Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 233/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 656/21 w sprawie ze skargi Spółki A z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Spółki A z o.o. na rzecz Wojewody [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 656/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki A z .o.o., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz Spółki A z o.o. kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] znak [...] Starosta D. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce z o.o. pozwolenia na budowę hali magazynowej z instalacjami: elektryczną, odgromową, kanalizacji deszczowej oraz przekładką hydrantu na działce nr [...] położonej w miejscowości P., obr. [...] gm. D..

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Spółki B. z o.o., Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) uchylił w całości ww. decyzję Starosty z [...] października 2020 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r,, poz. 1333 ze zm., zwanej dalej: p.b.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei zgodnie z art. 32 ust. 4a p.b., nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust 1 p.b. Roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę można rozpocząć wówczas, gdy decyzja udzielająca pozwolenia na budowę stanie się ostateczna.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że pismem z dnia 5 stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. poinformował, że w wyniku podjętych czynności kontrolnych ustalono, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej inwestycji.

Wojewoda stwierdził, że w związku z wniesieniem odwołania od decyzji Starosty, przez Spółkę B z o.o, decyzja o pozwoleniu na budowę w świetle art. 130 k.p.a, nie stała się ostateczna i nie uprawniała inwestora do rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych. Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót, może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Z uwagi na powyższe, wydawanie decyzji uprawniającej inwestora do wykonania powyższych robót budowlanych nie jest już możliwe. Nie można bowiem w opisanej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. W związku z tym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie, a zatem decyzję Starosty z [...] października 2020 r. należało uchylić i postępowanie umorzyć w całości jako bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 k.p.a.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 656/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...] oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 p.b. pozwala wprawdzie na rozpoczęcie robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna, jednak w razie wniesienia od niej odwołania, należy wziąć pod uwagę, że przestaje ona być wykonalna. Jeśli mimo tego inwestor kontynuuje rozpoczęte roboty budowlane, powinien liczyć się ze skutkami prawnymi jakie niesie możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w toku instancyjnym.

Art. 28 ust. 1 p.b. w sposób wyjątkowy reguluje możliwość rozpoczęcia robót budowlanych i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. Wyłącza on pierwszeństwo stosowania przepisów prawa procesowego, a skutkiem nowelizacji z 20 lutego 2015 r. jest to, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest natychmiastowo wykonalna z chwilą skutecznego zakomunikowania jej inwestorowi. Ustawodawca dokonując zmiany komentowanej normy, nadaje działaniom inwestora realizującego roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot legalności.

Zatem nieostateczna decyzja Starosty z [...]października 2020 r. uprawniała skarżącą Spółkę do rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją budowy na działce nr [...] w P., hali magazynowej i działań z tym związanych nie można traktować jak rozpoczęcia budowy bez pozwolenia, czyli jako samowoli budowlanej. Tym samym generalnie wyklucza to trafność stanowiska Wojewody, że w sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, a wydaną w tym przedmiocie decyzję Starosty należało uchylić i postępowanie w sprawie umorzyć w całości jako bezprzedmiotowe. Stanowisko to jest oczywiście uprawnione z zastrzeżeniem, że do wykonywania prac związanych z realizacją inwestycji (z wyłączeniem prac przygotowawczych) Spółka nie przystąpiła wcześniej, niż po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Odbiór decyzji Starosty w dniu jej wydania potwierdził pełnomocnik Spółki, zatem dopiero z tym dniem mogła ona przystąpić do realizacji budowy. W okolicznościach sprawy jest to o tyle istotne, że jak wynika ze stanowiska Spółki B z o.o. zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. (nadanego w urzędzie pocztowym [...] listopada 2020 r., a więc przed doręczeniem jej jako uczestnikowi postępowania odpisu decyzji o pozwoleniu na budowę - co nastąpiło [...] listopada 2020 r.), inwestor przed wydaniem pozwolenia na budowę wykonał nie tylko prace przygotowawcze, ale rozpoczął również prowadzenie właściwych robót budowlanych, wykonując w całości prace związane z wykonaniem fundamentów (stóp podwalinowych i belek fundamentowych). Zdaniem pełnomocnika Spółki B z o.o., potwierdzają to załączone do tego pisma zdjęcia wykonane [...] października 2020 r. W aktach sprawy wprawdzie znajduje się pismo PINB dotyczące rozpoczęcia robót budowlanych, jednak jest ono oparte na zbieżnej z dokonaną przez Wojewodę wykładni art. 28 ust. 1 p.b. i nie może stanowić dostatecznego dowodu do uznania, że do realizacji inwestycji Spółka przystąpiła dopiero z datą uzyskania na budowę. W piśmie tym brak jest w szczególności okoliczności wskazujących datę rozpoczęcia robót budowlanych.

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 28 ust. 1 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 28 ust.1 p.b. daje możliwość rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o nieostateczą decyzję o pozwoleniu na budowę, podczas gdy zapisy tego przepisu należy odczytywać łącznie z dyspozycją zawartą w art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. i w wyniku tego inwestor może przystąpić do rozpoczęcia prac budowlanych w oparciu jedynie o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, która de facto stanowi podstawę do legalnego prowadzenia robót budowlanych;

2. art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor jest uprawniony do rozpoczęcia wykonania robót budowlanych i nie można traktować takich działań jako rozpoczętych bez pozwolenia na budowę, a nie decyzję w stosunku do której zostało złożone w wymaganym terminie odwołanie przez stronę i przedmiotowa decyzja nie podlega wykonaniu w skutek tego inwestor powinien powstrzymać swoje działania do momentu uzyskania wiadomości, że wydana decyzja uzyskała przymiot ostateczności;

3. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia faktu, że organ odwoławczy jest powołany do rozpatrzenia sprawy, co do istoty co oznacza, że jest on zobowiązany do wszechstronnego rozpoznania sprawy nie tylko pod względem merytorycznym, ale mając także na uwadze względy formalne, a w związku z tym w pełni uprawniony był do zastosowania rozwiązań, które daje regulacja art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.;

Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka A z o.o. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do wniosku uczestnika postępowania Spółki B z o.o. odrzucenie skargi kasacyjnej. Uczestnik stoi na stanowisku, że Wojewoda, jako organ administracji publicznej, który wydał decyzję poddaną kontroli sądowoadministracyjnej, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej. Argumentację przedstawioną przez uczestnika postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za całkowicie bezzasadną. Legitymacja Wojewody do wniesienia skargi kasacyjnej wynika z art. 173 § 2 w zw. z art. 32 p.p.s.a. Zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z kolei zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości, że Wojewoda jako strona postępowania uprawniony był do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę opiera się na bezrefleksyjnym zacytowaniu orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego legitymacji organu administracji I instancji orzekającego w sprawie, do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną przez organ odwoławczy. Nie sposób jednak podzielić stanowiska uczestnika postępowania, iż na tej samej zasadzie organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, nie jest uprawniony do wniesienia skargi kasacyjne od wyroku wydanego przez sąd I instancji.

Przechodząc do rozpoznania złożonej w sprawie skargi kasacyjnej, zauważyć trzeba, że kwestią sporną w sprawie pozostaje prawidłowa wykładnia art. 28 ust. 1 p.b. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zmiana treści art. 28 ust. 1 p.b., polegająca na tym, że skreślono występujące w tym przepisie słowo "ostatecznej", nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana ta miała na celu doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą znajdowały zastosowanie ogólne reguły wykonalności decyzji administracyjnej, określone przez ustawodawcę w art. 130 k.p.a.

Znowelizowany art. 28 ust. 1 p.b. należy zatem interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a. Inwestor nie może zatem wykonywać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 k.p.a. Stanowisko takie wyrażane jest zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie (wyroki NSA z 19 września 2018 r., II OSK 151/18, z 26 listopada 2019 r., II OSK 49/18 z 18 maja 2020 r. II OSK 2784/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd.6, Warszawa 2015 r., s. 276; A. Ostrowska (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowane. Komentarz, wyd. III, WK 2016).

Wojewoda prawidłowo zrekonstruował zatem normę prawną wynikającą z art. 28 ust. 1 p.b. przyjmując, że obecne brzmienie przepisu należy rozumieć w ten sposób, że wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna - w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. W konsekwencji jako zasadny należało ocenić zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 1 p.b.

To z kolei zasadnymi czyni również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Okoliczność rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych, przed uzyskaniem przez decyzję udzielająca pozwolenia na budowę przymiotu ostateczności pozostaje w sprawie bezsporna. Natomiast decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę może dotyczyć jedynie obiektu budowlanego, który jeszcze nie istnieje, tj. przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a nie rozpoczętych. Zasadnie zatem Wojewoda uznał, że przypadku gdy prace przy obiekcie budowlanym zostały już rozpoczęte, to sprawa administracyjna dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę staje się w takiej sytuacji bezprzedmiotowa, co powoduje, że postępowanie w tej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.