Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2053/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ustawa z 5 lipca 2018
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W.M. G.[...] w [...] na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 lipca 2023 r. nr LXXXIV/2729/2023 w przedmiocie ustalenia inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa [...] z siedzibą w W. wniosła skargę na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 6 lipca 2023 r., nr LXXXIV/2729/2023, w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej przy ul. G. [...] i S. [...], [...], [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538), zw. dalej "specustawą" poprzez przyjęcie, iż zlokalizowana na działkach [...], [...] i [...] inwestycja może zostać uznana za inwestycję towarzyszącą, w sytuacji, gdy na działkach tych obecnie istnieje już teren zieleni urządzonej, nie ma więc mowy o jakiejkolwiek formie budowy, zmiany sposobu użytkowania lub przebudowy, które stanowią warunek sine qua non dla przyjęcia, iż inwestor realizuje inwestycję towarzyszącą;

- art. 2 pkt 8 specustawy, poprzez błędne przyjęcie, iż zarówno teren inwestycji mieszkaniowej jak i teren inwestycji towarzyszącej stanowią obszar zabudowy śródmiejskiej, które to ustalenie stoi w rażącej sprzeczności zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze - na którym zlokalizowana jest inwestycja - przyjętego uchwałą Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 29 kwietnia 1999 r., znak nr 143/VII1/99, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy G. na odcinku od ul. L. do ul. K. i M., jak i z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjętego uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, które to studium w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości przesądza o tym, iż teren ten uznany jest za obszar zabudowy miejskiej, oznaczony symbolem C, który referuje do funkcji zabudowy mieszanej;

- art. 5 ust. 4 ustawy poprzez przyjęcie dopuszczalności sprzeczności inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w sytuacji gdy nie wykazano spełnienia przesłanki zwalniającej z obowiązku zgodności inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

- art. 5 ust. 4 ustawy, poprzez zawarcie w uchwale wskazań i zaleceń dotyczących sposobu realizacji inwestycji, które stoją w jawnej i rażącej sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

- art. 6 ust. 1 ustawy poprzez podjęcie uchwały w sytuacji gdy inwestycja nie uwzględnia okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana;

- art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez podjęcie uchwały w sytuacji gdy wniosek jest wewnętrznie sprzeczny, tj. obejmuje realizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oraz przebudowę zabytkowych hal nr [...], [...], [...], [...] ze zmianą sposobu użytkowania na usługowo-handlowe, na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] przy ulicy G. i S. [...], [...],[...] w W., tymczasem wiele załączników do wniosku wskazuje, że inwestycja obejmuje budowę wielu budynków co stanowi oczywistą wewnętrzną sprzeczność wniosku oraz prowadzi również do wewnętrznej sprzeczności uchwały;

- art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy poprzez całkowity brak wskazania danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko oraz poprzez wydanie decyzji stojącej w jawnej sprzeczności z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazanymi w decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 591/OŚ/2019 z dnia 4 października 2019 r.;

- art. 8 ust. 1 pkt 12 ustawy poprzez brak określenia warunków ochrony środowiska i ochrony zabytków w uchwale;

- art. 17 ust. 4a pkt 2 ustawy, poprzez określenie zbyt małej ilości miejsc postojowych, które dla inwestycji powinny zostać zaprojektowane w liczbie co najmniej 1,5- krotności liczby mieszkań, tymczasem uchwała wskazuje, iż liczba miejsc postojowych ma wynosić nie więcej niż 1 miejsce na lokal mieszkalny do obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej i nie więcej niż 1,5 miejsc parkingowego na 100 m2 powierzchni użytkowej związanej z obsługą lokali przeznaczonych na działalność handlową lub usługową;

- art. 20 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy poprzez podjęcie uchwały w sytuacji gdy zakres inwestycji towarzyszącej nie został jasno określony, wobec czego uchwała nie wskazuje precyzyjnie na czym ma polegać wykonanie inwestycji towarzyszącej;

W uzasadnieniu skargi przywołano, że uchwała ustaliła lokalizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oraz przebudowie zabytkowych hal nr [...], [...], [...], [...] ze zmianą sposobu użytkowania na usługowo-handlowe, na działkach nr [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ulicy G. i S. [...], [...], [...], oraz inwestycji towarzyszącej polegającej na realizacji publicznego terenu zieleni urządzonej wraz z chodnikami, elementami małej architektury, w tym infrastrukturą wypoczynkowo-rekreacyjną oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] i [...] przy ulicach G. oraz [...] i S. w W.

Podniesiono, że art. 2 pkt. 3 specustawy wynika w sposób oczywisty, że żeby uznać daną inwestycję za inwestycję towarzyszącą konieczne jest zrealizowanie jej poprzez budowę, przebudowę lub zmianę sposobu użytkowania już istniejącej infrastruktury. W przedmiotowej sprawie inwestycja towarzysząca zrealizowana ma być na już istniejącym terenie zieleni urządzonej, tym samym nie mamy do czynienia z budową, przebudową, a tym bardziej ze zmianą sposobu użytkowania, w sytuacji kiedy teren ten będzie użytkowany w sposób dotychczasowy. Powyższe oznacza, że zaplanowana na działkach nr [...], [...] i [...] inwestycja nie może zostać uznana za inwestycję towarzyszącą w rozumieniu przywołanego przepisu. Co więcej, inwestor nie posiada żadnego prawa do nieruchomości, na której miałaby zostać wykonana inwestycja towarzysząca. Działki nr [...], [...] i [...] stanowią własność Miasta Stołecznego Warszawy, a w dokumentacji brak jest jakiegokolwiek elementu pozwalającego na ustalenie, czy inwestor posiada uprawnienie do korzystania z tych nieruchomości na cele budowlane. Co równie istotne, wniosek nie zawiera potwierdzenia, czy inwestycja towarzysząca jest zgodna z koncepcją Miasta Stołecznego Warszawy dla tego terenu i czy w ogóle może być wykonana.

Następnie przytoczono treść art. 2 pkt 8 ustawy, który definiuje zabudowę śródmiejską jako zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z przepisu tego wynika, iż organ gminy, podejmujący uchwałę o uzgodnieniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej związany jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub w przypadku jego braku zapisami studium, wskazującymi na okoliczność, czy dany obszar uznany jest za obszar zabudowy śródmiejskiej. Żaden przepis nie pozwala organowi na dokonanie tego rodzaju ustaleń w innego rodzaju dokumentach, a tym bardziej na to, aby ustalenia takie wprowadzane były w drodze uchwały o uzgodnieniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 29 kwietnia 1999 r. nr 143/VI11/99 nie zawiera zapisów wskazujących na to, czy obszar ten określony jest jako strefa intensywnej zabudowy śródmiejskiej. Jednakże z treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjętego uchwałą z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy, wynika w sposób oczywisty, iż teren ten uznany jest za obszar zabudowy miejskiej, oznaczony symbolem C, który referuje do funkcji zabudowy mieszanej.

Wobec powyższego Rada Miasta Stołecznego Warszawy w sposób nieuprawniony przyjęła w treści zaskarżonej uchwały, iż obszar inwestycji (zarówno mieszkaniowej jak i towarzyszącej) znajduje się w obszarze zabudowy śródmiejskiej, a działanie to doprowadziło do bezpodstawnego pominięcia ustaleń dokumentów planistycznych, w szczególności studium, dotyczących ograniczeń i obostrzeń obowiązujących przy realizowaniu inwestycji na spornym terenie.

Zaznaczono, że art. 5 ust. 3 ustawy wprowadza dość szczególne rozwiązanie, pozwalające na realizację inwestycji niezależnie od faktu istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, określającym w sposób wiążący dla wszystkich podmiotów kwestie związane z ładem architektonicznym na obszarze obowiązywania planu. Ustawa wprowadza jednocześnie pewien rodzaj systemu bezpieczeństwa, który zapobiec ma całkowitemu rozbiciu istniejącego porządku architektoniczno-budowlanego, bowiem pominięcie zapisów planu jest możliwe jedynie pod warunkiem, że zaplanowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Warunek ten, zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, nie dotyczy tylko tych terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. Zwolnienie od obowiązku zgodności ze studium dotyczy zatem terenów o szeroko pojętym charakterze przemysłowym, których główna funkcja przestała być wykonywana, a które obecnie mogą z powodzeniem zostać przeznaczone na cele związane z mieszkalnictwem.

Zdaniem skarżącej, w złożonym przez inwestora wniosku, w sposób dość dowolny przyjęto, że inwestycja może być sprzeczna ze studium, ponieważ obejmuje teren, o którym mowa w art. 5 ust. 4 ustawy, powołując się w tym zakresie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 12 marca 2019 r., w której organ ten potwierdził prowadzenie działalności przemysłowej na terenie całej nieruchomości. Jednakże skarżąca zauważa, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 29 kwietnia 1999 r. nr 143/VIII/99 przewidywał dla tego obszaru systematyczne działania mające na celu uwolnienie terenów zajętych przez zakłady produkcyjne, warsztaty, składy i magazyny, zużyte technicznie budynki biurowe, substandardowe budynki mieszkalne, oficyny i budynki gospodarcze oraz wykorzystanie ich dla wprowadzenia zabudowy usługowej. Oznacza to, że funkcja przemysłowa już od początku XXI w. zastępowana była przez przekształcanie budynków o charakterze przemysłowym i wprowadzanie funkcji usługowej.

Okoliczność ta powoduje, iż w przedmiotowej sprawie została wyeliminowana możliwość zastosowania odstępstwa od konieczności zachowania zgodności ze studium. Wyjątek z art. 5 ust. 4 specustawy może zostać zastosowany, gdy w obecnie obowiązującym studium dana nieruchomość nadal jest przeznaczona na cele produkcyjne jednak nieruchomość nie jest już wykorzystywana na te cele. Funkcja spornego obszaru, nawet jeśli w przeszłości była przemysłowa to została zmieniona i obecnie realizowana jest funkcja usługowa, która nie została ujęta w zamkniętym katalogu w art. 5 ust. 4 specustawy.

Ponadto działalność przemysłowa to coś zupełnie innego niż działalność produkcyjna. Gdyby działalności te były tożsame, wówczas w księdze wieczystej nieruchomości, na której planowana jest inwestycja nie rozróżniano by przeznaczenia budynków. Nie można więc utożsamiać działalności przemysłowej z działalnością produkcyjną, gdyż są to zupełnie różne pojęcia. Wskazuje na to brak definicji terenu produkcyjnego w przepisach regulujących przeznaczenie i klasyfikację gruntów. Działalność przemysłowa jest pojęciem o wiele szerszym, bowiem obejmuje swoim zakresem nie tylko działalność wytwórczą, ale także działalność w zakresie magazynowania.

Zdaniem skarżącej, inwestor nie wykazał by na całym terenie planowanej inwestycji była realizowana funkcja produkcyjna. Inwestor skupia się na okresie przed i wczesno powojennym, zaś enigmatycznie odnosi się do okresu lat 80 XX wieku wskazując, że zostały wybudowane i oddane do użytku budynki na potrzeby dalszej rozwijającej się produkcji, nie precyzując co de facto było przedmiotem tej produkcji, w szczególności, że część budynków została wyburzona. Inwestor powołuje się na plan terenu W. "[...]" z okresu I poł. XX wieku, jednak nie wykazał, czy od tego czasu była realizowana na tym terenie funkcja produkcyjna. Inwestor jednym zdaniem zamyka cały okres następnych dwudziestu lat, wskazując, że: "Zakład przemysłowy funkcjonuje w pełni, do ok. roku 2003 r. wygaszając stopniowo produkcję z uwagi na uwarunkowania ekonomiczne." Następnie inwestor wskazuje, że ostatnią wygaszoną częścią produkcji była trawialnia, która została ostatecznie wygaszona z dniem 1 września 2018 r. Jednak zwrócono uwagę, że celem trawialni nie była produkcja, więc nie można przyjąć, że zakład zakończył działalność produkcyjną w 2018 r.

Brak możliwości zastosowania odstępstwa z art. 5 ust. 4 specustawy prowadzi do tego, iż zaskarżona uchwała podjęta została mimo tego, iż zaplanowana inwestycja stroi w rażącej i jawnej sprzeczności z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które lokalizuje sporny teren w obszarze zabudowy miejskiej. Dla tego rodzaju obszarów wprowadzono maksymalny wskaźnik gęstości zabudowy na poziomie 2,5, maksymalną wysokość zabudowy 30 m i minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 25% (maksymalnie 40%). Te wskaźniki winny zostać uwzględnione w treści uchwały i określać parametry inwestycji. Tymczasem w uchwale przyjęto, iż dopuszczalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi aż 2,7. Ustalenie to wynika z uznania, iż teren inwestycji stanowi obszar zabudowy śródmiejskiej.

Problematyczne jest także właściwe ustalenie powierzchni biologicznie czynnej. Zastosowana metodyka nie pozwala na dokonanie precyzyjnego ustalenia, czy zachowany został minimalny wskaźnik 25%.

Przepis art. 6 ust. 1 specustawy reguluje, że przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej obejmuje sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej oraz charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, skarżąca podniosła, że koncepcji powinno się uwzględnić charakter istniejącej zabudowy określonej miejscowości, a także okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana. W przedmiotowym przypadku jest to teren zlokalizowany pomiędzy ul. G. i S., na odcinku ul. M. do ul. M. Zdaniem skarżącej zachodzi rażąca niezgodnością planowanej inwestycji z otoczeniem. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zabudowę o maksymalnym wskaźniku intensywności zabudowy 1,5 (WIZ). Wniosek zaś inwestora, przyjęty uchwałą dopuszcza realizację inwestycji o prawie dwa razy większej intensywności zabudowy. W sąsiedztwie planowanej inwestycji nie ma tak intensywnej zabudowy, jaką zamierza wprowadzić inwestor. Wskaźnik intensywności zabudowy między ul. S. i ul. G. na odcinku od P. do ul. M. wynosi: 1.4/1.6, a po drugiej stronie P., tj. ul. G. wskaźnik wynosi 1.0. Tak gęsta zabudowa planowanej inwestycji nie uwzględnia charakteru zabudowy okolicy.

Na zbyt gęstą zabudowę i konsekwencje jakie będzie to powodowało wskazywała dwukrotnie również Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna przy Prezydencie m.st. Warszawy ("Komisja") w opinii z dnia 8 marca 2023 r. i z dnia 31 maja 2023 r.

Skarżąca podkreśla ponadto niespójność uchwały z dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu, a w szczególności z wnioskiem inwestora. Wniosek ten dotyczy bowiem realizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oraz przebudowy zabytkowych hal nr [...], [...], [...],[...] ze zmianą sposobu użytkowania na usługowo-handlowe, na działkach nr [...], [...], [...] przy ulicy G. i S., [...], [...], tymczasem wiele załączników do wniosku wskazuje, że inwestycja obejmuje budowę wielu budynków. Na fakt, iż nie jest to zwykła omyłka pisarska wskazuje również dalsza treść wniosku, w którym mowa o tym, że na terenie inwestycji zostanie zrealizowany "budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z usługami i garażem podziemnym, szczegółowo opisanym w załączniku 5". Tymczasem załącznik 5 przedstawia inwestycję polegającą na budowie wielu budynków.

Brak spójności wniosku dostrzec można również w uchwale, która na załączniku graficznym w sposób bezsprzeczny wskazuje, iż oprócz rewitalizacji 4 zabytkowych hal po zakładach "[...]" inwestycja przewiduje powstanie kilku budynków mieszkalnych.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy musi uwzględniać charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, obejmującą określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji mieszkaniowej oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Organ całkowicie pominął drugą ze wskazanych kwestii ograniczając się jedynie do wskazania, że (cyt.) "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji mieszkaniowej na środowisko określa decyzja 591/OŚ/2019 z dnia 04.10.2019 r., znak OŚ-IV- Ull.6220.76.2019.JFI o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia (...)". Takie działanie organu stoi w jawnej i oczywistej sprzeczności z wymogami, jakie specustawa stawia uchwale. Powołanie się na inną decyzję (przy jednoczesnym braku jej załączenia do uchwały) powoduje, iż organ wyeliminował w zasadzie możliwość weryfikacji danych, które określają wpływ inwestycji na środowisko.

Przywołując art. 8 ust. 1 pkt 12 specustawy skarżąca zaznaczyła, że jednym z niezbędnych elementów uchwały o lokalizacji inwestycji jest określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków, których zabrakło w przedmiotowej uchwale.

Ponadto, ustalenia wynikające z decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 października 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach nie znalazły odzwierciedlenia w treści uchwały. Decyzja ta wskazywała, że w ocenie organu ochrony środowiska brak było potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na: rozbiórce budynków magazynowych i usługowych oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]; przebudowie ze zmianą funkcji budynków o nr [...], [...], [...] i [...]; budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterach, z garażami podziemnymi z wbudowaną stacją transformatorową, dróg wewnętrznych, elementów zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej, na działkach [...], [...], [...] przy ulicy G. w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, na terenie W. Fabryki Sprzętu Spawalniczego [...], w ramach którego nastąpi realizacja przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. garaży, parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha.

Zdaniem skarżącej, z treści tej decyzji wynikało bezspornie, iż organ ochrony środowiska oceniał inwestycję polegającą, między innymi, na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Tymczasem uchwałą zatwierdzono lokalizację inwestycji polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zaś z załącznika graficznego do tej uchwały wynika, że inwestor planuje budowę 6 budynków mieszkalnych w miejscu wyburzonych byłych hal fabrycznych. Okoliczności te wskazują na brak dbałości o spójność dokumentów, którymi organ posługiwał się w toku postępowania, a skutkiem tej niedbałości jest niemożliwa do zaakceptowania wewnętrzna sprzeczność uchwały zarówno w ramach tego rozstrzygnięcia, jak i w odniesieniu do decyzji organu ochrony środowiska.

Uchwała nie odnosi się także w sposób właściwy do kwestii związanych z ochroną zabytków pomimo, że na podstawie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr 348/2019 zespół budowlany wpisany jest do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego. Wniosek inwestora był wielokrotnie modyfikowany, a pomimo to po żądnej ze zmian nie przekazywano zalecenia konserwatorskiego odnoszącego się do zmodyfikowanego wniosku. Przedłożono jedynie pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Warszawie z dnia 25 stycznia 2023 r., które odnosiło się do pierwotnego wniosku (przed jego modyfikacją).

Finalnie skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wykazuje istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały poprzez bezpośrednie sąsiedztwo z inwestycją objętą uchwałą, przez co pozostaje w obszarze, na który oddziaływać będzie inwestycja, przede wszystkim z uwagi na fakt, iż lokale mieszkalne należące do członków Wspólnoty będą podlegać zacienianiu, które to naruszenie jest kolejną konsekwencją bezprawnego uznania terenu inwestycji za obszar zabudowy śródmiejskiej.

Skutkiem tego pozbawionego podstaw działania organu jest przyjęcie zmniejszonego wskaźnika czasu nasłonecznienia - do 1,5 godziny, który wynika z § 60 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zamiast 3 godzin wskazanych w § 60 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Przyjęcie, że można zastosować obniżone wymagania dot. nasłonecznienia doprowadziło do błędnego zaplanowania i bezprawnego ustalenia lokalizacji inwestycji poprzez dopuszczenie do zabudowy, która jest niewykonalna bez naruszenia przepisów prawa budowalnego. Nie istnieje bowiem możliwość realizacji tak dużej powierzchni użytkowej mieszkań i powierzchni o funkcjach usługowych lub handlowych, o których mowa w § 2 ust. 1 i 3 oraz o charakterystyce określonej w załączniku nr 2 do uchwały i jednoczesne spełnienie wymogu określonego w § 60 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej realizacja inwestycji o przyjętym w uchwale rozmiarze oraz charakterystyce spowoduje, że w dużej część mieszkań nie będą spełnione minimalne wymogi w zakresie nasłonecznienia. Nadto podkreślono, że nieruchomość wspólnoty nie tylko graniczy z planowaną inwestycją, co nawet jeden z planowanych budynków ma stykać się z budynkiem wspólnoty mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, podniesiono, że skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej. Legitymacja do wniesienia skargi przysługuje w przypadku naruszenia przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu. Wyłącznie interes oparty na prawie podlega ochronie. Skarżąca nie wykazała istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Uchwała nie obejmuje nieruchomości skarżącej, a jedynie, co można wywnioskować z treści skargi, sąsiaduje z inwestycją, co nie przesądza o możliwości realizacji na nieruchomości inwestycji w konkretnym kształcie. Tym samym, nie zmienia się sytuacja prawna skarżącej, a jej realizacja, w żaden sposób nie wpływa na możliwości wykorzystywania nieruchomości przez skarżącą. Dodatkowo, w świetle art. 25 ust. 2 specustawy uchwała nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Co również istotne, z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali wynika, iż zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie (art. 22 ust. 1). Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 2 ww. ustawy do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali, wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów, stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu należy uznać wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi. W związku z tym podniesiono, że z uwagi na nie dołączenie do skargi uchwały właścicieli lokali, wyrażającej zgodę na wystąpienie do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę skarga winna ulec odrzuceniu również z tego powodu.

Odnosząc się do stwierdzenia skarżącej, że swój interes prawny wywodzi z bezpośredniego sąsiedztwa przez co pozostaje w obszarze, na który oddziaływać będzie inwestycja, przede wszystkim poprzez zacienianie lokali mieszkalnych należących do członków wspólnoty. Skarżąca nie dysponuje zgodą właścicieli tych lokali na podejmowanie czynności zmierzających do wystąpienia do sądu ze skargą na uchwałę, co też rzutuje na ocenę legitymacji skarżącej do wniesienia tejże skargi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 pkt. 3 specustawy poprzez przyjęcie, iż zlokalizowana na działkach [...], [...] i [...] inwestycja może zostać uznana za inwestycję towarzyszącą, w sytuacji, gdy na działkach tych istnieje już teren zieleni urządzonej;

Według organu planowana do zrealizowania przez wnioskodawcę inwestycja towarzysząca spełnia wszelkie wymagania dla uznania jej za inwestycję towarzyszącą zdefiniowaną w ustawie. Inwestycja towarzysząca zostanie zrealizowana na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...] oznaczonych w planie miejscowym symbolami ZU4 oraz U 16.2 i U. 16.1, tj. odpowiednio jako teren zieleni urządzonej oraz teren usług z zakresu administracji, obsługi finansowej, usług realizowanych w pomieszczeniach biurowych, sportu i rekreacji, handlu, gastronomii, oświaty, kultury i miejsc parkingowych.

Na działkach nr [...], [...] aktualnie znajduje się zaniedbany i nieurządzony teren zieleni z chodnikiem łączącym ul. S. z ul. G. Natomiast na działce nr [...] znajdują się budynki podlegające rozbiórce.

Po zrealizowaniu inwestycji towarzyszącej na ww. terenie będzie znajdował się skwer wraz z chodnikami, elementami małej architektury, w tym infrastrukturą wypoczynkowo-rekreacyjną oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, które będą służyły mieszkańcom.

W związku z powyższym, inwestycja towarzysząca będzie polegała na zmianie sposobu użytkowania, w związku z rozbiórką obiektów na działce nr [...] i włączeniem tej działki do terenów zieleni urządzonej. Jedocześnie na działkach nr [...], [...] nastąpi przebudowa terenu zieleni urządzonej.

Inwestycja publicznego terenu zieleni urządzonej na całym ww. terenie jest więc zamierzeniem nowym, a jej realizacja wiąże się z koniecznością budowy nowych obiektów budowlanych - zatem mieści się w katalogu inwestycji towarzyszących określonych w art. 2 pkt 3 specustawy.

Odnośnie prawa do nieruchomości, na której zostanie zrealizowana inwestycja towarzysząca oraz uzgodnienia tej inwestycji z m.st. Warszawa, organ wskazał, że inwestor w dniu 30 marca 2023 r. zawarł z m.st. Warszawa przedwstępną umowę darowizny nakładów mających powstać w wyniku realizacji inwestycji towarzyszącej, która reguluje m.in. kwestię udostępnienia nieruchomości na cele budowlane. Inwestor posiada zatem gwarancję prawa do nieruchomości, na której zostanie zrealizowania inwestycja towarzysząca, pomimo iż na tym etapie nie ma takiego wymogu.

Zdaniem organu art. 2 pkt 8 ustawy - określający definicję zabudowy śródmiejskiej - nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania w sytuacji kiedy do ustawy został wprowadzony dopiero z dniem 12 maja 2023 r. Zgodnie z przepisami przejściowymi tej ustawy "do postępowań w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (...)". W związku z tym, że wniosek w sprawie podjęcia uchwały lokalizacyjnej został złożony w dniu 9 lutego 2023 r. a następnie zmodyfikowany w dniu 19 kwietnia 2023 r., postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji, a więc (zgodnie z art. 23 ust. 1 nowelizacji) należy stosować do niego dotychczasowe przepisy ustawy.

Niezależnie od powyższego, zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr LIII/1611/2021 Rady m.st. Warszawy przedmiotowy teren inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej znajduje się w obszarze zabudowy śródmiejskiej, rozumianej wg przepisów odrębnych. Przytoczony zaś w skardze symbol "C" odnosi się jedynie do oznaczenia przeznaczenia funkcjonalnego terenu, w którym znajduje się przedmiotowy teren. Symbol "C" jest przyporządkowany do terenów wielofunkcyjnych.

Organ zaznaczył, że studium nie posługuje się odrębnym terminem "zabudowy miejskiej", który przytoczono w skardze. Ze względu na występowanie podobieństwa cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu obszar Warszawy został w studium podzielny na 3 podstawkowe strefy funkcjonalne o następujących nazwach: strefa śródmieścia funkcjonalnego (z wyodrębnionym centrum miasta), strefa miejska oraz strefa przedmieść.

Poszczególne strefy wskazują na zakres przekształceń i kierunków zmian w strukturze przestrzennej miasta oraz w zależności od przeznaczenia terenów wskazują konkretne wartości wskaźnika intensywności zabudowy. Teren skarżonej inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej znajduje się w strefie śródmieścia funkcjonalnego.

Organ zaznaczył, że teren inwestycji objęty jest ustaleniami planu miejscowego rejonu ulicy G. na odcinku od ulicy L. do ulicy K. i M. przyjęty uchwałą Rady Gminy Warszawa Centrum nr l43/VII/99 z dnia 29 kwietnia 1999 r. Plan ten nie określa obszaru, w którym planowana jest inwestycja jako obszar zabudowy śródmiejskiej. Na dzień jego uchwalenia przywołane wyżej rozporządzenie jeszcze nie obowiązywało, poprzednie natomiast nie zawierało w ogóle definicji zabudowy śródmiejskiej.

Zasadą ogólną realizacji inwestycji mieszkaniowych w trybie specustawy mieszkaniowej jest ich niesprzeczność ze studium, przy czym wymóg ten nie odnosi się do terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane.

Z uwagi na zasadniczy cel i funkcję Specustawy mieszkaniowej, którym jest realizacja inwestycji mieszkaniowych niezależnie od ustaleń planu miejscowego, przy jednoczesnym wymogu niesprzeczności tych inwestycji ze studium, za uzasadnione należy uznać, że w przypadku realizacji inwestycji mieszkaniowych w trybie specustawy dla uznania danej zabudowy za zabudowę śródmiejską pierwszorzędne znaczenie ma określenie danej zabudowy jako zabudowy śródmiejskiej w studium, a nie w planie miejscowym.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, organ zaznaczył, że - zgodnie z art. 5 ust. 4 specustawy - warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane.

Nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zlokalizowana jest na terenie, który w przeszłości był wykorzystywany jako teren produkcyjny, a obecnie funkcja ta nie jest realizowana. Na terenie tym funkcjonował zespół zabudowy poprzemysłowej d. W. Fabryki Sprzętu Spawalniczego "[...]". Potwierdza to wpis Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rejestru zabytków nieruchomych decyzją z dnia 12 marca 2019 r. zespołu budowlanego (cztery hale) wraz z terenem posesji (dz. nr [...], [...], [...]) - ([...]). Pofabryczne hale stanowią powiązaną ze sobą, spójną pod względem architektonicznym i funkcjonalnym grupę budynków, powstałych przed 1939 r. Produkcja na terenie planowanej inwestycji mieszkaniowej była prowadzona do ok. 2003 r.. przy czym ostatni zakład produkcyjny (trawialnia) został zamknięty w 2019 r. Kwerenda dokumentów umożliwiła szerokie rozpisanie historii rozwoju zakładu. Natomiast prowadzenie działalności produkcyjnej na tym terenie przez fabrykę [...] jeszcze w XXI w. jest powszechnie znane.

Podkreślono, że specustawa mieszkaniowa nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem produkcja. Pojęcie to nie posiada również definicji legalnej. Słownikowa definicja pojęcia produkcja stanowi, że jest nią zorganizowana działalność mająca na celu wytworzenie jakichś towarów, usług lub dóbr kultury. Encyklopedia PWN definiuje zaś, że przemysł to "ekon. dział nierolniczej produkcji materialnej, w którym wydobywanie zasobów przyrody oraz ich przetwarzanie w dobra zaspokajające potrzeby ludzi jest prowadzone w dużych rozmiarach, przy zastosowaniu podziału pracy i przy użyciu maszyn (do przemysłu nie zalicza się rzemiosła i budownictwa)." Przemysł zawiera w sobie element produkcji (przemysł jest jednym ze sposobów produkcji). Zestawiając ww. definicje nie budzi wątpliwości, że pojęcie produkcji jest pojęciem szerszym od pojęcia przemysłu. Każdy przemysł powinien zatem być uznawany za produkcję, lecz nie każda produkcja stanowić będzie przemysł.

Tym samym, analizując pojęcie przemysłu oraz produkcji należy uznać, że ustawodawca wskazując w treści specustawy mieszkaniowej tereny poprodukcyjne objął dyspozycją tego przepisu również tereny poprzemysłowe jako tereny poprodukcyjne o określonym charakterze. Wykazywanie, iż przemysł nie stanowi elementu produkcji jest niezgodne zarówno z wiedzą ekonomiczną, jak i semantyczną.

Odwołanie w ustawie do pojęcia produkcji nie może być ograniczone tylko do terenów, na których zlokalizowane były budynki tylko i wyłącznie o funkcji produkcyjnej. Nie tylko budynki fabryki/zakładu stanowią tereny poprodukcyjne. W zespole zabudowy poprodukcyjnej występują także zabudowania pomocnicze oraz tereny integralnie powiązane z funkcją podstawową. W związku z czym, tereny produkcyjne powinny być traktowane jako całość - zaliczając do nich zarówno budynki produkcyjne, pomocnicze wraz z obszarem związanym z funkcjonowaniem fabryki/zakładu.

Odnosząc się do kwestionowania produkcyjnego charakteru trawialni (ostania z działalności produkcyjnych fabryki [...], która to sukcesywnie od początku XXI w. była wygaszana, a która finalnie została zaprzestana w 2019 r. wskazano, że stanowi oddział zakładu przemysłowego wyposażony w odpowiednie urządzenia, w którym odbywa się trawienie przedmiotów metalowych jako element procesu produkcyjnego. Samego procesu produkcji nie można bowiem ograniczać wyłącznie do procesu produkcji sensu stricto. Na produkcję składają się bowiem takie elementy jak np. proces technologiczny, proces składowania wyprodukowanych produktów, czy też proces utylizacji części niewykorzystanych elementów. Ww. etapy procesu produkcyjnego stanowią zatem jako całość produkcję. Odwołanie się w Ustawie do pojęcia produkcji nie może być ograniczone wyłącznie do tych terenów na których zlokalizowane były zabudowania w których wytwarzane były dane elementy. Tereny produkcyjne, z uwagi na charakter i cel specustawy powinny być rozumiane jako cały teren, który był związany z daną produkcją (przemysłem) na którym zlokalizowany był dany zakład produkcyjny (przemysłowy). Wybiórcze traktowanie budynków w ramach danego zakładu przemysłowego, czy też uwzględnienie wyłącznie tych części działek, które są zabudowane budynkami w których prowadzona byłą produkcja, całkowicie przeczyłoby celowi specustawy i w istocie powodowałoby, że art. 5 ust. 4 ustawy miałby zastosowanie wyłącznie do nieznacznych części działek budowlanych.

Podkreślono, że dawna W. Fabryka Sprzętu Spawalniczego "[...]" zlokalizowana była na działkach, które nie były między sobą odgradzane, gdyż był to jeden zakład przemysłowy pracujący w ciągu technologicznym. Budynki były ściśle powiązane z rozwojem zakładu i jego innowacyjnością, czy warunkami ekonomicznymi. Lokalizacja budynków wynikała z potrzeb technologicznych zakładu i procesów produkcyjnych, stąd widoczne powiązania przestrzenne, w tym połączenia wewnątrz budynków i hal. Budynki o poszczególnym przeznaczeniu, czy też ich części były wykorzystywane w różny sposób, ale były częścią funkcjonalną zakładu. Niezależnie od budynków stricte produkcyjnych, warsztatowych czy magazynowych zaplecze socjalne, zaplecze kadr, czy biuro ze sklepem sprzedaży wyrobów fabrycznych również były integralną częścią zakładu produkcyjnego.

Przemysłowy charakter całego obszaru inwestycji znajduje swoje potwierdzenie również w dokumentach geodezyjnych (w ewidencji gruntów) gdzie wszystkie działki objęte wnioskiem w zakresie inwestycji mieszkaniowej do chwili obecnej są kwalifikowane jako tereny przemysłowe.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem, iż uchwalenie na przedmiotowym terenie planu miejscowego i określenie w nim funkcji obszaru objętego inwestycją mieszkaniową jako usługową (U 16) spowodowało utratę produkcyjnego charakteru terenu inwestycji. Wejście w życie planu miejscowego w żaden sposób nie spowodowało zmiany sposoby wykorzystania danej nieruchomości, a jedynie ustaliło możliwe przyszłe sposoby jej zagospodarowania. Sam fakt przyjęcia planu miejscowego nie powodował utraty produkcyjnego przeznaczenia gruntu, a jedynie wyznaczał kierunki w jakim możliwa jest zmiana takiego przeznaczenia.

Niezależnie od powyższego, wskazano, że planowana inwestycja jest zgodna ze studium z wyjątkiem 10 miejsc postojowych przeznaczonych dla usług, co wynika z faktu, iż dla inwestycji mieszkaniowej realizowanej w trybie specustawy stosuje się obligatoryjnie wskaźniki miejsc postojowych określone w lokalnych standardach urbanistycznych m. st. Warszawy, a nie wskaźniki ustalone w studium.

Jednocześnie, ustawa nie wskazuje innych dodatkowych warunków uniemożliwiających stosowanie art. 5 ust. 4. W związku z tym przekształcenie funkcji terenu inwestycji czy uchwalenie planu miejscowego, który ustala funkcje usługowe nie powoduje konieczności wskazania, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W związku z powyższym ustalenia dotyczące realizacji inwestycji nie wymagały spełnienia warunku niesprzeczności ze studium.

Jednocześnie wskazano, że pomimo wykazania przez inwestora, że inwestycja będzie realizowana na terenie poprodukcyjnym, to jej parametry są zgodne z obowiązującym studium: na terenie planowanej inwestycji średni wskaźnik intensywności zabudowy został określony na poziomie 3.5, a zatem jego wartość jest wyższa aniżeli ta określona w uchwale (2,7); wysokość zabudowy w studium - 30 m, a w uchwale - 20 m; wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznej czynnej w studium – 25-40%, a w uchwale 25%.

Odnosząc się zaś do zrzutu naruszenia art. 6 ust. 1 specustawy poprzez podjęcie uchwały w sytuacji gdy inwestycja nie uwzględnia okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana organ nadmienił, że jednym z załączników do wniosku była koncepcja urbanistyczno-architektoniczna, w której przedstawił szczegółową analizę powiązania inwestycji z terenami otaczającymi. Zawiera ona analizę struktury funkcjonalnej, a także analizę wysokości zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Zobrazowano, że projektowana zabudowa w pierzei ul. G., będzie wysokością (20 m) nawiązywała do sąsiednich kamienic, w tym do budynku przy ul. G. Uzasadniono wkomponowanie projektowanej inwestycji w otoczenie. Jednym z podstawowych założeń kompozycji planowanego zespołu zabudowy jest ukształtowanie pierzei wielofunkcyjnej ulicy G. Nowa zabudowa została dostosowana do wysokości sąsiadujących kamienic w pierzei ul. G. (VI kondygnacji - 20m). Pierzeja zespołu od strony ul. S. została ukształtowana analogicznie do istniejącej wysokości zabudowy Rezydencji S., to jest od 5 kondygnacji (4 pięter) 17 metrów do 6 kondygnacji (5 pięter) 20 metrów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 ust. l pkt 1 ustawy poprzez podjęcie uchwały w sytuacji gdy wniosek jest wewnętrzne sprzeczny organ wskazał, że w koncepcji urbanistyczno-architektonicznej inwestor deklaruje zaprojektowanie jednego budynku, posiadającego jedną kondygnacje podziemną (stanowiącą garaż) i kilka kondygnacji nadziemnych (w formie rozczłonkowanej bryły). Na etapie podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej brak jest podstaw do kwestionowania możliwości realizacji takiego budynku, gdyż rozwiązania projektowe przesądzające, czy jest to jeden, czy kilka budynków, zostaną zawarte dopiero w projekcie architektoniczno-budowlanym wymaganym do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Natomiast do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, inwestor jest zobowiązany dołączyć jedynie koncepcję urbanistyczno-architektoniczną, której zakres jest określony art. 6 ust. 2 specustawy (bez rozwiązań projektowych o szczegółowości projektu architektoniczno-budowlanego) (art. 7 ust. 8 pkt 1 specustawy).

Nadto, do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej została dołączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, która była również udostępniona na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej m.st. Warszawy (co wypełniło wymóg udostępnienia wniosku wraz z załącznikami).

Organ zaznaczył, że uchwała wydana w trybie specustawy ma charakter wstępny. W celu realizacji inwestycji, inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i dopiero wówczas organy mają obowiązek sprawdzenia zgodności sporządzonego projektu budowlanego z warunkami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dodatkowo wskazano, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed podjęciem uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. Podstawą jej wydania jest opis planowanej inwestycji z uwzględnieniem podstawowych parametrów określanych we wniosku, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Parametry inwestycji na kolejnych etapach procedury inwestycyjnej są doszczegóławiane i konkretyzowane, co wynika z przyjętego modelu realizacji inwestycji. Przyjąć zatem należy, że tak długo jak podstawowe parametry wpływające na ocenę oddziaływania środowisko nie ulegną zmianie nie ma podstaw do występowania o nową decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych. Specustawa w art. 7 ust. 16 umożliwia inwestorowi modyfikację wniosku w formie autopoprawek do momentu przedstawienia go radzie gminy. W przypadku modyfikacji wniosku przepisy ust. 1-15 stosuje się. Z przepisu tego nie wynika zatem by do zmodyfikowanego wniosku wymagana była kolejna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Niezależnie od tego, inwestor w dniu 15 grudnia 2022 r. zwrócił się o potwierdzenie, czy aktualna koncepcja inwestycji spełnia warunki decyzji środowiskowej. Rzeczony organ w piśmie z dnia 27 grudnia 2022 r. potwierdził, iż realizacja nowej koncepcji, zgodnie z przedstawionymi przez inwestora parametrami jest możliwa w oparciu o wydaną uprzednio decyzję środowiskową.

Odnosząc się natomiast do warunków w zakresie ochrony zabytków, z uwagi na położenie inwestycji na terenie zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków, zasadnym było powołanie się na przepisy odrębne i konieczność ich zastosowania. Dlatego zbędnym było treści tych przepisów w treści uchwały. Niezależnie od tego inwestycja została poddana uzgodnieniu przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Z uwagi na datę złożenia wniosku (9 luty 2023 r.) oraz jego modyfikację (2 i 8 maja 2023 r.) dla przedmiotowego wniosku nie maja zastosowania regulacje dotyczące miejsc parkingowych wprowadzone ustawą z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania barier administracyjnych i prawnych. Zgodnie z art. 23 przedmiotowej ustawy "do postępowań w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (...)". W związku z tym, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji, tj. 12 maja 2023 r. wprowadzony tą ustawą art. 17 ust. 4a. m.in. określający w pkt 2 minimalną liczbę miejsc postojowych nie znajduje zastosowania. Określony w uchwale wskaźnik miejsc parkingowych został natomiast ustalony zgodnie ze standardami urbanistycznymi m.st. Warszawy obowiązującymi w dacie złożenia wniosku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 w zw. z art. 2 pkt 3 specustawy poprzez podjęcie uchwały w sytuacji, gdy zakres inwestycji towarzyszącej nie został jasno określony - organ wskazał, że został on określony we wniosku, a następnie w treści uchwały w § 3 oraz w załączniku nr 2 do tej uchwały, co jest wystarczające na tym etapie.

Postanowieniem z dnia 22 listopada 2023 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania na prawach strony – G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. i P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. - którzy w piśmie z dnia 29 grudnia 2023 r. (data wpływu do Sądu) wnieśli o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.".

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się zgodnie, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego. Z takiego założenia wychodzi też ustawodawca, skoro w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538), zw. dalej "specustawą", stanowi, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Gdyby taka uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie byłby konieczny przepis nakładający obowiązek jej opublikowania, gdyż taki obowiązek wynika już z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2521/20; wyroki WSA w Kielcach: z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 60/22, z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 309/23).

Zaskarżona uchwała podlega więc sądowej kontroli na podstawie przywołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Podstawą prawną wniesienia skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości nr [...] (KW [...]) bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja objęta uchwałą. Zaskarżona uchwała przewiduje lokalizację inwestycji mieszkaniowej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oraz przebudowę zabytkowych hal nr [...], [...], [...], [...] ze zmianą sposobu użytkowania na usługowo-handlowe, na działkach nr [...], [...], [...] przy ulicy G. i S. [...], [...], [...] oraz lokalizację inwestycji towarzyszącej, polegającej na realizacji publicznego terenu zieleni urządzonej wraz z chodnikami, elementami małej architektury, w tym infrastrukturą wypoczynkowo-rekreacyjną oraz niezbędną infrastrukturą techniczną - na działkach nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ulicach G. oraz [...] i S. w W.

Co istotne, inwestor, we wniosku również wskazał, że nieruchomość skarżącej mieści się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

Przypomnieć należy, że u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny i jego naruszenie przez uchwałę rady gminy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU 8/A/2003/84) i z 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 (OTK-A/2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy (zob. postanowienie NSA z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17).

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16; z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17).

Bezpośrednie sąsiedztwo terenu przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinną ma niewątpliwie realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skoro skarżona uchwała daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (inwestorskiej), w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, możliwość szerszego wykonywania swojego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez skarżącego, gdyż tym samym musi on więcej znosić (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12).

W orzecznictwie NSA, wypracowanym na gruncie spraw dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przyjmuje się, że plan miejscowy może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości nawet wtedy, gdy nieruchomości te nie są objęte tym planem miejscowym. Naruszenie przez plan miejscowy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się poza obszarem objętym planem wynika ze znaczenia jakie ma plan miejscowy dla prawa sąsiedzkiego. Wpływ planu miejscowego na zakres prawa własności nieruchomości, która jest objęta planem miejscowym, jest oczywisty w świetle art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm). Natomiast wpływ planu miejscowego na zakres wykonywania prawa własności nieruchomości położonych poza obszarem planu miejscowego wynika z art. 144 Kodeksu cywilnego. Skoro bowiem właściciel nieruchomości objętej planem miejscowym będzie mógł z tej nieruchomości korzystać w sposób określony w planie miejscowym, to właściciele sąsiednich nieruchomości, w tym znajdujących się poza obszarem planu miejscowego, będą musieli więcej znosić. O ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Kryteria przeciętnej miary, o której mowa w przepisie art. 144 Kodeksu cywilnego, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie (zob. postanowienia NSA: z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2387/20; z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1103/20).

Powyższe stanowisko pozostaje aktualne przy ocenie interesu prawnego podmiotu skarżącego uchwałę lokalizującą inwestycję mieszkaniową. Nie można bowiem pominąć charakteru zaskarżonej uchwały, która pełni funkcję analogiczną do ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do konkretnej inwestycji. Art. 25 ust. 5 specustawy wprost wskazuje, że ilekroć w Prawie budowlanym jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, status strony w postępowaniu, co do zasady, powinni mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, zwłaszcza gdy jej realizacja wiąże się z możliwością powstania konkretnych uciążliwości dla sąsiednich terenów (por. stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 23 marca 2021 r., II OSK 472/21).

Jak już powiedziano, naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Musi mieć charakter bezpośredni, obiektywny i realny. W ocenie Sądu, przeznaczenie terenu obejmującego działki nr [...], [...] i [...] przy ul. G. i S. w W. pod zabudowę wielorodzinną wpływa na sposób korzystania przez stronę skarżącą z prawa własności działek bezpośrednio sąsiadujących z tym obszarem, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości czy ograniczeń w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i to niezależnie od tego, czy uciążliwości te będą się mieściły w granicach norm. Tym samym skarżąca dowiodła, że kwestionowany akt wpływa na jej sferę prawno-materialną wynikającą z przepisów prawa cywilnego, a konkretnie z art. 144 Kodeksu cywilnego.

Niewątpliwe naruszenie przez zaskarżoną uchwałę tak rozumianego interesu prawnego skarżącej nie oznacza jednak automatycznie zasadności skargi. Do jej uwzględnienia koniecznym jest bowiem wykazanie, że uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest jednak podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem wedle art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ostatni z cytowanych przepisów stanowi wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są bowiem jedynie istotne naruszenia prawa, a więc – zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażanym w orzecznictwie – polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Kontrola zaskarżonego aktu, przeprowadzona zgodnie z powyższymi zasadami, nie wykazała istotnych naruszeń prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Zakwestionowany akt podjęty został w trybie przepisów specustawy, przy czym w stanie sprawy wzorcem kontroli był stan prawny obowiązujący do 12 maja 2023 r. Z tym dniem weszły w życie zmiany specustawy, wynikające z ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803 – art. 15; dalej przytaczanej jako ustawa nowelizująca). Zgodnie z art. 23 ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem art. 8 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 15, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Wedle art. 8 ust. 3 specustawy, w brzmieniu obowiązującym po 12 maja 2023 r., uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wygasa, jeżeli przed upływem 6 lat od dnia opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji mieszkaniowej nie stała się ostateczna. Art. 8 ust. 3 ma więc zastosowanie na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, dlatego jego treść nie ma znaczenia przy sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Z uwagi na fakt, że wniosek w kontrolowanej sprawie złożony został 9 lutego 2023 r., a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, na mocy przywołanego wyżej art. 23 tej ustawy zastosowanie miały przepisy specustawy obowiązujące przed 12 maja 2023 r. W takim też brzmieniu przytaczane będą niżej.

Głównym celem specustawy było przyjęcie rozwiązań upraszczających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji, dla eliminacji deficytu mieszkań.

W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2667/VIII kadencja, s.1-2, www. sejm.gov.pl.) wskazano, że "(...) w celu wyeliminowania zidentyfikowanych barier zdecydowano się na rozwiązanie pozwalające z jednej strony zachować podstawowe wartości planowania przestrzennego, a z drugiej strony zrealizować zakładane ustawą cele. Punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto inwestycje będą mogły być realizowane także na terenach, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usługi pocztowe, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. W ten sposób pod budownictwo mieszkaniowe będą mogły zostać wykorzystane tereny, na których z uwagi na ich funkcje określone w studium nie jest to obecnie możliwe, a tereny te są wyposażone w niezbędną infrastrukturę i spełniają standardy urbanistyczne określone w projekcie".

W uzasadnieniu projektu podkreślono również, że "ocena planowanej inwestycji dokonywana jest przez te same organy i podmioty, które dokonują tej oceny w toku zwykłego postępowania mającego na celu przyjęcie planu miejscowego (...). W ocenie projektodawcy określony sposób procedowania zapewnia uwzględnienie stanowiska mieszkańców (pozytywnego i negatywnego), jak i uwzględnienie stanowiska wyspecjalizowanych organów, które w zakresie swojej właściwości dokonają przedstawienia informacji o możliwych zagrożeniach czy skutkach realizacji inwestycji. Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Rada gminy ocenia wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia oraz informacja o nieprzedstawieniu opinii we wskazanym terminie".

W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy, inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 specustawy), przedkładając wniosek spełniający wymogi, o których mowa w art. 7 ust. 7 i 8 specustawy. W terminie 60 dni od dnia jego złożenia, rada podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji lub odmowie jej ustalenia, biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 4 specustawy).

Czynności podejmowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do czasu przekazania radzie gminy projektu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji określają przepisy art. 7 ust. 9-17 specustawy, natomiast sposób procedowania rady gminy regulują przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz statut gminy, określający organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy.

Z analizy materiału dowodowego wynika, że procedura określona w specustawie została zachowana.

Złożony wniosek zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 7 ust. 7 i 8 specustawy. Wnioskodawca, przedłożył kopię mapy ewidencyjnej, w skali 1:500, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, z zaznaczeniem obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać (art. 7 ust. 7 pkt 1); określił we wniosku oraz w koncepcji urbanistyczno- architektonicznej: planowaną minimalną i maksymalną powierzchnię użytkową mieszkań, a także planowaną minimalną i maksymalną liczbę mieszkań (art. 7 ust. 7 pkt 2 i 3), zakres inwestycji przeznaczony na działalność handlową lub usługową (art. 7 ust. 7 pkt 4 w zw. z art. 3), zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojeniu terenu (art. 7 ust. 7 pkt 6), analizę powiązania inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu (art. 7 ust. 7 pkt 6). Przedstawił charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, obejmującą określenie: zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu, niezbędnej liczby miejsc postojowych, jak również sposobu zagospodarowywania odpadów, planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji mieszkaniowej oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko (art. 7 ust. 7 pkt 7). Wskazał nieruchomości, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, na których mają być zlokalizowane obiekty objęte inwestycją mieszkaniową (art. 7 ust. 7 pkt 8). Odniósł się co do warunków określonych w art. 7 ust. 7 pkt 9-11 wskazując, że nie mają zastosowania w sprawie. Podkreślono, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (art. 7 ust. 7 pkt 12). Wykazał we wniosku oraz w załącznikach, że inwestycja mieszkaniowa odpowiada standardom, o których mowa w rozdziale 3 (art. 7 ust. 7 pkt 13). Dołączył koncepcję urbanistyczno-architektoniczną (art. 7 ust. 8 pkt 1).

Po złożeniu wniosku i uzupełnieniu jego braków formalnych, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy prawidłowo wypełnił obowiązki przewidziane w art. 7 ust. 10 specustawy, umożliwiając złożenie uwag, o jakich mowa w art. 7 ust. 11.

Działając w trybie art. 7 ust. 12 specustawy, Prezydent powiadomił właściwe organy, wymienione w pkt 1-22 tego przepisu, o możliwości przedstawienia opinii.

Prezydent wystąpił także do organów, o których mowa w art. 7 ust. 14 pkt 1-3 specustawy, o uzgodnienie złożonego wniosku.

Podjęta przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy uchwała, objęta skargą, zawiera wszystkie elementy ustawowe, wyszczególnione w art. 8 ust. 1 specustawy. Została także opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego zgodnie z art. 8 ust. 2 specustawy.

Przechodząc do oceny zasadności złożonej skargi, Sąd miał na uwadze, że merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych ochroną przysługującą skarżącej z tytułu przysługującego prawa własności do nieruchomości nr [...] oraz przesłanką "istotnego naruszenia prawa". Mając tak zakreślone granice kontroli Sąd uznał skargę za niezasadną.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, opisany w pkt 2) petitum skargi. Przepis ten reguluje kwestie związane z naturalnym oświetleniem pomieszczeń. Określa on: odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, która powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, oraz sposób pomiaru wykazujący, czy warunek ten uznaje się za spełniony (ust. 1 pkt 1 i 2); sposób pomiaru wysokości przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1 (ust. 2); dopuszczenie sytuowania obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego (ust. 3); możliwość zmniejszenia odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, w zabudowie śródmiejskiej (ust. 4). Przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma zastosowania w kontrolowanej sprawie ani w żadnej innej, której przedmiotem jest uchwała lokalizacyjna podjęta w trybie specustawy. Tym samym organ nie mógł go naruszyć.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy, uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Z treści tego przepisu wynika, że organ architektoniczno-budowlany musi respektować i w pełni uwzględniać treść uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Nie ma już uprawnienia do badania legalności podjętej uchwały ani jej zasadności. To, że wszelkie ustalenia w niej zawarte, tak długo jak uchwała pozostaje w obrocie prawnym, są dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążące nie oznacza jednak, że organ uchwałodawczy procedując w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej winien stosować także przepisy Prawa budowlanego, jak również przepisy wykonawcze do tej ustawy tj. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę oraz uczestnik, przepisy te stosowane są na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Powyższego stanowiska nie zmienia treść art. 1 ust. 3 specustawy, który określa, że w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Uregulowania specustawy odnoszą się do całego przebiegu procesu inwestycyjnego w zakresie realizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszących, w tym do lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, a więc realizacji inwestycji, do którego odnosi się rozdział 5 specustawy, zatytułowany "Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących". Reguluje on w sposób odrębny od Prawa budowlanego: a) zasady wydawania pozwolenia na budowę (w tym zasadę związania organu wydającego pozwolenie na budowę uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej); b) zasady wydawania pozwolenia na użytkowanie.

Poza wymienionymi przypadkami, do inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących należy stosować regulacje ogólne procesu budowlanego przewidziane w ustawie Prawo budowlane oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy, do których odsyła art. 1 ust. 3 specustawy. Tym samym, na etapie ustalania lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przywoływane przez skarżącego zarzuty naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 500/23).

Niezależnie od tego podkreślić należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2.

Tym samym, w przypadku § 13, jego normy, podobnie jak regulacje zawarte w § 57 i § 60, będą przedmiotem badania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w ewentualnym, przyszłym postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę o ile wniosek w tym zakresie zostanie złożony.

Odnoszą się do zarzutu naruszenia przez organ art. 2 pkt 3 specustawy - poprzez przyjęcie, iż zlokalizowana na działkach nr [...], [...] i [...] inwestycja towarzysząca nie może zostać nią uznana, gdyż na działkach tych obecnie istnieje już teren zieleni urządzonej - należy stwierdzić, że jest bezzasadny.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 3 specustawy - inwestycja towarzysząca jest inwestycją w zakresie budowy, zmiany sposobu użytkowania lub przebudowy: sieci uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dróg publicznych, obiektów infrastruktury publicznego transportu zbiorowego, obiektów działalności kulturalnej, obiektów opieki nad dziećmi do lat 3, przedszkoli, szkół, placówek wsparcia dziennego, placówek opieki zdrowotnej, dziennych domów pomocy, obiektów służących działalności pożytku publicznego, obiektów sportu i rekreacji, terenów zieleni urządzonej, obiektów budowlanych przeznaczonych na działalność handlową lub usługową, o ile służą obsłudze mieszkańców budynków będących przedmiotem inwestycji mieszkaniowej.

Z załączonej dokumentacji wynika, że inwestycja towarzysząca zrealizowana zostanie przez zmianę sposobu użytkowania terenu usługowego na teren zieleni urządzonej oraz przebudowę istniejącego terenu zieleni, na którym zostanie zrealizowany skwer wraz z chodnikami, elementami małej architektury, w tym infrastrukturą wypoczynkowo- rekreacyjną oraz niezbędną infrastrukturą techniczną.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, które to Studium określa przedmiotowy teren jako wielofunkcyjny.

W związku z powyższym spełnienie definicji inwestycji towarzyszącej zostanie osiągnięte poprzez zmianę sposobu użytkowania terenu obecnie usługowego, na teren zieleni urządzonej oraz przebudowę istniejącego terenu zieleni.

Odnosząc się natomiast do wykazania prawa do nieruchomości na której ma być zrealizowana inwestycja towarzysząca należy wskazać, że na etapie podejmowania uchwały nie ma takiego wymogu.

Nie sposób również uznać zarzutu naruszenia art. 2 pkt 8 specustawy, który definiuje obszar zabudowy śródmiejskiej, w sytuacji kiedy w dniu podjęcia uchwały przepis ten nie istniał.

Z uwagi jednak na zasadniczy cel i funkcję specustawy, którym jest realizacja inwestycji mieszkaniowych niezależnie od ustaleń planu miejscowego, przy jednoczesnym wymogu niesprzeczności tych inwestycji ze studium (art. 5 ust. 3 specustawy) dla uznania danej zabudowy za zabudowę śródmiejską w przypadku inwestycji realizowanych w trybie specustawy, pierwszorzędne znaczenie ma określenie danej zabudowy jako zabudowy śródmiejskiej w studium. Studium zaś (w brzmieniu nadanym uchwałą nr LIII/1611/2021 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 26 sierpnia 2021 r.) jednoznacznie obrazuje, że teren inwestycji znajduje się na obszarze zabudowy śródmiejskiej.

Przy czym jednoznacznego zaznaczenia wymaga, że warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane (art. 5 ust. 4 specustawy). Charakter tych terenów musi wynikać z obiektywnych okoliczności i dawać się zweryfikować w postępowaniu uchwałodawczym przez radę gminy. Dostrzec trzeba, że ustawodawca wymaga od inwestora, aby we wniosku inicjującym postępowanie w celu podjęcia uchwały lokalizacyjnej dotyczącej inwestycji mieszkaniowej te okoliczności "wykazał". Owo wskazanie odnosi się właśnie do tego elementu wniosku inwestora, w którym wskazać ma m.in., że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4 specustawy (art. 7 ust. 7 pkt 12 cyt. ustawy). Brak przy tym w specustawie jakiegokolwiek trybu weryfikacji owego "wskazania" prowadzi do wniosku, że charakteru owych terenów, o jakich mowa w art. 5 ust. 4 cyt. ustawy, powinien wynikać z dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem i nadawać się do zweryfikowania przez organ gminy na podstawie posiadanych w jego dyspozycji danych (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2376/21). Bez wątpienia przemysłowy charakter całego obszaru inwestycji mieszkaniowej znajduje potwierdzenie w decyzji z dnia 12 marca 2019 r. nr 348/2019 Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie której do rejestru zabytków nieruchomych ([...]) wpisano zespół przemysłowy (czterech hal) wraz z terenem posesji (działki nr [...],[...],[...]) którą Rada dysponowała.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 specustawy poprzez podjęcie uchwały w sytuacji gdy inwestycja nie uwzględnia okolicy, w której inwestycja ma być zlokalizowana. Przepis ten reguluje, że przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej obejmuje sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana. Zgodnie z art. 7 ust. 8 pkt 1 specustawy koncepcja jest dołączana do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Wszelako ustawa w dalszej części nie wskazuje, aby organ ustalający lokalizację inwestycji był związany postanowieniami koncepcji albo że stanowi ona załącznik do uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji. Co więcej, w art. 7 ust. 19 specustawy wskazał wprost, że ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie może być uzależnione od zobowiązania inwestora do spełnienia świadczeń lub warunków niewynikających z odrębnych przepisów.

Tym samym, jeśli nawet Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna poddaje krytyce merytoryczną treść koncepcji urbanistyczno-architektonicznej złożonej przez inwestora wraz z wnioskiem, to Rada nie ma obowiązku uwzględnienia stanowiska Komisji, gdyż przepisy specustawy mieszkaniowej nie wiążą organu podejmującego uchwałę nawet treścią koncepcji, o której mowa w art. 6 tej ustawy, czy też jej krytyką ze strony Komisji (por. A. Sypnicki (w:) Specustawa mieszkaniowa. Komentarz, red. A. Jakubowski, Warszawa 2019, s. 76). Zatem treść koncepcji sama w sobie nie może być podstawą do zakwestionowania legalności podjętej uchwały (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2023 r., II OSK 836/23).

W ocenie Sądu nie sposób również podzielić zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 1 specustawy poprzez podjęcie uchwały w sytuacji gdy wniosek jest wewnętrznie sprzeczny, tj. obejmuje realizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego gdy tymczasem wiele załączników do wniosku wskazuje, że inwestycja obejmuje budowę wielu budynków co stanowi oczywistą wewnętrzną sprzeczność wniosku oraz prowadzi do wewnętrznej sprzeczności uchwały.

W przypadku specustawy rodzaj inwestycji powinien zostać określony poprzez wymienienie jej właściwości, o których mowa w art. 2 pkt 2. Wskazanie to pozwala na bezsporne sklasyfikowanie danej inwestycji jako inwestycji mieszkaniowej w rozumieniu specustawy. Inną możliwością, jest wskazanie, że rodzaj inwestycji jest przebudową budynków mieszkalnych jednorodzinnych czy też zmianą sposobu użytkowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Należy jednak zauważyć, że na etapie określania rodzaju inwestycji rada gminy nie musi wskazywać dokładnej liczby lokali mieszkalnych, a jedynie ich minimalną i maksymalną liczbę (art. 8 ust. 1 pkt 4 specustawy). Takiej "widełkowej" konstrukcji nie przyjęto w stosunku do ilości budynków. W świetle powyższego, nie sposób wywieść by uchwała musiała wskazywać precyzyjną liczbę budynków.

Z § 1.1.1 uchwały, w tym koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, wynika jaki obiekt jest przedmiotem ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Przedsięwzięcie to obejmuje "budowę (...) przebudowę zabytkowych hal (...) wraz ze zmianą sposobu użytkowania", w wyniku którego powstaną budynki mieszkalne wielorodzinne. Zatem na etapie ubiegania się o podjęcie uchwały o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor określił rodzaj planowanej zabudowy i trudno zarzucić, że takiej inwestycji nie będzie realizował. Przyjęcie takiej uchwały, zgodnie z art. 25 ust. 1 specustawy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, ale nie jest tożsame z wydaniem zgody na realizację inwestycji. Dopuszczalny sposób realizacji inwestycji zostanie przesądzony na etapie pozwolenia na budowę, o które inwestor musi wystąpić do właściwego organu. Dopiero wówczas organ architektoniczno-budowlany ocenia projekt budowlany i bada przyjęte w nim założenia i rozwiązania techniczne.

W związku z powyższym, należy stwierdzić, iż określenie rodzaju inwestycji zostało dokonane w taki sposób, iż możliwa była ocena czy inwestycja mieszkaniowa oraz inwestycja towarzysząca odpowiadają kryteriom określonym w art. 2 pkt 2 i art. 2 pkt 3 specustawy. Tym samym nie sposób dostrzec - tak jak wywodzi skarga - wewnętrzną sprzeczność wniosku, czy też uchwały.

Kolejno należy wskazać, że w świetle dokumentacji przedstawionej Radzie nie było podstaw do przyjęcia, aby zachodziła konieczność dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym bardziej jako załącznika do uchwały. Złożenie takiej decyzji jest ustawowym wymogiem (art. 7 ust. 8 pkt 5 specustawy), jeżeli taka decyzja jest wymagana zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247, 784 i 922), zwanej dalej ustawą środowiskową.

Stosownie do art. 71 ust. 2 tej ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Rodzaje przedsięwzięć, o których mowa wyżej, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowanym w - Dz.U. poz. 1839 ze zm.).

Zgodnie z ww. rozporządzeniem, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in.: 1) zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: – 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, – 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze (§ 3 ust. 1 pkt 55 lit. b); 2) zabudowę usługową inną niż wymieniona w pkt 56 (tj. centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą), w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry lub obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: – 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, – 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze (§ 3 ust. 1 pkt 57 lit. b); Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. 3) garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a (§ 3 ust. 1 pkt 58).

Stosownie do § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu poziomego obiektu budowlanego.

Natomiast w złożonej wraz z wnioskiem koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, wbrew twierdzeniom skargi, zamieszczone zostały dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko zgodnie z art. 7 ust. 7 pkt 7 lit. c specustawy i odniesiono się do wymogu złożenia wraz z wnioskiem decyzji środowiskowej.

Ponieważ przewidziana w uchwale powierzchnia zabudowy mieszkaniowo-usługowej wraz z infrastrukturą nie znajduje się na terenach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody, i nie przekracza ona 2 ha możliwość zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należało oceniać w kontekście zastosowania § 3 ust. 1 pkt 58 ww. rozporządzenia.

W koncepcji urbanistyczno-architektonicznej obliczono powierzchnię użytkową garażu, parkingów samochodowych lub zespołów parkingów przy uwzględnieniu treści § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, co pozwalało na przyjęcie, że przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i co za tym idzie, decyzja środowiskowa nie jest w tym przypadku wymagana.

Z tych względów wystarczającym było w zakresie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska odwołanie się w uchwale do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 października 2019 r. nr 591/OŚ/2019 stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przepisów odrębnych (§ 2.10 uchwały).

W związku z tym, zarzut dotyczący naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 8 lit c oraz pkt 12 specustawy należy uznać za całkowicie bezpodstawny.

Ponadto wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 72 ust. 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed podjęciem uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej w rozumieniu ustawy. Mając na uwadze, iż decyzja ta wydawana jest na tak wczesnym etapie planistycznym, podstawą jej wydania jest opis planowanej inwestycji z uwzględnieniem podstawowych parametrów określanych we wniosku, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Parametry inwestycji na kolejnych etapach procedury inwestycyjnej są doszczegóławiane i konkretyzowane, co wynika z przyjętego w porządku prawnym modelu realizacji inwestycji. Należy zatem przyjąć, iż tak długo jak podstawowe parametry wpływające na ocenę oddziaływania środowisko nie ulegną zmianie nie ma podstaw do występowania o nową decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych. Należy również wskazać, iż specustawa mieszkaniowa wprost umożliwia inwestorowi modyfikację wniosku w formie autopoprawek do momentu przedstawienia go radzie gminy. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej do czasu podjęcia uchwały lokalizacyjnej, inwestor może modyfikować wniosek. W przypadku modyfikacji wniosku przepisy ust. 1-15 stosuje się. Pismo z dnia 27 grudnia 2022 r. potwierdza, iż realizacja nowej koncepcji, zgodnie z przedstawionymi przez inwestora parametrami jest możliwa w oparciu o wydaną uprzednio decyzję środowiskową. Pismo to, podobnie jak sama decyzja, nie stanowi potwierdzenia zgodności inwestycji z wnioskiem, gdyż nie taki jest cel decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja taka co do zasady określa oddziaływanie danej inwestycji na środowisko i ewentualne konsekwencje czy warunki takiego oddziaływania. Ocenione (na etapie prowadzonego postępowania zakończonego decyzją środowiskową) przez organ środowiskowy oddziaływanie na środowisko pozostało aktualne względem zakresu inwestycji mieszkaniowej, tym bardziej, że inwestycja mieszkaniowa uległa znaczącemu zmniejszeniu (ponad 25%) w stosunku do pierwotnej koncepcji.

Odnosząc się natomiast do warunków w zakresie ochrony zabytków, z uwagi na położenie inwestycji mieszkaniowej na terenie zespołu budowlanego dawnej W. Fabryki Sprzętu Spawalniczego "[...]" (cztery hale) wraz z terenem posesji (działki nr [...], [...], [...]) wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych zasadnym było powołanie się na przepisy odrębne i konieczność ich zastosowania, bez potrzeby ich cytowania w treści uchwały. Należy również podkreślić, że w toku procedury zmierzającej do podjęcia uchwały lokalizacyjnej inwestycja została uzgodniona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co też czyni zadość art. 8 ust. 1 pkt 12 specustawy.

Sąd nie dostrzega również naruszenia art. 20 w zw. z art. 2 pkt 3 specustawy zakres inwestycji towarzyszącej został określony w tytule Wniosku "inwestycji towarzyszącej polegającej na realizacja publicznego terenu zieleni urządzonej wraz z elementami małej architektury, zagospodarowaniem terenu, w tym infrastrukturą wypoczynkowo-rekreacyjną oraz infrastrukturą techniczną, położonej na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. G. i S.", a także w treści uchwały w § 3 przez określenie zmian w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojenia terenu poprzez realizację publicznego terenu zieleni urządzonej, w ramach którego zostaną wykonane: ciągi piesze, elementy małej architektury, w tym infrastruktura wypoczynkowo-rekreacyjna, miejsca postojowe dla rowerów do obsługi terenu, teren rekreacji o ograniczonym dostępie i ogólnodostępny teren rekreacji, infrastruktura techniczna (w tym oświetlenie). Jednocześnie wskazano, że teren inwestycji towarzyszącej stanowi obszar zabudowy śródmiejskiej. Natomiast warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków należy stosować zgodnie z przepisami odrębnymi z uwagi na położenie terenu inwestycji towarzyszącej na terenie włączonym do gminnej ewidencji zabytków jako archeologiczny zabytek nieruchomy "Cmentarz wojenny, cmentarzysko". Dodatkowo, z § 3 ust. 3. uchwały wynika, że "Charakterystykę inwestycji towarzyszącej określa załącznik nr 2 do niniejszej uchwały". W związku z tym zakres inwestycji towarzyszącej - wbrew zarzutom skargi - jest jednoznaczny i precyzyjny. Natomiast szczegółowy plan zagospodarowania terenu będzie wymagany na etapie projektu budowlanego.

Tym samym, na etapie podejmowania uchwały lokalizacyjnej, dołączaną koncepcję zagospodarowania przedmiotowego terenu należy uznać za wystarczającą.

Na mocy art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. a specustawy uchwałą należy określić niezbędną liczbę miejsc postojowych, co w badanej sprawie nastąpiło zgodnie z lokalnymi standardami urbanistycznymi. Podkreślić należy, że konkretyzacja w zakresie ilości miejsc parkingowych, następuje na etapie pozwolenia na budowę. W judykaturze wskazuje się, że przepis § 18 ust. 2 rozporządzenia stwierdza, że liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne, jednak zapis ten nie oznacza, że decyzja taka ma wskazywać konkretną ilość miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. Z przepisu tego wynika tylko tyle, że liczba miejsc postojowych i urządzenie parkingu ma odpowiadać wymogom określonym w takiej decyzji (por. wyrok NSA z 07.05.2019 r. sygn. II OSK1534/17). Przepis art. 25 ust. 5 specustawy stanowi, że ilekroć w przepisach ustawy - Prawo budowlane jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. Nie sposób zatem przyjąć, aby zasada ta, która znajduje zastosowanie do ustawy - Prawo budowlane nie znajdowała zastosowania do przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Konkludując, Sąd nie kwestionuje wpływu zamierzonej inwestycji mieszkaniowej na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą, czemu dał wyraz w zaprezentowanych już wyżej rozważaniach dotyczących naruszenia interesu prawnego skarżącej. Naruszenie interesu prawnego otworzyło drogę do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, ale do uwzględnienia skargi mogłoby dojść tylko wtedy, gdyby przy podjęciu tej uchwały naruszone zostały przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w tym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.