Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7568/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt: II SAB/Bd 90/20 w sprawie ze skargi R.D. na bezczynność Wójta Gminy Zławieś Wielka w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt: II SAB/Bd 90/20 oddalił skargę R.D. na bezczynność Wójta Gminy Zławieś Wielka w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

R.D. w wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skardze na bezczynność Wójta Gminy Zławieś Wielka w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazał, że w dniu 6 listopada 2020 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielnie odpowiedzi na pytania: 1) Czy w odpowiedzi na zapytania ofertowe z dnia 21 września 2020 r. w przedmiocie dzierżawy pomieszczeń przeznaczonych na prowadzenie działalności medycznej w zakresie POZ dla mieszkańców Gminy Zławieś Wielka wpłynęły oferty od adresatów zapytań? 2) W wypadku wpłynięcia ofert – wniósł o udostępnienie kopii każdej z nich poprzez przesłanie ich w zdigitalizowanej wersji na adres poczty elektronicznej.

Skarżący podał, że w dniu 13 listopada 2020 r. otrzymał poprzez pocztę elektroniczną odpowiedź od Wójta Gminy Zławieś Wielka, w której organ udzielił odpowiedzi co do punktu 1, a względem punktu 2 wyraził stanowisko, że przedmiotem złożonego przez skarżącego wniosku nie jest informacja publiczna. Skarżący podkreślił, że wójt nie wyjaśnił, z jakich przyczyn żądania zawartego w punkcie 2 nie uznał za informację publiczną.

Z tego względu, stojąc na stanowisku, że ww. oferty stanowią informację publiczną, skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy Zławieś Wielka do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 listopada 2020 r. zgodnie z żądaniem i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że nie pozostawał w zwłoce z rozpoznaniem wniosku. Wskazał, że w odpowiedzi na wniosek skarżący otrzymał informację, iż oferty dotyczące dzierżawy pomieszczeń należących do Gminy w związku z zamiarem Gminy wydzierżawienia pomieszczeń na cele udzielania świadczeń zdrowotnych nie stanowią informacji publicznej, a więc nie podlegają udostępnianiu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, sam fakt, iż dokument prywatny, jakim jest oferta wydzierżawienia nieruchomości gminnej, trafia do Gminy nie staje się z tego powodu dokumentem urzędowym. Organ podkreślił, że nie doszło do zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gminnej, a jedynie podmioty prywatne złożyły oferty dotyczące woli zawarcia takiej umowy. W związku z tym, organ nie mógł udzielić informacji wnioskowanej przez skarżącego, o czym skarżący został poinformowany w terminie 7 dni od wpływu wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyjaśniając pojęcie bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdził, że bezsporne jest, że odpowiadając na punkt pierwszy wniosku, organ poinformował skarżącego, że do Urzędu wpłynęła jedna oferta od adresata zapytania ofertowego oraz jedna oferta od podmiotu, do którego zapytanie nie zostało skierowane. W zakresie punktu drugiego wniosku organ wyraził stanowisko, że oferty składane przez podmioty w związku z zamiarem zawarcia przez Gminę umowy dzierżawy nie stanowią informacji publicznej.

Sąd wyjaśnił, że co do zasady informacją publiczną są dokumenty urzędowe, a więc wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań, jednak nie wszystkie pisma będące w posiadaniu organu mają ten walor. Wskazując na orzecznictwo NSA Sąd uznał, że oferta złożona przez wybrany przez organ podmiot nie ma charakteru dokumentu urzędowego podlegającego udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz ma charakter dokumentu prywatnego, niezawierającego danych stanowiących informację publiczną. Odwołując się do argumentacji skarżącego i powołanego przez niego wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Kr 103/19, Sąd wyjaśnił, że teza tego orzeczenia - "Oferty składane w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p." - dotyczy innego stanu faktycznego niż w przedmiotowej sprawie. Z uzasadnienia wskazanego wyroku wynika, że wnioskodawca domagał się w ramach informacji publicznej: "udostępnienia informacji w zakresie efektów pracy komisji konkursowej, która przeprowadza konkurs na stanowisko Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w D., a konkretnie listy zgłoszonych kandydatów, którzy spełniają wymogi formalne określone w regulaminie konkursu, protokołu z drugiego posiedzenia komisji wraz z treścią podjętych uchwał oraz protokołu z posiedzenia, na którym został wybrany nowy dyrektor ośrodka, wraz z treścią podjętych przez komisję uchwał." W wyroku tym Sąd za informację publiczną uznał więc oferty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie Wójt Gminy Zławieś Wielka udostępnił skarżącemu zgodnie z żądaniem wniosku oferty przesłane do czterech podmiotów dot. wyłonienia dzierżawcy przychodni. Pisma z dnia 21 września 2020 r. skierowane do podmiotów prywatnych stanowiły zaproszenie do złożenia ofert na pomieszczenia wraz z określeniem planowanego do realizacji zakresu świadczeń opieki zdrowotnej. Udzielone odpowiedzi na powyższe oferty, czy też niezależne od zaproszenia oferty, były już dokumentami prywatnymi. Dokumentami urzędowymi byłyby jedynie protokoły z rozpoznania ofert oraz finalne produkty zaproszeń, czyli umowy dzierżawy. Zdaniem Sądu organ trafnie uznał, że oferta wydzierżawienia nieruchomości gminnej, poprzez jej złożenie w organie nie staje się automatycznie dokumentem urzędowym. Sprawa zakresu złożonych ofert przez podmioty prywatne nie stanowiła informacji publicznej, o czym organ poinformował skarżącego w punkcie drugim pisma, w piśmie z dnia 13 listopada 2020 r., zaś udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek w części punktu pierwszego.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że żądane zapytania są pismem urzędowym, ale odpowiedzi do czasu rozstrzygnięcia przetargu są niejawne, co wynika z zasad uczciwej konkurencji i równości podmiotów. Dopiero po rozstrzygnięciu przetargu jego uczestnik, a tym bardziej osoba postronna może w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej zasięgać informacji o podpisanej umowie, która i tak jest dostępna w BZP (art. 11 - wybrany wykonawca, wartości usługi). Dokumenty przetargowe w czasie jego trwania nie są dostępne w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Złożone oferty są dokumentem prywatnym i służą do wyłonienia przyszłej strony umowy dzierżawy. Są dokumentem pomocniczym dla organizatora przetargu i podlegają ocenie w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu Sąd uznał, że organ w dacie wniesienia skargi do Sądu nie pozostawał bezczynny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R.D. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że oferty adresatów zapytań oraz innych jednostek złożone w toku procedury wyboru podmiotu będącego następnie stroną ewentualnej umowy dzierżawcy pomieszczeń przeznaczonych na prowadzenie działalności medycznej (POZ) nie są informacjami publicznymi.

W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący kasacyjnie podniósł, że kluczowe dla oceny czy dokument prywatny będzie podlegał udostępnieniu jest to, czy dokument ten zawiera dane stanowiące informację publiczną. Powodem dla przyjęcia takiego stanowiska jest fakt, że Gmina zaproszenie do złożenia oferty wysłała w ramach uregulowań samorządowych, a więc aktów normatywnych, które w sposób szczególny realizują zamierzenia danego podmiotu co do procedury, którą Gmina zamierza podjąć. Nie jest to zatem postępowanie nieuregulowane, niepodlegające żadnej kontroli.

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. W zakres tego pojęcia wpisują się materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, co powoduje, że chodzi tu przede wszystkim o oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego. Oferty były bezpośrednio związane z celem publicznym, jakim jest udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie przysługującego każdemu konstytucyjnego prawa dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie kontekst sprawy jest szerszy, albowiem obejmuje również stan konfliktu interesów pomiędzy Gminą, a skarżącym, który prowadzi działalność o charakterze medycznym na terenie Gminy. Skarżącemu w sposób nieuprawniony (uzyskał już korzystny dla siebie wyrok Sądu pierwszej instancji w sprawie cywilnej o uznanie wypowiedzenia umowy za bezskuteczne) wypowiedziano umowę dzierżawy, stąd też jego zainteresowanie postępowaniem na wyłonienie nowego dzierżawcy było zrozumiałe. Jedyną zaś drogą do uzyskania informacji co do procedury wyboru niejako podmiotu następczego było uzyskanie informacji w trybie informacji publicznej. Tak rozumiejąc określony stan faktyczny będący tłem wniosku o informację publiczną należy przyjąć, że oferty złożone w ramach zapytań nie były jedynie dokumentami prywatnymi. Skarżący interpretuje przepisy dotyczące jawności ofert w ten sposób, że skoro w zwyczajowym trybie przetargowym byłyby one jawne i dostępne publicznie, to w tym samym trybie te same oferty złożone w ramach zapytania również powinny mieć atrybut jawności. Rozdzielanie tych samych dokumentów, a składanych w innym trybie postępowania (przetarg lub zapytania) na jawne i niejawne stoi w całkowitej sprzeczności z ideą dostępu do informacji publicznej. Jedynie na marginesie skarżący podniósł, że Gmina, jako adresat ofert była w posiadaniu konkretnych dokumentów, jakie powinny być następnie ujawnione z uwagi na charakter zapytań ofertowych. Stanowisko WSA prowadzi zaś do konkluzji, że jawność istotnych dla społeczeństwa informacji zależy nie od ich charakteru, a jedynie od trybu administracyjnego, w jakim mogą być pozyskiwane. Skarżący ma świadomość, że orzecznictwo nie jest jednolite i zakłada również możliwość uznania oferty jako dokumentu prywatnego, niemniej w omawianej sprawie uznanie oferty jako takiego dokumentu zmierza do ograniczenia informacji, jakie obywatel może uzyskać na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej, jako że stanowią o realizacji konstytucyjnego prawa, powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 5 stycznia 2023 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było dopuszczalne.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny odnotował, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, zachodziły podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd popełnił błąd subsumpcji uznając, że oferty adresatów zapytań oraz innych jednostek złożone w toku procedury wyboru podmiotu będącego następnie stroną ewentualnej umowy dzierżawcy pomieszczeń przeznaczonych na prowadzenie działalności medycznej nie są informacjami publicznymi, a są jedynie dokumentami prywatnymi.

Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, mimo że argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na kwestiach wykładni szeregu przepisów prawa, a jej istota wyraża się w stanowisku strony skarżącej o potrzebie szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej oraz w założeniu tożsamości jawności postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1710) z jawnością, jaką przyznaje się informacjom na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów.

Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, prowadzącego do wniosku, że konkretne informacje, takie jak oferty adresatów zapytań oraz innych jednostek złożone w toku procedury wyboru podmiotu będącego następnie stroną ewentualnej umowy dzierżawcy pomieszczeń przeznaczonych na prowadzenie działalności medycznej (POZ) nie są informacjami publicznymi i nie podlegają udostępnieniu. Błędu subsumcji strona skarżąca jednak nie wykazała, a skoro Sąd I instancji przyjął, na skutek wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., że oferta składana przez adresata ofertowego ma charakter dokumentu prywatnego nie zawierającego danych stanowiących informację publiczną (przy czym wykładnia ta nie podlegała ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku podniesienia w skardze kasacyjne zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego), to brak podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w zakresie tak rozumianej informacji publicznej nie mieszczą się informacje objęte wnioskiem w niniejszej sprawie, takie jak "oferty adresatów zapytań oraz innych jednostek złożone w toku procedury wyboru podmiotu będącego następnie stroną ewentualnej umowy dzierżawcy pomieszczeń przeznaczonych na prowadzenie działalności medycznej" zakwalifikowane przez Sąd do dokumentów prywatnych. Ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, w czym mieści się ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym zwłaszcza kwalifikacji ofert, o jakich mowa we wniosku z dnia 6 listopada 2020 r., jako dokumentów prywatnych, nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, nie podniesiono bowiem zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Tymczasem w skardze kasacyjnej wyraźnie kwestionuje się właśnie prawidłowość ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Strona skarżąca wskazuje bowiem, "(...) tak rozumiejąc określony stan faktyczny będący tłem wniosku o informację publiczną należy przyjąć, że oferty złożone w ramach zapytań nie były jedynie dokumentami prywatnymi".

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.