Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 475/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 49b ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 330/21 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 23 lutego 2021 r. nr P.7721.7.2021 13MMa w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 330/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. D. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "WINB", z dnia 23 lutego 2021 r. nr P.7721.7.2021 13MMa, w przedmiocie rozbiórki obiektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. D., dalej także: "skarżąca". Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. art. 8 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie została wydana z naruszeniem w/w przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy organ nie zawiesił postępowania administracyjnego na wniosek J. D. do czasu rozstrzygnięcia przez Radę Gminy Grodziczno wniosku J. D. w sprawie o zmianę obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo zaistnienia ku temu identycznych przesłanek jak uprzednio w tej samej sprawie i zastosował skrajnie odmienną wykładnię przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w stosunku do tych samych podmiotów na tle tych samych stanów faktycznych i tożsamej podstawy prawnej,

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie została wydana z naruszeniem w/w przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy organ nie odniósł się do wniosku J. D. o wykorzystanie dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach sprawy, wskutek czego organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a jednocześnie nie zastosował się do wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 17 sierpnia 2017 r., znak P.7721.104.2017 13 KIO, którymi był związany.

Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie,

2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto, wniosła o:

3. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia:

a) sprawy w przedmiocie skargi J. D. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę nr XV/ 143/2004 Rady Gminy Grodziczno z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora Hartowiec, obejmującego część gruntów wsi Ostaszewo, z przeznaczeniem ich na cele usług, turystyki, rekreacji i z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową,

b) sprawy ze skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt II/SA/OI 354/21, którym Sąd stwierdził nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu w § 7 ust. 3 pkt 1 i 2,

4. na podstawie art. 61 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., o wstrzymanie wykonania w całości decyzji organu I instancji w przedmiocie nałożenia na J. D. i T. D. oraz . D. obowiązku rozbiórki budynku letniskowego usytuowanego na dz. nr ewid. [...] . [...] położonego w miejscowości Ostaszewo, gm. Grodziczno, z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, a także trudnych do odwrócenia skutków,

5. na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów:

a) wezwania do usunięcia naruszenia prawa wraz z dowodem nadania - na okoliczność wezwania Rady Gminy Grodziczno przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) pisma Rady Gminy Grodziczno z dnia 10 stycznia 2022 r. - na okoliczność ustosunkowania się przez Radę Gminy do żądania skarżącej, uzyskania informacji o treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt II/SA/OI 354/21,

c) skargi z dnia 10 stycznia 2022 r. na uchwałę nr XV/ 143/2004 Rady Gminy Grodziczno z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora Hartowiec, obejmującego część gruntów wsi Ostaszewo, z przeznaczeniem ich na cele usług, turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową wraz z potwierdzeniem nadania — na okoliczność wniesienia przez skarżącą skargi do Sądu na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie 7 ust. 3 pkt 1-2 przedmiotowej uchwały.

6. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Postanowieniem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 475/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zawieszenie postępowania oraz umorzył postępowanie o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Mieście Lubawskim, z dnia 15 grudnia 2020 r., nr PINB.IK.70035 3.2.2017/2018/2019/2020.

Pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 148/22. Wskazał, że wyrokiem tym stwierdzono nieważność § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] , obręb Ostaszewo, stanowiącej własność J. D. Zdaniem skarżącego, istnieje ścisły związek między sprawą rozpoznawaną przed Sądem Administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem innego postępowania i orzeczenie będące przedmiotem innego postępowania może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem prowadzonego postępowania. W związku z powyższym, ponownie wniósł o rozważnie możliwości zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie WSA w Olsztynie , sygn. akt II SA/Ol 148/22.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 lipca 2022 r. pismo to zostało dołączone do akt, a kolejny wniosek o zawieszenie postępowania został przedstawiony do rozpoznania wraz ze skarga kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a więc ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wniesionej od wyroku kontrolującego administrację według takiego kryterium legalności. Rozstrzygnięcie sprawy przed sądem administracyjnym, ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszczętej po wydaniu ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, a w niniejszej sprawie nawet po wydaniu przez Sąd pierwszej instancji wyroku w przedmiocie skargi na decyzję ostateczną nakazującą rozbiórkę obiektu, nie stanowi w postępowaniu kasacyjnym w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Wniosek o zawieszenie postępowania sądowego nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Niezależnie od tego odnotować można, że w dacie orzekania w niniejszej sprawie wskazane przez wnoszącą kasację postępowanie sądowoadministracyjne zostało prawomocnie zakończone wyrokiem uchylającym zaskarżony wyrok i oddalającym skargę na uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora Hartowiec (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1987/220).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. art. 8 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie została wydana z naruszeniem w/w przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy organ nie zawiesił postępowania administracyjnego na wniosek J. D. do czasu rozstrzygnięcia przez Radę Gminy Grodziczno wniosku J. D. w sprawie o zmianę obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo zaistnienia ku temu identycznych przesłanek jak uprzednio w tej samej sprawie i zastosował skrajnie odmienną wykładnię przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w stosunku do tych samych podmiotów na tle tych samych stanów faktycznych i tożsamej podstawy prawnej.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego była sprawa legalizacji budowy budynku letniskowego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. To zatem, czy rozstrzygnięcie tej sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego należy rozważyć w odniesieniu do postępowania prowadzonego na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane".

Skoro organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 49b ust.2, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest oczywiste, że rozstrzygnięcie sprawy nie mogło nastąpić przed wyznaczonym terminem.

Termin ten, ustalony w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji ponownie, po uchyleniu przez WINB pierwotnie wydanej decyzji nakazującej rozbiórkę, upłynął w dniu 30 stycznia 2018 r.

Po bezskutecznym upływie terminu określonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 49b ust. 3, stosuje się art. 49b ust. 1.

Czynności podjęte przez skarżącą w celu zmiany planu miejscowego nie stanowiły zatem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Z uwagi na to, że zasadniczym celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, nie można wykluczyć sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego przedłuży inwestorowi okres, w którym będzie mógł przedstawić wszelkie wymagane dla legalizacji dokumenty, w tym zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ dwukrotnie zawiesił postępowanie administracyjne właśnie w celu umożliwienia przedłożenia przez skarżącą stosowanego zaświadczenia.

W dniu 22 lutego 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Mieście Lubawskim, dalej także: "PINB", zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania w sprawie odmowy wydania zaświadczenia przez Wójta Gminy Grodziczno. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018 r. WSA w Olsztynie oddalił skargę na postanowienie SKO. Postanowieniem z dnia 14 października 2019 r. PINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Pełnomocnik skarżącej złożył, w dniu 5 listopada 2019 r., wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku ze złożeniem, w dniu 5 listopada 2019 r., wniosku do Wójta Gminy Grodziczno o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2020 r. PINB zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Radę Gminy Grodziczno wniosku J. D. w sprawie zmiany planu miejscowego. W dniu 17 sierpnia 2020 r. Urząd Gminy Grodziczno poinformował PINB w Nowym Mieście Lubawskim, że Gmina nie przystąpiła do zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tej sytuacji nie tylko nie można powiedzieć, że doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ale nadto, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ nie umożliwił skarżącej wykonania obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. W świetle art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki mógł i powinien być wydany po bezskutecznym upływie terminu do przedłożenia zaświadczenia o zgodności samowolnej budowy z przepisami planu miejscowego. To, że organ nie wydał nakazu oczekując na ewentualną zmianę planu miejscowego, mimo że powinien wydać decyzję według stanu z daty rozstrzygania, nie oznacza, że wydając decyzję po bezskutecznym upływie ponad dwóch lat, nadużył zaufania strony albo odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 1 i 2 K.p.a.).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie została wydana z naruszeniem w/w przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy organ nie odniósł się do wniosku J. D. o wykorzystanie dokumentacji projektowej znajdującej się w akiach sprawy, w skutek czego organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a jednocześnie nie zastosował się do wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 17 sierpnia 2017 r., znak P. 7721.104.2017 13 KIO, którymi był związany.

Wnosząca kasację nie sprecyzowała jakie dowody należące do dokumentacji projektowej, istotne z punktu widzenia przepisów art. 49b ust. 1 i nast. Prawa budowalnego, należało uwzględnić. Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., organy nadzoru budowlanego, stwierdzając brak zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, miały obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

Podkreślić należy, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 września 2017 r. ustalono, że budynek letniskowy usytuowany na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Ostaszewo ma wymiary : 5,20 m x 6,40 m i wysokość 5,50 m. Taras ma wymiary 2,70 m x 5,20 m. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną i wodno-kanalizacyjną. Jest podpiwniczony.

Z materiału dowodowego, obszernie przedstawionego i omówionego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wynika, że budynek został wykonany przed uzyskaniem pozwolenia na przebudowę z dnia 25 marca 2010 r. Budynek po raz pierwszy pojawił się na mapie do celów projektowych w dniu 19 sierpnia 2009 r., wykonanej do projektu przebudowy przedmiotowego budynku. Następnie został wykazany w inwentaryzacji budowlanej z dnia 10 marca 2010 r.

Skarżąca nie podważyła tych okoliczności, a także ustalenia, według którego budynek został wykonany bez wymaganego zgłoszenia. W tej sytuacji dokumentacja projektowa, na którą skarżąca powoływała się w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, w odwołaniu i w skardze, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacji samowoli.

Jeśli zaś chodzi o zalecenia zawarte w decyzji kasacyjnej, organ pierwszej instancji zastosował się do oceny w zakresie kwalifikacji budynku, przyjmując, że w sprawie ma zastosowanie tryb określony w art. 49b, a nie jak pierwotnie przyjmował art. 48 Prawa budowlanego. Ponownie wezwał inwestora do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym. W tej mierze oparł się na postanowieniu odmawiającym wydania stosowanego zaświadczenia, która to odmowa uzyskała walor prawomocności, po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalającym skargę na postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Z poprzedzających uwag wynika, że w zakresie istotnym organy ponownie prowadzące postępowanie po decyzji kasacyjnej, odniosły się do dokumentacji projektowej.

Odnotować nadto można, że WINB, w decyzji kasacyjnej z dnia 17 sierpnia 2017 r. uznał, że bezsporne jest w niniejszej sprawie to, że budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Według WINB, dokumenty zebrane przez organ jednoznacznie potwierdzają, że budynek letniskowy powstał po 2008 r., co wyklucza honorowanie przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na przebudowę istniejącego budynku letniskowego z dnia 25 marca 2010 r. Wątpliwości WINB budziła natomiast procedura przyjęta przez organ pierwszej instancji oraz możliwość legalizacji samowoli. Zaleceń zawartych w tej decyzji nie można rozważać w oderwaniu od tego zasadniczego stanowiska WINB. Potwierdza to także następnie wydana decyzja ostateczna WINB.

Odnotować również należy, że decyzją z dnia 22 września 2017 r. Starosta Nowomiejski, w trybie wznowienia postępowania, uchylił ostateczną decyzję z dnia 25 marca 2010 r. o pozwoleniu na przebudowę oraz odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Nowomiejskiego. Raz jeszcze zatem stwierdzić należy, że teza kasacji o istotnym znaczeniu dokumentacji projektowej, w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje potwierdzenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P,p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.