Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 136/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2023 r. znak: DOR.7110.356.2023.IWA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 6 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A.T.(dalej: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. z 31 sierpnia 2023 r. o umorzeniu wszczętego na wniosek skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z 28 września 2018 r.

Decyzja GINB została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z 28 września 2018 r. Starosta Powiatu W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. i I. L. pozwolenia na budowę obejmującą samoobsługową myjnię samochodową dwustanowiskową – wiaty z kontenerami technicznym i gospodarczym wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] [...], obręb [...] , jedn. ewid. [...]

Wnioskiem z 25 maja 2023 r. A. T., właścicielka nieruchomości położonej w J.o numerze ewid. [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, zwróciła się do Wojewody D. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Decyzją z 31 sierpnia 2023 r. Wojewoda D. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu W.. Zdaniem organu, skarżącej nie można uznać za stronę postępowania ze względu na odległość planowanej inwestycji od granicy należącej do niej działki budowlanej. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że objęta zamierzeniem budowlanym myjnia samoobsługowa zaplanowana została w odległości ok. 25 m od granicy z działką [...] oraz ok. 42 m od istniejącego budynku. Teren zainwestowania jest ponadto oddzielony od działki skarżącej działką drogową nr [...] Analizując unormowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: rozporządzenie) Wojewoda stwierdził, że nie zachodzi ryzyko powstania jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie działki należącej do skarżącej. Kwestia zaś występowania immisji pośrednich może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym.

Od decyzji Wojewody D. A. T. wniosła odwołanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podkreślił, że wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wskazał zatem, że w myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, GINB podkreślił, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, co nie zmienia ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. GINB podkreślił, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu zacytowanym powyżej został wprowadzony do systemu prawa na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471).

Odnosząc powyższe unormowania do warunków rozpoznawanej sprawy GINB zauważył, że jak wynika z projektu budowlanego sporna inwestycja polega na budowie samoobsługowej myjni samochodowej dwustanowiskowej - wiaty z kontenerem technicznym i gospodarczym z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w J. Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że jest ona współwłaścicielką działki nr [...], położonej w J.przy ul. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Nieruchomość ta, jak wskazała skarżąca położona jest w sąsiedztwie działki [...], której zainwestowanie w sposób ustalony w pozwoleniu na budowę emituje hałas przekraczający na terenie jej nieruchomości dopuszczalne dla zabudowy mieszkaniowej natężenie hałasu. Wykonanie pomiarów natężenia dźwięku emitowanego przez funkcjonującą myjnię samochodową skarżąca zleciła certyfikowanemu akustykowi.

GINB wskazał zatem, że według projektu budowlanego objęta podważaną decyzją myjnia samochodowa o wysokości 4,25 m (zob. Projekt budowlany, str. 70-71) została zaprojektowana w odległości ok. 26 m od granicy działki nr [...] (stanowiącej współwłasność skarżącej) i ok. 42 m od znajdującego się na niej budynku mieszkalnego. Działki nr [...] i [...] rozdziela ulica [...] Biorąc pod uwagę powyższe dane oczywistym jest, że realizacja spornej inwestycji nie jest w stanie wprowadzić żadnych ograniczeń w zabudowie działki skarżącej, w tym w szczególności w perspektywie wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, ze zm.) norm odległościowych (§ 12), wymagań w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń (§ 13), zapewnienia odpowiedniego oświetlenia i nasłonecznienia (§ 57-60) czy zachowania odpowiednich odległości między budynkami w perspektywie bezpieczeństwa pożarowego (§ 271-273). Podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące eksploatacji inwestycji mającej negatywny wpływ na korzystanie z prawa własności z uwagi na immisję - uciążliwy hałas ponad dopuszczalne normy, są – zdaniem GINB - całkowicie oderwane od przesłanek, które determinują status stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Argumenty te nie mają żadnego związku z ustawową definicją obszaru oddziaływania obiektu, który wyznaczają ograniczenia w zabudowie, wynikające z obowiązujących przepisów, a nie niedogodności w korzystaniu z nieruchomości. Samo odczuwanie przez właściciela nieruchomości uciążliwości związanych z funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie jest równoznaczne z obszarem oddziaływania tego obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego, warunkującym przyznanie mu legitymacji do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. Ponadto uprawnienia właściciela wyprowadzone z art. 140 k.c. i art. 144 k.c., same w sobie nie stanowią o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym, a ochrona własności przed immisjami, które zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, może być dochodzona na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi.

Reasumując GINB stwierdził, że A. T. nie wykazała, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się, aby miała interes prawny (art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) w kwestionowaniu decyzji Starosty Powiatu W. z 28 września 2018 r. Sporna (planowana) inwestycja nie wprowadza bowiem prawnych ograniczeń w zabudowie działki o nr [...] w J. a tym samym nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze jej oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z uwagi na wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie nieważnościowe dotyczące ww. decyzji, zdaniem GINB, należało umorzyć w całości jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ zaznaczył, że z powodu formalnego charakteru rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty nie mogły podlegać ocenie w ramach tego postępowania.

Skargę na opisaną wyżej decyzję GINB złożyła A. T., reprezentowana przez adwokata, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

prawa formalnego w postaci:

1) art. 3 pkt. 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zarówno w brzmieniu obowiązującym na dzień składania wniosku o pozwolenie na budowę tj. 28 sierpnia 2018 r., jak i w brzmieniu aktualnym poprzez nieuprawnioną odmowę przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu i tym samym brak merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego organy obu instancji analizując legitymację czynną skarżącą we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z 28 września 2018 r. pominęły stan prawny (a zwłaszcza treść art. 3 pkt 20 stawy Prawo budowlane) obowiązujący w czasie prowadzenia postępowania o pozwolenia na budowę jak również nie wzięły pod uwagę norm technicznych, które muszą spełniać budynki w zakresie poziomu akustycznego;

prawa materialnego w postaci:

1) art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556) w zw. z § 1 pkt. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z dnia 14 czerwca 2007r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) w zw. z "§ 11 ust. pkt. 2" oraz § 323 - 327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) poprzez brak uwzględnienia wskazanych przepisów ograniczających możliwość zabudowy w przypadku przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z uwagi na tryb, w jakim została wydana zaskarżona decyzja i treść rozstrzygnięcia wypada zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli organ nadzoru uznaje, iż podmiot inicjujący postępowanie nadzorcze nie jest stroną, to zobowiązany jest, w zależności od okoliczności danej sprawy, albo wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. (jeżeli brak przymiotu strony jest oczywisty), albo wydać decyzję o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (jeżeli rozstrzygnięcie kwestii statusu strony wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego). – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1152/20, CBOSA

Postępowanie, którego dotyczy skarga ma charakter nadzwyczajny, dotyczy bowiem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniały przez pewien czas istotne rozbieżności dotyczące zastosowania odpowiedniej normy regulującej kwestię interesu prawnego w takim postępowaniu. Sprowadzały się one do zasadniczej kwestii: czy interes prawny w takich sprawach wywodzony jest na zasadach ogólnych tj. w oparciu o art. 28 k.p.a., czy też - analogicznie jak w zwyczajnym trybie w sprawie pozwolenia na budowę - na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Aktualnie dominujący jest pogląd, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w którym ustawodawca posługuje się sformułowaniem: "w sprawie pozwolenia na budowę" dotyczy zarówno postępowań prowadzonych w postępowaniu zwyczajnym, jak i w jego trybach nadzwyczajnych, czyli także w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w trybie zwykłym i trybie nadzwyczajnym brak jest racjonalnych podstaw do różnicowania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego.

W wyroku z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2012/20 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zauważał, że choć sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym, to nie zmienia to zasadniczego przedmiotu sprawy, jakim jest pozwolenie na budowę. Odwołując się do wyroku z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2821/16, NSA podkreślał, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość pomiędzy stronami postępowania w trybie nadzwyczajnym a stronami postępowania zwykłego, choć przedmiot decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyznacza krąg stron obu tych postępowań. Stroną postępowania nadzwyczajnego może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem także osoba, która nie posiadała takiego statusu w postępowaniu zwykłym.

Stosownie zatem do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wypada jednak zaznaczyć, że z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wynika, iż poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. "Uzasadnione interesy osób trzecich", o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2184/15, CBOSA). Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości (ogranicza światło, widok, emituje hałas, powoduje zwiększony ruch pieszy lub drogowy). W sytuacji gdy nie można mówić o naruszeniu konkretnych przepisów prawa (w tym norm warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i prawa o ochronie środowiska), to organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1626/18). Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być zatem rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Dodać też należy, że interes osób trzecich chroniony przez art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 tej ustawy (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1010/18 i z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 623/19, CBOSA).

Zasadnie również GINB wskazał na definicję obszaru oddziaływania obiektu ustaloną w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi zatem punkt wyjścia do poszukiwania przepisów odrębnych, na podstawie których można określić ewentualne ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki, co z kolei determinuje istnienie legitymacji procesowej w konkretnej sprawie. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2535/21 (CBOSA) zauważył, że przepisy ustawy Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości.

Jak słusznie zauważył GINB w zaskarżonej decyzji, ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony takiego postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Uwzględniając zatem treść art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy – zdaniem Sądu - przyjąć, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę są, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy takich nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Wśród przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane będą więc nie tylko przepisy regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami mogą być przepisy ustawy o ochronie przyrody, ustawy o drogach publicznych, czy też z zakresu ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 778/17 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. W konsekwencji zatem, jeżeli obowiązują przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości, to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiadujących, których interes prawny jest właśnie chroniony tymi przepisami.

Ustalenie kręgu stron musi być uzależnione zasięgiem oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w świetle przepisów Prawa budowlanego, ale także prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego. Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku ustalenie oddziaływania konkretnej uciążliwości, co do których przepisy prawa ustanawiają ograniczenia celem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji z 28 września 2018 r., którą Starosta Powiatu W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. i I. L., pozwolenia na budowę obejmującego samoobsługową myjnię samochodową dwustanowiskową – wiaty z kontenerami technicznym i gospodarczym, wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] [...] obręb J. jedn. ewid. J.

Skarżąca swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa współwłasności działki nr ew. [...], która nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną. Działki rozdziela ulica. Odległość dzieląca obie nieruchomości wynosi 26 m, przy czym budynek mieszkalny na działce skarżącej jest oddalony od inwestycji o ok. 42 m. Słusznie organy wskazały, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 13 (dotyczący przesłaniania budynków), jak również przepisy § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) rozporządzenia. Projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i następne ww. rozporządzenia) obiektów na nieruchomości skarżącej.

Skarżąca w trakcie postępowania nie wykazała potencjalnego negatywnego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość pozostającą jej współwłasnością. Nie wykazała również szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, czy też szkodliwego wpływu zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, w sposób determinujący przyjęcie, że posiada ona status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza ustaleń zawartych w dokumentacji projektowej spornej inwestycji wymaga zauważenia, że wyznaczając obszar oddziaływania inwestycji projektant wskazał na działkę objętą wnioskiem – nr [...] oraz bezpośrednio przylegającą do terenu inwestycji część działki nr [...]

Skarżąca swojego interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty upatrywała zaś w fakcie, że hałas emitowany przez myjnię przekracza na nieruchomości skarżącej dopuszczalne normy natężenia dźwięku. Przedstawiła w tym zakresie sprawozdanie z pomiarów hałasu sporządzone przez mgr inż. M. B.. Z faktu tego wyprowadzała zaistnienie przesłanki wskazującej na nieważność decyzji. Odwoływała się również do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uciążliwego charakteru inwestycji.

Wskazać zatem trzeba, że ponadnormatywna i uciążliwa emisja hałasu, jaką generuje inwestycja nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania skarżącej za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, w konsekwencji strony postępowania nieważnościowego. W ocenie Sądu, faktyczna uciążliwość w korzystaniu z prawa własności sąsiedniej nieruchomości, będąca wpływem nadmiernych immisji sąsiedzkich nie stanowi prawnego ograniczenia w sposobie zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Hałas pochodzący z inwestycji nie kreuje zatem przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowie, albowiem nie została ograniczona możliwość zabudowy nieruchomości skarżącej. Przekroczenie natomiast dopuszczalnych norm hałasu, jeśli ma miejsce, podlega kompetencjom organów środowiskowych w tym inspekcji sanitarnej. To przed tymi organami, lub przed sądem powszechnym w postępowaniu związanym z immisjami, skarżąca może domagać się przeprowadzenia badań akustycznych. Z tego względu nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 113 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Podkreślić trzeba, że to z woli ustawodawcy, stroną postępowania tego rodzaju są tylko podmioty związane z nieruchomościami, dla których budowana inwestycja wprowadza ograniczenia w ich zabudowie wynikające z przepisów prawa (np. uniemożliwiające zabudowę działki na takim obszarze, na jakim byłoby to dopuszczalne gdyby sporna inwestycja nie istniała). W tym znaczeniu hałas dotyczy jedynie naruszenia interesu faktycznego, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych.

Stwierdzić zatem należy, że analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, mając na uwadze obszar oddziaływania inwestycji, dokonał analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech spornego obiektu. Z tak dokonanej analizy wyprowadził w konsekwencji wniosek, iż z mocy przepisów odrębnych związanych z obiektem będącym przedmiotem inwestycji nie sposób wyprowadzić ograniczeń w zabudowie dla terenu działki skarżącej (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Nieskutecznymi zatem okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia ww. przepisów ustawy Prawo budowlane, jak również naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. Kwestia legitymacji skarżącej dla możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego została ustalona prawidłowo i należycie uzasadniona.

Sąd podkreśla jednocześnie, że osoby, które nie są stronami postępowania nie są pozbawione możliwości obrony swoich praw. Mogą one wystąpić do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę przedstawiając tym organom argumentację przemawiającą za zasadnością podjęcia takich działań.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.