Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 515/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 31 marca 2023 r. nr WOP.7722.239.2010.MJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie a także poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z dnia 3 grudnia 2021 r. nr PINB-7141/95b/2021/AC, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej M. R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga M. R. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 31 marca 2023 r., nr WOP.7722.239.2021.MJ, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 8 listopada 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim ustalił, że na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym O., gmina W., skarżąca wybudowała w 2021 r., bez wymaganego zgłoszenia, m.in. wiatę o konstrukcji drewnianej, trwale związaną z gruntem (posadowioną na płytach betonowych), niepowiązaną z budynkiem sąsiednim, pełniącą funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,40 m x 2,25 m.

W związku z powyższym pismem z dnia 17 listopada 2021 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zabudowy działki nr [..] w miejscowości O., a następnie postanowieniem z dnia 3 grudnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu przedmiotowej wiaty i poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia PINB stwierdził, że ponieważ przedmiotowa wiata była w stanie opierać się czynnikom zewnętrznym od dłuższego czasu to jest ona obiektem trwale związanym z gruntem. Nadto, organ wskazał, że ponieważ obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi wiatę pełniącą funkcję rekreacyjną, której powierzchnia zabudowy nie przekracza 35 m2, to jej wykonanie wymagało dokonania zgłoszenia. Ponieważ zaś skarżąca nie dokonała zgłoszenia zasadne było prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane a na wstępie wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ podkreślił jednocześnie, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest na terenach objętych całkowitym zakazem zabudowy.

Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując, że przedmiotowy obiekt stanowi altanę, która nie jest trwale związana z gruntem.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku pismem z dnia 14 września 2022 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowych oględzin, w celu ustalenia szczegółowego opisu przedmiotowego obiektu i sposobu jego posadowienia na gruncie a także posiadania wewnętrznych instalacji.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2022 r. organ I instancji ustalił, że przedmiotowa wiata posadowiona jest na płytach chodnikowych luźno położonych na gruncie rodzimym. Konstrukcja nie jest zakotwiczona do rzeczonych płyt chodnikowych. Obiekt nie posiada instalacji.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 31 marca 2023 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzję organu I instancji uchylił w części dotyczącej terminu, w którym możliwe jest złożenie wniosku o legalizację i wyznaczył nowy termin, tj. 30 dni od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne, tj. od dnia 31 marca 2023 r. a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy.

Uzasadniając wydane postanowienie WINB wskazał, że ponieważ postępowanie zostało wszczęte w dniu 17 listopada 2021 r. to, zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy - Prawo budowlane obowiązujące po dniu 19 września 2020 r.

Dalej organ wskazał, że będący przedmiotem niniejszej sprawy obiekt stanowi wiatę, ponieważ nie jest obudowany ze wszystkich stron a podstawowym elementem konstrukcyjnym, na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem.

Organ stwierdził, że budowa przedmiotowej wiaty wymagał dokonania zgłoszenia. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie zaś z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa wiaty do 35 m2. Całkowita powierzchnia przedmiotowej wiaty wynosi 7,65 m2 a nadto jest ona trwale połączona z gruntem. Wiata nie posiada wszystkich przegród zewnętrznych, posiada słupy, na których osadzony jest dach. Wsparcie budowli na słupach zapewnia trwałe związanie obiektu z gruntem. Nadto, wiata posadowiona jest na płytach chodnikowych, co dodatkowo zapewnia jej stabilność.

Ponadto WINB wskazał, że działka nr [...] jest położona na terenie objętym licznymi formami ochrony przyrody, w tym w obszarze Natura 2000 Bielawskie Błota. Zgodnie zaś z zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu działań dla obszaru Natura 2000 Bielawskie Błota PLB220010 (Dz.Urz.Woj. Pom. z 2014 r., poz. 2318) na całym obszarze objętym ochroną Natura 2000 Bielawskie Błota wprowadzono zakaz lokalizowania nowej zabudowy, z wyjątkiem przebudowy lub rozbudowy obiektów istniejących. Zgodnie z tym zarządzeniem budowa na terenie działki [...] jakichkolwiek nowych obiektów jest niezgodna z prawem. Tym samym, przedmiotowy obiekt budowlany – wiata zlokalizowany jest na terenie, na którym obowiązuje generalny wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co potwierdza decyzja Wojewody Pomorskiego nr WI-I.7843.3.163.2021.KW z dnia 15 marca 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Staroty Puckiego nr AB.6743.3.232.2021.SG z dnia 2 listopada 2021 r. wnoszącego sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego oraz drewnianej altany na terenie działki nr [...] w O. Przedmiotowa wiata została posadowiona na terenie przedmiotowej działki pomimo informacji o obowiązujących ograniczeniach w świetle decyzji Starosty Puckiego nr AB.6743.3.232.2021.SG z dnia 2 listopada 2021 r. (sprzeciw) oraz decyzji Wojewody Pomorskiego nr WI-I.7843.3.163.2021.KW z dnia 15 marca 2022 r.

Mając to na uwadze, organ wskazał, że ponieważ przedmiotowa wiata została zrealizowana z naruszeniem przepisu art. 28, 29-31ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 tej ustawy. Zatem zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych w zażaleniu, organ odwoławczy wskazał, że zostały one wzięte pod uwagę. W świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, przedmiotowego obiektu budowlanego - wiaty nie można uznać za altanę a jakakolwiek nowa zabudowa na przedmiotowym terenie jest zabroniona (co potwierdzają ww. decyzje Starosty Puckiego i Wojewody Pomorskiego).

We wniesionej do Sądu skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie a także o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia 3 grudnia 2021 r., zarzucając:

1. naruszenie art. 7, art. 77, art. 11, art. 80, art. 104 § 2, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem jej istoty, jak również poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania materiału dowodowego polegające na:

- uznaniu, że konstrukcja drewniana o wymiarach 3,40 m x 2,25 m spełnia warunki wiaty, gdy w rzeczywistości jest altaną zgodnie z definicją słownikową, jak i jest tak powszechnie postrzegana bo spełnia funkcję altany, jako miejsce odpoczynku, ochrony przed słońcem i wiatrem w ogrodzie a tym samym, jako altana o powierzchni do 35 m2, nie musiała podlegać zgłoszeniu ani nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę;

- poprzez kwalifikowanie przedmiotowej konstrukcji jako wiata poprzez pojęcie trwałości związania z gruntem a następnie kwalifikowanie tej konstrukcji jako budynek;

- poprzez celowe pominięcie istoty sprawy i zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu jako wiata a nie altana;

- poprzez dokonywanie wykładni wbrew brzmieniu obowiązujących przepisów Prawa budowlanego oraz woli ustawodawcy wobec dokonanej nowelizacji przepisów w roku 2020, a w szczególności z pominięciem obecnej treści art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego oraz uchylenia art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, powołując się jednocześnie na najnowsze orzecznictwo sądów, niemniej jednak uwzględniające przepisy sprzed nowelizacji, oraz skupianie się na materii całkowicie nieistotnej z punktu niniejszej sprawy, co skutkuje wyciąganiem błędnych wniosków (m.in. koncepcja "trwałości związania z gruntem");

2. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niewyznaczenie stronie terminu do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia;

3. zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, podczas gdy przepis ten został uchylony i nie ma zastosowania do niniejszej sprawy;

4. nierozważenie możliwości zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki;

5. powołanie się przez organ na art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlanego i wskazanie, że wiata nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas, gdy takie wiaty nie wymagają ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia;

6. niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowa altany o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia w liczbie dwóch na każde 500 m2 działki;

7. zastosowanie załącznika nr 5 ust. 5 pkt 3 Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., który to przepis jest nieważny, albowiem jako sprzeczny z art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji;

8. zastosowanie przepisów przedmiotowego zarządzenia, przez co naruszono art. 64 ust. 3 Konstytucji PR, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności;

9. naruszenie art. 94 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów przedmiotowego zarządzenia, które przekraczają zakres określony w ustawie; Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r. zostało wydane na mocy art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody i w oczywisty sposób przekracza zakres wyznaczony art. 33 ustawy o ochronie przyrody, tym samym organy administracji były zobowiązane do niestosowania przepisów zarządzenia niezgodnych z ustawa oraz Konstytucją.

W piśmie z dnia 23 maja 2023 r., uzupełniając zarzuty skargi, skarżąca dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 1 protokołu nr 1 i nr 4 sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RO poprzez naruszenie prawa poszanowania mienia, przejawiające się w tym, że organy administracyjne wbrew językowemu brzmieniu art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, jak również wbrew art. 33 ustawy o ochronie przyrody przyjęły, że na obszarze Natura 2000 nie jest możliwa budowa altany oraz zastosowania przepisów załącznika nr 5 ust. 5 pkt 3 Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r. wobec przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, albowiem żaden przepis, w tym art. 33 ustawy o ochronie przyrody nie zakazuje jakiejkolwiek nowej zabudowy, a przewiduje jedynie ograniczenia w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2023 r. skarżąca ponowiła podniesiony w piśmie z dnia 23 maja 2023 r. zarzut naruszenia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności a także zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 19 i art. 29 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez brak zakwalifikowania obiektu drewnianego będącego w rzeczywistości altaną jako obiekt małej architektury, do budowy których to obiektów nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę oraz zgłoszenie, nawet w przypadku postawienia ich na terenie obszaru Natura 2000.

W piśmie z dnia 25 lipca 2023 r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje stanowisko, że przepisy załącznika nr 5 ust. 5 pkt 3 Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r. nie wykluczają jakiejkolwiek zabudowy oraz że na obszarze Natura 2000 nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani nie zachodzą przesłanki do uzyskania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w stosunku do altany. Wskazała też, że w odpowiedzi na skargę organ zmienił swoją argumentację, bowiem wcześniej stał na stanowisku, że ze względu na akt prawa miejscowego nie jest możliwa budowa jakichkolwiek nowych obiektów na obszarze Natura 2000, zaś w obecnej chwili twierdzi, że jest to możliwe, po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

W piśmie z dnia 10 września 2023 r. skarżąca poinformowała o wniesieniu odrębnej skargi na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochrony dla obszaru Natura 2000 Bielawskie Błota PLB 220010 (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z dnia 07.07.2014 r., poz. 2318).

W piśmie z dnia 7 listopada 2023 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 października 2023 r. stanowiącego odpowiedź na skargę złożoną przez skarżącą na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11.06.2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochrony dla obszaru Natura 2000 Bielawskie Błota PLB 220010.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a. sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Ponadto zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że wydane w tej sprawie postanowienia naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu.

Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.

Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).

W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. W jej ramach zobowiązuje inwestora do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, m.in. potwierdzających zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej (art. 48b ust. 2 i 3).

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie załatwia zatem co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej, a jedynie otwiera drogę do legalizacji, umożliwiając rozważenie przez organ nadzoru budowlanego, jakie nakazy lub zakazy w odniesieniu do stwierdzonej samowolnej budowy powinny zostać wydane oraz złożenie przez inwestora wniosku o legalizację. Na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zatem zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Kwalifikacji tej dokonuje się przy tym według stanu prawnego obowiązującego w dacie powstania obiektu budowlanego. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest bowiem zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06).

W niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt budowlany powstał w 2021 r., stąd też jego kwalifikacja odbywa się na podstawie stanu prawnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471).

Jak wynika z akt sprawy, na przedmiotowej działce w 2021 r. powstał obiekt drewniany, o wymiarach 3, 40 m x 2,25 m, posadowiony na płytach betonowych (chodnikowych) ułożonych luźno na gruncie, nieposiadający instalacji, wykorzystywany na cele wypoczynkowe i rekreacyjne.

Organy uznały, że obiekt ten jest wiatą trwale związaną z gruntem.

W ocenie Sądu, dokonana zarówno przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji, kwalifikacja prawonobudowlana kontrolowanej zabudowy nie jest jednak prawidłowa.

Przede wszystkim wskazać należy, że związanie z gruntem jest konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak: NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2344/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, że zarówno Prawo budowlane jak i żadna inna ustawa nie zawierają definicji fundamentu, dlatego też, w celu przesądzenia czy w sprawie mamy z takowym do czynienia, należy określić podstawową cechę lub cechy go charakteryzujące w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne, np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223).

Z dokonanych w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie ustaleń jednoznacznie wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany nie posiada żadnego związania z gruntem, jako że jest postawiony na luźno położonych na gruncie płytach chodnikowych. To zaś powoduje, że może on być swobodnie przestawiany.

W tych okolicznościach nie sposób obiektu tego uznać za wiatę.

W przepisach ustawy Prawo budowlanego ani i wydanych na jego podstawie przepisach wykonawczych nie zdefiniowano pojęcia wiaty. Zgodnie z definicją słownikową języka polskiego wiata to rodzaj budowli bez ścian, zwykle z oszklonym pokryciem. W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia między innymi jego funkcji. W związku z tym prezentowany jest pogląd, że wiata jest to samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 794/10, z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1707/15, z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 603/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się również, że podstawowymi cechami wiaty są wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. Podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę to posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (tak Naczelnego Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 stycznia 2019 r., II OSK 3465/18 i z dnia z 16 lutego 2016 r., II OSK 1481/14, LEX nr 2037381).

Powyższych wymogów nie spełnia obiekt skarżącej, co wyklucza możliwość zakwalifikowania go jako wiaty.

Z kolei słownikowe definicje opisują altanę jako lekki, przewiewny budyneczek w ogrodach i parkach, często obsadzony roślinami pnącymi czy też niewielką budowlę ogrodową, zwykle drewnianą o ażurowych ścianach, służącą do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem. Stąd tez w orzecznictwie wskazuje się, że wolno stojąca altana, zgodnie z wykładnią językową (przy uwzględnieniu dyrektywy języka potocznego), oznacza budowlę lub budynek w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służące do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Ponadto, altanę opisuje się jako niewielki pawilon ogrodowy o lekkiej konstrukcji i ażurowych ścianach obsadzonych pnączami, często zwieńczony ozdobnym dachem osłaniającym przed słońcem i deszczem; przeznaczony do wypoczynku. Takie rozumienie altany zostało wyrażone również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok: WSA w Krakowie z 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1245/09 oraz wyrok WSA w Szczecinie z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1021/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko skarżącej, że przedmiotowy obiekt stanowi altanę. Dokonane w sprawie ustalenia a zwłaszcza dokumentacja fotograficzna wskazują bowiem, w sposób niebudzący wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienie właśnie z altaną. Przemawia za tym przede wszystkim brak trwałego związania z gruntem, jak również jego konstrukcja a także funkcja rekreacyjna.

Taka kwalifikacja przedmiotowego obiektu budowlanego oznacza, że jego budowa zwolniona była zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i dokonania zgłoszenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w 2021 r., nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Z przepisu tego wynika, że na budowę będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego stanowiącego altanę, nie było konieczności uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia.

Kwestia legalności zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu działań dla obszaru Natura 2000 Bielawskie Błota PLB220010 (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2014 r., poz. 2318) nie podlega badaniu w tej sprawie, stąd też Sąd nie może odnieść się do zarzutów skarżącej w tym zakresie. Aczkolwiek zgodzić się należy ze skarżącą, że w odniesieniu do kwestii przepisów powyższego zarządzenia organ prezentuje niejednoznaczne stanowisko. Twierdzi bowiem, że budowa jakichkolwiek obiektów na działce jest niezgodna z prawem, a jednocześnie wskazuje, że na przedmiotowym terenie objętym dodatkowymi, szczególnymi regulacjami, obowiązuje generalny wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ nie wskazał jako podstawy wydanego rozstrzygnięcia powyższych okoliczności. Podstawą zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego było natomiast wyłącznie uznanie, że budowa przedmiotowego obiektu poprzedzona powinna być zgłoszeniem.

Wskazać przy tym należy, że organ ustalił, że skarżąca dokonała zgłoszenia, co do którego wydana została decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 15 marca 2022 r. nr WI-I.7843.3.163.2021.KW, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Puckiego z dnia 2 listopada 2021 r. nr AB.6743.3.232.2021.SG o wniesieniu sprzeciwu. Przedmiotem tego zgłoszenia był zamiar budowy tymczasowego obiektu budowlanego oraz drewnianej altany na terenie działki nr [...]. Okoliczność ta jednakże nie stanowiła podstawy wydanego w sprawie postanowienia na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Podsumowując, stwierdzić należy, że dokonanie nieprawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy jako wiaty było zasadniczym uchybieniem rzutującym na ocenę prawidłowości wydanych w sprawie postanowień. Dostrzeżone przez Sąd naruszenia w zakresie zastosowania prawa materialnego tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane miały zaś wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako wiaty ze wszystkimi tego konsekwencjami, lecz jako altany, na budowę której to nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę ani też dokonanie zgłoszenia, o czym stanowi art. 29 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji, w świetle dokonanych ustaleń wskazanych w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień nie było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane wobec przedmiotowego obiektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ dokona prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu budowlanego, mając na uwadze wskazania zawarte powyżej i podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie Sąd orzekł w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.