Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1170/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 597/22 w sprawie ze skargi P. M. na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2022 r. nr OPE.906.2.31.2022.KW w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Człuchowie z 14 kwietnia 2022 r., znak SE.I.61.42.2021.MSz; 3. zasądza od Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku na rzecz P. M. 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 597/22, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę P. M. na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2022 r., w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Człuchowie (dalej także jako: wierzyciel) wystąpił do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o wszczęcie przeciwko P. M. administracyjnego postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W tytule wykonawczym wierzyciel wskazał treść obowiązku: poddanie małoletniej Ł. M. (ur. [...] r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B (dawka pierwsza szczepienia podstawowego). Jako środek egzekucyjny wierzyciel wskazał grzywnę w celu przymuszenia.

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 r. Wojewoda Pomorski nałożył na P. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł w związku z niedopełnieniem obowiązku poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym. P. M. wniósł zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej w oparciu o ww. tytuł wykonawczy. Zarzuty dotyczyły: 1/ braku wymagalności obowiązku; 2/ braku wykonalności obowiązku; 3/ braku powołania się na właściwą normę kompetencyjną; 4/ niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym; 5/ zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Człuchowie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r. oddalił zarzuty zobowiązanego w całości, uznając je za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego z dnia 29 grudnia 2021 r. nie został wykonany, bowiem zobowiązany nie poddał córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym wymienionym w tym tytule. Organ zaznaczył, że obowiązek poddania dziecka wskazanym szczepieniom ochronnym wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.; dalej jako: u.z.z.l.), przy czym § 5 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. W komunikacie GIS okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowania środka egzekucyjnego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Człuchowie pismem z dnia 21 lipca 2021 r. wezwał ojca małoletniej do wykonania obowiązku zaszczepienia dziecka oraz poinformował, iż w przypadku niewykonania obowiązku zostanie wszczęte w stosunku do osoby uchylającej się od obowiązku postępowanie administracyjne. Następnie organ wystosował do ojca małoletniej upomnienie w związku z niedopełnieniem obowiązku.

Organ wystosował pismo do podmiotu leczniczego z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej wykonania obowiązku u małoletniej. Podmiot leczniczy poinformował, że opiekunowie prawni małoletniej, pomimo złożenia deklaracji o chęci zapisu dziecka do poradni [...] czerwca 2021 r., dopiero [...] października 2021 r. zapisali małoletnią do Przychodni. W trakcie zapisu zostali poinformowani o konieczności uzupełnienie brakujących szczepień. Zgodnie z informacją z dnia [...] listopada 2021 r. przedstawioną przez podmiot leczniczy małoletnia nie została poddana szczepieniom ochronnym przeciw gruźlicy oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B.

P. M. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o uwzględnienie zarzutów w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zakończenie postępowania w związku z wystąpieniem niewykonalności obowiązku.

Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 1 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie wierzyciela z dnia 14 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów zawartych w zażaleniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. M. zaskarżył powyższe postanowienie oraz wniósł o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że małoletnia została poddana lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, jednakże do szczepienia nie doszło, gdyż nie można było wykluczyć przeciwwskazań do szczepień. Potwierdzeniem tego jest dokumentacja medyczna wewnętrzna małoletniej, z której nie wynika jakie przeciwwskazania i do jakiego szczepienia zostały wykluczone. Podniósł również, że aktualnie, z uwagi na stan zdrowia, małoletnia ma odroczony obowiązek szczepień ochronnych do [...] września 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W dniu 10 listopada 2022 r. skarżący przesłał do Sądu kserokopię wydanego na wniosek matki zaświadczenia o zasadności odroczenia obowiązku szczepienia małoletniej.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, w związku z niedopełnieniem obowiązku szczepień ochronnych Powiatowy Inspektor, po bezskutecznym upomnieniu z dnia [...] października 2012 r., zainicjował wszczęcie postępowania egzekucyjnego mającego na celu przymuszenie skarżącego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. W tym celu wystawił ww. tytuł wykonawczy, który - stosownie do art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.e.a.) - wskazuje na treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdza, że obowiązek jest wymagalny.

Zdaniem WSA, skarżący w istocie kwestionuje zasadność prowadzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu (art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) u.p.e.a.) oraz brak jego wymagalności (art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a.). Sąd wyjaśnił, że treść wskazanego w tytule wykonawczym obowiązku podlegającego egzekucji jest jasna i zrozumiała - zobowiązanie dotyczyło wykonania u małoletniej obowiązkowych szczepień ochronnych przeciwko: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B (dawka pierwsza szczepienia ochronnego), w terminie 1 miesiąca kalendarzowego. Jako środek egzekucyjny wierzyciel wskazał grzywnę w celu przymuszenia. W tytule wykonawczym w polu B pkt 1 została podana podstawa prawna nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069), rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753) oraz aktualny Program Szczepień Ochronnych".

W ocenie Sądu powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zgromadził wystarczające dowody na potwierdzenie okoliczności całkowitego braku szczepień ochronnych dziecka skarżącego. Z wyjaśnień skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2022 r. wynikało, że skarżący dzień wcześniej stawił się w Przychodni na badanie kwalifikacyjne wraz córką Ł. M. (a także jej matką), wskazując: "Na badaniu kwalifikacyjnym byliśmy wraz z córką A. M., ur. [...] r., która jako pierwsza weszła do gabinetu lekarskiego. W związku z naszymi licznymi pytaniami, lekarz nie podjął kolejnego badania kwalifikacyjnego - nie badał więc naszego dziecka Ł. M. Poinformował, iż w dokumentacji dziecka odnotuje ten sam przebieg wizyty, co z córką A. M., gdyż nie jest w stanie odpowiedzieć na nasze pytania i nie ma możliwości dokładnego zbadania dziecka celem wykluczenia przeciwwskazań". Z załączonego przez skarżącą pisma E. Sp. z o.o. C. w C. z dnia [...] grudnia 2021 r., stanowiącego odpowiedź placówki medycznej na złożoną na lekarza skargę - z udostępnionej przez skarżącego części tego pisma - wynika, że lekarz med. E. P. dokonał wpisu w dokumentacji medycznej o rezygnacji z opieki medycznej dzieci skarżącego z powodu braku możliwości współpracy z rodzicami. Jednocześnie też w piśmie tym wyjaśniono, że stosowane przez Przychodnię szczepionki "funkcjonują w obrocie medycznym od wielu lat, zostały przebadane i zatwierdzone do użycia przez określone prawem instytucje medyczne", a "każdy lek w tym również i szczepionki może spowodować działania niepożądane i żaden lekarz nie jest w stanie w sposób jednoznaczny tego wykluczyć i zagwarantować".

Sąd I instancji podkreślił, że nie ma obecnie możliwości oceny przebiegu opisanej wizyty skarżącego z córką Ł. M. na badaniach kwalifikacyjnych w dniu [...] listopada 2022 r., jednakże z akt sprawy nie wynika, by przed dniem wystawienia tytułu wykonawczego, a także później, skarżący stawił się wraz z córką na inne lekarskie badanie kwalifikacyjne mające na celu wykluczenie przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego u dziecka. WSA zaakcentował, że lekarskie badanie kwalifikacyjne jest integralnym i niezbędnym elementem procedury przeprowadzania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Badanie to jest elementem szczepienia ochronnego, bez którego nie może ono zostać przeprowadzone. Ma ono na celu ustalenie czy stan zdrowia osoby pozwala na jej zaszczepienie, a w konsekwencji określenie jaką szczepionką (chodzi tu o nazwę preparatu oraz dawkę) dziecko może być zaszczepione. Badanie jest nierozerwalnie związane z czynnością techniczną polegającą na wprowadzeniu szczepionki do organizmu człowieka. Tego przepisu nie można więc odczytywać, że badanie jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, co oznacza, iż egzekwowanie obowiązku szczepień obejmuje także egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania się przez dziecko lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu. Odmowa poddania dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest tożsama z odmową wykonania szczepienia obowiązkowego. WSA stwierdził, że stosownie do art. 17 ust. 5 u.z.z.l., w przypadku gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej, a zatem tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zatem zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, a niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznacznej z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

W ocenie Sądu, nie budzą wątpliwości ustalenia organu, że w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a także w trakcie jego trwania, dziecko - wbrew ustawowemu obowiązkowi - nie zostało poddane szczepieniom ochronnym, a także uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia (art. 17 ust. 4 i ust. 5 ustawy). W przypadku dziecka skarżącego lekarz nie wystawił skierowania do konsultacji specjalistycznej, gdyż nie miał takiej możliwości z uwagi na "brak możliwości współpracy z rodzicami". Z akt sprawy nie wynika też, by skarżący przystępując do kolejnego lekarskiego badania kwalifikacyjnego uzyskał w trakcie badania takie skierowanie wydane przez innego lekarza. Przedłożone na etapie zażalenia ksero "Recepty – [...]" z dnia [...] kwietnia 2022 r., na podstawie której skarżący wskazywał na odroczenie wykonywania szczepień u córki na czas wykluczenia przez lekarzy specjalistów przeciwwskazań do zastosowania poszczególnych preparatów szczepionkowych, nie mogło zostać potraktowane jako zaświadczenie lekarskie o przeciwskazaniach do wykonania szczepień ochronnych, w którym zawarta byłaby dokładna informacja jakiego szczepienia przeciwskazanie dotyczy i w jakim okresie. Sąd podkreślił, że w przypadku gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej, jednakże przedłożona "recepta" nie stanowiła także takiego skierowania do konsultacji specjalistycznej. WSA wskazał, że organ odwoławczy podkreślił, iż skarżący domagał się, aby w ramach badania kwalifikacyjnego wykluczony został ujemny wpływ substancji składnikowych szczepionki na organizm dziecka, jednakże żaden przepis prawa nie zobowiązuje lekarza, aby posiadał wiedzę i przekazywał dane co do składu, sposobu produkcji i działania czy dopuszczenia do obrotu na terenie RP danej szczepionki, gdyż takie zadania ma Inspekcja Farmaceutyczna - a nie lekarz czy placówka, w której przeprowadzane są obowiązkowe szczepienia ochronne (art. 109 pkt 3b ustawy - Prawo farmaceutyczne), natomiast w przypadku wątpliwości co do składu, sposobu produkcji i działania danej szczepionki pytania powinny być skierowane do producenta tej szczepionki, nie zaś do lekarza NZOZ (art. 28 ustawy - Prawo farmaceutyczne), zaś pytania co do dopuszczenia danej szczepionki na rynek, wątpliwości co do jej szkodliwości czy ewentualnych informacji obejmujących działania niepożądane winny być kierowane do Prezesa Urzędu Rejestracji Leków oraz producenta szczepionki.

Odnosząc się do przedłożonej na etapie skargi kserokopii dokumentu z badania małoletniej w dniu [...] października 2022 r., wydanego przez N. - dr med. A. N. i zawartego w nim stwierdzenia, że jest "wskazana - na podstawie danych evidence-based medicine (lista źródeł poniżej) - indywidualizacja kalendarza szczepień z odroczeniem tychże na okres roku do kolejnej oceny neurologicznej", WSA wyjaśnił, że przedstawienie dokumentacji medycznej, a także przeciwskazań do szczepienia po wydaniu postanowień organów państwowej inspekcji sanitarnej nie zmienia tego, że obowiązek szczepienia nadal istnieje. Organy egzekucyjne działają na podstawie i w graniach prawa. Skarżący, już po wniesieniu skargi, nadesłał kserokopię pisma, w którym stwierdza się konieczność indywidualizacji kalendarza szczepień i odroczenia (co prawda jednak nie wymienionych z nazwy) szczepień dotyczących małoletniej na okres roku do czasu kolejnej oceny neurologicznej. WSA podniósł, iż Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przedstawił Sądowi kompletne akta sprawy, w których nie znaleziono dokumentu stwierdzającego przeciwskazania do spełnienia obowiązku szczepienia.

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 17 u.z.z.l. reguluje prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego egzekwowanego obowiązku - podmiot, na którym obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek się aktualizuje oraz jego zakres. Wykonanie tego obowiązku, z mocy prawa, zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu.

WSA stwierdził, że w niniejszej sprawie niesporne pozostaje, iż w świetle wieku córki skarżącego obowiązek określony w tytule wykonawczym dotyczący obowiązkowych szczepień ochronnych miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wymienionym w tytule chorobom. Natomiast niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów u.p.e.a. oraz ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób u ludzi, a także przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. M., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez błędne jego zastosowanie skutkującą uznaniem, że obowiązek jest wymagalny;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

A) art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez rozpoznanie zarzutów skarżącego, które zgodnie z ww. przepisem zarzutami nie są i oparcie na nich rozstrzygnięcia;

B) art. 33 § 2 pkt 1c u.p.e.a. poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa i oparcie wymagalności obowiązku na § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który to przepis w dniu 9 maja 2023 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt: 81/19 został uznany za niezgodny z Konstytucją;

C) art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., tj. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. Nie ma racji autorka skargi kasacyjnej wskazując na brak uprzedniego doręczenia stronie zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu. W ocenie NSA w sprawie nie budzi uzasadnionych wątpliwości okoliczność wywiązania się PPIS z obowiązku przesłania stronie zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. Jego skuteczne doręczenie miało miejsce 5 października 2021 r. Wskazano w nim obowiązek wykonania zaległych szczepień ochronnych córki, które zostały następnie podane w tytule wykonawczym. W upomnieniu w sposób wystarczający wskazano podstawę prawną tego obowiązku.

Przedmiotem zarzutu strony skarżącej jest naruszenie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., a dotyczy doręczenia stronie zobowiązanej upomnienia niezawierającego jej nr PESEL. W ocenie NSA zarzut jest nieuzasadniony. Brak PESEL strony zobowiązanej w treści upomnienia nie dyskwalifikuje tego dokumentu z punktu widzenia jego znaczenia w postępowaniu egzekucyjnym. Ma on bowiem stanowić wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, przypomnienie o wykonaniu obowiązku i wezwanie do dobrowolnego jego wykonania. Dostarczone upomnienie cel ten osiągnęło, co wynika z jego treści. Jednocześnie jak wynika z akt sprawy, numer ten był wierzycielowi znany, czego potwierdzeniem jest zamieszczenie numeru PESEL w tytule wykonawczym (co przyznaje również autorka skargi kasacyjnej). Nie ma więc podstaw do uznania, że nie doszło do skutecznego doręczenia upomnienia.

Ma natomiast rację autorka skargi kasacyjnej, że w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez rozpoznanie zarzutów skarżącego, które zgodnie z ww. przepisem zarzutami nie są i oparcie na nich rozstrzygnięcia.

Przedstawione w art. 33 § 2 u.p.e.a. przesłanki stanowią katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie, a nie jakiekolwiek wyrażone niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Badaniu więc podlega tylko to, czy wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych w art. 33 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. akt II FSK 304/18 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym nie ma bowiem charakteru środka konkurencyjnego wobec skargi na czynność egzekucyjną, czy też wniosku o wyłączenie z egzekucji lub też o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Każdy z wniosków ma swój odrębny przedmiot i zakres rozstrzygania.

Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2022 r., wydanym na podstawie art. 17 § 1 w zw. z art. 34 § 3 u.p.e.a., Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Człuchowie z dnia 14 kwietnia 2022 r., którym oddalono w całości zarzuty wniesione przez P. M. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego uchylania się od obowiązku wykonania szczepień ochronnych u małoletniej córki.

Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji powołał się przy tym na brzmienie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym ustalone w Dzienniku Ustaw z 2022 r, poz. 479. Mimo to wskazane organy orzekły z naruszeniem przepisów ustawy w brzmieniu określonym we wskazanym publikatorze. Zgodnie bowiem z art. 33 u.p.e.a. (którego treść obowiązująca w wersji ogłoszonej w Dzienniku Ustaw z 2020 r., poz. 1427 do chwili obecnej nie uległa zmianie) zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (§ 1). Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b (§ 2 tego przepisu).

Wynika z tego, że ustawodawca w ramach tego przepisu, wyłączył możliwość podniesienia zarzutu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, co było możliwe w stanie prawnym obowiązującym do 29 lipca 2020 r. zgodnie z treścią art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.

W niniejszej sprawie, uwzględniając datę wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz skutki i zakres wprowadzonych nowelizacji, wierzyciel nie mógł w ramach rozpatrywania zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej rozpoznać i odnieść się do kwestii zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego stanowi obecnie podstawę skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, o czym mowa w art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Zgodnie z treścią tego przepisu zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego (art. 54 § 3 u.p.e.a.), a organ ten wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala skargę na czynność egzekucyjną; 2) uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala skargę (§ 4).

Zauważyć należy, że art. 33 u.p.e.a. oraz art. 54 u.p.e.a. został zmieniony z dniem 30 lipca 2020 r. odpowiednio przez art. 1 pkt 20 i pkt 28 ustawy zmieniającej z dnia 11 września 2019 r. Tymczasem treść postanowienia organu pierwszej, jak i drugiej instancji, w tym zwłaszcza podjęte rozstrzygnięcia, wskazują na stosowanie przez organy przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w nieaktualnym brzmieniu.

Organ pierwszej instancji wprost odniósł się w uzasadnieniu do kwestii zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (zob. s. 6 uzasadnienia postanowienia z dnia 14 kwietnia 2022 r.), natomiast organ drugiej instancji odnosząc się do braku wykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym wprost powołał art. 33 u.p.e.a. w nieaktualnym brzmieniu wskazując na nieobowiązujący już art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (zob. s. 5 uzasadnienia postanowienia z dnia 1 czerwca 2022 r.).

Wydane przez wierzyciela postanowienie utrzymane następnie w mocy przez organ drugiej instancji narusza więc art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 33 § 2 u.p.e.a., albowiem organ oddalił zarzut, który w istocie podstawą zarzutu nie jest, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowień organów obu instancji. Dlatego też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka odwoławczego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione przez Sąd wywody. NSA nie przesądza o zasadności podniesionych zarzutów. Natomiast, organ rozpozna zarzuty strony skarżącej adekwatnie do wskazanych podstaw ich wniesienia oraz uzasadni swoje stanowisko. W sytuacjach wątpliwych, wezwie stronę skarżącą do sprecyzowania podstaw prawnych zgłoszonych zarzutów. W prowadzonym postępowaniu uwzględni wcześniej wskazany przez Sąd stan prawny adekwatny dla sprawy, uwzględniający wprowadzone zmiany do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ weźmie zwłaszcza pod uwagę, że obecnie - po nowelizacji art. 33 u.p.e.a. ustawą z dnia 11 września 2019 r., tj. od dnia 30 lipca 2020 r. - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie może być procedowane w ramach rozpoznawania zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, ale jest podstawą skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, rozpoznawanej w trybie art. 54 u.p.e.a.

Kierując się przedstawionymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.