Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 715/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E.K-F., B.F., K.F. i M.F. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości stanowiących działki o numerach: 114/61, 113/1, 114/263, 114/264, 114/294, 114/295, 114/296, 114/297, 1151/1, 1151/2, 1151/3, 1151/4 położone w Pogórzu, gmina Kosakowo. 2. zasądza od Rady Gminy Kosakowo solidarnie na rzecz skarżących E.K-F, B.F., K.F. i M.F kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwo E. K., B. F., K. F. i M. F. (dalej: skarżący) w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Kosakowo z 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiących działki o numerach ewidencyjnych [...]-[...] położone w P., gmina [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

Naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 ustawy Kodeks cywilny, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały, polegające na nadużyciu i naruszeniu przez Radę Gminy Kosakowo władztwa planistycznego, nieuwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności, w tym uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i stanu prawnego działek nr [...]-[...] położonych w P., wadliwym ustaleniu w uchwale przeznaczenia tych nieruchomości na tereny rolnicze, nieuwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności oraz nieutrzymywaniu przez zapisy uchwały dotychczasowych kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy [...] obręb [...], bezzasadne wprowadzenie w przedmiotowej uchwale dla terenu P. (w tym dla wymienionych działek) odstępstw od uwarunkowań przestrzennych i prawnych terenu P., naruszeniu przez organ władztwa planistycznego oraz prawa własności skarżących do tych działek.

Naruszenie art. 170, art.171 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały, polegające na niewzięciu pod uwagę przez Radę Gminy Kosakowo oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r, sygn. akt II SA/Gd 400/19 i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 884/20, choć Rada Gminy Kosakowo była związana tymi wyrokami.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała przewiduje przeznaczenie należących do nich działek: działki nr [...] jako lasy, w tym tereny wskazane do zalesienia, a działek nr [...]-[...] jako tereny rolnicze. Wyklucza to możliwość zabudowy mieszkaniowej na nich, co ogranicza przysługujące skarżącym prawo własności. Wyjaśniono też, że wobec działki nr [...] położonej w P. wydano decyzję o przeznaczeniu na cele nierolnicze oraz udzielono zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działki nr [...], obręb [...] i działek nr [...]-[...], obręb [...]. Nieruchomości te położone są w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru zabudowy mieszkaniowej lub obszaru przewidzianego na cele zabudowy mieszkaniowej. Działki przygotowywane są do lokalizacji na nich zabudowy mieszkaniowej, są uzbrojone, przebiegają przez nie linie elektroenergetyczne średniego napięcia i sieć gazowa. W konsekwencji w uchwale nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia i stanu prawnego tych działek, a prowadzenie na nich działalności rolnej jest faktycznie niemożliwe, a nadto byłoby uciążliwe i szkodliwe dla właścicieli nieruchomości w sąsiedztwie.

Skarżący wyjaśnili ponadto, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 maja 2008 r. nr XXI/49/2008, zmienionego uchwałą Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2016 r. nr XX/5/2016 oraz z dnia 8 lutego 2018 r. nr LI/136/2018, obowiązującym przed podjęciem zaskarżonej uchwały, wszystkie wyżej wymienione działki określone były jako tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym, zabudowy jednorodzinnej.

Skarżący wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem sygn. II SA/Gd 400/19 stwierdził nieważność uchwały Nr XI/77/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia studium, w części dotyczącej przedmiotowych nieruchomości; działki nr [...]-[...] powstały potem z podziału działki o ówczesnym numerze [...]. Mimo to Rada Gminy w zaskarżonej uchwale w części dotyczącej nieruchomości skarżących w zasadzie powiela zapisy zawarte w uchwale w sprawie studium z 2019 r., która została unieważniona przez Sąd Administracyjny. Przy podejmowaniu skarżonej uchwały dopuszczono się takich samych naruszeń, jak te, których dopuszczono się przy procedowaniu uchwały z 2019 r.

W skardze zwrócono uwagę na to, że Rada Gminy Kosakowo ustaliła dla wybranych działek rolnych w P., np. działki nr [...]-[...], przeznaczenie pod budowę domów i obiektów handlowo - usługowych, a należące do skarżących działki określiła jako tereny rolnicze, co świadczy o nierównym traktowaniu podmiotów. Położenie ich nieruchomości nie wskazuje na jakiekolwiek ograniczenia dotyczące zabudowy lub jej wysokości w strefie lotniska. Skarżący wskazali tez, że podjęli czynności skutkujące dokonaniem podziału nieruchomości na działki, które nadają się do zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując przy tym, że Opracowanie nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] było podyktowane nowymi potrzebami związanymi z dynamicznym rozwojem gminy [...], a także wynikało z uchwały nr XVIII/130/2019 Rady Gminy Kosakowo z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w której rekomenduje się częściową zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w kierunku redukcji obszarów rozwojowych, w obrębach [...] i [...] Aktualizację studium wywołała duża presja inwestycyjna oraz napływ mieszkańców zgłaszających swoje potrzeby i oczekiwania wobec władz gminy związane z zapewnieniem infrastruktury i usług publicznych niezbędnych w związku z rosnącą lawinowo liczbą mieszkańców. W konsekwencji pojawiły się problemy z brakiem miejsc dla dzieci i młodzieży w szkołach, z brakiem wody w gospodarstwach domowych oraz brak adekwatnej ilości utwardzonych dróg, oświetlenia, odwodnienia etc. W związku z tym kierunek przyjęty w Studium związany jest z dążeniem do zapewnienia spokojniejszego, bardziej zrównoważonego rozwoju tak, aby infrastruktura i usługi publiczne nadążały za rosnącymi potrzebami. W ocenie organu potrzeby rozwojowe Gminy pod kątem zabudowy są już zabezpieczone i dalszy rozwój pod tym kątem jest całkowicie nieracjonalny. Gmina nie posiada obecnie możliwości zwiększenia potrzeb inwestycyjnych, które wynikałyby z poszerzenia terenów pod dodatkową zabudowę mieszkaniową. W Studium nie zaprojektowano więc nowych terenów zabudowy mieszkaniowej poza terenami zlokalizowanymi w obowiązujących planach miejscowych oraz obszarach zwartych struktur funkcjonalno-przestrzennych. Organ zwrócił przy tym uwagę na to, że zgodnie z art. 1 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowanie i lokalizowanie nowej zabudowy powinno mieć miejsce na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej, chyba że nie ma dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy.

Organ zaznaczył, że ustalając kierunek rozwoju na działkach skarżących brano pod uwagę także dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu. Na terenie objętym skargą nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie zostały również wydane decyzje o warunkach zabudowy określające zasady i warunki lokalizacji obiektów budowlanych. W związku z tym nie ma podstaw do twierdzenia, że działki te były lub są działkami budowlanymi. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działki stanowiły tereny upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych (ozn. Rm). Działki te nie są uzbrojone. Wnioski skarżących o wydanie warunków zabudowy na kilkadziesiąt budynków mieszkalnych napotykały przeszkody w postaci odmowy zapewnienia dostawy wody i odbioru ścieków przez przedsiębiorstwa branżowe. Działki znajdują się w kompleksie gruntów rolnych częściowo chronionych o pow. ok. 17 ha z istniejącą zabudową siedliskową. Teren położny jest częściowo w granicach strefy ochronnej kompleksu wojskowego [...], w celu zachowania bezpieczeństwa dla otoczenia wyznaczona została strefa, która swoim zasięgiem wykracza poza teren zamknięty. W strefie wprowadzono ograniczenia w zabudowie. Obszar znajduje się w zasięgu powierzchni ograniczających wysokość zabudowy w otoczeniu lotniska wojskowego G., gdzie obowiązują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska. Z Rozporządzenia wynikają ograniczenia maksymalnej wysokości zabudowy do wysokości 89m n.p.m., a teren objęty skargą położony jest na rzędnej ok. 84 m n.p.m., co oznacza, że zabudowa w tym obszarze nie może być wyższa niż 5 - 6m. Dla zabudowy mieszkaniowej jest to parametr niewystarczający, przy zachowaniu dachów spadzistych. Wprowadzenie nowej zabudowy na tym obszarze będzie wymagało uzyskania indywidualnych odstępstw Ministra co do wysokości obiektów, a tego nie można zagwarantować w planie. Jednocześnie działki stanowią kompleks chronionych gruntów rolnych IIIb.

Zdaniem organu decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr GZ.tr.057-602-269/14 z 10 lipca 2014 r. oraz z 13 grudnia 2010 r., na które powołują się skarżący, obowiązują jedynie razem z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza tereny objęte decyzją na cele nierolnicze. Obecnie w granicach działek objętych skargą nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym tereny te stanowią nadal grunty rolne klas chronionych i innych.

Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku II SA/Gd 400/19 stwierdzający nieważność studium w zakresie zmiany kierunku rozwoju dla 9 działek skarżących dotyczy uchwały Nr XI/77/2019 z dnia 28 marca 2019 r. Obecnie sporządzono nowe studium dla obszaru całej gminy, w którym przeprowadzono szczegółową analizę potrzeb i możliwości rozwoju gminy oraz bilans wykonany zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy rozpatrywaniu terenu objętego wyrokiem WSA w Gdańsku analizowano w sposób szczególny potrzeby rozwojowe wsi P. oraz możliwości finansowe gminy, by zabezpieczyć potrzeby wspólnoty i w jak najmniejszym stopniu naruszyć interes właścicieli gruntów. Brano również pod uwagę genezę rozwoju terenów budowlanych należących do skarżących, którzy oprócz terenów rolnych są właścicielami szeregu działek wyznaczonych w studium i planach miejscowych pod zabudowę. Na przestrzeni lat zarówno obecni właściciele, jak ich przodkowie otrzymali zgodę na przekształcenie ok. 8 ha gruntów pod zabudowę, natomiast w studium pozostawiono dodatkowo obszar ok. 2ha pod dalszą zabudowę obejmujący kilkadziesiąt działek budowlanych. Powyższe ma znaczenie w kontekście stosowania przez organ uchwałodawczy konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Organ zwrócił też uwagę na to, że zmiana przeznaczenia kolejnych ok.17 ha ziemi rolnej na cele budowlane i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tak skonfliktowanym miejscu – z winy skarżących - poniosłoby za sobą ogromne skutki finansowe dla gminy i długie procesy sądowe ze skarżącymi np. o przejęcie terenów pod drogi, pod infrastrukturę techniczną etc.

Skarżący w piśmie procesowym z 5 września 2023 r. wnieśli o przeprowadzenie dowodu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z załącznikami, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Kosakowo z 8 lutego 2018 r. nr LI/136/2018 na okoliczność ustalenia przeznaczenia nieruchomości skarżących w poprzednio obowiązującym studium.

W piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2023 r. skarżący stwierdzili, że Plan ogólny Gminy [...] z 1994 r., na który powołuje się Rada Gminy, został wydany prawie trzydzieści lat temu, a utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., jego ustalenia są więc nieaktualne i nieobowiązujące. Wskazano też, że w Planie zagospodarowania przestrzennego Obszaru Metropolitarnego Gdańsk-Gdynia-Sopot 2030 gmina [...], czyli m.in. P., została zakwalifikowana do rejonu bezpośredniego otoczenia Trójmiasta, w obrębie którego zakłada się uzupełnienia i rozwój zabudowy mieszkaniowej. Według tego Planu gmina [...] leży w strefie intensywnych przekształceń osadniczych. Nieruchomości skarżących znajdują się na obszarze zwartej zabudowy mieszkaniowej, a ich położenie nie wskazuje na ograniczenia dotyczące zabudowy lub jej wysokości w strefie od lotniska. Teren nieruchomości skarżących jest położony na rzędnych od 79 do 80-81 m n.p.m. Powołane w odpowiedzi na skargę rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz w otoczeniu lotniska obowiązywało do 1 października 2020 r. Nawet jednak przy stosowaniu tego rozporządzenia wysokość projektowanej zabudowy na działkach skarżących mogłaby wynosić od 8m do 10m, co dla zabudowy mieszkaniowej jest wystarczające, nawet przy zachowaniu dachów spadzistych, nie byłoby zatem potrzeby uzyskania od ministra indywidualnych odstępstw co do wysokości zabudowy. Położenie w pobliżu terenu wojskowego nie wyłącza możliwości zabudowy mieszkaniowej tych nieruchomości. W strefie [...] ochronnej kompleksu wojskowego nie obowiązuje zakaz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ani ograniczenia dotyczące zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Skarżący w piśmie z 6 listopada 2023 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, podtrzymali zarzuty i twierdzenia w niej zawarte.

Na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. strony podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut skarżących dotyczący naruszenia przepisów art. 170, art.171 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały, polegające na niewzięciu pod uwagę przez Radę Gminy oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r, sygn. akt II SA/Gd 400/19 z uzasadnieniem, prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r. z uzasadnieniem sygn. akt II OSK 884/20, chociaż Organ Gminy Kosakowo był związany tym wyrokiem, w szczególności wyrażonymi tamże przez Sąd ocenami prawnymi.

Otóż wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W przywołanej przez skarżących sprawie, Sąd kontrolował uchwalę Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r., nr XI/77/2019, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowie, natomiast w niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli była uchwała Rady Gminy Kosakowo z 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo. Oznacza to, że przedmiotem kontroli były dwie różne uchwały Rady Gminy Kosakowo, zatem art. 171 P.p.s.a. nie miał w sprawie zastosowania. Skoro zatem w sprawie II SA/Gd 400/19 Sąd kontrolował uchwałę o zmianie uprzednio obowiązującego studium, to w konsekwencji wyrażona tam ocena prawna nie ma charakteru wiążącego w sprawie uchwalenia nowego studium, co nie wyklucza oczywiście możliwości dokonania przez Sąd podobnej oceny prawnej zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy okoliczności sprawy to uzasadniają.

Przechodząc zatem do kontroli uchwały Rady Gminy Kosakowo z 20 czerwca 2023 r., wskazać trzeba, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1463 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W judykaturze i doktrynie wskazuje się, że pomimo że studium zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, możliwe jest jego zaskarżenie do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Uprawnienie takie wywodzi się z możliwego naruszenia interesu prawnego poprzez docelową zmianę przeznaczenia i zagospodarowania terenu, z uwagi na charakter tego aktu, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dotyczy to więc sytuacji, w której dojdzie do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej postanowieniami, a naruszenie takie jest warunkiem dopuszczalności skargi (por. I. Zachariasz, A. Fogel [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, art. 9).

Legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby zaskarżony akt aktualnie i realnie godził w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany (por. Wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., I OSK 1665/18).

W niniejszej sprawie zapisy zaskarżonej uchwały dotyczą należących do skarżących działek nr: [...]-.[..] położone w P., gmina [...]. Działki nr: [...]-[...] stanowią własność B.F., działki nr: [...]-[...] stanowią własność E. K.-F., działki nr [...] i [...] stanowią współwłasność K. F. i M. F., działka nr [...] stanowi własność B. F., a działka nr [...] jest współwłasnością E. K.-F., B. F., K. F. oraz M. F.

Przeznaczenie w zaskarżonej uchwale powyższych działek na cele rolne (działki [...] na lasy lub tereny przeznaczone do zalesienia) determinuje treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji stanowi realny wpływ na ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności. Z tego powodu uznać należy, że skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu spornej uchwały Rady Gminy Kosakowo.

Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji odbywa się z uwzględnieniem treści art. 28 ust. 1 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – dalej jako "u.p.z.p.). Zgonie z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08).

Zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wprost wynika, że przy jej podejmowaniu uwzględniono między innymi przeznaczenie terenu w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego lub decyzjach o warunkach zabudowy oraz przeznaczenie gruntów w archiwalnym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w części tekstowej studium. Uchwała w § 3 uchyla jednocześnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, zatwierdzone uchwałą nr XXX/49/2008 Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 maja 2008 r., zmienioną: uchwałą nr XX/5/2016 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 stycznia 2016 r., uchwałą nr LI/136/2018 Rady Gminy Kosakowo z 8 lutego 2018 r. oraz uchwałą nr XI/77/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r. Jednocześnie Rada Gminy uchwalając zaskarżoną uchwałę nie uwzględniła przeznaczenia działek skarżących w uprzednio obowiązującym studium. Okoliczność taka nie może mieć miejsca, zwłaszcza w sytuacji, gdy w studium z roku 2008 działki skarżących przewidziane były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 października 2019 r. stwierdził nieważność uchwały nr XI/77/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r., w stosunku do działek skarżących). W konsekwencji, ingerencja w chronione konstytucyjnie prawo własności skarżących jest bardzo głęboka. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie w zaskarżonej uchwale, przeznaczenia gruntów określonych ogólnym planie zagospodarowania, który utracił moc z końcem roku 2003 r. Skoro akt ten nie obowiązywał w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, to tym samym nie określał przeznaczenia działek skarżących. Dotychczasowe przeznaczenie bowiem, to przeznaczenie aktualne w chwili uchwalania studium.

Niewątpliwie warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium (Wyrok NSA z 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 991/21). Zgodzić się przy tym należy z poglądem (wrażonym na kanwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej znajdującym zastosowanie w przypadku studium), że przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje także uwzględniać prawo własności, lecz jednocześnie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego. Zauważyć należy, iż brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że przyjęte w tej ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Wprawdzie prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z 20 października 2020 r., sygn. akt. II OSK 1829/19).

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2021 r., podnieść należy, że ukształtowana w powołanym przepisie zasada nakazująca uwzględnianie w studium, a w konsekwencji również w planie miejscowym, uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, zapewnia ochronę jednostki w zakresie możliwości wykorzystania przez nią danego terenu w określony sposób. Jest to zatem regulacja zabezpieczająca interesy jednostki, a jednocześnie służąca respektowaniu zasady zaufania do stanowionego prawa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Nakaz ochrony interesów jednostki nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, ale odstąpienie od tego nakazu może nastąpić jedynie w sytuacji konieczności uzasadnionej interesem publicznym. Gmina poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa, w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, w tym zapewnienia ładu przestrzennego. Należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny (por. sygn. akt II OSK 884/20).

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Kosakowo nie uzasadniła w sposób racjonalny i przekonujący zasadności przeznaczenia działek skarżących na grunty rolne, a część argumentów Gminy sprzeczna jest ze stanem faktycznym sprawy. Gmina nie wykazała konieczności ograniczenia zabudowy na działkach skarżących, w świetle celów i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze, nieprzekonujący jest argument organu, że powodem ograniczenia możliwości zabudowy działek skarżących jest duża presja inwestycyjna oraz ciągły napływ mieszkańców zgłaszających swoje potrzeby i oczekiwania wobec władz gminy związane z zapewnieniem infrastruktury i usług publicznych niezbędnych w związku z rosnącą lawinowo liczbą mieszkańców, co w konsekwencji skutkuje brakiem miejsc dla dzieci i młodzieży w szkołach, brakiem wody w gospodarstwach domowych oraz trudności transportowe - brak adekwatnej ilości utwardzonych dróg, oświetlenia, odwodnienia etc. Wedle Gminy, ogólny kierunek przyjęty w Studium związany jest z dążeniem do zapewnienia spokojniejszego, bardziej zrównoważonego rozwoju tak, aby infrastruktura i usługi publiczne nadążały za rosnącymi potrzebami.

Nie kwestionując powyższego stanu rzeczy, należy zauważyć, że Rada Gminy nie wyjaśniła, w jaki sposób zmiana przeznaczenia gruntów skarżących na rolne wpłynie na realizację celu spokojniejszego i bardziej zrównoważonego rozwoju. Nie ulega wątpliwości, że działki skarżących znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów przeznaczonych pod zabudowę. W sytuacji, w której w poprzednio obowiązującym studium, działki skarżących przeznaczone były pod zabudowę, to cały ten obszar stanowił jedną zorganizowaną całość urbanistyczną. Po zmianie ich przeznaczenia nastąpiło w istocie naruszenie ładu przestrzennego. Oczywistym jest bowiem, że lokalizowanie przeznaczenia rolniczego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, powadzi do lokalnych konfliktów wynikających z uciążliwości prowadzenia produkcji rolnej dla terenów sąsiednich. Niewątpliwie nie służy to spokojniejszemu i bardziej harmonijnemu rozwojowi gminy, ponieważ z uwagi na położenie spornych działek, harmonia ta będzie zakłócona poprzez sąsiedztwo terenów o niekompatybilnym przeznaczeniu i wykorzystaniu.

Gmina nie wyjaśniła także, w jaki sposób i w jakiej skali zabudowa działek skarżących miałaby wpływ na obciążenie infrastruktury Gminy w zakresie usług publicznych (szkoła, przychodnia, ruch drogowy itp.). Ingerowanie w prawo własności, w sposób przewidziany przez gminę w zaskarżonej uchwale może być uzasadnione wyłączenie, gdy celów wskazywanych przez Gminę nie można zrealizować w sposób inny niż pozbawienia możliwości zabudowy przedmiotowych działek.

Położenie spornych nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru zabudowy mieszkaniowej lub obszaru przewidzianego na cele zabudowy mieszkaniowej, pomiędzy trenerami P. i S., pełniącymi funkcję strefy podmiejskiej G., powinno skutkować uwzględnieniem spornych działek w obszarze zawartej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Niewątpliwie teren, na którym położone są sporne działki skarżących, wraz z P. i S. stanowi wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkany przez ludzi (por. art. 2 pkt 1 ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443 w związku z art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p.). Organ nie wyjaśnił, z jakiego powodu działek skarżących nie uwzględniono w bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę, skoro ich położenie oraz uzbrojenie terenu w infrastrukturę predestynuje je wprost do utrzymania dotychczasowego przeznaczenia na cele zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p.

Zauważyć jednocześnie należy, że w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Metropolitalnego Gdańsk - Gdynia – Sopot 2030, Gmina [...] została zakwalifikowana do rejonu bezpośredniego otoczenia Trójmiasta, w obrębie którego zakłada się uzupełnienia i rozwój zabudowy mieszkaniowej. Według tego planu gmina [...] leży w strefie intensywnych przekształceń osadniczych. Postanowienia studium stoją w sprzeczności ze wskazanym powyżej planem.

Nie sposób również uznać argumentu Gminy odnoszącego się do faktu, że zapewnienie odpowiedniej infrastruktury wiąże się z olbrzymimi kosztami. Z podsumowania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wynika bowiem, że łączne koszty rozbudowy infrastruktury technicznej, drogowej oraz społecznej, w perspektywie 30 letniej, wyniosą nie mniej niż 762,3 milionów złotych. Gmina wskazała, że nie posiada obecnie możliwości zwiększenia potrzeb inwestycyjnych, które wynikałyby z poszerzenia terenów pod dodatkową zabudowę mieszkaniową. W Studium, jak podaje Gmina, nie zaprojektowano więc nowych terenów zabudowy mieszkaniowej poza terenami zlokalizowanymi w obowiązujących planach miejscowych oraz obszarach zwartych struktur funkcjonalno-przestrzennych (ZSFP). Ponadto, uzbrojenie wszystkich terenów planowanej zabudowy w infrastrukturę techniczną wymaga rozbudowy sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Szacuje się, że aby zapewnić dostęp do infrastruktury technicznej wszystkim użytkownikom terenów przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych, gmina powinna wybudować 41 km sieci wodociągowej i 38 km sieci kanalizacyjnej.

Otóż powyższa argumentacja nie może tyczyć się działek skarżących, ponieważ sporne działki leżą w obszarze uzbrojonym, przebiegają przez nie linie elektroenergetyczne średniego napięcia, sieć wodna i sieć gazowa, a teren nieruchomości połączony jest z drogami publicznymi, co będzie ułatwiało jego zagospodarowanie pod zabudowę mieszkaniową bez ponoszenia zwiększonych kosztów przez Gminę, co powinno w świetle argumentacji ekonomicznej, przemawiać za utrzymaniem dotychczasowego przeznaczenia terenu. Co więcej, z załączonych do odpowiedzi na skargę pism PEWIK Gdynia wynika, że jedynie kwestia zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wymagałaby wybudowania fragmentu przewodu kanalizacyjnego i wodociągowego. Stwierdzenie to nie obliguje Gminy do ich wykonania, a nadto brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na zakres i koszt tych prac. Co istotne, nie można wykluczyć, że zarówno studnia (zaopatrzenie w wodę), jak i o odprowadzanie ścieków (zbiornik bezodpływowy) zostaną zabezpieczone w ramach konkretnej działki, kosztem jej właściciela. Zatem argument ograniczonych możliwości finansowych Gminy przemawia za wykorzystaniem pod zabudowę terenów niewymagających nakładów na infrastrukturę, zwłaszcza gdy stanowią one część większego obszaru zamieszkanego przez ludzi i stanowią kontynuację istniejącego zagospodarowania.

Jako chybiony należało uznać argument Rady Gminy odnoszący się do ograniczeń zabudowy wynikających z lokalizacji na terenie Gminy lotniska. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska, na które powołał się Gmina, nie obowiązuje od 2 października 2020 r. Niewątpliwie jest to dowód na ograniczoną staranność dokonanej przez organ analizy uwarunkowań przestrzennych prowadzących do pozbawienia skarżących prawa zabudowy ich nieruchomości. Sam fakt powołania się przez organ na nieobowiązujące normy prawne wskazuje na wadliwość prawną zaskarżonej uchwały.

Słusznie skarżący podnoszą, że ich nieruchomości nie stanowią gruntów rolnych szczególnie chronionych. Wobec działki nr [...] wydano decyzję o przeznaczeniu na cele nierolnicze. Udzielono także zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działki nr [...] oraz działek nr [...]-[...] (decyzje znajdują się w aktach sprawy). Oznacza to, że nie istnieje prawnie chroniona wartość, do uwzględnienia której Rada Gminy zobligowana jest przepisami prawa. Fakt, że decyzje te skonsumowane będę przez plan miejscowy, nie zmienia oceny okoliczności że sporne gruntu nie są szczególnie cenne dla gospodarki rolnej.

Powyższe rozważania, prowadzą do wniosku, że Rada Gminy przekroczyła granicę przysługującego jej władztwa planistycznego oraz niewystarczająco wyważyła interes publiczny z interesami osób prywatnych. Niewątpliwie zmieniając przeznaczenie gruntów z budowlanych na grunty przeznaczone pod uprawy rolne i las, Rada Gminy nie wykazała, by za zmianą taką przemawiał interes publiczny, doprowadzając w ten sposób do naruszenia interesów właścicieli nieruchomości, a tym samym przekraczając granice przysługującego jej władztwa planistycznego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy ona nieruchomości stanowiących działki nr: [...]-[...], położone w P., gmina [...].

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.