Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 969/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na beczynność i przewlekłość Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 marca 2022r. I. zobowiązuje Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 21 marca 2022 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu w przedmicie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 21 marca 2022 r.; III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej A. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. K. jest bezczynność Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 marca 2022 r.

W skardze złożonej w dniu 10 lipca 2022 r. Strona zarzucała organowi bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym: wszelkich dokumentów powstałych w związku z realizacją inwestycji p.n. Kontynuacja inwestycji "[...], tj. a. dokumentacji projektowej; b. protokołów konieczności; c. przejściowych świadectw płatności wraz z dokumentacją obmiarową i innymi dokumentami potwierdzającymi zakres wykonanych oraz odebranych robót; d. kosztorysów inwestorskich i powykonawczych, protokołów odbioru częściowego, protokołów odbioru końcowego, protokołów przekazania prac oraz wszelkich innych dokumentów stanowiących dokumentację powykonawczą.

Zarzucała organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.), poprzez nieudostępnienie objętych wnioskiem dokumentów stanowiących informację publiczną; art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, podmiot zobowiązany powiadamia wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, poprzez niewskazanie przez podmiot zobowiązany sposobu lub formy w jakich informacja publiczna może być udostępniona niezwłocznie.

Skarżąca domagała się zobowiązania organu do udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu opisała przebieg okoliczności faktycznych wskazując, na złożony dniu 21 marca 2022 r. wniosek o podanej treści oraz odpowiedź organu z dnia 18 maja 2022 r., w której odmówił udostępnienia żądanych informacji. Organ wskazał, że złożenie wniosku stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, zakres żądanych danych i ich wymiar wskazują, że wnioskodawca tak naprawdę nie wie jakich informacji oczekuje. Nadto wniosek jest tak obszerny, że jego realizacja skutkowałaby w rzeczywistości pozbawieniem organu możliwości realizacji zadań statutowych.

Pismem z dnia 22 czerwca 2022 r. Skarżąca wniosła ponaglenie domagając się udzielenia informacji lub wydania decyzji odmownej. W odpowiedzi z dnia 14 lipca 2022 r. organ poinformował Skarżącą, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W dalszych wywodach Skarżąca przedstawiła definicję informacji publicznej powołując się na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz zapadłe na gruncie tej regulacji orzecznictwo sądów administracyjnych. Nawiązała do zasady jawności życia publicznego i konstytucyjnych podstaw udostępniania informacji publicznej. Podkreślała, że organ nie negował, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej. W opinii Skarżącej skoro dotyczą one realizacji zadań z wykorzystaniem środków publicznych to taki charakter mają, a organ jako centralny organ administracji ma obowiązek ich udostępnienia, zostały one sporządzone w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, dotyczą budowy inwestycji celu publicznego, zostały sporządzone w celu realizacji tego zadania i posiadają walor informacji publicznej. Wywody swe wsparła szerokim odwołaniem do orzecznictwa. Wskazała, że walor informacji publicznej ma każda informacja wytworzona lub odnosząca się do organów władzy publicznej lub podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywanych zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym, przy czym jest to po pojęcie szersze od pojęcia dokumentu urzędowego.

Odnosząc się do poszczególnych informacji opisanych we wniosku Skarżąca wspierając się orzecznictwem wywodziła, że mają one charakter informacji publicznej (dokumentacja projektowa - dotyczy sposobu realizacji zadania publicznego i wydatkowania środków publicznych na ten cel; podobnie jak protokół konieczności; przejściowych świadectw płatności; kosztorys inwestorski, który nadto stanowi element dokumentacji tworzonej na potrzeby udzielenia zamówienia publicznego). Przywołane orzeczenia w opinii Strony dowodzą, że organ miał obowiązek udostępnić żądane dokumenty.

Odnosząc się do argumentacji organu w zakresie rzekomego jej zdaniem nadużycia prawa Skarżąca wywodziła, że zgodnie z orzecznictwem powołanie się na tą okoliczność zastrzeżone jest dla szczególnych przypadków, kiedy to działanie wnioskodawcy jest sprzeczne z celem ustawy, wnioskodawca wykazuje się dużą dozą zlej woli, ilość i zakres danych może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie ustawowych zadań. Żadna z tych okoliczności nie występuje w tej sprawie. Skarżąca nie podzielała poglądu organu, że udostępnienie żądanych danych spowoduje paraliż w organie, dane nie wymagają dokonywania obliczeń, zestawień analiz, informacje istniały, organ nie wykazał nadto aby wskazana w odpowiedzi na wniosek Strony sytuacja zwiększonych nakładów pracy miała uzasadnienie. Powołane zaś przez organ orzeczenia sądowe zapadły na tle odmiennych okoliczności faktycznych.

W opinii Skarżącej ustawa nie wymaga aby wniosek o dostęp do informacji publicznej precyzyjnie wskazywał na żądane dokumenty. Skarżąca podała precyzyjnie jakich danych się domaga – odnosząc je do konkretnej umowy. Strona nie ma dostępu do informacji, co obiektywnie uniemożliwia ich konkretyzację.

W dalszych wywodach Strona, po raz kolejny posiłkując się orzecznictwem, wskazywała na pojęcie bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ odmawiając udostępnienia informacji organ nie zachował trybu z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odpowiedź nie zawierała elementów pozwalających na uznanie, że w sprawie wydano decyzję. Wskazała, że bez względu na to czy dana informacja jest czy nie informacją publiczną organ winien wydać decyzję, co uzasadniała analizą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak udostępnienia informacji publicznej i rozstrzygnięć w zakreślonym terminie należy potraktować jako bezczynność organu, która narusza zasadę szybkości, prowadząc do przewlekłości. Wniosek wpłynął do organu w dniu 4 kwietnia 2022 r., zaś organ nie wykonał nałożonego nań obowiązku.

Do skargi załączono wniosek Skarżącej, pismo z dnia 18 maja 2022 r. stanowiące odpowiedź na wniosek, pismo Skarżącej z dnia 21 czerwca 2022 r. oraz organu datowane na dzień 14 lipca 2022 r.

W piśmie z dnia 18 maja 2022 r. (będącym odpowiedzią na wniosek strony) organ stwierdził, że złożenie wniosku stanowiło nadużycie prawa do informacji publicznej, co uniemożliwia jej udzielenie, gdyż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania. Powołał orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące nadużycia prawa oraz stwierdził, że zakres żądanych danych, ich wymiar wskazuje, że w istocie wnioskodawca nie wie jakiej informacji oczekuje. Dodatkowo wniosek jest tak obszerny, że jego zrealizowanie skutkowałoby w rzeczywistości pozbawieniem organu możliwości realizacji zadań statutowych. Zakres wniosku dowodzi, że działanie Strony nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji dla dobra wspólnego, weryfikacji wykonywania zadań przez organ, czy wydatkowania środków publicznych, co byłoby zgodne z celem ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie od Strony na rzecz organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu opisał okoliczności faktyczne sprawy, dodając, że w dniu 30 marca 2022 r. organ poinformował Skarżącą, że z uwagi na treść i zakres wniosku oraz żądanych informacji nie może udzielić jej w terminie, wydłużając termin na rozpoznanie wniosku do dwóch miesięcy. W dalszych wywodach organ odniósł się do zagadnienia nadużycia prawa do informacji publicznej, wywodząc, że wniosek Skarżącej jest nie tylko ogólny ale i niezmiernie obszerny. Wyjaśnił, że zakres samej dokumentacji projektowej dla inwestycji stanowi setki stron dokumentów w formie graficznej i opisowej wraz z załącznikami w postaci decyzji, raportów, map. Protokoły odbiorów dotyczą każdego z obiektów i elementów robót osobno, co sprawia, że zakres tych dokumentów jest niezwykle rozległy. Pozostała dokumentacja też jest obszerna. Żądane dane stanowią niemalże całość dokumentacji, która powstała w trakcie wykonywania inwestycji. Organ podkreślał także brak konkretyzacji wniosku, co powoduje, że zakres informacji jest niezwykle obszerny, a Skarżąca tak naprawdę nie wiedziała czego oczekuje od organu. Przygotowanie żądanych danych utrudniłby funkcjonowanie organu, obciążało pracowników, Zamawiającego i Inżyniera Kontraktu. Organ wyjaśnił także, że bardzo szeroki zakres wniosku prowadzi do przekonania, że intencją Skarżącej nie było działanie w interesie dobra wspólnego. Prawdziwą intencją Strony nie jest chęć wykorzystania pozyskanych informacji na potrzeby publiczne, ale wyłącznie na własne, czy też pracodawcy. Organ wskazał, że w celu realizacji inwestycji, której dokumentacji domaga się Skarżąca, zawarł w dniu 22 grudnia 20214 r. umowę z Konsorcjum w składzie: L. Sp. z o.o. z/s w W. (Partnerzy S. S.p.A z/s w M., W.; T. S.p.A z/s w R., W. oraz P. sp. z o.o. z/s w W.). Na skutek wadliwej realizacji umowy, w dniu 29 kwietnia 2019 r. Zamawiający odstąpił od umowy z przyczyn leżących wyłącznie po jego stronie. Aktualnie przed sądem Okręgowym w Warszawie zawisły dwie sprawy pod sygn. akt wskazanymi w odpowiedzi na skargę, a pełnomocnikiem Konsorcjum jest r.pr. P.D. i adw. W. B. obaj z kancelarii "J.Sp. j." z/s w W.. Reprezentują oni interesy wykonawcy od czasu trwania umowy do chwili obecnej. Już po otrzymaniu skargi organ za pośrednictwem mediów społecznościowych powziął informację, że Skarżąca jest pracownikiem wskazanej kancelarii. Organ wyjaśnił, że ma świadomość, iż na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej brak podstaw do badania interesu publicznego czy faktycznego wnioskodawcy, jednak mając na uwadze całość opisanych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności ogromny zakres żądanych informacji, nie sposób uznać, że wniosek z dnia 21 marca 2022 r. był złożony w celu troski o dobro publiczne. Powiązanie z kancelarią jednoznacznie wskazuje, że intencją Skarżącej jest uzyskanie danych i informacji dla swojego pracodawcy – podmiotu, z którym współpracuje, na potrzeby prowadzonych postępowań sądowych. Nadto organ wskazał, że również inni pracownicy kancelarii składali wnioski o informację publiczną, a ze względu na powiązania z kancelarią wnioski nie podlegały uwzględnieniu. Końcowo wskazał, że nie pozostawał bezczynny, gdyż wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, udzielono Stronie odpowiedzi, zaś fakt, że nie jest ona zgodna z jej oczekiwaniami nie stanowi podstawy do zrzucania bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Spór między stronami dotyczy prawidłowości postępowania organu w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia 21 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem organu zakres żądanych przez Skarżącą informacji oraz nieprecyzyjność wniosku dowodzą nadużycia prawa do informacji publicznej, co uniemożliwia jej udzielenie, w takiej sytuacji nie znajdą zastosowania przepisy o dostępie do informacji publicznej. Zakres wniosku dowodzi, że intencją Strony nie był zamiar pozyskania informacji dla dobra wspólnego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał ponadto, że już po jej wniesieniu uzyskał informację, że Skarżąca jest pracownikiem kancelarii prawnej prowadzącej sprawę dotyczącą spornej inwestycji, co wskazuje na działanie w interesie własnym lub pracodawcy.

W opinii Skarżącej żądane informacje dotyczą realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych. Powołując się na poglądy orzecznictwa wskazywała, że jej działanie nie stanowi nadużycia prawa, a zakres wniosku wynika z faktu, że nie posiada dostępu do informacji, co uniemożliwia jej konkretyzację.

Rozpoznając tak nakreślony spór odnotowania wymaga, że pojęcie bezczynności nie jest definiowane na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), legalnej definicji nie zawiera także ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie to jest zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) jednak proste jego przywołanie nie ma uzasadnienia z uwagi na brak podstaw prawnych sięgania w tym zakresie do uregulowań art. 37 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, kodeks postępowania administracyjnego nakazuje stosować jedynie w określonym zakresie – art. 16 u.d.i.p.

Pojęcie to jednak funkcjonuje na tle omawianej ustawy, a sposób jego rozumienia został ukształtowany poprzez orzecznictwo sądów administracyjnych, uwzględniające zarówno dorobek piśmiennictwa jak i judykatury, odwołujący się w tym zakresie do doświadczeń wypracowanych na tle wykładni i stosowania art. 37 § 1 k.p.a., jak i specyfiki postępowania prowadzonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz potrzeb tej procedury.

I tak z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął czynności wymaganych w danym przypadku przez przepisy prawa. Oznacza to zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Co istotne pojęcie bezczynności – tak jak wskazano - mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona całkowitej realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany, lub też gdy nie czyni tego w przewidzianej prawem formie, bądź też bezpodstawnie przyjmuje, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu.

W świetle przywołanych rozważań w sprawie dotyczącej bezczynności organu należy ocenić, czy podmiot będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest ustawo zobowiązany podjęcia działań w tym trybie, czy treść wniosku stanowi informację publiczną i wreszcie, czy, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Przenosząc przedstawione uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nie ma wątpliwości, nie jest też sporne między stronami, że GDDKiA– jako centralny organ administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych – jest pomiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Odnosząc się do przesłanki przedmiotowej, tj. charakteru żądanej informacji jako publicznej organ wskazał, że rozpoznanie wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe. Swoją odmowę wsparł na stwierdzeniu nadużycia prawa, przejawiającym się w nieprecyzyjności żądania oraz jego rozległości. W zakresie pierwszej z podstaw wskazał, że wnioskodawca tak naprawdę nie wie jakiej informacji oczekuje, zaś w odniesieniu do kolejnej stwierdził, że zrealizowanie żądania pozbawi organu możliwości realizacji zadań statutowych.

Stanowisko organu nie jest prawidłowe, choć należy podzielić argumentację, że pewien zakres żądanych informacji jest nieprecyzyjny. Skarżąca domagała się bowiem udostępnienia wszelkich dokumentów powstałych w związku z realizacją inwestycji p.n. kontynuacja wskazanej w piśmie inwestycji, precyzując następnie to żądanie poprzez wskazanie: "tj. a. dokumentacji projektowej; b. protokołów konieczności; c. przejściowych Świadectw Płatności wraz z dokumentacją obmiarową i innymi dokumentami potwierdzającymi zakres wykonanych oraz odebranych robót; d. kosztorysów inwestorskich i powykonawczych, protokołów odbioru częściowego, protokołów odbioru końcowego, protokołów przekazania prac oraz wszelkich innych dokumentów stanowiących dokumentację powykonawczą".

Analiza wniosku wskazuje, że w zakresie części wniosku Skarżąca wskazała na konkretne dokumenty, których udostępnienia się domaga, jest to dokumentacja projektowa; protokoły konieczności; przejściowe świadectwa płatności wraz z dokumentacją obmiarową; kosztorysy inwestorskie i powykonawcze, protokoły odbioru częściowego, protokoły odbioru końcowego, protokoły przekazania prac.

W tym zatem zakresie organ winien rozpoznać wniosek Skarżącej rozważając, czy stanowi on informację publiczną. W pozostałym zaś zakresie wezwać Stronę do wskazania jakich konkretnie dokumentów się domaga, co zostanie omówione w dalszej części rozważań Sądu.

W tym miejscu zaś, odnosząc się do konkretnych dokumentów żądanych przez Stronę wskazać trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ww. ustawy. Zatem ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie, przy czym katalog przedmiotowy podany w art. 6 u.d.i.p. ma charakter otwarty, co prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.).

Powołane zapisy wykładane w zgodzie z art. 61 Konstytucji RP nakazują przyjęcie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W tym kontekście organ administracji winien ocenić wskazane przez Skarżącą dokumenty, mając na uwadze, że jest on centralnym organem administracji rządowej, zaś dokumentacja powstała w związku z realizacją powierzonych mu zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych. Zadania te dotyczą budowy inwestycji celu publicznego zatem dokumenty sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej. Zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego, odnoszą się do faktów, a więc -zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - zawierają informację o sprawach publicznych.

W odniesieniu zaś do pozostałych żądań wskazanych we wniosku należy przyznać rację organowi, że są one ogólne i nieprecyzyjne, chodzi o zapis ujęty w końcowej części pkt 4 wniosku domagający się udostępnienia "wszelkich innych dokumentów stanowiących dokumentację powykonawczą".

Jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi, to każdy wniosek niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Powyższa uwaga odnosi się także do treści żądania, winna ona wskazywać jakich konkretnie informacji domaga się wnioskodawca, co determinuje sposób rozpoznania wniosku. Zasadniczo organ rozpoznający wniosek nie ma podstaw, nie jest obligowany do podjęcia działań w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.), chyba, że uzna, że w sprawie zastosowanie znajdzie tryb wynikający z art. 16 u.d.i.p.

Zasadniczo jednak organ nie ma podstaw do wdrażania takiego trybu, przy czym zgodnie z poglądami orzecznictwa i piśmiennictwa jeżeli ma wątpliwości co do zakresu żądania wniosku lub formy udzielania informacji, powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie lub dookreślenie, albowiem właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 10 i powołane tam orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 154/12, dostępne w CBOSA).

W takiej sytuacji zadaniem organu było zatem wystąpienie do Strony o sprecyzowanie wniosku, dopiero brak reakcji wnioskodawcy będzie skutkował uznaniem, że taki wniosek nie stanowi informacji publicznej Zgodnie z poglądami piśmiennictwa "nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jeśli wnioskodawca nie sprecyzował zakresu żądania, nie nazwał dokumentu (informacji) lub co najmniej nie określił kryteriów umożliwiających jego odnalezienie w zbiorze danych. Istotą wszelkich procedur opartych na zasadzie skargowości jest wymóg sformułowania przez podmiot uprawniony żądania w komunikatywny sposób. Idzie więc o to, aby na podstawie samej tylko treści pisma (lub ustnego wniosku) [...] można było ocenić, że [...] żądanie jest dostatecznie zrozumiałe dla adresata obowiązku prawnego [...]. Żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej" (zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, s. 447).

W dalszych rozważaniach konieczne jest odniesienie się do argumentacji organu podnoszonej w piśmie z dnia 18 maja 2022 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek Strony. Organ wskazał w nim, że zakres żądanych informacji stanowi w istocie o nadużyciu prawa Strony do informacji publicznej, co wyklucza rozpoznanie wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W realiach rozpoznawanej sprawy przedstawiona argumentacja nie wytrzymuje krytyki. Pojęcie nadużycia prawa do informacji publicznej nie ma umocowania w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ukształtowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zasadniczo w doktrynie oraz orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (co do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania do celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokajania prywatnych animozji (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1682/21 i powołane tam orzecznictwo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 481/19 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3900/21 i z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4448/21, dostępne w CBOSA). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza takiej przesłanki jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem przy jej uwzględnieniu należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1682/21; z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21 i z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4371/21 dostępne w CBOSA, oraz M. Jaśkowska. Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej. ZNSA z 2018, nr 1, s. 27-41).

Z treści pism organu przedłożonych Sądowi wynika, że w jego opinii zakres żądanych danych to w istocie cała posiadana dokumentacja związana z inwestycją, a jej udostępnienie uniemożliwi organowi prawidłowe funkcjonowanie. W opinii Sądu wskazane okoliczności nie uzasadniają sięgania po pojęcie nadużycia prawa, nie tylko dlatego, że w postępowaniu Strony – na podstawie akt sprawy przekazanych Sądowi – nie sposób dopatrywać się działania w celu zakłócenia funkcjonowania organu, czy złej woli, ale przede wszystkim z uwagi na zapis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie z jego brzmieniem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem jeśli zakres żądanych informacji jest na tyle szeroki, że może wpływać na sposób funkcjonowania organu, angażując jego pracowników i zaplecze techniczne w stopniu wpływającym na możliwość realizacji zadań ustawowych istnieje podstawa do uznania, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej.

Podobnie jak w odniesieniu do omawianych już instytucji nadużycia prawa i bezczynności ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, znaczenie tego terminu zostało wypracowane przez orzecznictwo i piśmiennictwo. W doktrynie i judykaturze wskazuje się, że przy informacji przetworzonej w grę wchodzą dwie sytuacje. Pierwsza, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 984/05 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Druga sytuacja ma miejsce, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Żądana informacja w jej elementach składowych zatem istnieje, jednak suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 3).

Zatem szeroki zakres żądania wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14 dostępne w CBOSA oraz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 3). Informacja przetworzona jest wynikiem czynności wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji/obowiązków organu, a powstanie informacji przetworzonej jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, służącego przygotowaniu specjalnie dla wnioskodawcy informacji, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 919/21, dostępny w CBOSA).

Uznanie przez organ, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej wymaga od niego podjęcia pewnych działań wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Konieczne staje się zatem wezwanie wnioskodawcy do wykazania przesłanek wskazanych w tym przepisie, tj. wykazania, że uzyskanie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a w dalszej kolejności ocena, czy taka okoliczność w sprawie wystąpiła. Brak uznania, że wnioskodawca ma taki właśnie cel uzyskania informacji skutkuje ograniczeniem prawa do informacji publicznej, co zgodnie z art. 16 u.d.i.p. wymaga wydania decyzji ograniczającej prawo dostępu do takiej informacji, w której organ winien wykazać podstawy do zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.di.p., w tym charakter informacji jako przetworzonej. Błędnie zatem wywodzi organ, że w tej sytuacji zakres wniosku dowodzi nadużycia prawa, co winno skutkować uznaniem braku podstaw rozpoznania wniosku Strony na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie wskazać trzeba, że istotą tej instytucji jest przeciwdziałanie zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych (np. żądanie przez kancelarie prawne znacznej liczby wokand lub odpisów wyroków). Nie wystarczy przy tym, że uzyskanie informacji przetworzonej jest istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną (por.I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 3).

Ograniczenie przedmiotowe dostępu do informacji publicznej znajduje też uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku publicznego, który w doktrynie prawa konstytucyjnego rozumiany jest jako "stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa. Przesłanka porządku publicznego powinna uzasadniać ograniczenia praw człowieka wyłącznie dla ochrony ważnych interesów jednostki, które nie mieszczą się w przesłance wolności i praw innych osób, oraz tych interesów społecznych, które odpowiadają ogólnemu kryterium zapewnienia właściwego funkcjonowania instytucji publicznych w demokratycznym państwie i ochrony tych instytucji przed zachowaniami prowadzącymi do zakłócenia ich działalności. Porządek publiczny w państwie demokratycznym obejmuje w szczególności pewne minimum sprawności funkcjonowania instytucji państwowych" (zob. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 189–190).

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż to na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji lub umarzającej postępowanie, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań sąd skargę oddala, w przypadku zaś odpowiedzi negatywnej zobowiązuje adresata do załatwienia wniosku, nie wskazując jednakże w jaki sposób ma to zostać dokonane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18, dostępny w CBOSA).

W realiach rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaniechał wezwania Strony do sprecyzowania wniosku, który bez uzasadnionych podstaw i dopuszczalnych procedur uznał za nadużycie prawa. Tymczasem jak wskazano ustawa w sytuacjach takich jak zaistniała w rozpoznawanej sprawie zawiera właściwe instrumenty umożliwiające proporcjonalne wyważenie konstytucyjnych zasad dostępu do informacji i możliwości jej ograniczenia. W takiej sytuacji konieczne jest wykazanie, że żądana przez Stronę informacja ma charakter informacji przetworzonej, wezwanie Strony do wskazania w jakim zakresie uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a następnie ocena na podstawie okoliczności sprawy, w tym informacji jakie posiadał organ (w tym dotyczących rzeczywistych pobudek Strony), czy w sprawie taki szczególnie istotny interes wystąpił. Przy czym pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/05, Prok. i Pr. 2006, nr 5, poz. 53).

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na tej podstawie Sąd stwierdził bezczynność organu, a wobec braku podjęcia przez organ właściwych czynności w zakresie rozpoznania wniosku Strony zobowiązał organ do ich dokonania w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W dalszej części rozważań należy wyjaśnić, że stwierdzenie bezczynności obliguje Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. do oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Podejmował on działania w sposób sprawny, a fakt, że Sąd nie podzielił wykładni prawa przedstawionej przez organ nie może uzasadniać rażącego naruszenia prawa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany do uwzględnienia zaleceń i oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w treści przedstawionych rozważań.

Uznając, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Strony z dnia 21 marca 2021 r. Sąd stwierdził tą okoliczność, uznając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II i III sentencji wyroku). Wobec braku rozpoznania wniosku Strony zobowiązał organ do dokonania tej czynności zakreślając termin 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Orzeczenie o kosztach (pkt IV wyroku) ma umocowanie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).