Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 395/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 16, art. 66 ust. 1, art. 67
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Specjalista Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S.A. z siedzibą na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie gospodarowania odpadami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Spółka A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dotyczące prowadzenia działalności w zakresie termicznego unieszkodliwiania odpadów przy ul. L. w C. oraz w zakresie gospodarki odpadami na terenie województwa p.

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniach od 18 listopada 2020 r. do 29 stycznia 2021 r. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie gospodarowania przez Spółkę A. (dalej jako Spółka lub skarżąca) odpadami medycznymi na terenie nieruchomości w miejscowości S. przy ul. G. [..]. W wyniku podjętych czynności kontrolnych ustalono, że kierowcy (realizatorzy) zatrudnieni w Spółce dostarczali samochodami dostawczymi na teren ww. nieruchomości odpady medyczne. Następnie odpady te własnoręcznie przeładowywali do zaparkowanej na terenie tej nieruchomości przyczepy będącej własnością Spółki, a która nie posiadała żadnego zamknięcia. Odpady pochodziły z co najmniej 18 punktów zlokalizowanych na terenie miasta G. i były zbierane bez wymaganego zezwolenia, w sposób niezgodny z przepisami ochrony środowiska. W szczególności Spółka nie dopełniła obowiązku gospodarowania odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, co jest obowiązkiem, wynikającym z art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.).

W trakcie kontroli stwierdzono również, że nieprawidłowo prowadzona jest ewidencja odpadów. Przede wszystkim ewidencja dotyczyła tylko siedziby Spółki w Ż., pomijając gospodarowanie odpadami, m.in. w instalacji w C. Do dnia zakończenia kontroli ewidencję zaczęto prowadzić w pełnym zakresie. Wyjaśniając powyższe uchybienia pełnomocnik Spółki poinformował, że niekiedy kierowcy Spółki odbierający odpady medyczne i weterynaryjne sami, po zważeniu odpadów wystawiają Karty Przekazania Odpadów z systemu wewnętrznego Spółki. Takie odpady, szczególnie, gdy Spółka widnieje jako transportujący odpady, w systemie BDO wykazywane są jako odpady przejęte przez Spółkę A., a następnie są przekazywane ostatecznemu odbiorcy odpadów do unieszkodliwienia. Pojazdy wykorzystywane w trakcie transportu odpadów wyposażone są w wagi, zatem do systemu wprowadzona jest konkretna i rzeczywista masa transportowanych odpadów. Takie działanie jednak, zdaniem organu, powoduje, że ewidencja nie jest zgodna ze stanem rzeczywistym.

Dalej ustalono, że w ewidencji odpadów w formie Kart Ewidencji Odpadów nie wykazano numerów kart przekazania odpadów, wyjętych oraz przekazanych do i z instalacji w C. Na podstawie tak prowadzonej ewidencji nie może więc ustalić, skąd pochodzą odpady przetworzone w instalacji w C. oraz przyjęte do tego miejsca i przekazane do kolejnego posiadacza odpadów. Z ewidencji odpadów za rok 2020 wynika, że wszystkie odpady unieszkodliwione w C. zostały przywiezione z instalacji w Ż., a z wyjaśnień pełnomocnika Spółki wynika, że zgodnie z ekonomią należy wnioskować, iż wszystkie odpady pochodzą z województwa p. Ponadto, w trakcie kontroli nie odnotowano Kart Przekazania/Kart Ewidencji Odpadów dla miejsca zbierania odpadów z miejscowości S. Również Karty Przekazania Odpadów prowadzone są z zastosowaniem druków niezgodnych ze wzorem stanowiącym załącznik 5a do ustawy o odpadach.

W związku z ww. uchybieniami organ, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 995 ze zm.) wydał zarządzenie, w którym w pkt 1 nakazał Spółce prowadzić gospodarkę zakaźnymi odpadami medycznymi w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska z terminem wykonania od dnia otrzymania zarządzenia oraz w pkt 2 prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję odpadów, zgodną ze stanem faktycznym z zastosowaniem przewidzianych prawem dokumentów, zgodnie z art. 66 ust. 1, art. 67 ustawy o odpadach, z terminem wykonania od dnia otrzymania zarządzenia.

W skardze na to zarządzenie Spółka wniosła o jego uchylenie, zarzucając organowi błędne ustalenie, że Spółka gospodaruje bądź gospodarowała odpadami medycznymi na terenie nieruchomości w miejscowości S. przy ul. G. [..]. Opisane w zarządzeniu czynności kierowców/realizatorów, własnoręcznie przeładowujących odpady medyczne z samochodu do przyczepy wstawionej na terenie nieruchomości w S. nie stanowią gospodarowania odpadami medycznymi przez Spółkę, gdyż czynności te odbywały się bez wiedzy, zgody i decyzji Spółki, którą jednoosobowo reprezentuje zarząd. Czynności te nie stanowiły gospodarowania odpadami przez Spółkę, lecz co najwyżej stanowiły eksces pracowników Spółki, który jednak nie jest działaniem Spółki. Zarządzenie nie jest więc uzasadnione, nie jest wiadome w jaki sposób miałoby podlegać wykonaniu. Jak zauważono, odnośnie do prowadzenia ewidencji odpadów w zakresie odnoszącym się do instalacji w C. organ stwierdził, że do dnia zakończenia kontroli rozpoczęto prowadzenie ewidencji dotyczącej odpadów w pełnym zakresie, a zatem nie ma żadnych nieprawidłowości. Oznacza to, że również w tym zakresie zarządzenie nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu podkreślono, że działalnością Spółki kieruje jednoosobowy zarząd, który nie podejmował żadnych decyzji ani nie wydawał żadnych poleceń odnośnie do gospodarowania odpadami w miejscowości S. przy ul. G. [..]. Tym samym Spółka nie zbierała odpadów na tym terenie, nie magazynowała tam tych odpadów, w związku z tym nie musiała prowadzić ewidencji odpadów w miejscowości S. i nie musiała tam prowadzić systemu wizyjnego. Spółka nie zwracała się do właściciela terenu w miejscowości S. przy ul. G. [..] o udostępnienie jej tego terenu, ani jego części na potrzeby gospodarowania przez Spółkę odpadami i odpadami na tym terenie nie gospodarowała. Spółka nie poleciła nikomu kontaktowania się w sprawie wyrażenia zgody na wjazd przyczepy. Wszystkie te okoliczności były poza wiedzą i zgodą Spółki, a zatem poza wiedzą i zgodą zarządu Spółki. Incydentalne postawienie na terenie nieruchomości w S. przyczepy z odpadami i przenoszenie z przyczepy na samochód odpadów nie obywało się na wiedzą i zgodą zarządu.

Sam fakt, że na tym terenie znalazły się odpady, które Spółka odebrała od wytwórców celem ich unieszkodliwienia, nie oznacza, że na tym terenie nimi gospodarowała. Gospodarowanie odpadami nie jest okolicznością jedynie czysto faktyczną, ale musi wynikać z decyzji podejmowanych przez uprawniony organ osoby prawnej, jeżeli kontrolowanym jest osoba prawa i jeżeli gospodarowanie przypisuje się osobie prawnej. Tymczasem Spółka - osoba prawna, reprezentowana przez zarząd, nie podejmowała żadnych decyzji, które mogłoby oznaczać, że gospodaruje odpadami na terenie miejscowości S.

W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny oraz podniósł, że w ramach prowadzonej działalności Spółka zbiera oraz unieszkodliwia odpady medyczne, w tym zakaźne odpady medyczne oraz prowadzi na terenie województwa p. takową działalność za pomocą własnego sprzętu oraz zatrudnionych w Spółce pracowników (kierowców/realizatorów). Spółka na własną odpowiedzialność i w ramach prowadzonej działalności odbiera odpady medyczne, które jest zobowiązana unieszkodliwić zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami ochrony środowiska. Tymczasem odpady były nie tylko zbierane wbrew zakazowi i bez wymaganego prawem zezwolenia, ale także transportowane niezgodnie z przepisami. Jak wskazano, posiadaczem odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. 19 ustawy o odpadach jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna lub osoba nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Spółka odbierając odpady od wytwórców wchodziła w ich posiadanie, zatem była posiadaczem odpadów na rzecz, której i w imieniu, której działali zatrudnieni w niej kierowcy/realizatorzy transportów.

Spółka ponadto ponosi odpowiedzialność za zatrudnianych pracowników oraz zobowiązana jest do sprawowania nad nimi odpowiedniego nadzoru. Spółka jest następnym posiadaczem zakaźnych odpadów medycznych i winna je unieszkodliwić przez termiczne przekształcenie w spalarni odpadów niebezpiecznych. W odniesieniu do odpadów medycznych innych niż zakaźne, Spółka przejęła odpowiedzialność na zasadzie art. 27 ust 3 oraz 4 ustawy o odpadach i stała się kolejnym posiadaczem z chwilą przekazania odpadów za gospodarowanie, którymi od tego momentu ponosi odpowiedzialność. W związku z powyższym powinna prowadzić gospodarkę odpadami zgodnie z art. 16 ustawy o odpadach. Skarżąca spółka wskazuje, że stwierdzone podczas kontroli gospodarowanie odpadami medycznymi odbyło się bez wiedzy i woli Spółki, a także stanowiło eksces pracowniczy. Organ nie daje wiary wyjaśnieniom Spółki, z uwagi na fakt, iż przyczepa w której były zbierane odpady medyczne jest własnością Spółki.

Odnośnie do prowadzenia ewidencji WIOŚ wskazał, że w momencie przeprowadzania kontroli Spółka nie prowadziła ewidencji odpadów w sposób zgodny z przepisami ochrony środowiska, w związku z czym czynność rozpoczęcia prowadzenia ewidencji w trakcie kontroli nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, a samo zarządzenie wobec stwierdzenia popełnienia w tym zakresie naruszenia, zmierza do zobowiązania Spółki do prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, w sposób zgodny ze stanem faktycznym z zastosowaniem przewidzianych prawem dokumentów w celu wyeliminowania możliwości wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości w przyszłości.

Ponadto podniesiono, że za nierzetelne prowadzenie ewidencji odpadów dotyczącej eksploatacji instalacji do termicznego przetwarzania odpadów medycznych w C. oraz nieprowadzenie ewidencji odpadów zbieranych w miejscowości S. przy ul. G.[..], mandatem karnym została ukarana B. W., który to mandat przyjęła. Za gospodarowanie odpadami w sposób nie zapewniający ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska w miejscowości S. przy ul. G. [..], mandatem karnym został ukarany P. T., który również mandat przyjął. Osoby te były zatrudnione w Spółce i działały w jej imieniu i na jej odpowiedzialność, co z kolei przeczy twierdzeniom strony zawartym w skardze, że działały one we własnym imieniu i na własny rachunek bez zgody i wiedzy Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, gdyż sformułowane w niej zarzuty są bezzasadne.

W niniejszej sprawie kontroli legalności poddane zostało zarządzenie pokontrolne wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako WIOŚ) z 18 maja 2021 r., w którym organ ten, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.), dalej jako u.i.o.ś., oraz ustaleń przeprowadzonej kontroli przeprowadzonej w okresie od 18 listopada 2020 r. do 29 stycznia 2021 r. w Spółce A. w miejscu prowadzenia działalności w zakresie termicznego unieszkodliwiania odpadów przy ul. L. [..] w C. oraz w zakresie gospodarki odpadami na terenie województwa pomorskiego, udokumentowanej protokołem kontroli nr [.], zarządził: w pkt 1 prowadzić gospodarkę zakaźnymi odpadami medycznymi w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, zgodnie z art. 16 ustawy o odpadach; w pkt 2 prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję odpadów, zgodną ze stanem faktycznym z zastosowaniem przewidzianych prawem dokumentów, zgodnie z art. 66 ust. 1 i art. 67 ustawy o odpadach. Organ inspekcji wyznaczył termin na wykonanie obu obowiązków od dnia otrzymania zarządzenia oraz termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 4 czerwca 2021 r.

Stosownie do art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe. Do kontroli pozaplanowych zalicza się kontrole przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem oraz interwencyjne (ust. 1b). Przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia (ust. 1c). Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. W myśl art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Natomiast w myśl ust. 2 tego przepisu kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Z treści przywołanych powyżej norm wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. W ocenie sądu, zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określony obowiązek, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09, dostępny w CBOSA).

Merytoryczna kontrola kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego doprowadziła sąd do wniosku, że znajduje ono oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, a obowiązki nałożone w jego treści znajdują z kolei oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Na wstępie wskazać należy, że do tego typu aktów nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12, dostępny w CBOSA). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury.

Użyte w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli" powoduje, że podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu, ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei, stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowana jednostka nie jest w tym zakresie pozbawiona istotnych uprawnień, bowiem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej może wnieść do protokołu, (który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki), umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 ustawy). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika jednostki organizacyjnej (kontrolowanej osoby fizycznej) inspektor obowiązany jest uczynić o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie (art. 11 ust. 3 ustawy). W razie sformułowania przez kontrolowanego tego rodzaju zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, w oparciu o które organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań.

Biorąc pod uwagę powyższe unormowania, sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń o charakterze formalnym w zakresie przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie, rzutujących na prawidłowość poczynionych w jej trakcie ustaleń.

W niniejszej sprawie organ sporządził protokół kontroli nr [.] dokumentujący przeprowadzoną w okresie od 18 listopada 2020 r. do 29 stycznia 2021 r. kontrolę w Spółce A. w miejscu prowadzenia działalności w zakresie termicznego unieszkodliwiania odpadów przy ul. L. [..] w C. oraz w zakresie gospodarki odpadami na terenie województwa p. Do protokołu dołączono materiał dowodowy m.in. w postaci zdjęć. Z protokołu prawidłowo przeprowadzonej kontroli wynika szczegółowy stan faktyczny sprawy, który dawał podstawy do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.), dalej jako u.o.

Z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wynika, że WIOŚ ustalił nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska polegające na tym, że kierowcy (realizatorzy) zatrudnieni w Spółce dostarczali samochodami dostawczymi na teren nieruchomości w miejscowości S. przy ul. G.[..] odpady medyczne. Następnie odpady te własnoręcznie przeładowywali do zaparkowanej na terenie przedmiotowej nieruchomości przyczepy o nr rejestracyjnym [..], będącej własnością Spółki. Odpady pochodziły z co najmniej 18 punktów zlokalizowanych na terenie miasta G. Zaparkowana przyczepa nie posiadała żadnych zabezpieczeń, a w jej wnętrzu znajdowały się zakaźne odpady medyczne w dużych ilościach, zebrane w okresie 15-20 września 2020 r. oraz 15-16 października 2020 r. W ocenie organu, odpady te były zbierane, bez wymaganego zezwolenia, w sposób niezgodny z przepisami ochrony środowiska.

Drugi zarzut dotyczył zaś tego, że kontrolowana Spółka prowadziła ewidencję odpadów za pośrednictwem systemu BDO, jednakże wpisy w bazie danych dokonywane były wyłącznie w odniesieniu do odpadów z siedziby Spółki w Ż. Tymczasem w trakcie kontroli stwierdzono brak wpisów związanych z gospodarowaniem odpadami w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych w C. Taki stan rzeczy miał miejsce również w okresie, w którym dokonano kontroli transportów odpadów. Do dnia zakończenia kontroli interwencyjnej rozpoczęto prowadzenie ewidencji dotyczącej odpadów w pełnym zakresie, również odnoszącym się do instalacji w C., poprzez system BDO.

Natomiast zdaniem skarżącej, WIOŚ błędnie ustalił, że Spółka gospodaruje bądź gospodarowała odpadami medycznymi na terenie nieruchomości w miejscowości S. przy ul. G. [..], gdyż opisane w zarządzeniu czynności kierowców/realizatorów własnoręcznie przeładowujących odpady medyczne z samochodu do przyczepy wstawionej na terenie nieruchomości w S. nie stanowią gospodarowania odpadami medycznymi przez Spółkę, gdyż czynności te odbywały się bez wiedzy, zgody i decyzji Spółki, którą jednoosobowo reprezentuje zarząd. W ocenie skarżącej, czynności te stanowiły co najwyżej eksces pracowników Spółki, który jednak nie jest działaniem Spółki. Z kolei w odniesieniu do prowadzenia ewidencji odpadów w zakresie odnoszącym się do instalacji w C., skarżąca zauważyła, że organ stwierdził "Do dnia zakończenia kontroli rozpoczęto prowadzenie ewidencji dotyczącej odpadów w pełnym zakresie." Zatem, zdaniem skarżącej, nie ma więc mowy o nieprawidłowościach.

Odnosząc się do powyższe argumentacji Spółki wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 16 u.o. gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może:

1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;

2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach;

3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym. Stosownie zaś do art. 23 ust. 2 pkt 3 u.o. zakazuje się zbierania poza miejscem wytwarzania zakaźnych odpadów medycznych. Transport odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7 (art. 24 ust. 1 u.o.). Zlecający usługę transportu odpadów jest obowiązany wskazać transportującemu odpady wykonującemu usługę transportu odpadów miejsce przeznaczenia odpadów oraz posiadacza odpadów, do którego należy dostarczyć odpady (art. 24 ust. 3 u.o.).Transportujący odpady wykonujący usługę transportu odpadów jest obowiązany dostarczyć odpady do miejsca przeznaczenia odpadów i przekazać je posiadaczowi odpadów, o którym mowa w ust. 3 (art. 24 ust. 4 u.o.). W myśl art. 95 u.o. posiadacz odpadów medycznych lub odpadów weterynaryjnych unieszkodliwiający te odpady jest obowiązany do prowadzenia procesów unieszkodliwiania oraz do ich monitoringu, z uwzględnieniem właściwości odpadów i charakteru procesu oraz zgodnie z wymaganiami i sposobami prowadzenia unieszkodliwiania odpadów, określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 11 (ust. 1). Zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych (ust. 2). Ponadto, należy mieć na względzie zasadę bliskości, w myśl której odpady, z uwzględnieniem hierarchii sposobów postępowania z odpadami, w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania (art. 20 ust. 1 u.o.). Co istotne, co do zasady zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone (art. 20 ust. 3 pkt 2 u.o. wskazujący na zasadę bliskości). Zgodnie z art. 183 ust. 1 u.o. kto poddaje odzyskowi takie rodzaje odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych, których odzysk jest niedopuszczalny zgodnie z art. 94 ust. 1 lub unieszkodliwia odpady medyczne lub odpady weterynaryjne z naruszeniem art. 95 ust. 1 lub 2 podlega karze aresztu albo grzywny.

Odnośnie do przepisów ustanawiających obowiązek ewidencji odpadów wskazać należy, ze stosownie do art. 66 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3. Z kolei art. 67 tej ustawy stanowi o tym, z zastosowaniem których dokumentów prowadzi się ewidencję odpadów.

Przez posiadacza odpadów należy rozumieć wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.). Przy czym pojęcie "władającego powierzchnią ziemi" zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), przez które rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. W art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. wprowadzono instytucję domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów. Podkreślenia wymaga, że bez wprowadzonego domniemania realizacja celów ustawy stałaby się utrudniona, a nawet niemożliwa. Obalenie ww. domniemania prawnego może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., II OSK 3453/18, dostępny w CBOSA, i powołane tam orzecznictwo). Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadem włada, lub władał, faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3123/18, dostępny w CBOSA).

Zdaniem sądu, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne WIOŚ z 18 maja 2021 r. jest prawidłowe, a nałożone w nim obowiązki wynikają z właściwie ustalonego stanu faktycznego oraz zastosowania relewantnych przepisów prawa.

Jak wynika z akt sprawy, w tym z Informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców z KRS, Spółka A. prowadzi m.in. działalność usługową związaną z gospodarką odpadami, zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne oraz niebezpiecznych, a także obróbkę i usuwanie odpadów innych niż niebezpieczne i przetwarzanie i unieszkodliwianie odpadów niebezpiecznych. Skarżąca jest osobą prawną – spółką akcyjną, działającą przez jednoosobowy zarząd. Z materiału dowodowego wynika, że skarżąca Spółka jest beneficjentem zezwolenia na zbieranie odpadów z 17 maja 2016 r., co dotyczy m. in. odpadów medycznych i weterynaryjnych. Z jego treści wynika miejsce i sposób prowadzenia działalności w zakresie zbierania i magazynowania odpadów (punkt II decyzji), tj. wydzielone miejsce na terenie nieruchomości w C. przy ul. L. [..] na działce nr [..] (magazyn odpadów medycznych w budynku spalarni odpadów na terenie Szpitala w C). Zezwolenie to obowiązuje do 17 maja 2026 r. Ponadto, na mocy pozwolenia z 12 listopada 2015 r. skarżąca Spółka jest uprawniona do wytwarzania odpadów z instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych zlokalizowanych na terenie Szpitala w C. przy ul. L. [..] na warunkach określonych w tym pozwoleniu do 30 listopada 20215 r.

Ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów przesłuchań w charakterze świadków kierowców pojazdów, stanowiących własność skarżącej, a także właściciela nieruchomości przy ul. G. [..] w S. – T. S. oraz z dokumentacji zdjęciowej, wynikają okoliczności, które bezspornie potwierdzają, że w opisanych okresach skarżąca gospodarowała odpadami medycznymi na tym terenie, dokonując przeładunku tych odpadów pomiędzy samochodem ciężarowym lub busem a przyczepą. Czynności tych dokonywali pracownicy Spółki, działając w oparciu o polecenia przełożonych, również zatrudnionych przez Spółkę. Podczas przesłuchania w dniu 20 października 2020 r. T. S. zeznał, że jest właścicielem nieruchomości przy ul. G. [..] w miejscowości S. od ok. 3 lat, gdzie prowadzi gospodarstwo rolne i działalność gospodarczą. Nieruchomość tą udostępnił Spółce A., która w dniu 15 września 2020 r. ustawiła na niej przyczepę, a także parkowała bus, z którego, wedle jego zeznań, "coś" do przyczepy przeładowywano. Następnie przyczepę zabrano, a po czasie ponownie przywieziono i znów "coś" do niej przeładowywano. Z kolei podczas przesłuchania 9 listopada 2020 r. T. S. zeznał, że 16 października 2020 r. przed północą na ww. nieruchomość przyjechał samochód ciężarowy należący do skarżącej Spółki. Przyczepa, która zaparkowana była na należącej do T. S. posesji, została podczepiona do tego samochodu i opuściła teren. Z protokołu przesłuchania kierowcy Spółki z 12 listopada 2020 r. M. S. wynika, że otrzymał on telefoniczne polecenie przemieszczenia przyczepy zaparkowanej na terenie nieruchomości przy ul. G. [..] w miejscowości S. od P. T. W przyczepie znajdowały się odpady medyczne, co potwierdza materiał zdjęciowy. Z notatki urzędowej potwierdzającej rozmowę z D. M. wynika, że jest on zatrudniony jako kierowca w Spółce A. i otrzymał od swojego przełożonego D. M. telefoniczne polecenie przewożenia odpadów medycznych na teren nieruchomości przy ul. G. [..] w miejscowości S. Jak wynika z kolei z pisma Prezesa Zarządu skarżącej Spółki do WIOŚ z 16 listopada 2020 r., należąca do Spółki przedmiotowa przyczepa (uwidoczniona na dokumentacji zdjęciowej) była zaparkowana na terenie nieruchomości w miejscowości S. z uwagi na awarię pojazdu. Ponadto, Spółka wyjaśniła, że biorąc pod uwagę skalę prowadzonej działalności jej zarząd nie skupia się ani nie podejmuje decyzji dotyczących bieżącej działalności operacyjnej a "Skala codziennych zdarzeń wykracza poza techniczne i organizacyjne możliwości kierowania nimi z perspektywy Zarządu firmy".

Zestawienie powyższych informacji, wynikających z zeznań świadków i dokumentacji zdjęciowej oraz analiza protokołu kontroli oraz treści zezwolenia na zabieranie odpadów, którym legitymuje się skarżąca prowadzi do wniosku, że Spółka legalnie zbiera odpady medyczne i weterynaryjne (co jest poza sporem), natomiast nielegalnie, tj. niezgodnie z obowiązującymi przepisami i posiadanym zezwoleniem, dokonuje czynności w tym zakresie w miejscu, które nie jest do tego przeznaczone, w szczególności – nie wynika z treści przytoczonego wyżej zezwolenia. Nieruchomość przy ul. G. [..] w miejscowości S. nie jest bowiem miejscem, w którym skarżąca może dokonywać jakichkolwiek czynności w ramach posiadanego zezwolenia, związanych z gospodarowaniem odpadami. W konsekwencji, stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli i dokumentacji zdjęciowej okoliczności związane z gospodarowaniem odpadami medycznymi i weterynaryjnymi w nieruchomości w miejscowości S., przy ul. G. [..] przez pracowników skarżącej (na co wskazują ich zeznania) i przy użyciu pojazdów, stanowiących jej własność wskazuje, że były to czynności realizowane w ramach posiadanego przez Spółkę zezwolenia na zbieranie odpadów oraz pozwolenia na ich wytwarzanie, przy czym pozostawały one w oczywistej sprzeczności z ich treścią, co stanowi o naruszeniu przepisów prawa w tym zakresie oraz zasad gospodarowania odpadami. Stosownie bowiem do powołanego wyżej art. 33 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarki odpadami, o których mowa w art. 16-31, w tym do prowadzenia procesów przetwarzania odpadów w taki sposób, aby procesy te oraz powstające w ich wyniku odpady nie stwarzały zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska, a także w sposób zgodny z przepisami o ochronie środowiska i planami gospodarki odpadami.

Należy podkreślić, że jeżeli wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów (art. 27 ust. 3 u.o.). Jeżeli po przekazaniu odpadów przez wytwórcę odpadów następnemu posiadaczowi odpadów nie jest możliwe ustalenie wytwórcy odpadów, za zagospodarowanie odpadów odpowiada aktualny lub poprzedni posiadacz odpadów (ust. 3a).

Zdaniem sądu, z świetle brzmienia powyższych przepisów, a także zgromadzonych podczas kontroli ww. dowodów, stanowisko Spółki nie zasługuje na uwzględnienie, a w szczególności – nie może prowadzić do wyłączenia jej odpowiedzialności za pozostające w jej posiadaniu odpady medyczne. Chybiona jest też argumentacja, zgodnie z którą brak wiedzy i zgody Spółki co do sposobu wykorzystania jej majątku (samochodów) przez jej pracowników (dyrektora, kierowców) oznacza, że Spółka nie podejmowała żadnych decyzji, ani nie wydawała żadnych poleceń odnośnie do gospodarowania odpadami w miejscowości S. przy ul. G. [..], tj. nie zbierała odpadów i nie magazynowała tam odpadów, a zatem nie musiała prowadzić tam ewidencji odpadów i systemu wizyjnego. Stanowisko to, pozostaje w oczywistej sprzeczności z zeznaniami świadków i dokumentacją zdjęciową, przeczy mu także doświadczenie życiowe i zasady logiki. Z zebranych dowodów wynika bowiem, że pracownicy Spółki wykonywali pozostające w zakresie ich obowiązków czynności związane z przeładunkiem odpadów na wyraźne polecenie swoich przełożonych, zatrudnionych przez Spółkę i przy wykorzystaniu sprzętu, stanowiącego własność Spółki, co więcej – działali w ramach posiadanych przez Spółkę zezwolenia na zbieranie odpadów i pozwolenia na ich przetwarzanie.

Chybiona w ocenie sądu jest także argumentacja skarżącej, zgodnie z którą w okolicznościach niniejszej sprawy posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości. Skarżąca powołała się przy tym na art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Jak wskazano powyżej, domniemanie wynikające z powołanego przepisu znajduje zastosowanie, gdy nie można ustalić posiadacza odpadów. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia, gdyż zgromadzony materiał dowodowy w sprawie w sposób jednoznaczny wskazuje, że to pracownicy skarżącej przywieźli odpady, przemieszczali je w obrębie pojazdów skarżącej, następnie magazynowali je na terenie nieruchomości przy ul. G. [..] w S., by następnie je wywieźć w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa.

Nie zasługują na uwzględnienie, o czym już mowa była częściowo powyżej, także twierdzenia Prezesa Zarządu skarżącej Spółki odnośnie do braku jego wiedzy i zgody co do działań pracowników. Przede wszystkim podkreślić należy, że osoby te, działały w ramach wynikających z zezwolenia i pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami medycznymi, którego beneficjentem jest Spółka, a także w ramach umów, zawartych przez skarżącą z podmiotami leczniczymi, uprawniającymi do odbioru odpadów medycznych w celu ich utylizacji zgodnie z przepisami u.o. A więc to Spółka ponosi odpowiedzialność za działania lub zaniechania jej pracowników, wykonujących wynikające z zawartych przez Spółkę umów czynności, na które posiada zezwolenie i pozwolenia. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 747 Kodeksu cywilnego dłużnik odpowiedzialny jest jak za własne działanie lub zaniechanie za działania i zaniechania osób, z których pomocą zobowiązanie wykonuje, jak również osób, którym wykonanie zobowiązania powierza. Co więcej, w myśl art. 27 ust. 5 u.o. wytwórca zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych jest zwolniony z odpowiedzialności za zbieranie lub przetwarzanie tych odpadów, z chwilą dokonania unieszkodliwienia tych odpadów przez następnego posiadacza odpadów przez termiczne przekształcenie zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych w spalarni odpadów niebezpiecznych. Spółka przejęła odpowiedzialność na podstawie art. 27 ust 3 i 4 u.o. i stała się kolejnym posiadaczem z chwilą przekazania odpadów za gospodarowanie, którymi od tego momentu ponosi odpowiedzialność. Wobec tego rację ma organ wskazując, że Spółka, odbierając odpady od wytwórców, wchodziła w ich posiadanie, zatem była posiadaczem odpadów na rzecz, której i w imieniu, której działali zatrudnieni w niej kierowcy/realizatorzy transportów. Spółka ponadto ponosi odpowiedzialność za zatrudnianych pracowników oraz zobowiązana jest do sprawowania nad nimi odpowiedniego nadzoru, co z kolei należy do obowiązków kadry nią zarządzającej.

Natomiast odnośnie do drugiego punktu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wyjaśnić należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w momencie przeprowadzania kontroli Spółka nie prowadziła ewidencji odpadów w sposób zgodny z przepisami ochrony środowiska, a w szczególności z powołanymi powyżej art. 66 ust. 1 oraz art. 67 u.o. Co więcej, skarżąca tą okoliczność potwierdza, wskazując że w trakcie kontroli zaczęła prowadzić ewidencję zgodnie z przepisami prawa. Sąd przychyla się do stanowiska organu, że rozpoczęcie przez Spółkę prowadzenia ewidencji w trakcie kontroli nie ma znaczenia, a zarządzenie – wobec stwierdzenia popełnienia w tym zakresie naruszenia – zmierza do zobowiązania Spółki do prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, w sposób zgodny ze stanem faktycznym z zastosowaniem przewidzianych prawem dokumentów w celu wyeliminowania możliwości wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości w przyszłości. Co również pozostaje nie bez znaczenia, choć wypada to zaznaczyć jedynie na marginesie, słusznie przyjął organ, że fakt ukarania mandatami i przyjęcia tych mandatów przez zatrudnione w Spółce dwie osoby potwierdza, że działały one w jej imieniu i na jej odpowiedzialność.

Podsumowując wskazać należy, że w ocenie sądu, pomiędzy zarządzeniem pokontrolnym a ustaleniami kontroli, utrwalonymi w protokole kontroli, a także innymi dowodami przeprowadzonymi w sprawie, takimi jak zeznania świadków istnieje logiczny i spójny związek, wskazujący na powiązanie wyników kontroli ze skierowanym do podmiotu kontrolowanego zarządzeniem. Istotą zarządzenia pokontrolnego jest bowiem zakwalifikowanie określonego stanu faktycznego jako stanu niezgodnego z przepisami prawa, pozostającymi w zakresie oceny organu kontrolnego. Sąd nie miał wątpliwości, że prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne potwierdziły nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami, które wypełniały hipotezy przepisów ustawy o odpadach i uzasadniały nałożenie obowiązków sformułowanych w zarządzeniu pokontrolnym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).