Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 445/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: par. 8 ust. 1, par. 9 ust. 1 pkt 1 lit. e
journal: Dz.U. 2021 poz 1390
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 29 czerwca 2023 r. znak: WIG.II.7221.44.2023 w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 445/23

Uzasadnienie

Decyzją z 29 czerwca 2023 r. znak: WIG.II.7221.44.2023, po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Starosty Kieleckiego z 8 maja 2023 r. znak: GN-II.660.6.2023 o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] J., gm. C., w zakresie zmiany użytku na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gm. C., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: ŚWINGiK), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z 3 stycznia 2023 r. A. K. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Kielcach o zmianę użytku dla gruntów działki nr [...] z terenów mieszkaniowych (oznaczonych symbolem B) na tereny rolne zabudowane (oznaczone symbolem Br), wskazując, że posiada łącznie ponad 1 ha gruntów, które nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a na działce nr [...] obok budynku mieszkalnego znajduje się budynek gospodarczy wykorzystywany do przechowywania narzędzi ogrodniczych i płodów rolnych jak warzywa, zboże, ziemniaki. Hoduje również m.in. kury i indyki, a przedmiotowy grunt jest w użytkowaniu jego rodziny od pokoleń.

Po wszczęciu postępowania administracyjnego w ww. sprawie organ I instancji zawiadomił stronę o konieczności przedłożenia dokumentacji architektoniczno-budowlanej, z której będzie wynikać, że budynki znajdujące się na przedmiotowej działce zostały wybudowane w ramach istniejącej lub projektowanej działki siedliskowej, przeznaczonej do zagrodowej zabudowy rolniczej.

W odpowiedzi A. K. złożył w dniu 22 lutego 2023 r. pismo, do którego załączył:

- kopię decyzji nr 1884/2012 Starosty Kieleckiego znak: B-1.6740.12.69.2012 z 26 września 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - obiekt kategorii I wraz z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz zbiornika na ścieki - obiekt kategorii VIII;

- kopię zgłoszenia budowy obiektu budowlanego/robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z 16 czerwca 2016 r., polegających na budowie parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr [...];

- kopię oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- kopię projektu zagospodarowania działki nr [...] wraz z naniesionym projektowanym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy do 35 m2;

- kopię mapy z inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego wraz z przyłączami o identyfikatorze: [...], przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 lutego 2022 r.;

- kopię zaświadczenia Urządu Miasta i Gminy w C. znak: BOŚ.6727.1.38.2023 z 21 lutego 2023 r. z którego wynika, że działki o nr [...] nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dotychczasowy przestał obowiązywać 1 kwietnia 2004 r.), a jedynie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy C. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 28 grudnia 2002 r.; według studium działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych jako obszary rolniczej produkcyjnej oraz strefy wskazanej do zalesień, a działka nr [...] - na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej;

- kopię decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. nr 13/2012 z 29 lutego 2012 r. znak: BOŚ.6730.85.2011 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej oraz budowie zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr [...] położonej w miejscowości J., gm. C.; w decyzji tej wskazano, że przedmiotowa inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Organ pierwszej instancji pismem z 14 lutego 2023 r. znak: GN- 11.660.6.2023 wystąpił także do Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Kielcach o udzielenie informacji dotyczących m.in.: rodzaju/kategorii budynków posadowionych na działce nr [...], oraz czy budynki na tejże działce związane są z produkcją rolną w ramach istniejącej działki siedliskowej.

Z informacji Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Kielcach wynikało, że A. K. w dniu 17 czerwca 2016 r. dokonał zgłoszenia budowy obiektu budowlanego nie wymagającego pozwolenia na budowę (sygn. B-1.6743.12.26.2016), parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Budynek ten, zgodnie ze złożonym zgłoszeniem, miał być przeznaczony do składowania opału, sprzętu rolniczego i produktów rolnych. Jednakże budynek ten został zgłoszony jako uzupełnienie realizowanej już inwestycji na działce nr [...] tj. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a więc miał uzupełniać zabudowę mieszkaniową. Budynek ten jest obiektem kategorii III.

Odmawiając aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. C., w zakresie zmiany użytku na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gm. C., Starosta Kielecki stwierdził, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym pozwolenia na budowę oraz z dokumentacji architektoniczno-budowlanej, nie wynika by istniejącą na działce nr [...] zabudowę można było zaliczyć do zabudowy zagrodowej, a w konsekwencji dokonać oczekiwanej zmiany użytków gruntowych. Wskazał też, że zasięg konturu tereny mieszkaniowe - oznaczone symbolem B na przedmiotowej działce został wykazany w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji geodezyjnej, powstałej w wyniku inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego wraz z przyłączem kanalizacyjnym, o identyfikatorze: F.2604.2022.779.

Rozpatrując odwołanie A. K. od decyzji Starosty Kieleckiego z 8 maja 2023 r. znak: GN-II.660.6.2023, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach przytoczył brzmienie przepisów art. 2 pkt 8, art. 20 pkt 1-2b, art. 24 ust. 2a, ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 10, § 16, załącznika L.p. 5 i L.p. 13 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W oparciu o powyższe regulacje prawne organ stwierdził, że oznaczenia użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków wynikają ze sposobu zagospodarowania danego gruntu. W stosunku do gruntów zabudowanych, rodzaj użytku determinuje rodzaj zabudowy jaka znajduje się na danym gruncie. Z kolei rodzaj budynku określany jest na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej, pozwolenia na budowę czy też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (bądź regulacji miejscowego planu zagospodarowania terenu). Natomiast aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, którymi mogą być: prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczne decyzje administracyjne, akty notarialne, akty normatywne, dokumentacja geodezyjna.

ŚWINGiK ustalił, że wnioskodawca – A. K. jest wykazany w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. C. jako właściciel działek:

• [...] o powierzchni całkowitej 1,3142 ha, składającej się z następujących użytków gruntowych: ŁIV (łąki) o powierzchni 0,0983 ha, ŁV (łąki) o powierzchni 0,3010 ha, RIVb (roli) o powierzchni 0,2651 ha, RV o powierzchni 0,2730 ha oraz RVI o powierzchni 0,3768 ha;

• [...] o powierzchni całkowitej 0,3058 ha, składającej się z następujących użytków gruntowych: B (tereny mieszkaniowe) o powierzchni 0,0954 ha, ŁIV o powierzchni 0,0733 ha oraz RIVb o powierzchni 0,1371 ha.

Podstawą wykazania w/w użytków gruntowych działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków był wykaz zmian danych ewidencyjnych z operatu technicznego sporządzonego przez wykonawcę prac geodezyjnych: Przedsiębiorstwo G., w ramach dokonanej inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego wraz przyłączem kanalizacyjnym. Operat ten został włączony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 lutego 2022 r. po nadaniu identyfikatora: [...]. Dodatkowo dokumentacja ta była podstawą do wykazania w ewidencji gruntów i budynków: budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 143 m2 oraz budynku niemieszkalnego (oznaczonego symbolem ,,i") o powierzchni zabudowy 36 m2. W sprawozdaniu technicznym wchodzącym w skład w/w operatu, wykonawca odnotował: "pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu 26 września 2012 r. pod znakiem: [...]".

ŚWINGiK podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym z decyzji pozwolenia na budowę Starosty Kieleckiego nr 1884/2012 znak: B-1.6740.12.69.2012 z 26 września 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - obiekt kategorii I wraz z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz zbiornika na ścieki - obiekt kategorii VIII; zgłoszenia budowy obiektu budowlanego/robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z 16 czerwca 2016 r. polegających na budowie parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr [...]; decyzji nr 13/2012 Burmistrza Miasta i Gminy C. z 29 lutego 2012 r. znak: BOŚ.6730.85.2011 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej oraz budowie zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr [...] położonej w miejscowości J., gm. C. - nie wynika, by budynek (który wraz zagospodarowaniem determinuje jaki użytek powinien na danej działce być wykazany) został wybudowany w ramach istniejącej lub projektowanej działki siedliskowej (przeznaczonej do zabudowy zagrodowej). Tym samym wykonawca inwentaryzacji powykonawczej m.in. budynku mieszkalnego, prawidłowo wyszczególnił użytek B - tereny mieszkaniowe w wykazie zmian danych ewidencyjnych, a dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] są zgodne z danych zawartymi we wspomnianym wykazie.

Zdaniem organu, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są zgodne z dokumentami źródłowymi, które potwierdzają, że użytki gruntowe działki nr [...] zostały prawidłowo wykazane, a żądane zmiany ewidencji gruntów i budynków nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonych dokumentach. Z tych względów ŚWINGiK decyzję organu I instancji uznał za prawidłową.

W skardze na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. K. wniósł o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania t.j.:

- art. 7, art., art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, zarówno przez organ I i II instancji, że zgłoszenie dotyczące budowy budynku gospodarczego było zgłoszeniem uzupełniającym realizację budynku mieszkaniowego, podczas gdy skarżący w treści zgłoszenia nie wskazał tego budynku jako kontynuacji, a wręcz wskazał, że będzie to budynek gospodarczy przeznaczony do m.in. przechowywania opału, sprzętu rolniczego czy produktów rolniczych przez co budynek powinien zostać zaliczony do kategorii II zamiast do III.

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na jej rozpatrzeniu w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, w szczególności ze względu na uznanie, że brak jest podstaw do zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...], zarówno z urzędu jak i na wniosek,

- art. 8 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń co do braku przedłożenia przez odwołującego się dokumentów, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli,

2) przepisów prawa materialnego t.j.:

- ust. 1 pkt 5 ppkt 1 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie części jego treści i poprzez błędne przyjęcie, że żądania skarżącego dotyczące zmiany terenu mieszkalnego - B na grunty rolne zabudowane - Br są bezzasadne i nie mogły być uwzględnione, podczas gdy na działce nr [...] znajdują się poza budynkiem mieszkalnym urządzenia w postaci budynku gospodarczego do przechowywania m.in. opału, narzędzi rolniczych jak również innych rzeczy związanych z prowadzoną przez odwołującego się działalnością rolniczą i uzupełniają jego zabudowę zagrodową i pominięcie, że wraz z działką nr [...] stanowią zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości.

- art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędne przyjęcie, iż działka nr [...] nie stanowi działki siedliskowej pod zabudowę zagrodową, na podstawie zmian danych ewidencyjnych wynikających z operatu technicznego, sporządzonego przez wykonawcę prac geodezyjnych "Przedsiębiorstwo G." w ramach dokonanej inwentaryzacji podwykonawczej budynku mieszkalnego wraz z przyłączem kanalizacyjnym, podczas gdy w/w prace było przeprowadzane przed uzyskaniem przez skarżącego działki nr [...], która łącznie z działką nr [...] tworzy gospodarstwo rolne (operat ten został włączony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 lutego 2022r.).

- art. 24 ust. 2a i art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niewłaściwą interpretację w powiązaniu z sytuacją zaistniałą w przedmiotowej sprawie, gdzie w pismach skarżący wyjaśniał, iż jego intencją jest również wyeliminowanie błędnych danych dotyczących działki nr [...], a dokładnie usytuowanego na niej budynku gospodarczego, który wbrew treści zgłoszenia został potraktowany jako kontynuacja rozpoczętej inwestycji budynku mieszkalnego, co było przyczyną błędnego zakwalifikowania go do kategorii III zamiast II.

Skarżący wniósł o zasądzenie, na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął zarzuty w niej podniesione i zaznaczył, że bez znaczenia dla organu była okoliczność, że skarżący jest rolnikiem, opłaca składki KRUS, a przede wszystkim posiada gospodarstwo rolne powyżej 1 ha. Z definicji gruntu rolnego wynika, że gruntu rolnego zabudowanego nie może stanowić grunt, który nie jest działką siedliskową (nie jest zabudowany budynkiem mieszkalnym), ponieważ grunt rolny zabudowany to grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Siedlisko natomiast jest miejscem czyjegoś zamieszkania/domu. Działka siedliskowa jest zatem miejscem o charakterze prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie oraz podwórko, miejscem, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny. W przypadku skarżącego zachodzą wszystkie przesłanki pozwalające już na podstawie samej definicji uznać jego działki za grunty rolne zabudowane. Ponadto, do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się przede wszystkim grunty zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej oraz grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, jeżeli tworzą z gruntami rolnymi, budynkami, budowlami lub urządzeniami, zorganizowaną całość gospodarczą. Do budynków gospodarstw rolnych zalicza się budynki gospodarstw rolnych i budynki magazynowe dla działalności rolniczej np. obory, stajnie, budynki inwentarskie dla trzody chlewnej, owczarnie, stadniny koni, przemysłowe fermy drobiu, stodoły, pomieszczenia do przechowywania sprzętu, szopy rolnicze, spiżarnie, piwnice do przechowywania wina, kadzie na wino, szklarnie, silosy rolnicze. Z tych względów skarżący nie znajduje uzasadnienia faktycznego na okoliczność wskazaną przez organ II instancji, jakoby "nie wynikało, iż budynek został wybudowany w ramach istniejącej działki siedliskowej przeznaczonej pod zabudowę zagrodową."

Zdaniem skarżącego, Starosta Kielecki nie podjął jakichkolwiek czynności celem ustalenia, czy skarżący jest rolnikiem, czy prowadzi gospodarstwo rolne i w związku z tym, czy działka nr [...] służy obsłudze produkcji rolniczej prowadzonej w ramach gospodarstwa rolnego, a organ odwoławczy w żaden sposób nie uzupełnił tego stanowiska tylko powielił stanowisko organu I instancji. Zgodnie z przepisami ewidencja gruntów to publiczny rejestr, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. W niniejszej sprawie skarżący już w złożonym wniosku zarzucał rozbieżność pomiędzy danymi ewidencyjnymi, a stanem rzeczywistym na jego nieruchomości w zakresie rodzaju użytku gruntowego, którym jest ona określona. Strona konsekwentnie stała na stanowisku, że przedmiotowa działka wina zostać zaliczona do użytku gruntowego Br.

Skarżący zarzucił organom, że nie zostało mu wprost wskazane jakie konkretnie dokumenty miałby przedłożyć przed Organem, aby uzyskać decyzję zgodną z jego wnioskiem. Organy administracyjne nie mogą natomiast oczekiwać, że strony postępowania są na tyle biegłe w znajomości procedur administracyjnych, iż same sformułowanie "stosowne dokumenty" pozwoli stronie domyślić się co konkretnie organ miał na myśli. Organ II instancji powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, skoro skarżący w odwołaniu wskazał na czym polegał błąd, to organ odwoławczy powinien to zbadać. Takich czynności ŚWINGiK nie podjął.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 29 czerwca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z 8 maja 2023 r. w przedmiocie odmowy aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], gm. C., w zakresie zmiany użytku gruntowego B - tereny mieszkaniowe na Br - tereny rolne zabudowane.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.), dalej p.g.i.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 z późn. zm.), dalej rozporządzenie.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 p.g.i.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Jak wskazuje § 8 ust. 1 rozporządzenia, użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy:

1) grunty rolne;

2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione;

3) grunty zabudowane i zurbanizowane;

4) grunty pod wodami;

5) tereny różne.

Stosownie do treści § 9 ust. 1 pkt 1 lit e rozporządzenia, grunty rolne, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 3, dzielą się m.in. na grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem Br.

Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, jak wynika z § 10 rozporządzenia, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z L.p. 5 tabeli tego załącznika, do gruntów rolnych i zabudowanych (oznaczonych symbolem Br) zalicza się grunty zajęte pod:

1) budynki przeznaczone do produkcji rolniczej,

2) budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki.

3) budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej,

2. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także:

1) grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki;

2) grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326).

3. W przypadku gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

Zgodnie z L.p. 13 tabeli będącej załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, do terenów mieszkaniowych (oznaczonych symbolem B) zalicza się grunty niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych, o których mowa w lp. 5:

1) zajęte pod budynki mieszkalne;

2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne;

3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.

Kontur terenów mieszkaniowych nie może przekraczać linii wskazanych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy zgodnie z prawem uznały, że grunt na działce nr [...] w obrębie [...] gm. C. został prawidłowo zaliczony do użytków gruntowych: tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B, czy też, jak tego oczekuje skarżący, powinien być zaliczony do terenów rolnych zabudowanych, oznaczonych symbolem Br.

Swoje stanowisko skarżący upatruje w tym, że jest rolnikiem i obie działki tj. [...] wchodzące w skład jego gospodarstwa rolnego, są funkcjonalnie powiązane, a znajdujący się na nich obiekt gospodarczy służy działalności rolniczej. Budynek gospodarczy na działce [...] wzniósł bowiem celem przechowywania sprzętu rolniczego i produktów rolnych.

Z ustaleń organów obu instancji, poczynionych na podstawie obszernego materiału dowodowego wynikają następujące okoliczności:

1. Budynek mieszkalny na działce nr [...] powstał na podstawie decyzji nr 1884/2012 Starosty Kieleckiego z 26.09.2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w ramach zabudowy jednorodzinnej, co wynika również z projektu budowlanego.

2. Pozwolenie na budowę zostało poprzedzone decyzją nr 13/2012 Burmistrza Miasta i Gminy C. z 29.02.2012 r. znak: BOŚ.6730.85.2011 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej oraz budowie zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr [...] położonej w miejscowości J., gm. C.; w decyzji tej wskazano, że przedmiotowa inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

3. Budynek gospodarczy na działce nr [...] powstał w wyniku zgłoszenia budowy obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę z dnia 16.06.2016 r tj. parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, do którego organ nie wniósł sprzeciwu.

Wbrew twierdzeniom skarżącego w analizowanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że budynek gospodarczy uzupełniał zabudowę mieszkaniową, nie zaś zabudowę zagrodową. Identyczne stanowisko w tym zakresie zajął Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego w Kielcach w piśmie z 16 czerwca 2023 r. Zauważyć bowiem należy, że obiekt ten został zrealizowany na podstawie zgłoszenia budowy z 16 czerwca 2016 r., a wówczas tylko taka zabudowa istniała bądź mogła istnieć na działce [...] z uwagi na wcześniejsze decyzje organów właściwych w sprawach procesu budowlanego, w sytuacji gdy dla tego terenu nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z dokumentacji budowlanej przedstawionej przez skarżącego nie wynikało, że istniejący na działce nr [...] budynek mieszkalny został wybudowany w ramach zabudowy zagrodowej, zatem zasadnym było przyjęcie, że budynek gospodarczy funkcjonalnie związany z budynkiem jednorodzinnym nie stanowi uzupełnienia zabudowy zagrodowej.

Z przytoczonych regulacji załącznika nr 1 do rozporządzenia wynika, że ustawodawca na potrzeby ewidencji gruntów i budynków określił zasady i przesłanki zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, jak również wprowadził ich szczegółowe definicje, w tym dotyczące gruntów rolnych o symbolu "Br". Z tych względów oznaczenie użytków gruntowych w ewidencji i budynków nie zależy od subiektywnego stanowiska właściciela gruntu, czy organu lecz od tego, czy dany grunt odpowiada definicji legalnej gruntu rolnego, zawartej w przepisach rozporządzenia. Wskazywane przez skarżącego okoliczności tj. status rolnika, opłacanie przez niego składek KRUS jak również fakt posiadania gospodarstwa rolnego, nie mogły stanowić przesłanek będących podstawą do zakwalifikowania gruntu jako rolnego.

Dla kwalifikacji gruntu jako rolnego zabudowanego, zgodnie z L.p. 5 ust. 3 rozporządzenia: w przypadku siedliska usytuowanego na gruncie rolnym w skład którego wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia o których mowa w ust. 1 pkt 3 istotne jest, by z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynikało, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynikało, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 (czyli budynki przeznaczone do produkcji rolniczej oraz budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego).

Skoro z dokumentacji budowlanej przedstawionej przez skarżącego wynikało, że istniejący na działce nr [...] budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy funkcjonalnie z nim związany, zostały wybudowane w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i jej uzupełnienia oraz z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z 26 września 2012 r. ani ze zgłoszenia budowy budynku gospodarczego z 16 czerwca 2016 r. nie wynikało, że na tym gruncie mogą być budowane budynki przeznaczone do produkcji rolniczej bądź budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego tj. takie o których mowa w L.p. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, to w świetle definicji gruntu rolnego zabudowanego, nie można przyjąć, że na działce [...] istniało siedlisko. Wbrew zarzutom skarżącego, do określenia pojęcia siedliska nie można odwoływać się do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 3 lutego 1995 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2409), albowiem na użytek postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów organ ma obowiązek stosowania tego pojęcia w znaczeniu rozporządzenia.

W analizowanej sprawie, brak podstaw do zaliczenia gruntu rolnego jako siedliska oznacza, że zgodnie z zasadami określonymi w L.p. 13 załącznika nr 1 do rozporządzenia spełniły się przesłanki pozwalające na zaliczenie gruntów działki nr [...] do terenów mieszkaniowych. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że taka kwalifikacja dotyczy gruntów zajętych pod budynki mieszkalne i związane z nimi funkcjonalnie budynki gospodarcze, niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Lektura akt wskazuje, że dane w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do użytków gruntowych na działce [...] zostały wykazane na podstawie zmian danych ewidencyjnych z operatu technicznego, sporządzonego przez wykonawcę robót geodezyjnych: przedsiębiorstwo geodezyjne ".G.", w ramach inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego wraz z przyłączem kanalizacyjnym, przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 lutego 2022 r. nr identyfikatora [...]. Wprawdzie w protokole nr GN-III.6640.1582.2023-2 weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych zaznaczono, że wykonawca wskazuje na ustalenie zmiany sposobu użytkowania budynku, a w konsekwencji na zmianę funkcji gruntu pod tym budynkiem, jednakże ustalenia dokonane przez wykonawcę są niezgodne z posiadaną przez Starostę dokumentacją dotyczącą budowy przedmiotowego budynku. Wykonawca stwierdził, że zgodnie z wiedzą organu, nie została wydana decyzja administracyjna lub złożone zgłoszenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Z tego względu, wykonawca uznał, że wskazany w wykazie zmian gruntowych jako ustalony w wyniku wykonanych prac geodezyjnych stan dotyczący sposobu użytkowania budynku i funkcji gruntu nie został faktycznie udokumentowany. Z tym stanowiskiem w pełni zgodziły się orzekające w niniejszej sprawie organy administracji, uznając, że wykonawca inwentaryzacji powykonawczej m.in. budynku mieszkalnego (powierzchnia zabudowy 143 m2) oraz budynku niemieszkalnego (powierzchnia zabudowy 36 m2) prawidłowo wyszczególnił użytek B – tereny mieszkaniowe w wykazie zmian danych ewidencyjnych w odniesieniu do działki [...].

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi polegające na rozpatrzeniu sprawy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Orzekające w niniejszej sprawie organy ewidencyjne nie były uprawnione do dokonywania samodzielnych ustaleń co do rzeczywistego stanu na gruncie w oparciu o oględziny tego gruntu. Nie mogły zatem przyjąć, jak oczekuje skarżący, że posiadając działki gruntu nr [...] i [...] o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha gruntu, w istocie prowadzi on gospodarstwo rolne, jak też ocenić, czy działka nr [...] służy obsłudze produkcji rolniczej prowadzonej w ramach gospodarstwa rolnego, zaś te okoliczności powinny implikować dalsze wnioski organu co do charakteru i rodzaju znajdującego się na działce nr [...] budynku gospodarczego jako obiektu należącego do kat. II a nie do III, jak uznały organy ewidencyjne. Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja gruntów jest zatem tylko zbiorem informacji (art. 20, art. 22 i art. 24 p.g.i.k.), a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to zatem, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem, ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno - techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów, organy ewidencyjne nie są natomiast uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji (por.m.in. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2766/16, dostępne; cbois.nsa.gov.pl).

Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (tj. decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi. Samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania - na żądanie starosty - stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania (por. wyroki WSA w Krakowie z 14 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 167/19, Lex nr 2678394, WSA w Białymstoku z 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 467/15, Lex nr 1940837). Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są zatem obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 620/08, Lex nr 535252).

Brak udokumentowanych zmian w oparciu o które organ ewidencyjny mógł wprowadzić zmiany w zakresie użytku na działce nr [...] czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia art. 24 ust. 2a i art. 24 ust. 2b p.g.i.k.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, że organy nie wskazały jakie konkretnie dokumenty miałby on przedłożyć, aby uzyskać decyzję zgodną z jego oczekiwaniami. Przeczy temu treść zawiadomienia z 14 lutego 2023 r., w którym organ poinformował stronę o kryteriach zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych i rodzajach tych użytków odwołując się do przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia ministra Rozwoju, Pracy i technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z ww. pisma wynika, że organ zwracał się o dostarczenie dokumentacji architektoniczno-budowlanej tj. pozwoleń na budowę lub zgłoszeń budowy budynków o funkcji rolniczej (kat. II), decyzji o warunkach zabudowy lub informacji z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazujących, że przedmiotowy grunt przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, projektów budowlanych stanowiących załączniki do ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń budowy, wskazujących że na przedmiotowym gruncie mogą być budowane budynki i urządzenia o funkcji rolniczej oraz inne informacje wskazujące na spełnienie podanych w cytowanych przepisach przesłanek, potwierdzających zasadność wykazania przedmiotowych gruntów jako grunty rolne zabudowane. W ocenie Sądu tak sformułowane zawiadomienie wypełniało obowiązek organu wynikający z art. 9 K.p.a. udzielania stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postepowania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek, o którym mowa w art. 9 K.p.a., nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte, decyduje sama strona. Użyty w przepisie art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12; wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I OSK 405/14).

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.