Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 255/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Krystyna Borkowska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 348/08 w sprawie ze skarg B. Z., T. Z. oraz Z. K. E. D. Sp. z o.o. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Przemyślu decyzją z [...] października 2007 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie prowadzonych robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w P. przy ul. P. 4, w trakcie których nastąpiło zbliżenie konstrukcji dachu z istniejącą linią energetyczną napowietrzną NN w przęśle pomiędzy słupami nr [...] i [...]. Zasadniczym powodem, dla którego organ umorzył postępowanie było stwierdzenie, iż ustąpiła przyczyna, dla której wstrzymano prowadzenie robót budowlanych. Usunięta została linia energetyczna napowietrzna, to zaś oznaczać ma, że z kolei usunięto stan zagrożenia dla życia i ludzi oraz mienia.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchylił decyzją Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przemyślu z [...] października 2007 r. nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż "nie kwestionując podjętego rozstrzygnięcia (...) decyzja powinna zostać uchylona z przyczyn innych niż zarzuty zawarte w odwołaniu". Państwowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wywiódł, że stroną postępowania nie może być Rejonowy Zakład Energetyczny w Przemyślu, a odwołująca się Z. K. E. sp. z o.o., której organ I instancji nie zapewnił prawa strony. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami odwołań, iż inwestor dopuścić się miał samowoli budowlanej, albowiem z akt wynikać ma, że realizując roboty nie dokonał żadnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Przemyślu, decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie prowadzonych robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w P. przy ul. P. [...], w trakcie których nastąpiło zbliżenie konstrukcji dachu z istniejącą linią energetyczną napowietrzną NN w przęśle pomiędzy słupami nr [...] i [...].

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Przemyśla z [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, że inwestorowi udzielone zostało przez Prezydenta Miasta Przemyśla decyzją z [...] marca 2006 r. pozwolenie m.in. na rozbudowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w P. przy ul. P.. Pozwolenie to zostało następnie zmienione decyzją z [...] września 2006 r., decyzja zmieniająca została utrzymana w mocy przez Wojewodę Rzeszowskiego decyzją z [...] stycznia 2007 r., skargę na tę ostatnią decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 29 maja 2007 r. II SA/Rz 219/07. Organ odwoławczy w świetle ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przemyślu poczynionych w sprawie, podzielił stanowisko tego ostatniego organu, iż inwestor nie odstąpił od warunków otrzymanego pozwolenia na budowę, "co zostało szczegółowo wykazane w protokole rozprawy". Przywołując treść art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wyjaśniono, że właściwy organ może wstrzymać wykonywanie robót budowlanych tylko wtedy, gdy inwestor odstąpi od warunków pozwolenia na budowę lub prowadzi je w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska. Usunięcie przyczyny, dla której nastąpiło wstrzymanie robót budowlanych i stwierdzenie demontażu przyłącza energetycznego oznacza w ocenie organu II instancji, że prawidłowo organ I instancji umorzył prowadzone postępowanie administracyjne. W dalszej części organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa likwidacji przyłącza energetycznego nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zarzuty odnośnie nieprawidłowości projektu budowlanego także nie mogły być przedmiotem toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania, ponieważ w tym zakresie toczyło się z udziałem B. i T. Z. postępowanie zakończone prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Stwierdzono, iż "nie zachowanie warunków uzgodnień RZE w Przemyślu oraz ZUDP w Przemyślu, wynika z tego, że zachowując wysokość budynku określoną w projekcie nie było możliwości zachowania wielkości określonych w tym uzgodnieniu". Toczące się w sprawie postępowanie przed sądem powszechnym, a dotyczące samowolnej rozbiórki przyłącza, w ocenie organu odwoławczego nie miało znaczenia w sprawie, nadto kwestia pozbawienia dostępu do stałego przyłącza energetycznego, może być przez strony rozstrzygana w drodze postępowania cywilnego. Stwierdzenie o tym, że inwestor nie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, według organu odwoławczego, uniemożliwia wstrzymanie wydania rozstrzygnięcia "do czasu opracowania sposobu usunięcia naruszenia przepisów". Uzasadnienie kończy konkluzja, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 października 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 348/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Z., T. Z. oraz Z. K. E. D. Sp. z o.o. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2008 r. nr [...] a także decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] stycznia 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Przemyśla z [...] października 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że niesporne jest, że T. K. realizuje na działkach [...] i [...] przy ul. P. w P. roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę udzielonym mu przez Prezydenta Miasta Przemyśla decyzją nr [...] z [...] marca 2006 r., następnie zmienioną decyzją tegoż organu nr [...] z [...] września 2006 r. Ta ostatnia decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego nr [...] z [...] stycznia 2007 r. (k. 13 akt administracyjnych). Niesporne jest także, iż w trakcie wykonywania robót budowlanych nastąpiło zbliżenie kalenicy wykonywanej nadbudowy do czynnych przewodów elektrycznych istniejącego przyłącza, zasilającego budynek mieszkalny B. i T. Z., zlokalizowany na działce nr [...]. Zbliżenie to oceniono na ok. 40 cm (s. 3 protokołu zalegającego na k. 18 akt administracyjnych, rysunek k. 17/2), fakt ten był bezpośrednią przyczyną wydania przez organ I instancji postanowienia o wstrzymaniu, prowadzonych przez T. K. robót budowlanych (k. 23 akt administracyjnych). Po uprzednim wydaniu przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzji kasacyjnej, połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu uchybień procesowych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Przemyślu decyzją z [...] marca 2008 r. umorzył prowadzone postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową części mieszkalnej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z usługami, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. P. w P., w trakcie których nastąpiła kolizja z istniejącą linią energetyczną napowietrzną. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, ta zaś jest przedmiotem skarg sądowoadministracyjnych.

W podstawie prawnej swej decyzji organ I instancji powołał się na art. 104 i 105 § 1 k.p.a., w uzasadnieniu decyzji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika m.in., że uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać "wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa", nie przytoczył treści żadnego z powołanych w podstawie prawnej przepisów. Art. 104 k.p.a. stanowi jedynie, iż "organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej" (§ 1), oraz że "decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji" (§ 2). Z kolei art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, iż "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Niesporne jest, że organ nadzoru budowlanego wstrzymując wykonywane roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wszczął tzw. postępowanie naprawcze, którego konsekwencją powinno być wydanie jednej z decyzji, przewidzianych dyspozycją art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z cyt. przepisem "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Przemyślu stwierdzając, że inwestor zachował projektowaną wysokość kalenicy nadbudowy, a także iż demontażowi uległa linia energetyczna doszedł do przekonania, że usunięte zostały przyczyny, dla których wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, zaś prowadzone przez niego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ten sposób rozumowania podzielił organ odwoławczy, dochodząc do przekonania, iż inwestor prowadzi roboty budowlane zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, nadto przyjmując, iż kwestia samowolnej rozbiórki przyłącza energetycznego przez inwestora, w skutkach doprowadzająca do pozbawienia właścicieli działki sąsiedniej dostępu do energii elektrycznej, nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, a winna być rozpatrywana w trybie postępowania cywilnego.

Sąd nie podzielił stanowiska organów obu instancji, jakoby prowadzone przez nie postępowanie, uruchomione postanowieniem wydanym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w realiach przedmiotowej sprawy stało się bezprzedmiotowe. Do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Niesporne jest, że inwestor – T. K. realizował roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę z [...] marca 2006 r. wydanego przez Prezydenta Miasta Przemyśla, częściowo zmienionego kolejną decyzją tegoż organu z [...] września 2006 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy, (...) budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9). Bezsporne jest, iż działka skarżących – B. i T. Z. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów, objętych udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę, bo to wynika wprost z decyzji Prezydenta Miasta Przemyśla z [...] marca 2006 r. W aktach sprawy jest kserokopia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana T. K. przez Prezydenta Miasta Przemyśla z [...] kwietnia 2005 r. nr [...] pod zmianę formy dachu oraz rozbudowę budynku przy ul. P. [...] w P., dołączona jako załącznik do skargi B. i T. Z. (k. 86 akt administracyjnych). Z decyzji tej, w pkt 5 jako ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, wynika że projektowana inwestycja nie może powodować m.in. pozbawienia "możliwości korzystania z energii elektrycznej". Z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz z warunków ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy wynika jednoznacznie, że prowadząc roboty budowlane inwestor nie może w ich wyniku pozbawić dostępu do m.in. energii elektrycznej, właścicieli działki znajdującej się w obszarze oddziaływania prowadzonej inwestycji. Z tej przyczyny nie można przyjąć, tak jak to uczyniły organy obu instancji, że inwestor wykonuje roboty budowlane zgodnie z przepisami prawa. Sąd nie przyjął zasadności stanowiska organów obu instancji, iż poza ich zainteresowaniem, jako organów nadzoru budowlanego, pozostaje fakt pozbawienia przez inwestora właścicieli nieruchomości sąsiednich, możliwości korzystania z legalnie istniejącego przyłącza energetycznego, w ramach wykonywania posiadanego przez niego pozwolenia na budowę. Fakt samowoli inwestora w tym zakresie jest bezsporny.

Sąd nie podzielił także prezentowanego przez organy stanowiska, że została zachowana projektowana wysokość nadbudowy. Inwestor był nie tylko zobowiązany utrzymać projektowaną wysokość nadbudowy licząc od poziomu gruntu, ale winien zachować też odległość kalenicy od istniejących linii zasilania energetycznego, określoną na "130" cm, gdyż taką odległość przewidziano w dokumentacji projektowej, zatwierdzonej pozwoleniem na budowę z [...] marca 2006 r. Odległość ta mierzona jest ponadto, nie od pełnej balustrady balkonu, jak to przyjął w uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Przemyślu, lecz od kalenicy dachu. Skoro dokonując nadbudowy inwestor uzyskał uzgodnienie od Rejonowego Zakładu Energetycznego odnośnie zachowania odległości kalenicy nadbudowywanego obiektu w rejonie skrzyżowania z istniejącym przyłączem energetycznym, to winien te parametry zachować. W innym przypadku błędne są ustalenia organów obu instancji, w aspekcie przestrzegania przez inwestora warunków udzielonego zezwolenia. Ta błędna konkluzja prowadziła do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Zdaniem Sądu decyzja ta, wobec wadliwości oceny ustalonego stanu faktycznego, narusza normę art. 105 § 1 k.p.a., naruszenie to nie tylko może mieć, ale wręcz miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dodatkowym uchybieniem organów był fakt pominięcia w postępowaniu udziału T. K., jako współwłaścicielki działki nr [...]. Z zalegających w aktach dokumentów (k. [...],[...]) wynika jednoznacznie, że T. K. jest współwłaścicielką działki nr [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z usługami, który jest rozbudowywany i stanowi przedmiot prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania. Oznacza to, że w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane T. K. jest stroną postępowania mającego za przedmiot roboty budowlane prowadzone przy rozbudowywanym budynku, którego jest współwłaścicielką. Pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym skutkuje zaistnieniem przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi z kolei przesłankę do uchylenia decyzji, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ uchybieniem tym dotknięte były wszystkie wydawane w sprawie decyzje, dlatego też na zasadzie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd zobowiązany był je wyeliminować z obrotu prawnego.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Przemyślu wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwaną dalej p.ps.a.), tj.

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budwolanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Przemyśla z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...], a także decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Przemyśla z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją rozstrzygnięć w granicach sprawy na podstawie art. 135 p.p.s.a.,

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie administracyjne nie było bezprzedmiotowe, gdyż zdaniem Sądu:

a) inwestor nie wykonał robót budowlanych zgodnie z przepisami prawa, a przyłącze energetyczne do budynku Państwa Z. stanowiło związane z obiektem inwestora urządzenie budowlane, co skutkowało błędnym uznaniem, że inwestor w ramach udzielonego pozwolenia na budowę wykonywał roboty budowlane niezgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz decyzją o warunkach zabudowy poprzez rozbiórkę przyłącza energetycznego i zarazem uznanie, że rozbiórka w/w przyłącza nastąpiła w ramach wykonywania posiadanego przez inwestora pozwolenia na budowę;

b) rozbiórka przyłącza energetycznego nie pozostaje poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego, a sam fakt samowoli inwestora w tym zakresie jest bezsporny – pomimo, że zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przyłącze energetyczne jest urządzeniem budowlanym i na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 31 ust. 2 oraz z art. 29 ust. 1 pkt 20 w/w ustawy rozbiórka przyłącza energetycznego – urządzenia budowlanego, jako nie wymagająca pozwolenia na budowę, nie wymaga ani pozwolenia na rozbiórkę ani zgłoszenia właściwemu organowi, zatem rozbiórka w/w przyłącza nie może być potraktowana jako samowola budowlana skutkująca naruszeniem prawa budowlanego i wdrożeniem procedury naprawczej opisanej w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i jest wyłącznie sprawą cywilną, dla której właściwy jest sąd powszechny, a nie organy nadzoru budowlanego,

c) inwestor nie wykonywał robót budowlanych zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, ponieważ nie zachował odległości kalenicy od istniejących linii zasilania energetycznego, określoną na "130" cm przewidzianą w dokumentacji projektowej, zatwierdzonej pozwoleniem na budowę – pomimo, że inwestor wykonywał nadbudowę zgodnie z pozwoleniem na budowę i zachował jej wysokość określoną w projekcie budowlanym, a zarazem nie było możliwe zachowanie odległości tej nadbudowy od linii zasilania energetycznego, to jednak wykonując roboty budowlane zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym stanowiącym do niego załącznik, inwestor nie może być narażony na następstwa w postaci nakazów przewidzianych w art. 51 ustawy – Prawo budowlane, ponieważ godzi to w zasadę ochrony praw nabytych wywodzącą się z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zapisanej w art. 2 Konstytucji RP

3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co uniemożliwia organom nadzoru budowlanego ponowne prawidłowe rozpoznanie sprawy administracyjnej i powoduje, że uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

Druga podstawa skargi kasacyjnej to zarzut naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że naruszenie przez inwestora tego przepisu bez wskazania na naruszenie konkretnych norm techniczno – budowlanych stanowi samoistną podstawę do interwencji dla organów nadzoru budowlanego, podczas, gdy przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane ma charakter klauzuli generalnej i dopiero powiązanie tego przepisu z naruszeniem konkretnych norm prawnych, w tym przepisów techniczno – budowlanych stanowiłoby podstawę do ingerencji dla organów nadzoru budowlanego,

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 31 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 20 w/w ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów dotyczących regulacji rozbiórek urządzeń budowlanych, z których wynika że rozbiórka przyłącza energetycznego jako niewymagająca pozwolenia na budowę, nie wymaga pozwolenia na rozbiórkę lub też zgłoszenia zamiaru jej wykonania właściwemu organowi, a więc "samowolne" wykonanie rozbiórki przyłącza energetycznego nie stanowi podstawy do działania dla organów nadzoru budowlanego,

3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w każdym przypadku wszczęcia postępowania naprawczego poprzez wydanie postanowienia w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane skutkuje zawsze obowiązkiem wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i postępowanie to nie może zakończyć się wydaniem decyzji umarzającej w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej nie ma podstaw do zastosowania prawa materialnego.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

T. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wywodził, że B. i T. Z. wybudowali przyłącze do swojej działki, energetyczne i wodne, bez jego zgody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej. Zasadnie Sąd w zaskarżonym wyroku zastosował środek uregulowany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywodząc, że art. 104 1 art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, jak i nie stanowi samoistnej podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Podstawę stanowią przepisy prawa materialnego, które nie tylko normują formę rozstrzygnięcia sprawy ale też stanowią o założeniach hipotetycznego stanu faktycznego, który jest przedmiotem ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Art. 50 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ustanawia hipotetyczne stany faktyczne, których wystąpienie w danej sprawie jest podstawą do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Art. 51 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane reguluje następstwa prawne po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd przyjął, że w postępowaniu w sprawie prowadzonej na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Dopuszczalność zakończenia postępowania w sprawie decyzją o umorzeniu postępowania jest uwarunkowana ustaleniem stanu faktycznego zgodnie z zapisanym hipotetycznym stanem faktycznym w trybie uregulowanym przepisami prawa procesowego.

Zasadnie Sąd wywodził o ustaleniu stanu faktycznego z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Nie do zaakceptowania jest ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że usunięcie linii energetycznej czyni stan zgodny z prawem. Art. 50 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane stanowi o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2), ale stanowi też o podstawach wstrzymania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4). Brak wskazania podstawy prawnej przepisu Prawa budowlanego nie pozwala na ocenę prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej co do podstaw wyłączających samowolę w zakresie rozbiórki linii energetycznej. Nie stanowiło to przedmiotu postępowania w sprawie, a ustalenie czy prowadzone roboty budowlane w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nie jest dopuszczalne w sprawie prowadzonej na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 rozpoznawanie innej sprawy: sprawy samowoli likwidacji linii energetycznej i rozważanie co do istnienia w tym zakresie podstaw prawnych. Rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego obowiązane były wskazać podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy i ustalić założony w tej podstawie hipotetyczny stan faktyczny.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustalenie przez Sąd naruszenia art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi o wadliwości postępowania administracyjnego, co stanowi podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej przez Sąd. Sąd nie mógł wezwać do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym T. K. Zgodnie z art. 33 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uczestnikiem z mocy prawa w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.