Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1257/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2024 r. nr 572/2024 znak: WOB.7722.173.2022.KJAS w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce postanowieniem z dnia 20 czerwca 2022 r. nr 66/22 działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. nakazał inwestorowi – E. G. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej budowie budynku gospodarczego oznaczonego na załączniku graficznym literą "G" na działce nr [...] w miejscowości Z. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia inwestorowi niniejszego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, która jest określona w art. 49 d Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnej budowy wyżej opisanego budynku gospodarczego. Podczas kontroli odbywającej się w dniu 12 stycznia 2022 r. organ ustalił, że na terenie działki nr [...] w miejscowości Z. gmina N. usytuowane są następujące obiekty:

- budynek oznaczony nr A, z roku 1933. Budynek mieszkalny zawsze stał na przedmiotowej działce. Budynek o konstrukcji drewnianej z dachem 2 spadowym krytym dachówką ceramiczną. Przedmiotowy budynek użytkowany na cele mieszkalne przez właścicielkę. Budynek wyposażony w instalacje elektryczną, gazową i wodno - kanalizacyjną. Budynek ogrzewany centralnym ogrzewaniem, gazowym. Obiekt podłączony do kanalizacji miejskiej;

- budynek oznaczony nr B - dostawiony do ściany szczytowej budynku A od strony zachodniej. Przedmiotowy budynek odbudowany w miejsce starej stodoły. Jak wskazuje właścicielka na budowę przedmiotowego obiektu uzyskano pozwolenie na budowę w 2001 r. Przedmiotowy budynek o konstrukcji murowanej z więźbą dachową drewnianą kryty dachówką ceramiczną. Obiekt wyposażony w instalację elektryczną, ogrzewany kominkiem. Przedmiotowy budynek użytkowany przez właścicielkę na cele mieszkalne stanowi połączenie z budynkiem oznaczonym nr A;

- budynek oznaczony nr C stanowi budynek mieszkalny z częścią gospodarczą po strony zachodniej stanowiący obecnie łazienkę, a od części wschodniej (dawna stodoła), jest wykorzystywany na pomieszczenie gospodarcze. Jak wskazała podczas kontroli obecna właścicielka budynek wybudowany w roku 1890. Budynek wyposażony instalacje elektryczną oraz wod-kan. ogrzewanie za pomocą wkładu kominowego w piecu kaflowym, podgrzewanie wody realizowane za pomocą podgrzewacza zasilanego instalacją elektryczną;

- budynek oznaczony nr D usytuowany przed elewacją północną budynku C, przedmiotowy budynek stanowi podziemny garaż jednostanowiskowy. Garaż wykonany w technologii żelbetowej. Stropodach pokryty gruntem. Obiekt wykonany w ramach w/w pozwolenia na budowę. Przed wjazdem do garażu od strony zachodniej wykonana wiata w konstrukcji murowano- drewnianej z dachem 2 spadowym pokrytym dachówką ceramiczną;

- budynek oznaczony nr E przedmiotowy obiekt stanowi odbudowę istniejącego budynku, przeniesionego z ul. Z. z M. 4. Zgodnie z przedłożonymi podczas kontroli dokumentami rozbiórka przedmiotowego budynku z pierwotnej lokalizacji została wykonana w oparciu o decyzję z dnia 7.04.2021 r. prezydenta Miasta Krakowa. Przedmiotową rozbiórkę jak wskazała obecna właścicielka wykonano na przełomie maja i czerwca 2021 r. W postanowieniu z dnia 24.02.2021 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgadnia projekt rozbiórki budynku mieszkalno -gospodarczego z ul. Z. z M. 4, uzgadnia projekt zagospodarowania terenu dla działki [...] obr. [...] usytuowanej w miejscowości Z. przeznaczony na translokację opracowany przez P. B. i uzgadnia program prac konserwatorskich związanych z translokacją budynku opracowany przez E. G.. Podczas kontroli przedłożono dokumentację na projekt rozbiórki uzgodnioną przez MWKZ w Krakowie w dniu 24.02.2021 r, opracowaną przez Pracownię Projektową [...] w której na stronie 66 wskazano proponowaną lokalizację translokacji budynku wskazując obrysem oraz literami E i F lokalizacje części mieszkalnej i gospodarczej na działce nr [...] w Z. . W dniu kontroli przedmiotowy obiekt usytuowany na punktowych fundamentach betonowych (8 punktach węzłowych) na nowej drewnianej podwalinie. Budynek z więźbą dachową wykonaną na słupach odciążających ściany zewnętrzne, częściowo pokryty dachówką ceramiczną częściowo zabezpieczony plandeką. Budynek otwarty bez drzwi i okien zewnętrznych, widoczna korozja drewna, oraz ugięcia belek konstrukcyjnych ścian zewnętrznych. Jak wskazują obecni roboty montażowe związane z odtworzeniem w miejscu relokacją realizowane są pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Budynek z 1821 r. w obecnej lokalizacji na działce nr [...] w Z. , bez instalacji wewnętrznych;

- budynek oznaczony nr F - budynek przeniesiony z N. ul. [...]. Budynek był wpisany do gminnej ewidencji zabytków i został z niej wykreślony. Uzyskano zgłoszenie na jego rozbiórkę i trwają prace związane z ponownym z wpisem do gminnej ewidencji zabytków w nowej lokalizacji. Przedmiotowy budynek o konstrukcji drewnianej został przeniesiony na ten teren wiosną 2020 r. Pod przedmiotowym obiektem prowadzone są prace archeologiczne. Obiekt nie jest wyposażony w żadne instalacje, nieużytkowany. Na jego wzniesienie nie posiadano żadnych dokumentów. Budynek o konstrukcji drewnianej z dachem 4 spadowym krytym dachówką ceramiczną;

- budynek oznaczony nr G- budynek o konstrukcji drewnianej posadowiony na pustakach ceramicznych postawionych swobodnie na gruncie, o konstrukcji drewnianej z dachem 2 spadowym krytym dachówką ceramiczną, budynek postawiony na gruncie w 2021 r, bez wymaganych zgłoszeń ani pozwoleń. Budynek o funkcji gospodarczej;

- w południowo wschodnim narożniku działki zlokalizowany budynek oznaczony literą H, o konstrukcji drewnianej z 2 spadowym dachem o konstrukcji drewnianej, kryty dachówka ceramiczną. Budynek wyposażony w instalację elektryczną. Obiekt przeniesiony z N. ul. [...] i odtworzony w 2020 r. wraz z budynkiem oznaczonym nr F. Na jego budowę nie uzyskiwano również żadnych zgłoszeń ani pozwoleń;

- budynek oznaczony nr l - to budynek z oku 1912, budynek mieszkalny przeniesiony w to miejsce z Targowiska obecnie wpisany do Gminnej ewidencji Zabytków - karta adresowa zabytków Zespół budynków w zagrodzie 3 domy i stajnia Z. na działce nr [...]. Na jego odtworzenie inwestor posiada decyzję Starosty Wielickiego z dnia 8.12.2009. Roboty realizowane pod nadzorem kierownika budowy A. K., i dokumentowane w dzienniku budowy nr [...] z ostatnim wpisem z dnia 20.09.2019 r o wykonaniu wylewek wraz z ociepleniem w podłodze oraz wykonaniu ścian wewnętrznych. Na dzień kontroli budynek wyposażony w instalacje: elektryczną, wód - kań, budynek ogrzewany za pomocą powietrznej pompy ciepła. Na dzień kontroli realizacja obiektu nie zakończona, obiekt nieużytkowany;

- budynek oznaczony nr J - budynek przeniesiony z P. ul. [...], budynek z 1852 r. przeniesiony w 2020 r. w obecne miejsce. W zakresie przedmiotowego budynku uzyskano decyzję Starosty W. z dnia 12.03.2020 na rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w P. . Nadto przedłożono MWKZ z dnia 3.03.2020 r. udzielające zgody na rozbiórkę przeniesienie przedmiotowego obiektu i jego relokacje w nowe miejsce tj. na działkę [...] w Z. ;

- budynek oznaczony nr K - o konstrukcji drewnianej z dachem 2 spadowym z fragmentarycznym podniesieniem połaci nad bramą 2 skrzydłową, kryty dachówką ceramiczną. Budynek w narożach postawiony na pustakach ceramicznych, przeniesiony na teren działki [...] w tarach 90 ubiegłego wieku z B. koło B..

Ponadto na terenie przedmiotowych działek usytuowana altana o konstrukcji drewnianej (6 bocznej), z dachem wielospadowym krytym gontem. Nadto 2 kapliczki. Teren działek ogrodzony, monitorowany z wjazdem od strony północnej bramą 2 skrzydłową oraz wejściem furtką na wysokości budynku A.

Podczas kontroli ustalono również, że budynki oznaczone literami E, F, G, H, J zostały zrealizowane w ramach ratowania zabytków i obecnie są odtworzone celem zabezpieczenia substancji obiektu przed utratą ich wartości konserwatorskich, a procedury związane z ich faktycznym i docelowym postawieniem w terenie będą realizowane przez inwestora po zmianie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zakończeniu prac archeologicznych realizowanych na terenie nieruchomości. W chwili obecnej obiekty są usytuowane na tymczasowych punktowych fundamentach w związku z potrzebą prowadzenia i poddawania tych obiektów koniecznym zabiegom konserwatorskim.

Organ zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o wskazanie czy dla obiektów usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości Z. wydawane były pozwolenia konserwatorskie na ich relokacje w nowe miejsce, nadto o wskazanie czy budynki przeniesione w nowe miejsce zachowują status zabytków i podlegają nadal ochronie konserwatorskiej. Dodatkowo zwrócono się o informację, czy Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków akceptuje lokalizacje relokowanych budynków na działce nr [...] w Z. . W odpowiedzi Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków pismem z dnia 21.02.2022 r. poinformował, że:

1) [...], zespół budynków w zagrodzie — trzy domy i stajnia, w tym dom z Targowiska figurują w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków gminy N.;

2) dom z P. ul. [...] figuruje w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków Gminy N.. Z uwagi na katastrofalny stan techniczny pismem z dnia 03.03.2020 r. organ dopuścił rozbiórkę ww. budynku i zaakceptował jego przeniesienie na dz. ew. nr [...] w Z. . Nadto pismem z dnia 28.12.2020 r. wskazano, iż w związku z umową o relokacje budynku drewnianego zawartą pomiędzy właścicielem budynku a E. G., która zobowiązała się przejąć budynek zlokalizowany przy ul. [...] w P. , dz. [...] i dokonać jego relokacji na działkę [...] w miejscowości Z., gm. N., Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 03.03.2020 r. wyraził zgodę na rozbiórkę budynku i jego relokacje na ww. miejsce oraz jego złożenie i zabezpieczenie w miejscowości Z. pod warunkiem jego postawienia w terminie do końca 2020 roku, po uzyskaniu pozwolenia na budowę i wykonaniu projektów, przedłużono termin na relokacje – budynku do końca sierpnia 2021 r.;

3) dom z N. ul. [...] figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków i figurował w gminnej ewidencji zabytków Gminy N.. Z uwagi na stan techniczny pismem z dnia 13.02.2014 r. organ dopuścił rozbiórkę ww. budynku. Przedmiotowym uzgodnieniem Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków wskazał, iż budynek mieszkalny i gospodarczy, zlokalizowany na dz. ew. nr [...] przy ul. [...] w N., nie jest wpisana do rejestru zabytków, jak również nie jest położony na terenie wpisanym, natomiast figuruje w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków;

4) dom z B. przeniesiony w latach 90-tych na teren Z. A.. W aktach brak stosownych uzgodnień. Zwracano jednak uwagę, że przepisy dotyczące gminnej ewidencji, których konsekwencją była zmian prawa budowlanego zostały wprowadzone dopiero w 2003 r. na mocy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

5) dom z ul. Z. z M. 4 figuruje w wojewódzkiej i gminnej ewidencji miasta K.. Z uwagi na katastrofalny stan techniczny został przeznaczony do przeniesienia i rekonstrukcji. Obiekt pomimo konieczności wymiany drewnianych, zużytych elementów konstrukcyjnych nadal zachowuje status zabytku. Z chwilą zakończenia prac konserwatorskich ww. budynek zostanie wyłączony z gminnej ewidencji miasta K. włączony do ewidencji gminy N.. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. wskazał, że wszystkie wymienione obiekty nie były wpisane do rejestru zabytków. Tym samy ich przeniesienie nie wymagało uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Jednocześnie wskazano, że organ w pełni akceptuje lokalizację, jak i sposób prowadzonych dotychczas prac konserwatorskich na terenie "Z. A.". Wyraźnie należy podkreślić iż mają one charakter działań ratunkowych, wykraczających poza standardowe procedury.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce wskazał, że w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane pojęcie "budowy" obejmuje zarówno wykonywanie nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, jak też - odbudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że odbudowa obiektu budowlanego (rekonstrukcja) polega na wymianie wszystkich lub prawie wszystkich jego elementów, co oznacza rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu. O ile remont obiektu budowlanego, rozumiany jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji (art. 3 pkt 8 prawa budowlanego), odnosi się do naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w celu zapobieżenia na przeszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, o tyle - odbudowa obiektu budowlanego obejmuje jego rozbiórkę i wzniesienie na nowo (por. wyrok NSA z 20.02.2020 r" IIOSK 952/18, LEX nr 2791278; wyrok NSA z 20.04.2012 r., IIOSK 281/11, LEX nr 1169354).

Zgodnie z art. 31 ust. 1 prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, ale wymaga zgłoszenia, rozbiórka budynków i budowli o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości. Powyższy przepis wskazuje bezpośrednio podstawowe przesłanki zgłoszenia rozbiórki budynków i budowli. Podstawowym aspektem jest spełnienie wymogu wysokości (budynku czy budowli) - poniżej 8 m oraz wymogu minimalnej odległości do działki sąsiedniej - nie mniej niż połowa wysokości. Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 1b prawa budowlanego przepisów ust. 1 i ust. 1 a pkt 2 nie stosuje się do rozbiórki obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych: 1) wpisanych do rejestru zabytków lub 2) objętych ochroną konserwatorską.

Organ wyjaśnił, że że zgodnie z art. 31a prawa budowlanego roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę lub przed dokonaniem zgłoszenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 prawa budowlanego, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie robót, o których mowa w ust. 1, nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę lub dokonania zgłoszenia.

Skutkiem powyższych ustaleń jest przyjęcie, że budynek gospodarczy oznaczony na załączniku graficznym nr G realizowany na działce nr [...] w mieściskości Z. stanowi samowolę budowlaną w stosunku do której powinno być prowadzone postępowanie na podstawie art. 48 ustawy prawo budowlane.

Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z przedłożonym pismem Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 24.01.2022 r. Rada Miejska w Niepołomicach w dniu 7 października 2021 roku podjęła uchwałę nr XXXlX/472/21 w sprawie "przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części miejscowości Z. w Gminie N.". Zasięgiem obszarowym powyższej uchwały objęta jest m.in. dz[...] w Z. . Jak wskazano, jednym z celów przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego jest zmniejszenie minimalnej odległości lokalizacji budynków od terenów leśnych, w szczególności mając na uwadze wejście w życie w dniu 1 stycznia 2018 roku Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym do § 271 dodano ust. 8a. Zakończenie procedury planistycznej oraz uchwalanie planu wstępnie planowane jest w drugiej połowie 2023 roku. Zachowanie harmonogramu prac, będzie uzależnione od uzgodnień projektu z Polskimi Kolejami Państwowymi oraz decyzjami administracyjnymi związanymi z zatwierdzeniem dokumentacji dla zadania: "Budowa nowej linii kolejowej P. — S. — T. / M. D. oraz modernizacja istniejącej linii kolejowej nr [...] C. — N. S.". Nadto należy wskazać, iż legalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego oznaczonego nr G na załączniku graficznym będzie możliwa po spełnieniu warunków, o których mowa miedzy innymi w dziale VI - przepisy pożarowe, Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak i zgodności z zapisami obowiązującego w dacie legalizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła E. G. wskazując na konieczność zabezpieczenia obiektu zabytkowego i fakt, że prowadzone prace nie są pracami budowlanymi lecz w pełni konserwatorskimi, podjętymi dla ratowania budynku gospodarczego. Obiekt jest zabytkowy, składowany w formie złożonej, ponieważ jedynie w ten sposób można efektywnie ratować substancję zabytkową. Żaląca się podała, że na podstawie doświadczeń z podobnych inwestycji, gdzie obiekty zabytkowe podlegały translokacji, wynika że przechowywanie drewnianych elementów chałup, kościołów w formie magazynowania osobnych elementów (na otwartej przestrzeni pod zadaszeniami) nie sprawdza się i skutkuje nieodwracalnymi zmianami w strukturę elementów. Składowanie w formie złożonej umożliwia natychmiastowe przystąpienie do prawidłowego prowadzenia prac konserwatorskich tj. przeprowadzenia konserwacji drewna polegającej na oczyszczeniu drewna, dezynsekcji, dezynfekcji, zabezpieczeniu preparatami ogniochronnymi, konsolidacji drewna i uzupełnień uszkodzeń poszczególnych elementów.

E. G. zarzuciła nadto, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem, jedynie posadowiony na pustakach w narożnikach. Jego ostateczna lokalizacja określona zostanie w projekcie, który zostanie wykonany w późniejszym czasie.

Postanowieniem z dnia 17 listopada 2023 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie działając na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. zlecił PINB w Wieliczce uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wykonanie oględzin na działce nr [...] w miejscowości Z..

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024 r. nr 572/2024 znak: WOB.7722.173.2022.KJAS uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 836 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. o wstrzymaniu inwestorowi i właścicielowi działki nr [...] w miejscowości Z. E. G. prowadzenia robót budowlanych przy samowolnej budowie budynku gospodarczego oznaczonego na załączniku graficznym (stanowiącym załącznik do niniejszego postanowienia) nr G na działce nr [...] w miejscowości Z. realizowanych bez wymaganego zgłoszenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania zażaleniowego na podstawie dokumentów zalegających w aktach sprawy dokonano sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. I tak, zgodnie z ustaleniami organu I instancji inwestorem przedmiotowych robót budowlanych pozostaje E. G., która jednocześnie jest właścicielką działki nr [...]. Natomiast przedmiotowy obiekt budowlany oddziałuje również na sąsiednią działkę nr [...], która pozostaje współwłasnością inwestorki jak również D. Z., której z tej przyczyny również należało przyznać status strony postępowania.

Wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja skutków samowoli budowlanej obejmującej roboty budowlane związane z odbudową budynku gospodarczego oznaczonego nr G na działce nr [...] w m. Z. winna następować w oparciu o przepisy art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - była w ocenie MWINB co do zasady prawidłowa. Przedmiotem postępowania pozostaje budowa budynku o konstrukcji drewnianej z 2-spadowym dachem o konstrukcji drewnianej, kryty dachówką ceramiczną. Przedmiotowy budynek o konstrukcji drewnianej jest posadowiony na pustakach betonowych. Wymiary budynku wynoszą: 4,0 m x 3,07 m + zadaszona weranda/ taras o wymiarach 1,19 m x 4,0 m. Funkcja gospodarcza przedmiotowego budynku nie budzi wątpliwości organu odwoławczego. Inwestorka wskazała do protokołu, iż obiekt został wzniesiony w 2021 r. Niemniej jednak MWINB wskazał, że analiza ortofotomap wykazała, że na zdjęciu z 2009 r. obiekt na ww. działce nie istnieje, natomiast zbliżony formą i umiejscowieniem obiekt pojawia się na zdjęciu z 2015 r. i widnieje kolejno na zdjęciu z 2018 r., z lat 2019/2021 oraz 2022r.

Mając na względzie definicje budynku wynikającą z przepisu art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach", należało poddać analizie okoliczność, czy przedmiotowy obiekt pozostaje trwale związany z gruntem. MWINB podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. W tym kontekście dotyczy to czynników zewnętrznych co do zasady spodziewanych. Natomiast okoliczność, że w sytuacjach nietypowych zjawisk atmosferycznych (wichury, trąby powietrzne, które co do zasady nie są normalną pogodą w naszej strefie klimatycznej) takiej stabilności obiektu nie zapewnia, nie niweczy cechy "trwałego związania z gruntem" (vide: Wyrok NSA z 31.08.2023 r., III FSK 4128/21, LEX nr 3636843). Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie, o ile takowe w ogóle występuje. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne obiektu. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie (tak: wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt: II SA/Łd 348/23). Zdaniem organu betonowe pustaki stanowią punktowy fundament przedmiotowego budynku, a co za tym idzie dają podstawy do przyjęcia wniosku, że budynek pozostaje trwale związany z gruntem. Należy również podnieść, że obiekt ten niezmiennie i trwale pozostaje w miejscu od czasu wzniesienia tj. co najmniej wskazanego przez inwestorkę 2021 r., a najprawdopodobniej od ok. 2015 roku. Jak stanowi przepis art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tak więc przedmiotowe działania stanowiły roboty budowlane - budowę obiektu budowlanego - budynku gospodarczego. MWINB ustalił, iż przedmiotowe roboty nie stanowiły wyłącznie robót konserwatorskich czy zabezpieczających. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe roboty budowlane polegały na budowie budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej na działce nr [...].

W dalszej części organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 a Prawa budowalnego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Mając więc na uwadze powierzchnię działki nr [...] równą 0.3132 ha oraz liczbę i rodzaj obiektów wzniesionych na przedmiotowej działce (vide: protokół z kontroli PINB z dnia 12 stycznia 2022 r.) przedmiotowy obiekt budowlany mieści się w dyspozycji niniejszego przepisu, w związku z czym budowa obiektu budowlanego wymagała dokonania zgłoszenia. Między innymi w powyższym zakresie organ odwoławczy zreformował treść postanowienia organu powiatowego. Powyższa kwalifikacja (obowiązek dokonania zgłoszenia) w analizowanej sprawie z uwagi na powierzchnię zabudowy przedmiotowego obiektu pozostawał niezmienny niezależnie od ustalonej daty budowy (wynikającej z ortofotomap jak i wskazanej do protokołu przez inwestorkę). Jednakże z akt sprawy wynika, iż inwestorka nie dokonała niezbędnego prawem zgłoszenia, co prowadzi do konkluzji, iż na gruncie niniejszej sprawy zaistniał stan samowoli budowlanej o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego.

MWINB stwierdził, iż organ powiatowy pomimo prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, nieprawidłowo doszedł do konkluzji w wyrzeczeniu skarżonego postanowienia, iż wstrzymanie robót winno nastąpić na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud, gdyż przedmiotowe roboty budowlane wymagały wyłącznie zgłoszenia. W dalszym toku procedury legalizacyjnej inwestor obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania niniejszego postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 i ust. 3 Prawa budowalnego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 ustawy). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Na powyższe postanowienie skargę (jak w niej podano: "dotyczące zabytkowej starej chałupy składowanej tymczasowo na działce nr [...] w miejscowości Z., oznaczonej na załączniku graficznym G") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. G. zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, K.p.a. oraz Konstytucji poprzez:

1) błędną interpretację definicji ustawowej obiektu tymczasowego i budynku jednorodzinnego,

2) brak wszechstronnego, rzetelnego oraz pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w konsekwencji oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, takich jak np. błędne uznanie, że składowanie zabytkowej chałupy stanowi budowę budynku mieszkalnego, mimo że z faktycznych ustaleń poczynionych podczas postępowania wynika, że obiekt jest tylko składowany, nie są prowadzone żadne działania w celu jego dostosowania pod zamieszkanie, a skarżąca jednoznacznie wskazuje jako funkcję docelową obiektu ekspozycję historyczną, a nie funkcję mieszkalną,

3) nieproporcjonalne ograniczenie praw skarżącej, w sytuacji, gdy ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób,

4) niedokładne zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady budowania zaufania do organów administracji państwowej poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

5) godzenie w konstytucyjną zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że dnia 22 lipca 2024 r. przeniosła własność nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] (działka nr [...]) na Z. A. – Fundację E. G.. Stwierdziła również, że organ przyjął błędną kwalifikację obiektu "poprzez bezpodstawne uznanie, że składowana zabytkowa chałupa (Obiekt) jest "domem jednorodzinnym", przewidzianym do użytkowania, a nie składowanym i zabezpieczanym materiałem z rozbiórki w stanie złożonym, ewentualnie jeśli już - tymczasowym obiektem budowlanym stanowiącym wyłącznie eksponat wystawowy, który nie jest i nie będzie użytkowany jako dom jednorodzinny". Jak podała "pobocznie, przy okazji składowania, obiekt stanowi eksponat wystawowy przy skansenie A. (m.in. przy zabytkowych domach A i B).Zarzuciła, że obiekt nie jest również trwale połączony z gruntem. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Skargę należało uznać za zasadną.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia były przepisy art.48 ust.1 pkt 2) oraz ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 t.j.). Zgodnie z art.48 ust.1 pkt 2) prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.

Stosownie zaś do art.48 ust.3 ustawy w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Dla dokonania oceny, czy spełnione zostały przesłanki wymienione w przepisie art.48 ust.1 pkt 2) prawa budowlanego, warunkujące wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, należało dokonać kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu i ocenić, czy jego umieszczenie na działce skarżącej wymagało uprzedniego zgłoszenia.

Wskazać należy, że stosownie do definicji zawartej w art.3 pkt 1) prawa budowlanego, ilekroć w ustawie mowa jest o "obiekcie budowlanym" - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei, zgodnie z definicją budynku zamieszczoną w art.3 pkt 2) ustawy przez "budynek" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Przepis ten, poza użyciem kwantyfikatora "trwały", nie wskazuje sposobu związania budynku z gruntem. Jednocześnie, na co wskazuje użycie spójnika "oraz", obiekt budowlany tylko wtedy będzie kwalifikowany jako budynek, jeżeli będzie miał fundamenty i dach.

Cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i uniemożliwić oderwanie obiektu od gruntu czy też przemieszczenie na inne miejsce. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. III FSK 3450/21, że aby nastąpiło "trwale związanie z gruntem" nie wystarczy samo postawienie obiektu, lecz trzeba go intencjonalnie zamocować (przymocować, przytwierdzić) do gruntu i dopiero wtedy skutkować to może "trwałym związaniem z gruntem". Postawienie obiektu na pustakach nie wypełnia tej przesłanki. Nadto, żeby obiekt budowlany można było zakwalifikować jako budynek, musi posiadać jeszcze fundament.

Zauważyć należy, że tak Prawo budowlane, jak i żadna inna ustawa nie zawierają definicji fundamentu, dlatego też dokonując wykładni tego pojęcia posłużyć się można znaczeniem jakie ma ono w języku potocznym. Według Encyklopedii PWN "fundament" to najniżej położony element konstrukcyjny obiektu budowlanego przenoszący oddziaływanie (obciążenia) konstrukcji nośnej na podłoże gruntowe. Zwykle wykonany jest z betonu, żelbetu, murowany z cegieł lub kamieni. Z uwagi na sposób posadowienia fundamenty dzieli się na: ławy fundamentowe (pod murami lub szeregiem słupów), stopy fundamentowe (pod słupami, filarami), płyty fundamentowe, skrzynie fundamentowe (stosowane na terenach szkód górniczych) i bloki fundamentowe. Tak więc funkcja fundamentu jest inna, aniżeli tylko jako jeden ze sposobów trwałego związania obiektu z gruntem.

Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt jest posadowiony na pustakach ceramicznych postawionych swobodnie na gruncie. Organ odwoławczy ustalił, że jest on posadowiony na pustakach betonowych, pomijając sformułowanie "postawionych swobodnie na gruncie". Organ II instancji ocenił, że betonowe pustaki stanowią punktowy fundament przedmiotowego budynku, a co za tym idzie dają podstawy do przyjęcia wniosku, że budynek pozostaje trwale związany z gruntem. Twierdzenie to pozostaje w sprzeczności z powyższymi uwagami, gdyż samo postawienie obiektu na pustakach, swobodnie położonych na gruncie nie powoduje w żaden sposób przymocowania, przytwierdzenia, skutkującego trwałym związaniem obiektu z gruntem.

Ustalenia organów o "trwałym związaniu obiektu z gruntem" nie mają oparcia w przedłożonym materiale dowodowym. W szczególności, zdjęcia wykonane podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2022 r. nie zostały opisane, tak więc nie wiadomo na którym znajduje się sporny obiekt. Poza sformułowaniem użytym w protokole kontroli, że "obiekt jest posadowiony na pustakach ceramicznych postawionych swobodnie na gruncie" z żadnego dowodu zebranego w toku postępowania nie wynika, że stanowią one trwałe związanie obiektu z gruntem. Nie wiadomo zatem na czym oparto ustalenie, że budynek jest trwale związany z gruntem.

Nie wyjaśniono również dlaczego uznano, że pustaki stanowią "punktowy fundament przedmiotowego budynku". Z kolei w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 19 grudnia 2023 r. podano, że "budynek posadowiony jest na pustakach betonowych w 6 punktach – pod tarasem oraz pod narożnikami obiektu" oraz że "brak w obiekcie podłogi – klepisko". Wszak z faktu postawienia obiektu na swobodnie położonych na gruncie pustakach jeszcze nie wynika, że pustaki te stanowią fundament, a tym bardziej, że obiekt jest trwale związany z gruntem.

Tak więc twierdzenie organów, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem, nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym.

W sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym stoi również ustalenie organów, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek o funkcji gospodarczej.

Taką funkcję pełnił zapewne kiedyś w przeszłości. Aktualnie nie pełni żadnej funkcji. Jak podała E. G. jest poddawany pracom konserwatorskim w celu ratowania zabytku przez zniszczeniem.

Tym samym wątpliwa jest ocena organów, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała zgłoszenia. Zwrócić należy bowiem uwagę, że stosownie do art.29 ust.1 pkt 14) lit a) Prawa budowlanego wymagała zgłoszenia budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych.

Wskazać także należy, że zgodnie z art.29 ust.2 pkt 22) nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowa tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel. Jak wynika z tego przepisu, aby zaliczyć tymczasowy obiekt budowlany do eksponatu wystawowego, należy przede wszystkim mieć jednoznacznie określone przeznaczenie terenu, na którym obiekt taki jest sytuowany, tj. na cele wystawowe. Takie przeznaczenie może wynikać z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również faktycznego przeznaczenia nieruchomości jako terenu wystawowego, na którym znajdują się już inne obiekty wystawowe. Istotne jest, by obiekty ekspozycyjne nie pełniły jakichkolwiek funkcji użytkowych (poza wystawowymi) i nie były połączone trwale z gruntem, gdyż wówczas kwalifikowane by były z art.29 ust.1 pkt 14) lit a) Prawa budowlanego.

Podkreślenia wymaga, że o możliwości zakwalifikowania danego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres czasu funkcjonowania na niej.

Zgodnie z definicją przedstawioną w art.3 pkt 5) Prawa budowlanego ilekroć w ustawie mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.

Organy całkowicie pominęły tę możliwość.

Nie sposób również nie zauważyć, że zapytany przez organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w sprawie legalności budowy budynków na działce nr [...] w Z., stanowiących obiekty tradycyjnej architektury drewnianej wchodzącej w skład tzw. "Z. A., Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie stwierdził, że w pełni akceptuje lokalizację i sposób prowadzonych dotychczas prac konserwatorskich na terenie "Z. A.", że mają one charakter działań ratunkowych wykraczających poza standardowe procedury, że przeniesione budynki nie miały szans przetrwania w miejscach pierwotnej lokalizacji. Podkreślił, że "w wypadku Z. A. udało się zgromadzić i uratować kilkanaście obiektów z przełomu wieków. Właściciel za dotychczasowe działania na rzecz ratowania zabytków otrzymał na wniosek Sekcji Konserwacji Okręgu Krakowskiego ZPAP nagrodę główną za rok 2020 w konkursie Województwa Małopolskiego im. Mariana Korneckiego".

Wobec powyższego uznać należy, że organy nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy, w związku z czym naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wyjaśnienia wskazanych okoliczności uniemożliwia dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu do kategorii budynków. Prawidłowa kwalifikacja obiektu jest natomiast istotna dla stwierdzenia samowoli budowlanej, a następnie dla określenia trybu usunięcia jej skutków i w przypadku woli inwestora, jej zalegalizowania i ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

Ponownie rozpatrując sprawę organy będą zobowiązane uwzględnić powyższe wskazania Sądu.

Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1) lit.a) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.