Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2692/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 633/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi H. G. na pismo Wójta Gminy [...] z dnia 16 maja 2023 r. znak: [...] w przedmiocie nabycia przez gminę nieruchomości gruntowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę H. G. na pismo Wójta Gminy [...] z dnia 16 maja 2023 r. znak: [...] w przedmiocie nabycia przez gminę nieruchomości gruntowej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że H. G. wniósł w dniu 14 czerwca 2023 r. skargę na pismo Wójta Gminy [...] stanowiące odpowiedź organu na wniosek skarżącego z 17 kwietnia 2023 r., w którym skarżący ponownie wystąpił o nabycie przez gminę [...] nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...], położonych w miejscowości [...], a następnie zmianę statusu tych nieruchomości z drogi wewnętrznej na drogę publiczną.

Zaskarżonym pismem z 16 maja 2023 r. Wójt Gminy [...] poinformował skarżącego, że nie znajduje podstawy prawnej do nabycia powyższych działek. Wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ww. działki przeznaczone są pod drogi wewnętrzne. Na terenie objętym planem nie ma zaś terenów gminnych. Zasugerował skarżącemu ponadto, aby w związku z tym rozważył sprzedaż działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne dla poszczególnych właścicieli nieruchomości, którym te drogi służą.

W skardze skarżący zarzucił, że organ pozbawił go skutecznego dochodzenia przysługujących mu praw do kwestionowania rozstrzygnięcia o braku prawa do wystąpienia z roszczeniem o przejęcie przedmiotowych działek i zmianę statusu biegnącej po nich drogi. Zdaniem skarżącego wójt przekroczył granice uznania administracyjnego, nie wyjaśnił z czego wynika jego decyzja i dlaczego nie skierował sprawy do rady gminy. W przekonaniu skarżącego zaskarżone pismo stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."). Zawiera bowiem władcze rozstrzygnięcie co do braku uprawnienia skarżącego odnośnie do przyznania drodze statusu drogi publicznej. Wójt wykorzystuje natomiast sytuację, że nie ma jednoznacznego przepisu dającego roszczenie o przeniesienie własności nieruchomości na gminę celem zmiany statusu drogi wewnętrznej na drogę publiczną. Następnie przekonywał, że przedmiotowe działki utraciły całkowicie charakter drogi wewnętrznej i obecnie droga ta spełnia wszystkie przesłanki, aby uznać ją za drogę publiczną. Podnosił, że istnieją jak najbardziej podstawy prawne i faktyczne do podjęcia przez gminę działań w kierunku zmiany statusu drogi (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 ustawy o drogach publicznych). Zaznaczył, że konieczną przesłanką podjęcia przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie jest nabycie gruntu od skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucając wniesioną przez H.G. skargę uznał, iż pismo Wójta Gminy [...] z 16 maja 2023 r. nie należy do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej. Sąd wskazał bowiem, że zaskarżalne formy działania organów administracji publicznej są to akty lub czynności, które mają charakter władczy chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidulanych, mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby można było stwierdzić, że konkretne działanie organu administracji publicznej jest jednostronną czynnością władczą z zakresu administracji publicznej, nakładającą obowiązki lub odnoszącą się do uprawnień indywidualnego podmiotu wynikającą wprost z przepisów prawa najpierw trzeba zweryfikować treść obowiązujących przepisów i stwierdzić, czy w danym przedmiocie organ ma kompetencje do władczego działania. Zatem zdaniem Sądu, skarżący mógłby wywieść skutecznie skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyby istniał przepis, który wskazywałby, że wniosek skarżącego podlega załatwieniu w trybie administracyjnoprawnym. Mogłoby być tak, gdyby istniały przepisy regulujące przechodzenie dróg wewnętrznych na własność jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa albo zobowiązywałby organ wykonawczy gminy do rozważenia nabycia od właścicieli nieruchomości takich gruntów na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem, jak wskazywał Sąd, bezsporne w sprawie jest, że skarżący jest właścicielem ww. działek, stanowiących drogę wewnętrzną, wydzielonych na podstawie decyzji podziałowej, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji brak jest jakiejkolwiek normy prawnej, która uprawniałby skarżącego do żądania, aby jego własność, a tym samym konieczność ich utrzymania, przeszła na gminę w trybie administracyjnym.

Sąd podniósł ponadto, że jeżeli skarżący uważa, że przeznaczenie spornych działek powinno być inne, to należy kwestionować ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli skarżący dotychczas nie skarżył tego aktu prawa miejscowego, to może to uczynić w każdym czasie, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) i art. 53 § 2a p.p.s.a.

Konkludując, Sąd stwierdził, że wobec braku przepisów, które zobowiązywałyby organ wykonawczy gminy do działania w trybie administracyjnym w stosunku do zgłoszonego przez skarżącego żądania, zaskarżonemu pismu organu wykonawczego gminy nie można w ogóle przypisać charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. Dlatego zaskarżone postępowanie organu wykonawczego gminy w sprawie odmowy nabycia nieruchomości gruntowej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, co stanowi podstawę do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł H. G. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym stwierdzeniu, że pismo Wójta Gminy [...] nie należy do żadnej z władczych form działania administracji publicznej, a w szczególności nie można go uznać za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które to naruszenie skutkuje pozbawieniem strony prawa do sądu i do sądowej kontroli działania organu samorządowego wobec wniosków do niego zgłaszanych.

W związku ze zgłoszonym zarzutem, skarżący kasacyjnie wnosił o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podnosił, iż wbrew twierdzeniom Sądu, pismo Wójta Gminy [...] z 16 maja 2023 r. spełnia wszystkie przesłanki do tego by mogło być uznane za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: 1) przedmiotowe pismo ma charakter władczy (w jednostronny bowiem sposób odnosi się do wniosku skarżącego, odmawiając mu jego pozytywnego rozpatrzenia; rozpatrzenie wniosku skarżącego jest pozostawione wręcz swobodnemu uznaniu organu; skarżący nie ma możliwości mocą swoich własnych oświadczeń wpłynąć na decyzję organu; 2) dotyczy indywidualnej sprawy skarżącego, jego prawa własności i obowiązków wynikających z tego prawa, a związanych z całym szeregiem zadań w stosunki do drogi, które to zadania powinna realizować Gmina i to ona powinna ponosić koszty z nimi związane; 3) ma charakter publicznoprawny, bo dotyczy czynności administracji publicznej, tu administracji samorządowej, związanych ze zmianami w kategorii dróg; 4) dotyczy także uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa: z ustawy o gospodarce nieruchomościami - możliwość nabywania przez gminę nieruchomości, z ustawy o samorządzie gminnym - obowiązek zaspokajania potrzeb wspólnoty w zw. z przepisami ustawy o drogach publicznych - obowiązek zaliczania dróg do określonej kategorii. Gmina tych obowiązków tymczasem nie chce wypełnić i w sposób arbitralny, czyli władczy i jednostronny odrzuca wniosek skarżącego bazując na tym, że brak jest jednoznacznego, konkretnego przepisu przyznającego właścicielowi roszczenie o wykup gruntu, czyli wykonanie czynności poprzedzającej zmianę kategorii drogi. Nie zmienia to faktu, że są przepisy przyznające Gminie prawo do działania w tym zakresie. Gmina ma prawo do nabywania własności nieruchomości i ma prawo do zmiany statusu drogi. Te przepisy są zaś w zupełności wystarczające do tego, żeby uznać, że pismo Gminy dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2023 r. Wójt Gminy [...] wnosił

o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a., t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznana w zakresie zgłoszonego zarzutu skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Słuszne jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, iż będące przedmiotem skargi pismo Wójta Gminy [...] z 16 maja 2023 r. nie należy do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej, a w szczególności nie można go uznać za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm. 3 ), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm. 4 ), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W orzecznictwie wskazuje się, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na które może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). To zaś oznacza, że musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Konieczny jest zatem bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez podmiot nie powiązany organizacyjnie z organem zobowiązanym do wydania danego aktu lub podjęcia danej czynności.

Zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, iż tego rodzaju związek w niniejszej sprawie nie występuje. Sporne działki stanowią własność skarżącego i zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - wieś [...] przeznaczone są pod drogi wewnętrzne (taki też posiadają status). Nie ma sporu co do tego, że aby dana droga mogła zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych, musi najpierw przejść na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym – jak słusznie podkreślał Sąd I instancji - nie każda droga musi taki charakter posiadać. Obowiązuje przepisy nie przewidują bowiem unormowań prawnych nakładających na jednostki samorządu terytorialnego (lub Skarb Państwa) obowiązek nabywania od osób fizycznych gruntów, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Zatem brak jest normy prawnej, która z jednej strony dawałaby skarżącemu uprawnienie do żądania, aby będąca jego własnością nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną przeszła na własność gminy a z drugiej strony aby organ był zobowiązany załatwić taki wniosek skarżącego w trybie administracyjnoprawnym. Źródłem takich uprawnień i obowiązków w rozpoznawanym przypadku nie są z całą pewnością powoływane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami czy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o drogach publicznych. To, że gmina ma prawo nabywania własności nieruchomości i ma prawo zmiany statusu drogi, nie oznacza, że była zobligowana do załatwienia wniosku skarżącego, zgodnie z jego wolą. W zaskarżonym do Sądu I instancji piśmie z dnia 16 maja 2023 r. Wójt Gminy [...] udzielił skarżącemu jedynie wyjaśnienia, iż nie znajduje podstawy prawnej do nabycia powyższych działek, gdyż działki te są przeznaczone w planie miejscowym pod drogi wewnętrzne a na ternie objętym planem nie ma terenów gminnych.

Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, iż wobec braku przepisów, które w rozpoznawanym przypadku zobowiązywałyby organ wykonawczy gminy do działania w trybie administracyjnym, zaskarżone pismo (czynność) nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadniało odrzucenie skargi.

Odnosząc się zaś do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, wskazać należy, iż stanowi ona jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie braku przepisów prawa powszechnie obowiązującego zobowiązującego organ do załatwienia wniosku skarżącego w trybie pozwalającym na zaskarżenie tej czynności do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. był chybiony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i art. 181 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.