej (rezydencjalnej) a nie rolnej, wraz z otaczającym ją zabytkowym parkiem, jako nieposiadająca charakteru rolnego, stanowi część "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu tego przepisu i to "funkcjonalnie" związaną z pozostałą częścią majątku, podczas gdy z utrwalonego już i jednolitego orzecznictwa TK, sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego wynika, że "intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości, lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej – przez inne podmioty" (tak TK w uchwale z 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89), co oznacza, że przepis ten nie powinien mieć zastosowania wobec objętych niniejszą skargą działek o numerach [2]/1, [2]/4 oraz [3].

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części (w jakiej oddalono skargę C. S.) i uwzględnienie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części (w jakiej oddalono skargę C. S.) i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie, złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu szczegółowo opisano zarzuty kasacyjne podkreślając, że zespół pałacowo-parkowy był zlokalizowany nie tylko na działce nr [1], ale również na działkach nr [2]/1, nr [2]/4 oraz nr [3]. Wpisanie zespołu dworsko-parkowego do rejestru zabytków w określonych w decyzji z 31 stycznia 1980 r granicach świadczy o tym, że sporne działki nie miały charakteru rolnego. W przywołanej decyzji wprost wskazano, że staw stanowił część parku (a obok stała kapliczka), a więc nie mógł mieć hodowlanego charakteru. O tym, że zespół pałacowo-parkowy był posadowiony również w części działki nr [2]/1 świadczy opinia biegłego geodety M. S.

Ponadto, z żadnych dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, aby w majątku Y. była prowadzona działalność rolnicza w postaci hodowli ryb. W pobliżu dworu nie znajdowały się żadne budynki czy tereny o charakterze innym niż reprezentacyjny. Stawy miały charakter wyłącznie ozdobny. Z zeznań A. A. również nie można wyprowadzić wniosku, że znajdujące się w majątku stawy rybne były stawami hodowlanymi.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd I instancji bezpodstawnie oddalił jej wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci wydruków ze stron internetowych dotyczących majątku Y. Informacje zawarte na wskazanych stronach wprost potwierdzały ozdobny charakter stawów zlokalizowanych na terenie majątku.

Wnosząca skargę kasacyjną przytoczyła też orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że o związku funkcjonalnym nieruchomości stanowiącej zespół dworsko-parkowy z rolniczą częścią majątku nie mogą decydować powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne, brak wyodrębnienia prawnego części rezydencyjnej, brak oddzielenia ogrodzeniem ze wszystkich stron, źródła dochodów właściciela, zamieszkanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej, a także korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności, czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski. Natomiast, jak wynika z orzecznictwa, istotne znaczenie dla istnienia związku funkcjonalnego może mieć miejsce zamieszkania zarządcy oraz to, skąd prowadzony był zarząd nad gospodarstwem. Dlatego też, Sąd I instancji błędnie przyjął, że działki o numerach [2]/1, [2]/4 oraz [3] stanowiły część rolniczej części majątku, podczas gdy w rzeczywistości stanowiły część wydzielonego od reszty majątku zespołu dworsko-parkowego w Y.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zarówno skarga kasacyjna Gminy X., jak i skarga kasacyjna C. S., zostały oparte na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne, dlatego w niniejszej sprawie rozpoznanie obydwu zarzutów kasacyjnych musi odbywać się z uwzględnieniem pozostawania ich w ścisłym związku.

W zakresie naruszenia prawa materialnego obie skargi kasacyjne podnoszą naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a skarga kasacyjna C. S. dodatkowo podnosi naruszenie art. 1 i art. 2 ust. 2 dekretu, wskazując jako formę naruszenia prawa materialnego ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jeśli chodzi o skargę kasacyjną Gminy X., to jej autor nie określił formy naruszenia prawa materialnego.

Przypomnienia więc wymaga, że w przypadku zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z tym przepisem są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku naruszenia przepisów postępowania nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia, jednakże konieczne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06).

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Powyższej wskazane uchybienie nie uczyniło zatem zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. formalnie nieskutecznymi i tym samym nie stanowiło przeszkody w jego ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy uznaniu, że tak postawiony zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

W odniesieniu do obu skarg kasacyjnych, konieczne jest też zwrócenie uwagi, że sposób sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje, że w istocie odnoszą się one do oceny okoliczności stanu faktycznego sprawy.

Skarżąca kasacyjnie Gmina kwestionuje bowiem stanowisko Sądu I instancji co do istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy częścią położonej w Y. nieruchomości ziemskiej stanowiącej działkę nr [1], na której znajdowała się dwór i park, a pozostałymi gruntami tej nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie C. S., wskazując natomiast na błędną wykładnię pojęć "nieruchomości ziemskie" i "związek funkcjonalny" oraz niedozwoloną, rozszerzającą wykładnię celów reformy rolnej w sposób sprzeczny z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 oraz wbrew ugruntowanemu orzecznictwu sądów, zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe przyjęcie, że "cała nieruchomość (obejmująca także działki o numerach: [2]/1, [2]/4 oraz [3]) zabudowana także polskim dworem (pałacem) o funkcji wyłącznie mieszkalnej (rezydencjalnej), a nie rolnej, wraz z otaczającym ją zabytkowym parkiem, jako nieposiadająca charakteru rolnego, stanowi część "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu tego przepisu i to "funkcjonalnie" związaną z pozostałą częścią majątku", gdy tymczasem nie była ona wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a co za tym idzie nie mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej".

Istota sformułowanych zarzutów i uch uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu obu stron skarżących kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska – z jednej strony - o braku związku funkcjonalnego między częścią nieruchomości (dz. nr [1]) a pozostałą częścią nieruchomości przejętą na własność Państwa na cele reformy rolnej, z drugiej zaś – o istnieniu związku funkcjonalnego między częścią nieruchomości (dz. o numerach: [2]/1, [2]/4 i [3]) a pozostałą częścią nieruchomości przejętej na własność Państwa na cele reformy rolnej. Zarzuty obu skarg kasacyjnych nie dotyczą tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów, tj. sposobu rozumienia określeń "nieruchomość ziemska" i "związek funkcjonalny", lecz zmierzają do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska o prawidłowej ocenie – z jednej strony - że dwór nie pełnił funkcji związanych z działalnością rolniczą, a zatem nieruchomość oznaczona jako działka nr [1] nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, z drugiej zaś - że działki o numerach: [2]/1, [2]/4 i [3] wykorzystywane były na cele rolne, wobec czego podlegały one przejęciu na cele reformy rolnej. Analiza argumentacji uzasadniającej zarzuty prawa materialnego w obu skargach kasacyjnych prowadzi natomiast do wniosku, że dotyczą one braku wyjaśnienia przez organ okoliczności istnienia bądź nie związku funkcjonalnego, w tym braku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wadliwej oceny materiału dowodowego (zeznań A. A., decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 31 stycznia 1980 r., pisma tego organu z 1 czerwca 2017 r. oraz opinii geodezyjnych) będących podstawą tych ustaleń. Argumenty przywołane przez strony skarżące kasacyjnie co najwyżej dotyczą błędnego zastosowania przepisów, jak zarzuciła to zresztą skarżąca kasacyjnie C. S. wskazując, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie powinien mieć zastosowania wobec objętych niniejszą skargą działek o numerach: [2]/1, [2]/4 oraz [3]. W rzeczywistości zatem zarzuty te zmierzają do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W obu skargach kasacyjnych wniesionych w niniejszej sprawie zostały postawione zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, a zatem w ramach ich rozpatrzenia Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do wyżej podniesionych kwestii.

Przed przystąpieniem jednak do oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego, należało przypomnieć uwarunkowania prawne niniejszej sprawy w kontekście przyjętej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego, której skutecznie strony skarżące kasacyjnie nie podważyły, a którą Naczelny Sąd Administracyjny uważa za prawidłową.

Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w punkcie e, przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu, część druga.

Dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy wziąć pod uwagę również (zgodnie z zawartym tam odesłaniem) przepis "art. 1, część druga". Już ze wstępu do art. 2 dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter czy też przydatność odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu (zdanie zamykające ust. 1 art. 2). Nie chodzi tu więc o wszystkie nieruchomości, które mogły być określone jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d oraz e w art. 1 ust. 2 dekretu (uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38).

Na własność Skarbu Państwa przeszły wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d oraz e "części pierwszej niniejszego artykułu" (zatem w art. 2 ust. 1 dekretu), z przeznaczeniem na cele, wskazane w "art. 1, część druga" (zatem w art. 1 ust. 2 dekretu). Tym samym w pierwszej kolejności nieruchomość podpadająca pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu musiała być nieruchomością ziemską w rozumieniu dekretu, dopiero w dalszej kolejności mogła być przeznaczona na cele, wskazane w ust. 2 art. 1 dekretu, nie zaś odwrotnie.

Odnosząc się do kwestii pojęcia nieruchomości ziemskiej, należy odwołać się do wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK z 1990/1/26). Trybunał uznał, że przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym, a intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Ocena, czy część określonej nieruchomości podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wymaga więc zbadania, czy nieruchomości lub ich części były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej, a następnie, czy między tą częścią a pozostałą - rolniczą - częścią majątku zachodzi tzw. związek funkcjonalny. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przez związek funkcjonalny należy rozumieć stan swoistej interakcji między poszczególnymi częściami majątku polegający na tym, że część poddana badaniu nie może prawidłowo funkcjonować bez części stricte rolniczej i na odwrót. Dla istnienia związku funkcjonalnego nie wystarczy przy tym wykazać powiązań o charakterze podmiotowym, tj. przez osobę właściciela, o charakterze terytorialnym ani finansowym (tak np. NSA w wyroku z 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/06). Istotne jest, czy w odniesieniu do danej części majątku można mówić o obiektywnie istniejących, trwałych cechach, wskazujących na funkcjonalną więź z częścią rolniczą majątku właściciela (wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 175/11). Pomimo tego, że majątki ziemskie stanowiły zazwyczaj jednolite kompleksy, na potrzeby postępowań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej konieczne jest ustalenie, które z wchodzących w ich skład nieruchomości miały charakter rolniczy.

W świetle powyższego nie można było podzielić zasadności zarzutów skargi kasacyjnej Gminy X. co do istnienia związku funkcjonalnego między działką nr [1], na której znajdował się dwór i park, z pozostałymi gruntami. Przede wszystkim zasadnie uznał Minister i Sąd I instancji, że dwór w Y. posiadał rezydencjonalno-rekreacyjny charakter i nie pełnił żadnej funkcji związanej z produkcją rolną. Prawidłowo zostało to wywiedzione z ustaleń wskazujących, że dwór stanowił miejsce zamieszkania byłego właściciela i jego rodziny oraz obsadzenia jego bezpośredniego otoczenia drzewami o charakterze ozdobnym, a także że w majątku zatrudniony był administrator, który mieszkał w budynku posadowionym na działce nr [2]/1 (poza terenem dworu). Ustaleń tych ani ich oceny nie niweczy zeznanie świadka A. A. o pobieraniu wypłaty za pracę w majątku "we dworze", gdyż trafnie organ zauważył, że aby przyjąć, że dwór nadawał się do przejęcia na cele reformy rolnej konieczne byłoby wykazanie, że dwór był trwale, w sposób architektoniczny, przystosowany jako obiekt budowlany do sprawowania zarządu nad majątkiem, a takich ustaleń nie można było poczynić w świetle zebranego materiału dowodowego.

Kolejno należy wskazać, że w doktrynie trafnie zauważono, że dekret pozostawia interpretację określenia "nieruchomości ziemskie" nazwą otwartą, a tylko z art. 2 ust. 1 lit. e wynika, że "nieruchomości ziemskie" są zakresowo obszerniejsze niż "użytki rolne" (F. Longchamps, Prawo agrarne, Nakład Gebethnera i Wolffa, Warszawa 1949,s. 55 pkt 2a). Normodawca wskazał, że za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe (§ 4 rozporządzenia). Niekwestionowany jest pogląd, zgodnie z którym określenie użytków rolnych zawarte w § 4 rozporządzenia ma charakter materialnoprawny, wyczerpujący i wiążący dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie dekretu. Przy czym w odniesieniu do użytku gruntowego stanowiącego staw, warto wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że brak określenia "staw" w definicji użytków rolnych z § 4 rozporządzenia nie mógł eliminować ich spod przejęcia w trybie reformy rolnej. Podkreśla się, że już samo brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przemawia za przyjęciem, że na jego podstawie Państwo nabywało na własność także takie grunty, które nie wyczerpywały pojęcia użytki rolne, o ile mogły być bądź były wykorzystywane do działalności wytwórczej, chociażby z zakresu produkcji zwierzęcej. Tym samym przejęciu w tym trybie oprócz użytków rolnych podlegały także grunty będące chociażby nieużytkami, rowami, stawami, drogami, placami, co podkreślił również Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej powyżej uchwale. Tożsame stanowisko odnośnie do stawów zajmuje sądownictwo administracyjne w kilku orzeczeniach (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 października 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 205/04, wyrok NSA z 16 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 160/05; wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 345/10; wyrok NSA z 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2254/15, wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1182/21). Warto jeszcze wskazać, że w wyroku z 26 stycznia 2021 sygn. akt I OSK 2005/20 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że manifest PKWN deklarował przeprowadzenie "szerokiej reformy rolnej", a dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wyłączał spod nacjonalizacji stawów rybnych. Wytwórczość hodowlana, a więc i hodowla ryb była przejawem działalności rolnej, a zarezerwowanie odpowiednich terenów dla ośrodków wytwórczości hodowlanej i przemysłu rolnego stanowiło jeden z celów reformy rolnej (art. 1 ust. 2 lit. d cytowanego dekretu). W wyroku tym NSA odwołał się także do poglądu prezentowanego w wyroku tego Sądu z 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2254/15, a który to pogląd skład orzekający podziela, wskazującego, że skoro normodawca kwalifikował do tzw. resztówek majątków rozparcelowanych w trybie dekretu z dnia 6 września 1944 r. także stawy rybne (dekret z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na Spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej - Dz.U. Nr 27, poz. 162), to tym samym, objęte nimi areały traktował jako podlegające przejęciu w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, stwierdzić trzeba, że prawidłowo Sąd I instancji zaaprobował ustalenia poczynione przez Ministra i dokonaną przez niego ocenę prawną co do przyjęcia, że charakter przejętych gruntów, stanowiących działki nr [2]/1, nr [2]/4 i nr [3], pozwalał uznać je za użytki rolne w rozumieniu § 4 rozporządzenia. Natomiast w odniesieniu do użytków gruntowych stanowiących stawy, uwzględniając ich wielkość oraz położenie, a także brak dowodów potwierdzających fakt, że były one wykorzystywane jedynie dla celów rekreacyjnych, należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, że podpadały pod działanie dekretu. Nie można odmówić trafności stanowisku organu zaaprobowanemu przez Sąd I instancji wywodzącemu z oceny protokołu przejęcia na cele reformy rolnej majątku Y., że stawy w nim wymienione stanowiły stawy hodowlane. Skarżąca kasacyjnie C. S. ani na etapie postępowania przed organami administracyjnymi, ani na etapie postępowania przed Sądem I instancji, ani też w skardze kasacyjnej nie podała żadnych dowodów pozwalających na poczynienie innych ustaleń w tym zakresie albo zakwestionowanie ustaleń poczynionych. W skardze kasacyjnej zakwestionowała wprawdzie ocenę zeznań świadka A. A., jako wskazujących na użytkowanie stawu w celach hodowlanych, to jednak przywołana treść zeznania świadka nie dowodzi, że stawy miały charakter wyłącznie rekreacyjny. Treść tego zeznania nie podważa więc oceny organu i Sądu I instancji, że stawy mogły być funkcjonalnie przeznaczone do produkcji rolniczej.

Odnosząc się do kolejnego aspektu podniesionego w skardze kasacyjnej C. S. co do zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, należy przypomnieć, że Sąd I instancji aprobując wykładnię dokonaną przez organ odwoławczy tym samym odwołał się do sposobu rozumienia tego przepisu przyjętego przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89. Trybunał wskazał, że analiza przepisów art. 2 ust. 1 lit. e, art. 6 i art. 11 ust. 1 dekretu oraz § 6, § 7 i § 11 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Po pierwsze, autorytet Trybunału Konstytucyjnego, a także względy współdziałania władz i rzetelności działania instytucji publicznych (preambuła Konstytucji), przemawiają za uwzględnianiem poglądów Trybunału w praktyce sądowej. A po drugie, nie ma podstaw do tego, aby zarzucać skutecznie Sądowi I instancji innego rozumienia potencjalnego wykorzystania terenów niż takie, które zakłada, że tereny funkcjonalnie były przeznaczone do prowadzenia produkcji rolnej. W przypadku terenu zajętego pod wspomniane wyżej cele, a które są celami związanymi z typową działalnością rolną, jest rzeczą oczywistą, że takie tereny przechodziły - z mocy prawa - na własność Państwa w trybie przepisów o reformie rolnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej C. S. dotyczącego naruszenia przepisów postępowania polegającego na pominięciu przez Sąd I instancji dowodów (opracowania graficznego przygotowanego, na zlecenie Wojewody Podkarpackiego przez biegłego geodetę oraz pozyskanych z Centralnego Archiwum Wojskowego zdjęć lotniczych majątku), z których – zdaniem skarżącej – wynika, że działka nr [2]/1, co najmniej w części wyznaczonej przez linię starodrzewu, stanowiła część zespołu pałacowo-parkowego i jako taka nie powinna podpadać pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, należy wskazać, że w istocie zarzut ten dotyka relacji między potencjalnym wykorzystaniem nieruchomości na cele rolnicze a ich lokalizacją w ramach kompleksowego charakteru kompozycji architektoniczno-krajobrazowej zespołu dworsko-parkowego i uznania, czy umiejscowienie takich elementów, jak grunty orne, łąki, stawy, ogrody warzywne i sady w ramach takiego założenia, wykluczało rolny charakter tych terenów.

Po pierwsze, opis majątku ziemskiego eksponujący historyczne zróżnicowanie komponentów parku zawarty w dokumentach konserwatorskich służy celom ochrony zabytków i nie może być wprost przekładany na okoliczności sprawy dotyczącej reformy rolnej. Oznacza to, że trafna jest ocena Sądu I instancji, że żaden z powołanych dowodów nie przesądza o niepodpadaniu tej części nieruchomości pod uregulowania dekretu. Trafnie Sąd I instancji wywiódł, że objęcie majątku ochroną konserwatorką (decyzja z 30 stycznia 1980 r.) nie oznacza jeszcze wyłączenia majątku lub jego części spod działania przepisów dekretu. Rację ma też Sąd I instancji, że organ konserwatorski ocenia założenie historyczne i krajobrazowe, a nie sposób użytkowania gruntów w dacie istotnej w sprawie. Zasadna jest też ocena pisma Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1 czerwca 2017 r., z którego wynika, że "można wnioskować", że zespół znajduje się na wskazanych działkach, jako nie przesądzającego wskazanej okoliczności.

Po drugie, ustawodawca miał na względzie obiekty mające charakter mienia rolniczego. Dotyczy to również zespołów dworsko-pałacowych, które pozostawały w funkcjonalnej łączności z całym majątkiem ziemskim, o obszarze przekraczającym powierzchnię ogólną 100 ha. Pogląd ten znalazł aprobatę choćby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1146/97, w którego tezie wskazano, że cele reformy rolnej nie stały na przeszkodzie przejęciu nieruchomości ziemskiej, na której stały pałace z ogrodami, czy zespoły dworsko-pałacowe. W innym wyroku NSA z 2 marca 2005 r. sygn. akt OSK 473/04 wskazano zaś, że z analizy przepisów powoływanego dekretu, a zwłaszcza art. 1 ust. 2 oraz art. 6 wynika, że na cele reformy były przeznaczone nieruchomości ziemskie wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tym terenie przedsiębiorstwami przemysłu rolnego.

Należy odnotować, że w orzecznictwie sądowym w odniesieniu do nieruchomości ziemskich zabudowanych, na których posadowione były pałace albo dwory, jednolicie uwypukla się znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym, jako niezbędnej przesłanki dla uznania, że teren związany z rezydencją właściciela nieruchomości ziemskiej przeszedł na rzecz Państwa w myśl dekretu. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanej wcześniej uchwały o sygn. akt I OPS 3/10. W jego świetle zasadne jest badanie istnienia wskazanego "związku funkcjonalnego" pomiędzy rezydencją a resztą nieruchomości, jako warunku podpadania zespołu pałacowo-parkowego pod działanie dekretu. Pojęcie "związku funkcjonalnego", jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu nie jest normatywnie definiowane. Przypomnieć raz jeszcze trzeba, ze w judykaturze, gdy wiąże się z tym pojęciem określone skutki, wyrażany jest pogląd, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. W istocie więc ugruntowane w judykaturze pojęcie nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego (relacji jednostronnej zależności) lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku. Wobec stosunkowo ogólnikowo formułowanej w judykaturze definicji "związku funkcjonalnego", przy braku konsekwencji terminologicznej, ustalenie, co do występowania takiej zależności, w kontekście rozpatrzenia określonej sprawy jest możliwe jedynie poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez ukształtowanych w orzecznictwie sądowym.

Skarga kasacyjna w celu podkreślenia prawidłowości wywodu co do błędnej oceny wskazanych materiałów dowodowych powołuje się na wyrok NSA z 10 października 2019 r. sygn. akt I OSK 246/18, w którym wskazano, że "potraktowanie w decyzji konserwatorskiej, jako dobra kultury krajobrazowego parku wraz z otoczeniem, a w tym całości ogrodów dekoracyjnych w kształcie stworzonym na przestrzeni pokoleń i w takim też kształcie zachowanego wraz z dworem, wyklucza nadanie temu obszarowi charakteru rolnego".

Przytoczenie tego fragmentu, a także kolejnych wywodów NSA, sugeruje w istocie poprawność rozumowania skarżącej kasacyjnie. Jednakże dokładna analiza uzasadnienia tego wyroku nie pozwala na podzielenie tej oceny. Po pierwsze, NSA w przywołanym wyroku podkreślił wyraźnie że przedmiotem kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi był wyłącznie zespół pałacowo–parkowy (...), a poza zakresem orzekania pozostała część nieruchomości ziemskiej wpisanej w księdze hipotecznej o obszarze znacznie przekraczającym obszar zespołu pałacowo-parkowego. Po drugie, NSA istotnie zaaprobował stanowisko o niepodpadaniu pod regulację art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wskazanego zespołu pałacowo – parkowego w granicach objętych ochroną konserwatorską, określonych w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (...) odwołując się do istoty ochrony dóbr kultury. NSA uznał, że dobrem kultury w takim rozumieniu mogą być parki wraz z otoczeniem i ogrody dekoracyjne jako efekt twórczego działania człowieka. Tym niemniej NSA w tym zakresie odniósł się do, stanowiącego podstawę decyzji konserwatorskiej, opracowania ewidencyjnego parku wskazującego ogród włoski z końca XVII wieku, jako najstarszy element sztuki ogrodowej, który stanowił całość w okresie historycznym oraz wskazującego, że w parku krajobrazowym znajdowały się stawy znacznie podwyższające walory widokowe i sprzyjające rozwojowi bujnej roślinności.

W okolicznościach niniejszej sprawy natomiast żaden z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zawierających informacje co do rodzaju użytków wchodzących w skład majątku Y., nie wskazuje, aby w skład tego majątku wchodził park. Nie jest kwestionowane w sprawie, że określenie to pojawia się po raz pierwszy w decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z 31 stycznia 1980 r. bez podania powierzchni parku. Z akt sprawy wynika, że zasadnicza część starodrzewu oddzielona jest od dworu kompleksem stawów, natomiast nieruchomość zabudowana dworem wraz parkiem, co do której orzeczono, że nie podlega działaniu przepisów dekretu, stanowi zwarty obszar wyraźnie oddzielony przestrzennie i kompozycyjnie od gruntów wykorzystywanych dla celów rolnych. Nie można więc uznać, że w majątku Y. istniały granice, które pozwalałby wykazać, że część dworska nie należy do części folwarcznej, lecz stanowi integralną część parku. Powołany wyrok NSA nie mógł być zatem uznany za adekwatny w okolicznościach niniejszej sprawy.

W kontekście powyższego warto też przywołać wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1438/16, w którym wskazano, że "pojęcie "związku funkcjonalnego" wypracowane w orzecznictwie sądowym, dotyczy związku np. zespołów parkowo-pałacowych z pozostałą częścią rolną nieruchomości ziemskiej, bowiem wykazanie takiego związku stanowi przesłankę uznania takiego zespołu za podlegający przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast taki związek funkcjonalny gruntów rolnych z zespołem pałacowo-parkowym, nie może być przesłanką uznania tych gruntów rolnych za niepodlegające przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.". Ponadto NSA wskazał tam, że organy muszą ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały bezpośrednio charakter rolniczy bądź, w przypadku braku takiego stwierdzenia, były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską. W niniejszej sprawie zaś prawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji i organy spornych terenów za nieruchomości o charakterze rolnym czyni niezasadnym badanie związku funkcjonalnego między tymi terenami a zespołem dworsko-parkowym i traktowanie całego tego terenu jako kompozycyjnego założenia dworskiego pozwalającego na wyłączenie spod działania dekretu.

Tym samym nie można było również uznać za zasadny, podniesionego w skardze kasacyjnej Gminy X., zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 8 w związku z art. 88 i art. 80 K.p.a. Przede wszystkim jednak należy wskazać, że sposób sformułowania tego zarzutu nie jest prawidłowy. Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To jednak nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom (por. wyrok NSA 30 kwietnia 2002 r. I OSK 1133/19). W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W tym kontekście również należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej C. S. naruszenia przepisów postępowania określonego w pkt. 1, a dotyczącego naruszenia przepisów postępowania art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., przede wszystkim należy zauważyć, że zestawienie w skardze kasacyjnej równocześnie tych zarzutów jest wadliwe. Nie można bowiem powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji. Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, a zatem bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanych norm odniesienia jest nietrafny (wyrok NSA z 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2383/14). W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione we wskazanych zarzutach przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18, z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi.

Jeśli chodzi zaś o powiązanie ww. przepisów z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. to należy wskazać, że przepis art. 3 § 1 P.p.s.a mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Przepisy art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. regulują kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd I instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis.

W odniesieniu zaś do zarzutu skargi kasacyjnej C. S. dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a, należy wskazać, że z argumentacji skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca zarzuca Sądowi I instancji pominięcie dowodu z dokumentów w postaci wydruków ze stron internetowych Gminy X. oraz Podkarpackiej Regionalnej Organizacji Turystycznej, co spowodowało uznanie, że stawy te miały charakter hodowlany i wydanie decyzji o podpadaniu tej części nieruchomości pod działanie dekretu. Z akt sądowych sprawy (protokół rozprawy k-79) wynika, że wniosek dowodowy skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu ze wskazanych dokumentów został rozpoznany na rozprawie, przy czym nie został uwzględniony. Sąd I instancji uznał bowiem, że powołane przez skarżącą opracowanie graficzne miało na celu przedstawienie obszaru objętego ochroną konserwatorską, nie zaś dokonanie oceny sposobu wykorzystania poszczególnych gruntów wchodzących w jego skład. Stanowisko Sądu I instancji należało uznać za zasadne. Kwestionowanie zaś poglądu Sądu I instancji co do braku prostej zależności między objęciem majątku ochroną konserwatorką (decyzja z 30 stycznia 1980 r.) a wyłączeniem majątku lub jego części spod działania przepisów dekretu należy w okolicznościach niniejszej sprawy do sfery oceny ustaleń faktycznych, która to ocena nie została skutecznie podważona. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją (trzecią) postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego powinny być dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Istotny jest stan faktyczny na moment wydania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając sposób rozumienia art. 1, art. 2 ust. 1 lit. e i ust. 2 dekretu, uznał w konsekwencji za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w obu skargach kasacyjnych. Wobec tego należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy, że część dawnej nieruchomości ziemskiej położonej w Y., gm. X., pow. [...], woj. podkarpackie, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [1] o pow. 0,58 ha, na której znajdował się budynek dworu oraz park, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz że nieruchomości położone w tej miejscowości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [2]/1 o pow. 5,49 ha, [2]/4 o pow. 0,07 ha oraz [3] o pow. 0,15 ha, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.