Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 141/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Pomorskiego do wydania decyzji; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej M. S.A. z siedzibą w W. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej M. S.A. z siedzibą w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. S.A. (dalej jako: "Skarżąca", "Spółka", strona"), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego (dalej również jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy", "organ II instancji") postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Starosty Gdańskiego (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") z dnia 30 grudnia 2021 r. ustalającej odszkodowanie za działki gruntu nr [...] o pow. 0,1587 ha, nr [...] o pow. 0,1806 ha, nr [...] o pow. 0,0178 ha, położone w obrębie P. w gm. P., które przeszły z mocy prawa na własność Gminy Pruszcz Gdański w oparciu o art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej jako: "u.g.n.").

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2008 r. Wójt Gminy Pruszcz Gdański zatwierdził projekt podziału m.in. działki nr [...], KW nr [...], położonej w P., gmina P., będącej własnością Skarżącej, na działki o nr [..]-[...] oraz działek nr [...]-[...], KW nr [...], położonych w P., gmina P., będących własnością Spółki, na działki o nr [...]-[...]. Działki nr [...]-[...] zostały "wydzielone jako fragment, zaprojektowanego w miejscowym planie zagospodarowania, układu komunikacyjnego". Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna w dniu 4 września 2008 r.

M. Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna (dalej jako: Spółka M.), pismem z dnia 2 kwietnia2014 r., skierowanym do Starosty Gdańskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. wniosła o "1) podjęcie rokowań w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nabycie nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne, a stanowiące działki ewidencyjne nr: [...]-[...], położone w P., Gmina P.; a w przypadku braku uzgodnienia w powyższej kwestii, (...) o: 2) wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wymienione w pkt 1 nieruchomości według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.".

Spółka M. powstała na skutek przekształcenia W. Sp. z o.o., zwanej dalej "Spółką W.", (vide: odpis KRS z dnia 2 maja 2015 r.), która na skutek podziału przejęła wszystkie składniki majątkowe Spółki M. (vide: Plan podziału z dnia 26 września 2011 r. i akt notarialny z dnia 5 grudnia 2011r., Repertorium A nr [...]).

Rzeczoznawca majątkowy Ł. L. sporządził w dniu 28 października 2016 r. trzy operaty szacunkowe, w których oszacował wartość rynkową prawa własności ww. nieruchomości, oznaczonych jako działka nr [...] na kwotę 319.858,00 zł, działka nr [...] na kwotę 41 021,00 zł i działka nr [...] na kwotę 304.818,00 zł.

W dniu 11 maja 2017 r. Spółka W. i M. Sp. z o.o., zawarły umowę przelewu wierzytelności dotyczącą ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu utraty prawa własności ww. działek.

Decyzją z dnia 30 listopada 2017 r. Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości 665.697,00 zł na rzecz Spółki M. za działki nr [..]-[..].

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniósł Wójt Gminy Pruszcz Gdański, zarzucając m.in. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 u.g.n. Rozpoznając odwołanie Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 25 października 2018 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. M. Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata M. K., pismem z dnia 21 listopada 2018 r. złożyła sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 25 października 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 838/18 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 października 2018 r. Sąd nakazał Wojewodzie Pomorskiemu uzupełnienie materiału dowodowego o uwierzytelnione kopie załączników do planu podziału z dnia 26 września 2011 r. w celu zweryfikowania, czy zostało w nich wymienione roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych działek.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, Wojewoda Pomorski pozyskał uwierzytelnioną kserokopię Planu Podziału Spółki M. Spółka akcyjna wraz z załącznikami.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia 18 października 2019 r., Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 30 listopada 2017 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Motywem rozstrzygnięcia kasacyjnego było ustalenie, że to nie M., lecz Spółka M., na wniosek której wydano decyzję podziałową, jest podmiotem uprawnionym do odszkodowania określonego w art. 98 ust. 3 u.g.n., a równocześnie stroną przedmiotowego postępowania odszkodowawczego.

Wnioskiem z dnia 12 listopada 2020 r. Skarżąca wystąpiła do Starosty o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr: [...]-[...], położone w obrębie P., gmina P.

Następnie na zlecenie Starosty rzeczoznawca majątkowy M. M. sporządził w dniu 30 lipca 2021 r. trzy operaty szacunkowe, w których oszacował wartość rynkową prawa własności ww. nieruchomości, oznaczonych jako: działka nr [...] na kwotę 296 120,00 zł, działka nr [...] na kwotę 45 058,00 zł i działka nr [...] na kwotę 257 606,00 zł, co dało łączną kwotę 598 784,00 zł.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. nr GKiK-GN.683.2.15.1.2017/2021.MK Starosta ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 598 784,00 zł na rzecz Spółki M. za działki nr [...]-[..].

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniosły obie strony.

Decyzją z dnia 7 września 2022 r. Wojewoda Pomorski uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że podstawowym warunkiem wystąpienia skutków rzeczowych w postaci uwłaszczenia gminy, powiatu lub województwa jest wydzielenie działki przeznaczonej w planie pod drogę o charakterze publicznym. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, która musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie.

Zdaniem Wojewody, nie jest wystarczające, jak przyjął organ, że treść decyzji o przeznaczeniu działki pod drogę gminną nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu, które nie określają kategorii drogi. Z uwagi na skutki decyzji w sprawie podziału nieruchomości, wydzielającej nieruchomości przeznaczone pod drogę publiczną, dla ważności tej decyzji w zakresie wskazania kategorii drogi konieczne jest jej oparcie na zapisie uchwały planistycznej lub decyzji lokalizacyjnej, który nie budzi wątpliwości co do kategorii przyszłej drogi i jej właściciela. Powyższe oznacza, że Starosta rozpoznając ponownie sprawę z wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki powinien ustalić, jaki charakter i kategorię miała mieć droga projektowana na ww. działkach, w świetle planu miejscowego obowiązującego w dacie dokonania podziału. Dla oceny charakteru tej drogi mogą mieć znaczenie materiały z prac planistycznych, w tym zwłaszcza stanowiska organów właściwych w sprawie dróg publicznych. Dopiero ustalenie charakteru tej drogi uprawniać będzie Starostę do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Wójta w odwołaniu, Wojewoda Pomorski wskazał, że brak wpisu prawa własności Gminy Pruszcz Gdański do ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek nr [..]-[..] oraz zbycie ich przez Spółkę M., która zbyła prawo własności do nich, nie jest jednoznaczne z faktem iż działki te nie są drogami publicznymi.

Jako drugi powód uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewoda podał upływ rocznego terminu "ważności" operatów szacunkowych z dnia 30 lipca 2021 r. Wojewoda wskazał, że zaniechał zwrócenia się o potwierdzenie aktualności przedmiotowych wycen do rzeczoznawcy z uwagi na wspomnianą wyżej potrzebę wyjaśnienia przez Starostę charakteru i kategorii drogi posadowionej na działkach. Wskazał również, że wykonanie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uchylenie decyzji I instancji oraz przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 886/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Pomorskiego z dnia 7 września 2022 r. wskazując m.in., że wskazana przez Wojewodę potrzeba wyjaśnienia charakteru i kategorii drogi posadowionej na ww. działkach nie uzasadniała wydania decyzji kasacyjnej. Czynności tych powinien dokonać Wojewoda w toku postępowania odwoławczego. Analiza materiałów z prac planistycznych nie przekraczała granic postępowania uzupełniającego, do przeprowadzenia którego uprawniony jest organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a., a także, że w ocenie Sądu zasada dwuinstancyjności nie stoi na przeszkodzie temu, aby w okolicznościach niniejszej sprawy to Wojewoda Pomorski zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego.

W dniu 6 grudnia 2022 r. Wojewoda Pomorski poinformował strony, że jest ponownie prowadzone postępowanie w przedmiotowej sprawie, a także, że ze względu na stopień skomplikowania sprawy i wynikającą z tego konieczność pogłębionej analizy dokumentów zgodnie z wytycznymi WSA w Gdańsku, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 24 lutego 2023 r.

Pismem z dnia 21 lutego 2023 r. Wojewoda Pomorski wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego M. M. o potwierdzenie aktualności operatów szacunkowych z dnia 30 lipca 2021 r. na dzień 30 lipca 2022 r., dotyczących wyceny działek oraz wystąpiono do Wójta o przekazanie materiałów planistycznych dotyczących uchwały Rady Gminy Pruszcz Gdański XXXIV/190/2005.

Z kolei pismami z dnia 21 lutego 2023 r. oraz z dnia 24 marca 2023 r. Wojewoda Pomorski ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy.

Rzeczoznawca majątkowy M. M. pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. poinformował, że nie potwierdzi aktualności na dzień 30 lipca 2022 r. operatów szacunkowych z dnia 30 lipca 2021 r. dotyczących wyceny działek.

Pismem z dnia 17 kwietnia Spółka wniosła do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie na przewlekłość postępowania.

Następnie pismami z dnia 21 kwietnia 2023 r., 12 maja 2023 r., 19 maja

2023 r. oraz z dnia 23 czerwca 2023 r. ponownie przedłużony został termin załatwienia sprawy.

Wójt w piśmie z dnia 4 lipca 2023 r. wyjaśnił, że wniosek o wydanie decyzji zrid jest realizacją zapisu widniejącego w decyzji zatwierdzającej podział z dnia 20 sierpnia 2008 r.

Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z dnia 5 lipca 2023 r. stwierdził, że Wojewoda Pomorski nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z kolei pismem z dnia 5 września 2023 r. Skarżąca wniosła do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie na przewlekłość postępowania.

Następnie pismem z dnia 25 września 2023 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Spółka zarzuciła organowi II instancji, że dopuścił się bezczynności z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1 k.p.a., a także naruszenie art. 153 i art. 170 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.").

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości oraz o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 12.000,00 zł oraz o zasądzenie od Wojewody Pomorskiego na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo, że akta sprawy wróciły do organu II instancji już blisko 10 miesięcy temu, organ nie przedsięwziął żadnych realnych czynności ukierunkowanych na załatwienie sprawy zgodnie z wytycznymi Sądu, nie podjął koniecznych czynności wyjaśniających. W szczególności organ nie zlecił wykonania nowych operatów szacunkowych, choć na tę konieczność wyraźnie zwracał uwagę WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 listopada 2022 r.

Już po wniesieniu skargi, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 20 października 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącej za prawo własności działek nr [...] o pow. 0,1587 ha, [...] o pow. 0,1806 ha, [...] o pow. 0,0178 ha położonych w obrębie P., gmina P., wydzielonych ostateczną decyzją Wójta Gminy Pruszcz Gdański z dnia 20 sierpnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu podziału między innymi działki nr [...] oraz działek [..]-[..].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie wskazując, że z uwagi na dużą liczbę postępowań, czas potrzebny na ich zakończenie uległ wydłużeniu, co uniemożliwia zachowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, określonego w art. 35 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 p.p.s.a. wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej przewlekłości postępowania trzeba poprzedzić w pierwszej kolejności wyjaśnieniem pojęcia przewlekłości postępowania z uwzględnieniem określonej przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego gwarancji statuujących prawo strony do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie.

Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") stanowi, iż organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie przy tym z treścią art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1).

Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne, w myśl § 4, mogą określać inne terminy niż określone w § 3 [...]. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jednocześnie, w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przewlekłość postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Przewlekłe prowadzenie postępowania należy więc traktować jako stan sprawy, w którym mamy do czynienia ze zwłoką organu wynikającą z opieszałego, niesprawnego, nieefektywnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, jako że podejmowane przez organ działania nie charakteryzują się koncentracją, mają miejsce w dużym odstępie czasu, względnie mają charakter czynności pozornych czy nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Przewlekłość postępowania zachodzi zatem w sytuacji, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle, nieefektywnie i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy w sposób prawem przewidziany. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne, dokonywana musi być przy tym na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy,

z uwzględnieniem indywidualnego charakteru danej sprawy.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 54/18 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył określonych terminów, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwało dłużej niż to jest konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia, koncentracji materiału dowodowego, a także zasadności przedłużania terminu załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 k.p.a. (por. wyrok z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13).

Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że do dnia wniesienia skargi z dnia 25 września 2023 r. odwołanie Skarżącej nie zostało rozpoznane, jednakże 20 października 2023 r. organ odwoławczy wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącej za prawo własności działek nr [...] o pow. 0,1587 ha, [...] o pow. 0,1806 ha, [...] o pow. 0,0178 ha położonych w obrębie P., gmina P., wydzielonych ostateczną decyzją Wójta Gminy Pruszcz Gdański z dnia 20 sierpnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu podziału między innymi działki nr [...] oraz działek [..]-[..].

Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się więc w ten sposób, że po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania organ odwoławczy wydał decyzję w sprawie. Biorąc pod uwagę, że przed rozpoznaniem skargi Wojewoda rozpoznał odwołanie Spółki w przewidzianej prawem formie, bowiem wydało decyzję, to niniejsze postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Organu do rozpatrzenia odwołania Skarżącej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, powyższy wyrok znajduje również zastosowanie w przypadku skargi na przewlekłość postępowania, wobec czego zasadnym było wydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania odwołania Spółki.

Kontrolując niniejszą sprawę w sposób uwzględniający przedstawiony zakres pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się w sprawie przewlekłości postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 886/22 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Pomorskiego z dnia 7 września 2022 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku wskazał, że Wojewoda nie wyjaśnił, jakie przepisy organ pierwszej instancji naruszył, oraz, co szczególnie istotne, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu wskazana przez Wojewodę potrzeba wyjaśnienia charakteru i kategorii drogi posadowionej na ww. działkach nie uzasadniała wydania decyzji kasacyjnej. Czynności tych powinien dokonać Wojewoda w toku postępowania odwoławczego. Analiza materiałów z prac planistycznych nie przekraczała granic postępowania uzupełniającego, do przeprowadzenia którego uprawniony jest organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dysponował wystarczającą ilością czasu aby wystąpić o taką aktualizację, zapobiegając tym samym nieuzasadnionemu wydłużaniu postępowania i generowaniu zbędnych kosztów postępowania. Z akt sprawy nadesłanych Sądowi nie wynika jednak, aby organ odwoławczy od wpływu odwołań do dnia orzekania podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do dokonania aktualizacji operatów szacunkowych, a wskazany w decyzji powód braku takiego działania, tj. konieczność wyjaśnienia przez Starostę charakteru i kategorii drogi, zaniechania takiego nie usprawiedliwia.

Zgodnie ze wskazaniami Sądu, ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy miał zastosować się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu powyższego wyroku. W szczególności organ odwoławczy będzie zobligowany do zlecenia wykonania operatów szacunkowych w ramach art. 136 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy.

W dniu 6 grudnia 2022 r. Wojewoda Pomorski poinformował strony, że jest ponownie prowadzone postępowanie w przedmiotowej sprawie. Od tego momentu Organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie odwoławcze w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku.

Jednocześnie, w piśmie z tego samego dnia, organ II instancji poinformował Skarżącą, że ze względu na stopień skomplikowania sprawy i wynikającą z tego konieczność pogłębionej analizy dokumentów zgodnie z wytycznymi WSA w Gdańsku, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 24 lutego 2023 r.

Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy kilkukrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy, nie podejmując przy tym prawie żadnych czynności w sprawie. Zdaniem Sądu, kolejne przedłużanie terminu na załatwienie sprawy było nieuzasadnione.

W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowaniem przewlekłym pozostaje postępowanie administracyjne, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, a jedynie wykonuje ogólne działania, tak aby sprawa nie wyglądała na prowadzoną w sposób bezczynny, ewentualnie podejmuje wprawdzie działania konieczne, niemniej jednak w sposób nieskuteczny, pozorny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie, w tym w terminie wcześniejszym, nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Działanie niesprawne obejmuje więc przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania, pomimo podejmowania pewnych czynności w sprawie. Niesprawność, zdaniem Sądu, odnosić należy również do wskazanego już podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. sygn. akt Il OSK 533/19; wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt Il OSK 1009/19; wyrok NSA z 10 lipca 2018 r. sygn. akt Il OSK 737/18; wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. akt Il OSK 1592/17; wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. akt Il OSK 1401/17).

Biorąc pod uwagę kilkukrotne przedłużanie terminu załatwienia sprawy, jak również znikomą aktywność organu odwoławczego w tym okresie, w ocenie Sądu przedmiotowe postępowanie było obarczone przewlekłością. Organ II instancji nie podjął właściwych czynności zgodnych z wytycznymi WSA w Gdańsku zawartymi w wyroku z dnia 9 listopada 2022 r. W szczególności nie zlecono wykonania nowych operatów szacunkowych, choć właśnie na tę czynność wyraźnie zwrócił uwagę Sąd w powyższym wyroku.

Jedną z niewielu czynności wykonanych przez organ II instancji w okresie od dnia 6 grudnia 2022 r. do dnia złożenia przez Skarżącą skargi z dnia 25 września 2023 r. było zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego M. M. o potwierdzenie aktualności operatów szacunkowych z dnia 30 lipca 2021 r. na dzień 30 lipca 2022 r., dotyczących wyceny działek oraz wystąpienie do organu I instancji

o przekazanie materiałów planistycznych dotyczących uchwały Rady Gminy Pruszcz Gdański XXXIV/190/2005.

Zdaniem Sądu działania te usprawiedliwiały tezę o przewlekłości postępowania. Jak wynika z uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 9 listopada 2022 r., uchylona tym wyrokiem decyzja organu odwoławczego wydana została dopiero w dniu 7 września 2022 r., już po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatów szacunkowych. W konsekwencji w dacie orzekania przez organ odwoławczy w istocie nie istniała już możliwość potwierdzenia aktualności sporządzonych na potrzeby niniejszej sprawy operatów szacunkowych.

Mając powyższe na uwadze, bezcelowe było zwracanie się do rzeczoznawcy majątkowego w celu potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych z dnia 30 lipca 2021 r., a w konsekwencji doprowadziło do stanu przewlekłości postępowania wyjaśniającego.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanki stwierdzenia, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), nie zostały przez ustawodawcę określone precyzyjnie. Ustawodawca w tym zakresie pozostawił sądom administracyjnym szeroki margines uznania przez zastosowanie zwrotu niedookreślonego - rażące naruszenie prawa. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego.

Przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące bierze się pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia, aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Celowe opóźnienie załatwienia sprawy należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, ponieważ pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnymi wyrażonymi w art. 6–8 i art. 12 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 1832/15).

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w podanym wyżej rozumieniu.

Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące postępowaniem administracyjnym mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zasada ta stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Aby te cele mogły zostać osiągnięte organy muszą prowadzić postępowania sprawiedliwie i zgodnie z prawem (praworządnie). Ich decyzje powinny wzbudzać zaufanie obywateli nawet, jeśli żądania nie zostaną uwzględnione. Bez wątpienia na utratę zaufania obywateli wobec organów państwa wpływa fakt naruszenie prawa przez organ czy wydanie niesprawiedliwej decyzji. Realizacja tej zasady odnosi się w równej mierze do podejmowania przewidzianych prawem czynności postępowania, jak też do ich treści oraz do stosowania prawa materialnego.

Zasada ta jest przestrzegana wtedy, gdy organ administracji publicznej dba o zachowanie w toku czynności postępowania zasady równości w traktowaniu wszystkich uczestników postępowania, poprawnie szacuje słuszność interesów jednostkowych, wątpliwości procesowe rozstrzyga na korzyść uczestników postępowania, zachowuje w tym samym stanie prawnym i faktycznym stałość rozstrzygnięć w toku instancji administracyjnych, a zmian w stanie prawnym nie wykorzystuje do zaskakiwania strony (zob. Aleksandra Kędzior "Jawność i transparentność postępowania administracyjnego", opublik. PPP 2018/1/40-54). Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy też m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a.

Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14 i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

Kolejne przedłużanie terminu załatwienia sprawy nie tylko nie miało żadnego uzasadnienia, ale też, w kontekście powyższego wywodu, stanowiło wyraz naruszenia praw przysługujących Spółce jako stronie postępowania.

Powyższa ocena skutkowała przyznaniem od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przyjmuje się, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony skarżącej. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA z dnia: 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1551/18).

Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność jak i przewlekłość oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego.

Sąd miał na uwadze, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły o rażącym charakterze, wobec czego uznał, że w niniejszej sprawie kwota 2.000,00 zł stanowić będzie rekompensatę dla Skarżącej za uszczerbek, jakiego doznała na skutek nieefektywnego procedowania przez Wojewodę Pomorskiego, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości.

Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez stronę krzywdy oraz stopnia przewlekłości postępowania. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu sądowego uiszczonego od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.