Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 557/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i 3 pkt. 20 w zw. z art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 23 lutego 2018 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu odwołania M. T., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Starosty [...] z dnia 5 lipca 2017 r., nr [...], znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 30 maja 2016 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. J. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego nr [...] z wewnętrzną linią zasilającą gazu oraz wewnętrzną linią zasilającą od budynku do skrzynki w linii ogrodzenia, dojście i dojazd oraz przyłącz kanalizacji deszczowej na działce nr [...] w m. G. , gm. W. W.",

utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 30 maja 2016 r., nr [...] (znak: [...]), Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. J. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego nr [...] z wewnętrzną linią zasilającą gazu oraz wewnętrzną linią zasilającą od budynku do skrzynki w linii ogrodzenia, dojście i dojazd oraz przyłącz kanalizacji deszczowej na działce nr [...] w m. G. , gm. W. W.". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 14 czerwca 2016 r. W treści decyzji organ I instancji określił obszar oddziaływania obiektu, obejmujący dz. nr [...] w miejscowości G., gm. W. W.. W postępowaniu tym nie brał udziału jako strona M. T..

Wnioskiem z dnia 29 lipca 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek M. T., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że M. T. jest współwłaścicielem dz. nr [...], [...], [...] (w projekcie zagospodarowania terenu droga oznaczona jako j.z.u.).

Postanowieniem z dnia 6 września 2016 r., nr [...], Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia 30 maja 2016 r., argumentując odmowę brakiem legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wznowienie.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia M. T., Wojewoda postanowieniem z dnia 13 marca 2017 r. (znak: [...]), uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia 6 września 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Starosta [...], rozpatrując ponownie wniosek M. T., postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2017 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 30 maja 2016 r., nr [...] (znak: [...]).

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia 5 lipca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Starosta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 30 maja 2016 r., nr [...] (znak: [...]). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że M. T. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 30 maja 2016 r., ponieważ właściciele nieruchomości sąsiednich mimo, iż przysługuje im tytuł prawny do działek stanowiących drogę prywatną, to jednak nie są stronami w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenia na budową, gdyż nieruchomości te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając nieprawidłowości w ustaleniach dotyczących obszaru oddziaływania inwestycji oraz naruszenie przez organ I instancji przepisów k.p.a.

Wojewoda, badając przedmiotową sprawę wskazał, że jego zdaniem Starosta [...] prawidłowo wznowił postępowanie, gdyż w sytuacji, gdy składający wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdzi, że przysługiwał mu przymiot strony postępowania, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania. W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść art. 151 § 1 i 2 k.p.a., wskazując przy tym, że organ wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej wówczas, gdy ustali brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Podkreślono, że wydając taką decyzję, organ nie rozstrzyga samej sprawy co do istoty i nie ma możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Jednocześnie wyjaśniono, że negatywna weryfikacja przyczyn wznowienia stanowi przesłankę samoistną i wystarczającą, ponieważ oznacza, że nie zachodzi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotowa inwestycja dotyczyła budowy budynku nr [...] (jednego z ośmiu planowanych budynków jednorodzinnych na dz. nr [...]). Podniesiono przy tym, że analiza akt sprawy wykazała, iż dz. nr [...] posiadała dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez drogę gminną wewnętrzną (ul. [...]) oraz drogę dojazdową prywatną zlokalizowaną na dz. nr [...], [...], [...], [...]. Organ odwoławczy podał również, że na podstawie treści ksiąg wieczystych ustalono, iż inwestor – E. J. – jest współwłaścicielem ww. działek (dz. nr [...] udział: [...], [...]; dz. nr [...] udział: [...], [...]; dz. nr [...] udział: [...], [...]; dz. nr [...] udział: [...], [...]). Dodano też, że pozostali współwłaściciele tych działek to m.in. właściciele nieruchomości usytuowanych przy tej drodze po przeciwnej stronie w stosunku do inwestycji. W dalszej kolejności wskazano, że w decyzji Starosty [...] z dnia 30 maja 2016 r. dz. nr [...], [...], [...], [...] nie zostały wymienione jako znajdujące się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w następstwie czego przyjęto, że właścicielom tych działek nie przysługiwał przymiot strony postępowania, ponieważ nieruchomości te nie znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu objętego zaskarżoną decyzją organu I instancji. Podkreślono także, że przeprowadzone przez Starostę [...] postępowanie wznowieniowe wykazało, iż ustalenia te, poczynione w toku postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, były prawidłowe. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego, wynikiem ustalenia, że podanie wniósł podmiot niebędący stroną, była decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, organ odwoławczy dokonał weryfikacji ustaleń organu I instancji, w następstwie czego stwierdził, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji został określony prawidłowo. Wyjaśniono przy tym, że projekt budowlany nie obejmował jakichkolwiek robót budowlanych poza granicami działki objętej inwestycją, tj. dz. nr [...]. Ponadto wskazano, że projektowana inwestycja posiadała zapewniony dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 – dalej jako: rozporządzenie lub rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.), przez dz. nr [...], [...], [...] i [...], które obecnie stanowiły utwardzoną drogę wewnętrzną, do korzystania z której byli uprawnieni wszyscy jej współwłaściciele, bez względu na wielkość udziału, z ograniczeniem, że do takiego samego współdziałania był uprawniony inny jej współwłaściciel. Podkreślono również, że w wyniku realizacji inwestycji nie nastąpiła zmiana zagospodarowania tych działek, a w związku z tym nie było podstaw do uznania, iż znajdowały się one w obszarze oddziaływania przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Ponadto odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego konieczności uzyskania przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli dz. nr [...] na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane na potrzeby wykonania robót budowlanych obejmujących realizację dojścia i dojazdu do budynku nr [...], organ odwoławczy wskazał, że kwestia demontażu części ogrodzenia i usunięcia niektórych nasadzeń na działce (roboty te nie zostały wskazane w projekcie budowlanym, ani w decyzji o pozwoleniu na budowę) – której inwestor jest współwłaścicielem i ma prawo do korzystania z niej w sposób w jaki korzystają z niej pozostali współwłaściciele, tj. jako z drogi dojazdowej – nie świadczyła o braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem organu odwoławczego, słusznie wskazał organ I instancji, że spory wynikające ze współposiadania i współkorzystania z nieruchomości są rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego, natomiast organy administracji architektoniczno-budowlanej działają w oparciu o przepisy k.p.a., który nie reguluje spraw z zakresu prawa cywilnego. Dodano także, że ewentualne roboty budowlane lub prace ziemne (nieobjęte przedmiotową inwestycją) związane z zapewnieniem nośności nawierzchni wjazdu z dz. nr [...] na dz. nr [...], nie stanowiły przesłanki do przyznania wnioskodawcy statusu strony postępowania.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu odwołania dotyczącego realizacji 8 budynków jednorodzinnych i związanego z nim zintensyfikowania ruchu pojazdów po dz. nr [...], Wojewoda wskazał, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło planowanej budowy zespołu budynków, lecz odnosiło się do sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę budynku nr [...], dlatego brak było możliwości oceny innego, niż wskazany w projekcie budowlanym, zakresu inwestycji. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że samo subiektywne odczucie, iż inwestycja oddziałuje na nieruchomość wnioskującego, nie mogło być wystarczające do uznania, że nieruchomość ta była usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Podkreślono bowiem, że interes prawny musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Tymczasem – zdaniem organu odwoławczego – wnioskodawca nie podał interesu prawnego, który wynikałby z ewentualnego zwiększenia ruchu samochodowego po terenie drogi wewnętrznej w związku z budową przedmiotowej inwestycji.

Dodatkowo odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., organ odwoławczy podniósł, że dz. nr [...] nie stanowiła działki budowlanej, o której mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia, a w związku z tym nie zachodziła konieczność spełnienia wymogu, o którym mowa w tym przepisie. Tym samym, w ocenie Wojewody, M. T. nie wykazał interesu prawnego, z którego wynikałby jego przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dodano przy tym, że wyrazem ustalenia, iż podanie wniósł podmiot niebędący stroną, była decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto odnosząc się do zarzutów dotyczących braku zapewnienia przez dz. nr [...] przejezdności pojazdom straży pożarnej oraz braku jakichkolwiek miejsc postojowych ogólnodostępnych dla osób przebywających okresowo na dz. nr [...], co spowodować miało – zdaniem odwołującego się – wykorzystanie dz. nr [...] do parkowania pojazdów, organ odwoławczy wskazał, że wobec niepotwierdzenia się przesłanki do wznowienia postępowania, nie było możliwości przystąpienia do merytorycznej oceny projektu budowlanego.

Dodatkowo ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. poprzez, zdaniem wnioskującego, pominięcie milczeniem przez organ I instancji wniosków o przeprowadzenie dowodów w sprawie, Wojewoda zaznaczył, że analiza akt sprawy wykazała, iż w aktach znajdowały się dokumenty, o których mowa w odwołaniu, tj. zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2015 r. oraz decyzje Starosty [...] z dnia 14 maja 2012 r., 6 lipca 2015 r. i 3 marca 2016 r. W ocenie organu odwoławczego, dokumenty te świadczyły jedynie o utrudnieniach w realizacji wykonania wjazdu z ul. [...] na dz. nr [...] (powstałą z dz. nr [...] – o której mowa w zaświadczeniu z dnia 24 maja 2015 r.), na podstawie decyzji z dnia 14 maja 2012 r. W ocenie organu II instancji, z dokumentów tych nie wynikało, iż M. T. powinien posiadać przymiot strony we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, dlatego też brak odniesienia się organu I instancji do tych dokumentów nie dawał podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji. Tym samym zdaniem Wojewody, ponieważ we wznowionym postępowaniu, nie potwierdziła się przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu było prawidłowe i zgodne z dyspozycją art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący M. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

przepisów postępowania, a to:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) poprzez:

a) błędne przyjęcie, że obszar oddziaływania inwestycji został ustalony prawidłowo przez organ l instancji, mimo iż w istocie taki obszar w ogóle nie został ustalony,

b) błędne przyjęcie, że nieruchomości stanowiące własność skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji,

c) pominięcie okoliczności przemawiających za przyznaniem skarżącemu statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku nr [...],

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego organ II instancji uznał, że:

a) organ l instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania inwestycji,

b) kwestie związane z obowiązkiem uzyskania przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] na wykonanie połączenia tej działki z działką nr [...] oraz na usunięcie ogrodzenia i wycięcie drzew mogą być rozstrzygane jedynie na drodze postępowania cywilnego, w związku z czym nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia postępowania administracyjnego,

c) konieczność wykonania robót budowlanych związanych z realizacją połączenia działki nr [...] z działką nr [...] nie świadczy o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony postępowania,

d) brak jest podstaw do oceny oddziaływania inwestycji składającej się z 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych,

e) działka nr [...] nie jest działką budowlaną, w związku z czym budynek nr [...] może zostać zlokalizowany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z tą działką, a także poprzez całkowity brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku wskazania przez organ l instancji przepisów, na podstawie których ustalono obszar oddziaływania inwestycji,

3. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, mimo iż organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu l instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p. b. oraz z § 12 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 1, § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz z art. 140 i art. 199 k.c., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia 30 maja 2016 r., nr [...], albowiem nieruchomości stanowiące jego współwłasność nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę,

2. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.), poprzez błędną wykładnię, że działkę budowlaną stanowi jedynie taka działka, na której możliwe jest wybudowanie obiektu kubaturowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że usytuowanie budynku nr [...] w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr [...] nie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK [...], LEX nr 173127).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 23 lutego 2018 r. (znak: [...]), utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 5 lipca 2017 r., nr [...] (znak: [...]), którą w postępowaniu po wznowieniu postępowania, odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 30 maja 2016 r., nr [...] (znak: [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. J. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego nr [...] z wewnętrzną linią zasilającą gazu oraz wewnętrzną linią zasilającą od budynku do skrzynki w linii ogrodzenia, dojście i dojazd oraz przyłącz kanalizacji deszczowej na działce nr [...] w m. G. , gm. W. W.". To, że chodzi o budynek nr [...] nie jest przez strony kwestionowane.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. i w związku z tym ustalenia, czy skarżący powinien mieć przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia 30 maja 2016 r., nr [...] (znak: [...]). Wyjaśnienie powyższej kwestii jest na tyle istotne, że dopiero jej rozstrzygnięcie pozwoli na ustalenie, czy w kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że postępowanie wznowieniowe zostało uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 12 działu II k.p.a. (art. 145-152 k.p.a.). I tak, stosownie do zamieszczonych w ww. rozdziale przepisów, przyjmuje się, że postępowanie administracyjne, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, można podzielić na dwa etapy. W pierwszym z nich, organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty został na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a., jak również, czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także, czy wnoszący podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Drugi etap obejmuje natomiast kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie dotyczące przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych etapów należy jednak zaznaczyć, że w tym zakresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym weryfikacja twierdzenia składającego podanie o wznowienie, iż jest on stroną, następuje dopiero po wznowieniu postępowania, chyba że już z treści samego podania o wznowienie postępowania wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwości sposób, że wnoszący to podanie nie jest stroną (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 95/10, LEX nr 953098). Niemniej jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Stanowisko to znajduje przy tym potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12, LEX nr 1219080 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2411/15, LEX nr 2310016).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.p.b., będącego przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a., stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazać przy tym należy, że przy dokonywaniu wykładni ww. przepisu, wymagane jest przede wszystkim uwzględnienie, iż dla uznania, że dany pomiot (właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca nieruchomości) – inny niż inwestor – posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę konieczne jest prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu (inwestycji). Stosownie do treści art. 3 pkt 20 u.p.b., obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W tym zakresie podkreślenia wymaga, że na tle ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości, iż:

1) znajdowanie się w obszarze oddziaływania nie musi wiązać się z jednoznacznie negatywnym i naruszającym przepisy prawa oddziaływaniem, lecz wystarczy potencjalność tego oddziaływania;

2) kwestia oddziaływania nie może być badana pod kątem faktycznego oddziaływania, ale musi być związana z konkretną normą prawną prawa materialnego;

3) wskazywana konkretna norma (normy) prawa materialnego nie musi być związana stricte z przepisami techniczno-budowlanymi;

4) sam fakt sąsiedztwa (sąsiedniego położenia nieruchomości) nie jest automatycznie powodem do przyjęcia oddziaływania, ale musi być ono wykazane jak wyżej;

5) w świetle powyższego ustalanie obszaru oddziaływania inwestowanej nieruchomości musi zawsze nawiązywać do realiów konkretnej sprawy,

6) ustalanie przymiotu strony w oparciu o treść art. 28 ust. 2 u.p.b. przebiega identycznie, tak w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym.

Biorąc zatem pod uwagę okoliczności rozpoznawanej w ramach tego postępowania konkretnej sprawy administracyjnej, zainicjowanej wnioskiem M. T. o wznowienie postępowania, wskazać należy, że dotyczy ono decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Niemniej jednak trzeba zaznaczyć, że jak wynika z akt administracyjnych, a w szczególności z projektu zagospodarowania terenu inwestycji, budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania (nr [...]) jest jednym z 8 takich budynków, planowanych na tej samej działce, odnośnie których wydano odrębne decyzje o pozwoleniu na budowę. Nadmienić w tym miejscu należy, że przedmiotem kontroli tut. Sądu były także decyzje wydane w ramach postępowań nadzwyczajnych (wznowieniowych) dotyczące pozwoleń na budowę wydanych dla kilku pozostałych z ww. budynków, stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 459/18, II SA/Kr 555/18, II SA/Kr 556/18, II SA/Kr 558/18, II SA/Kr 561/18 i II SA/Kr 562/18. W tym też zakresie Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko Sądu wyrażone w ww. podobnych sprawach, dotyczących poszczególnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych z 8 tego rodzaju budynków planowanych na działce nr [...] w miejscowości G., gmina W. W..

Zdaniem Sądu, wskazana powyżej okoliczność ma istotne znaczenie dla oceny, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. i w związku z tym ustalenia, czy skarżący powinien mieć przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia 30 maja 2016 r., nr [...] (znak: [...]). Wskazać bowiem należy, że organy obu instancji koncentrowały się w trakcie postępowania na ustaleniu tego oddziaływania wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości objętej konkretnym pozwoleniem (w przedmiotowej sprawie budynku nr [...]), podczas gdy projekt zagospodarowania obejmujący 8 budynków jednorodzinnych planowanych do realizacji na tej samej działce nr [...] w miejscowości G., gmina W. W., wskazywał raczej na faktyczne etapowanie inwestycji. Zgodnie bowiem z treścią art. 33 ust. 1 zdanie 2 u.p.b., w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takim jednak przypadku, jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwertor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego (art. 33 ust. 1 zdanie 3 u.p.b.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się przy tym, że ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów, a jego wolą było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów, w związku z czym weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/15, LEX nr 2189782). W przedmiotowej sprawie inwestor przedłożył wprawdzie projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, niemniej jednak nie spełniał on m.in. – istotnych z punktu widzenia przedmiotowego postępowania – wymogów przewidzianych dla tego rodzaju projektów w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.). W szczególności w projekcie tym, brak jest informacji odnośnie rodzaju i zasięgu uciążliwości, czyli oddziaływania na sąsiednie działki, zamierzenia budowlanego jako całości. Nie uwzględniono w nim bowiem jakichkolwiek informacji, co do kwestii przesłaniania i zacieniania działek sąsiednich przez inwestycję jako całość, w tym działek stanowiących własność skarżącego M. T.. Dlatego też w ocenie Sądu, konkluzja organu, że skarżącemu nie przysługiwał w postępowaniu o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji przymiot strony tego postępowania, była co najmniej przedwczesna. Organy obu instancji były bowiem zobowiązane do uzupełnienia materiału dowodowego – w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego – w zakresie mającym znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego jako całości, tym bardziej, że wadliwe ustalenie oddziaływania planowanej inwestycji (z pominięciem nieruchomości skarżącego M. T.), stanowiło zasadniczy zarzut wniosku o wznowienie postępowania, odwołania, a następnie wywiedzionej skargi do sądu. Stąd też w ponownie prowadzonym postępowaniu, organy obu instancji powinny uzupełnić zgormadzony materiał dowodowy i dokonać wnikliwej oceny zakresu oddziaływania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości skarżącego na wszystkich płaszczyznach, w tym związanych z treścią § 13, § 60, czy § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.) w zw. z art. 3 pkt. 20 u.p.b., przy czym swoje rozważania organy powinny odnieść także do działki (działek) skarżącego i potencjalnych ograniczeń związanych z realizacją planowanej inwestycji.

Ponadto niezależnie od kwestii faktycznego etapowania inwestycji, w tej konkretnie rozpoznawanej sprawie dotyczącej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr [...]), organy obu instancji powinny były wziąć pod uwagę – na co wielokrotnie wskazywano również w toku postępowania wznowieniowego – że droga służąca dotychczas jako dojazd do kilku domów będzie wykorzystywana przez mieszkańców dalszych 8 budynków, a w związku z tym należało przede wszystkim ocenić, czy uwzględniając specyficzne zagospodarowanie działek nr [...], [...], [...] i [...], jako drogi dojazdowej, nie zachodziła – w opisanych okolicznościach – konieczność dokonania głębszej wykładni pojęcia "ograniczenia w zagospodarowaniu" użytego w art. 3 pkt 20 u.p.b., którego to pojęcia – zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych – nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu i w konsekwencji w zbyt wąsko określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 u.p.b. Zdaniem Sądu uznać bowiem należy, że znaczące zintensyfikowanie ruchu po prywatnej drodze dojazdowej może być właśnie rozumiane jako zmiana zagospodarowania nieruchomości. Tym samym, potrzeba udziału współwłaścicieli drogi w postępowaniu o pozwolenie na budowę obiektu, który ma stanowić przyczynę tej intensyfikacji, nie może być negowana. Wymaga przy tym podkreślenia, że zupełnie inną kwestią jest natomiast to, czy sam inwestor jest także współwłaścicielem owej drogi, gdyż jego uprawnienie do korzystania z tej drogi, wynikające ze współwłasności, nie może samo z siebie wykluczać pozostałych współwłaścicieli z udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Dodatkowo wskazać należy, że organy rozpatrywały w przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania tej pojedynczej inwestycji w zakresie przepisów techniczno-budowlanych. Tymczasem uwadze organów umknęło natomiast to, że realizacja inwestycji najprawdopodobniej zakłada likwidację ogrodzenia oraz wycięcie drzew wzdłuż granicy przedmiotowej nieruchomości inwestycyjnej działki nr [...] z działką nr [...], na co wskazują pisma skarżącego składane w postępowaniu wznowieniowym. W ocenie Sądu, okoliczność ta ma natomiast zasadnicze znaczenie dla ustalenia legitymacji skarżącego.

Wymaga bowiem podkreślenia, że działka nr [...], której współwłaścicielem jest m.in. skarżący M. T., w ewidencji gruntów ujęta jako działka budowlana (tereny mieszkaniowe), faktycznie pełni wraz z innymi działkami (nr [...], [...], [...]), funkcję drogi dojazdowej do budynków usytuowanych po stronie zachodniej inwestycji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zgodnie z projektem działka ta, o charakterze drogi wewnętrznej, jakkolwiek w ewidencji ujęta nadal jako działka budowlana (tereny mieszkaniowe), wraz z innymi wymienionymi, ma też stanowić dojazd do przedmiotowej inwestycji od drogi publicznej przez drogę gminną – działkę nr [...] (ul. [...]). Jak wynika natomiast z projektu budowlanego, zjazd z ul. [...] został zatwierdzony udzielonym pozwoleniem na budowę nr [...], zaś przedmiotem oceny w ramach rozpatrywanej inwestycji dotyczącej budynku nr [...] – pozostawał zaprojektowany wjazd do garażu z nieruchomości nr [...] na działkę nr [...]. Jak już nadmieniono, jak wydaje się wynikać ze zgromadzonego materiału, działki te oddzielać ma ogrodzenie oraz linia drzew. Jeśli zatem założyć, że wykonanie dojścia i dojazdu do zaprojektowanego budynku będzie wymagać usunięcia ogrodzenia oraz wycięcia drzew rosnących wzdłuż tego ogrodzenia, to kwestia ta nie pozostaje obojętna dla ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji. Zdaniem Sądu, czynność ta wykracza zdecydowanie poza zwykłe, "niepodzielne", współkorzystanie z nieruchomości drogowej i – wbrew twierdzeniom organów – oznacza także zmianę istniejącego zagospodarowania nieruchomości, które – jak zostało to wyżej zasygnalizowane – nie musi być równoznaczne z zabudową. Tym samym należy przyjąć, że owa zmiana zagospodarowania wymaga uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli, przy czym w zależności od tego czy będzie to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, czy też czynność zwykłego zarządu, konieczna będzie odpowiednio albo zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 kodeksu cywilnego) albo też zgoda większości współwłaścicieli, liczona według wielkości udziałów (art. 201 w zw. z art. 204 kodeksu cywilnego). Wyjaśnić należy przy tym, że w rozpoznawanej sprawie nie ma potrzeby rozstrzygania tego dylematu, gdyż udział inwestora nie jest udziałem większościowym (według ustaleń organów inwestor E. J. jest współwłaścicielem działek "drogowych", w tym działki nr [...] w udziale [...]), tak więc w każdym przypadku potrzebuje on zgody innych współwłaścicieli (wszystkich lub większości z nich) dla zmiany zagospodarowania działki nr [...]. Dlatego też zdaniem Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, teza, wedle której osoba, od której zgody zależy realizacja samodzielnie funkcjonującego zgodnie z przeznaczeniem obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 u.p.b.), nie jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, nie może być zaakceptowana.

Tym samym w ocenie Sądu, należało uznać, że zarówno decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] są wadliwe w takim stopniu, że konieczne jest ich uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Organy obu instancji naruszyły bowiem, przepisy postępowania, w tym przede wszystkim dotyczące konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności – jak zostało to wskazane powyżej – w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla prawidłowego określenia kręgu stron postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o przepisy art. 28 u.p.b. Tym samym spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uzasadniająca uwzględnienie skargi.

Dlatego też, organy architektoniczno-budowlane przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinny – zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. – uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i kierować się oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym orzeczeniu.

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącego kwotę 697 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1044 z późn. zm.).