Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 992/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del.WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Op 99/23 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. N. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 240 (słownie dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Op 99/23 oddział skargę A. N. (dalej "skarżąca") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Następnie skarżąca na podstawie art. 173 i następnych ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a." zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia [...].05.2023 r., oddalający skargę na decyzję Prezesa ZUS znak [...] (Oddział w Bielsku-Białej) z dnia [...].01.2023 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. w oparciu o art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie następujących norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.) poprzez brak zważenia na te, że warunkiem wstępnym do podjęcia odpowiedniej analizy sytuacji majątkowej osoby wnioskującej o umorzenie zaległych składek jest dokładne i skrupulatne sprawdzenie i udowodnienie tego, że składki te nie uległy przedawnieniu, a czego w zaskarżonej decyzji zabrakło i co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia niniejszej normy, a co Sąd uznał za niewystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż sama jej sentencja pomimo wadliwości uzasadnienia ma odpowiadać prawu, a co nie jest sytuacją prawidłową, gdyż w takich okolicznościach strona zawsze musiałaby skarżyć decyzję, tak aby poznać prawidłowe jej motywy,

2. art. 24 ust. 5b u.s.u.s. poprzez niewłaściwą wykładnię wynikającą z przyjęcia, że samo doręczenie upomnienia, mogło prowadzić do zawieszenia biegu przedawnienia należności, w sytuacji gdy jest to czynność następująca przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji, a tym samym nie spełnia opisanej w tej normie czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, a co wprost wynika z poglądu utrwalonego w orzecznictwie i w konsekwencji prowadzi do wadliwości orzeczenia Sądu I instancji

II. w oparciu o art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie następujących norm prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo wystąpienia przesłanek przemawiających za koniecznością wydania orzeczenia kasatoryjnego. co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia normy art. 151 p.p.s.a. ze względu na niewłaściwe jej zastosowanie i oddalenie skargi, a co dodatkowo wynikało z szeregu naruszeń norm postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 11 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- nieprawidłowe wskazanie w zaskarżonym orzeczeniu, iż nieprzedstawienie w decyzji wysokości zaległości na dzień wydawania decyzji, a zamiast tego naliczenie zaległości na dzień złożenia wniosku o umorzenie, jest właściwe, w sytuacji gdy z orzecznictwa wynika teza zupełnie przeciwna,

- niewykazanie kwestii nieprzedawnienia należności objętych decyzją ze względu na zbiorcze potraktowanie należności, nieopisanie jakich należności za jakie okresy miały dotyczyć powoływane tytuły wykonawcze, a także od kiedy należności w nich ujęte stały się wymagalne i od kiedy względem każdej jednostkowej należności doszło do ewentualnego zawieszenia biegu przedawnienia, co w konsekwencji doprowadziło do nieudowodnienia, że organ może w dalszym biegu domagać się zapłaty zaległych składek i zaskutkowało naruszeniem zasady praworządności oraz przekroczenia swobodnej oceny materiału dowodowego,

- brak wyjaśnienia rozbieżności w zakresie z jednej strony powoływania się na nieprzedawnienie zaległości zabezpieczonej hipoteką wpisaną do KW [...], a z drugiej strony wpisania przez organ w tejże KW tytułów wykonawczych z innych dat, niźli te na które organ wskazuje względem dochodzonych należności, a także poprzez niewyjaśnienie, których konkretnie należności i za jakie miesiące dotyczy rzeczona hipoteka i czy obejmuje li tylko należność główną (zgodnie z treścią wpisu), czy też obejmować ma również naliczone przez przeszło 20 lat odsetki, a co wprost wpływa na brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy do należności objętych wnioskiem zastosowanie mają normy dotyczące przedawnienia należności zabezpieczonych hipoteką, czy też nie,

- niezważenie, że dwa tytuły wykonawcze, w oparciu o które ma być prowadzona egzekucja, a mianowicie TW opisane nr [...] i [...] nie powinny już stanowić przedmiotu sprawy, gdyż należności w nich opisane zostały zapłacone, co wprost wynika z pisma organu z dnia 04.03.2021 znak [...], które winno znajdować się w aktach sprawy, gdyż dotyczy prowadzonego postępowania egzekucyjnego,

- nieprawidłowe przyjęcie, że samo doręczenie upomnienia, mogło prowadzić do zawieszenia biegu przedawnienia należności, w sytuacji gdy jest to czynność następująca przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji, a jego wszczęcie po przesłaniu upomnienia jest przyszłe i niepewne, a tym samym sytuacja ta nie może być traktowana jako podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek,

2. art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zupełne pominięcie w uzasadnieniu rozważań dotyczących kwestii związanych z wystąpieniem, bądź niewystąpieniem przerwania biegu przedawnienia poprzez zawarcie umowy ratalnej nr [...], a także czyjej zawarcie było dokonane w sposób prawidłowy i tym samym, czy mogło odnosić skutek pod postacią przerwania biegu przedawnienia.

3. art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji pomimo stwierdzonych przez Sąd licznych nieprawidłowości w uzasadnieniu decyzji organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o:

1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu,

2. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z normami przepisanymi.

3. Dodatkowo, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4, art. 135, art. 151 p.p.s.a., art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, sąd administracyjny najpierw po zamknięciu rozprawy wydaje wyrok, a potem w ustawowym terminie sporządza jego uzasadnienie. Z tego też powodu wadliwe uzasadnienie nie może być naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego spełnia wymogi ustawowe.

W sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem rentowym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest dla niego niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).

Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. Zastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny środka określonego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka, nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonując oceny legalności decyzji ostatecznej stwierdził, że decyzja ta spełnia wymogi z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. oraz z art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja ostateczna spełnia ustawowe wymogi, kiedy zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6) oraz konieczne elementy uzasadnienia. Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Tym samym, nawet stwierdzone przez Sąd I instancji inne naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 kpa) nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie prawne decyzji nie jest wynikiem sprawy, jest nim decyzja (jej sentencja) załatwiająca sprawę.

Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie.

Według art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast, zgodnie z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Ta regulacja szczególna w stosunku do regulacji z art. 7 k.p.a. nakazuje w sprawach umorzeniowych oprócz interesu społecznego i słusznego interesu obywateli uwzględnić także ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: (...). "Zobowiązany wykaże" oznacza, że na ZUS nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do umorzenia należności z tytułu składek. W postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu tym przepis art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) ma odpowiednie zastosowanie, organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawcę. W postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek to nie ZUS, a wnioskodawca ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest umorzenie należności z tytułu składek obciąża osobę, która wnioskuje o umorzenie należności.

Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w k.p.a. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez ZUS. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia norm prawa procesowego - art. 135 p.p.s.a., wyjaśnia, że jest on nieusprawiedliwiony. Przepis art. 135 p.p.s.a. przewiduje, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Do naruszenia cyt. przepisu doszłoby, gdyby sąd wojewódzki uznawszy skuteczność skargi i niezgodność z prawem także postanowienia organu pierwszej instancji, pominął zastosowanie przewidzianych przepisami p.p.s.a. środków również wobec rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, mimo że byłoby to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Do takiej sytuacji w tej sprawie nie doszło. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących norm prawa materialnego, opartych na przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że są one niezasadne.

W pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej skarżąca zarzuca naruszenie art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. poprzez brak zważenia na to, że warunkiem wstępnym do podjęcia odpowiedniej analizy sytuacji majątkowej osoby wnioskującej o umorzenie zaległych składek jest dokładne i skrupulatne sprawdzenie i udowodnienie tego, że składki te nie uległy przedawnieniu, a czego w zaskarżonej decyzji zabrakło i co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia niniejszej normy, a co Sąd uznał za niewystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż sama jej sentencja pomimo wadliwości uzasadnienia ma odpowiadać prawu, a co nie jest sytuacją prawidłową, gdyż w takich okolicznościach strona zawsze musiałaby skarżyć decyzję, tak aby poznać prawidłowe jej motywy.

Sąd I instancji trafnie zweryfikował ustalenie okoliczności dowodzących ich nieprzedawnieniu. Należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r., a która nie zawierała przepisów przejściowych, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy – na co wskazywał Sąd I instancji - należności z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. podlegały 10-letniemu terminowi przedawnienia. Z kolei w zakresie składki na ubezpieczenie zdrowotne zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.) ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W myśl art. 33 ust. 2 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2004 r. należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Z przywołanych przepisów wynika, że termin przedawnienia należności z tytułu składek do dnia 31 grudnia 2002 r. wynosił 5 lat, w okresie od 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2011 r. - 10 lat (liczony od dnia ich wymagalności) zaś od 1 stycznia 2012 r. termin ten wynosi ponownie 5 lat (liczony jednak od 1 stycznia 2012 r.).

W każdym przypadku przy rozpatrywaniu wniosku dłużnika o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne niezbędne jest ustalenie w pierwszej kolejności ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny zostać dokonane przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. Wniosek strony o umorzenie zaległości nie rozstrzyga bowiem ani o istnieniu zaległości, ani też o ich wysokości. To organ bowiem obowiązany jest samodzielnie zweryfikować w toku postępowania w przedmiocie umorzenia składek, czy zaległości w ogóle jeszcze istnieją. W sprawie niniejszej Sąd I instancji słusznie uznał, że działania organu w pełni realizowały te wymagania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ potwierdził istnienie należności, w tym zostały dokładnie sprawdzone i wskazane podstawy oceny, że składki nie uległy przedawnieniu, co Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował. Wniosek skarżącej obejmował żądanie udzielenia ulgi w należnościach z tytułu składek za okres od marca 2000 do września 2002 r., dla których terminy płatności upływały odpowiednio do 15 dnia następnego miesiąca (por. art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. w stanie obowiązującym w okresie powstania zaległości w należnościach z tytułu składek). Odnośnie najstarszych zaległych składek należnych za marzec 2000 r. terminy ich płatności przypadały na 15 kwietnia 2000 r. Organ właściwie zbadał i przedstawił w uzasadnieniu obowiązujące w tym zakresie przepisy, ich zmiany i okoliczności faktyczne sprawy, które zapobiegły przedawnieniu. Wskazał również wszystkie zdarzenia, których wystąpienie w okresie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, mogło spowodować obiektywnie ich zawieszenie. Na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, organ w sposób prawidłowy i skrupulatny przeanalizował każdą z nich. W sposób prawidłowy ustalono, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło w dniu 24 marca 2005 r. (tj. w dniu doręczenia skarżącej tytułów wykonawczych wystawionych przez Dyrektora Oddziału ZUS w Opolu 7 marca 2005 r. numer: od [...] do [...], od [...] do [...] oraz od [...] do [...]) (por. art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Skoro należności z tytułu składek za okres od marca 2000 r. do września 2002 r. nie przedawniły się przed dniem 1 stycznia 2003 r. w pierwotnym terminie 5 lat, to od dnia 1 stycznia 2003 r. podlegały one 10-letniemu terminowi przedawnienia, liczonemu od dnia ich wymagalności. Z treści tytułów wykonawczych wynika, że obejmowały one wszystkie zaległe należności z tytułu składek za okres od marca 2000 r. do września 2002 r. Zatem wszystkie zaległe należności zostały objęte wszczętym postępowaniem egzekucyjnym. Postępowanie egzekucyjne od tego czasu znajduje się w toku. Nie sposób było zatem uznać - jak tego chce skarżąca - że doszło do przedawnienia należności objętych ww. postępowaniem egzekucyjnym, o umorzenie których wnosi.

Ponadto, skarżąca kasacyjnie zapomniała, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Oznacza to, iż po upływie terminu przedawnienia należności zabezpieczone rzeczowo mogą być egzekwowane wyłącznie z przedmiotu zabezpieczenia (np. nieruchomości) do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Taka sytuacja jest w sprawie niniejszej, bowiem sporne należności zostały zabezpieczone hipoteką przymusową wpisaną do księgi wieczystej nr [...] w dniu 04.01.2007r. w wysokości [...]. Na tę okoliczność słusznie zwrócił uwagę za organem Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu II.2 petitum skargi kasacyjnej, w której skarżąca zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. poprzez niewłaściwą wykładnię wynikającą z przyjęcia, że samo doręczenie upomnienia, mogło prowadzić do zawieszenia biegu przedawnienia należności, w sytuacji gdy jest to czynność następująca przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji, a tym samym nie spełnia opisanej w tej normie czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, a co wprost wynika z poglądu utrwalonego w orzecznictwie i w konsekwencji prowadzi do wadliwości orzeczenia Sądu I instancji, wyjaśnia, że jest on pozbawiony podstaw prawnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma autor skargi kasacyjnej, że postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia upomnienia, w związku z czym jest to warunek obligatoryjny i konieczny do tego, by w sposób skuteczny prowadzić egzekucję. Jest więc ono pierwszą i do tego konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, skoro bez doręczenia upomnienia wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie byłoby możliwe. Za prawidłowe należy uznać stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że upomnienie nie zawiesza biegu terminu przedawnienia. Takie stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku jest błędne i nie wynika z obowiązujących przepisów. Jednakże to błędne rozumowanie, nie wpływa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na trafność i prawidłowość wyroku Sądu I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ustawodawca przyjął, że do zawieszenia biegu terminu przedawnienia wystarczające jest podjęcie czynności zmierzającej do wyegzekwowania zaległości. Czynnością zmierzającą do ściągnięcia należności jest niewątpliwie wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ, ale za czynności zmierzające do ściągnięcia należności mogą być uznane również inne czynności, tj. orzeczenia, pisma kierowane do strony itp., z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności.

W sprawie niniejszej, wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło w marcu 2005 r. tj. w momencie doręczenia skarżącej tytułów wykonawczych (co było już wskazywane) i to z tym zdarzeniem należy wiązać zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Postępowanie to dotyczy wszystkich należności z tytułu składek za lata 2000-2002. Porównując powyższe, w sposób jasny wynika, że w sprawach tych prawidłowo ustalono, że nie mogło dojść do naruszenia 10 letniego terminu przedawnienia.

Ponadto zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, autor skargi kasacyjnej pomija swoim wnioskowaniem przedmiot postępowania, który zainicjował, a jest nim domaganie się umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest spóźniony i powinien być zgłoszony na innych etapach postępowania egzekucyjnego, które podważałyby zasadność samego długu/zobowiązania lub etapie wszczętego postępowania egzekucyjnego. Skarżąca w toku postepowania nie podnosiła okoliczności braku skierowania do niej upomnienia. Co istotne, nie podjęła również działań (nie wniosła zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego), które podważałyby zasadność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a co za tym idzie nie podważała zasadności istnienia długu i prawidłowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Skupiła się jedynie na wszczęciu postępowania w celu umorzenia zaległości z tytułu składek, a tym samym uznała swój dług. Jednakże jak była wcześniej mowa, nie sprostała wymogom art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i nie wykazała przesłanek od których spełnienia możliwe jest umorzenia postepowania egzekucyjnego. Słusznie Sąd I instancji przyznał rację organom, i podkreślił, że w zaskarżonej decyzji przedstawiono wszystkie czynności zmierzające do wyegzekwowania należności. Wbrew zatem stanowisku autora skargi kasacyjnej organy w toku postępowania podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, ani materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).