Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 792/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 98a ust. 1 i ust. 3, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z 7 lutego 2023 r. Wójt Gminy [...] (organ I instancji) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 92.702 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej własnością M. I. o pow. 4,6897 ha, położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] obrębu [...], objętej księgą wieczystą nr [...] w wyniku jej podziału na działki o nr [...] – [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 25 maja 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono podstawy prawne i faktyczne naliczenia opłaty adiacenckiej (w tym powołano się na operat szacunkowy) oraz przywołano przepisy, na podstawie których organ ustalił jej wysokość. Podkreślono, że kluczowym dokumentem, w oparciu o który naliczono opłatę adiacencką, jest operat szacunkowy, który według organu odpowiada przepisom prawa, jest logiczny, zupełny i wiarygodny. Podkreślono, że z uwagi na fakt wydzielenia działek gruntu przeznaczonych w planie miejscowym pod publiczne drogi gminne, do określenia wartości nieruchomości zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnie nieruchomości pomniejszono o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi (działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...] i działka nr [...], obręb [...], gmina [...]).

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł M. I. (dalej jako: "strona", "skarżący), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionował on ustalenia operatu szacunkowego, wnosząc o jego weryfikację przez organ wyższego stopnia. Stwierdził, że wycena zaprezentowana w operacie jest nieadekwatna do rzeczywistych wartości transakcji podobnych gruntów na terenie gminy [...]. Wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest decyzją uznaniową, która powinna być wyczerpująco uzasadniona, tak aby nałożenie opłaty adiacenckiej nie miało charakteru dowolnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 22 czerwca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że istotne okoliczności sprawy mogły zostać ustalone jedynie na podstawie operatu szacunkowego z dnia 8 stycznia 2023 r. Tylko ten operat szacunkowy stanowił materiał w omawianym postępowaniu. Wskazany operat szacunkowy stanowił zatem jedyną podstawę ustalenia okoliczności wzrostu wartości nieruchomości oraz ustalenia opłaty adiacenckiej w określonej w decyzji wysokości. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy były bezwzględnie związane danymi zawartymi w takiej opinii (nie stanowiła ona bowiem prejudykatu procesowego). Co więcej, miały procesowy obowiązek ocenić ją w całokształcie zaszłości i okoliczności sprawy, w szczególności - kierując się różnymi względami, np. wskazaniami wiedzy, zasadami doświadczenia życiowego, notoriami urzędowymi - musiały odpowiedzieć na pytanie, czy określone w operacie szacunkowym wartości nieruchomości były przekonywające i potwierdzały wzrost wartości nieruchomości. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu I instancji było według Kolegium wystarczające do przeprowadzenia kontroli instancyjnej. Wskazane motywy odzwierciedlały istotne ustalenia w procedowanej sprawie. Podobnie sam operat szacunkowy stanowiący faktyczną przesłankę naliczenia opłaty adiacenckiej, nie budzi wyraźnych zastrzeżeń organu odwoławczego, w szczególności nie stwierdzono, aby zawierał oczywiste wady formalno-prawne. Operat pod tym kątem został również zweryfikowany przez organ I instancji.

W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosowała podejście i metodę szacowania a sama wycena wartości rynkowej gruntu odbyła się w istniejących uwarunkowaniach rynkowych przez porównywanie działek odpowiednio proporcjonalnych co do powierzchni, funkcji, lokalizacji, przeznaczenia, uzbrojenia, dostępności komunikacyjnej itp. Podobnie przedstawiona w operacie charakterystyka rynku lokalnego, hierarchia cech nieruchomości, oraz dane działek porównawczych zostały ujęte w sposób umożliwiający pozytywną ocenę prawidłowości szacowania. Wystąpił także dość współmierny i niezbyt ostry wzrost wartości nieruchomości. Wzrost ten jest umiarkowany i choć w liczbach bezwzględnych wynosi 309.007 zł, to w przeliczeniu na 1 m2 - ok. 6,50 zł. Wysokość opłaty adiacenckiej stanowi z tego 30% i wynosi niecałe 2 zł od metra powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi, położonej w popularnej miejscowości, w niedalekiej odległości od [...], co w lokalnych realiach rynkowych powinno być akceptowalne. Ustalona opłata jest racjonalna, a jej wysokość jest pochodną wielkości nieruchomości podlegającej podziałowi na działki inwestycyjne. Rzeczoznawca majątkowy w sposób logiczny przedstawił przy tym zasady i przebieg szacowania nieruchomości. Sposób wykonania wyceny miał oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. W sprawie odpowiednio zastosowano procedury administracyjnej i przepisy prawa materialnego, w tym uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia 15 lipca 2010 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej według Obwieszczenia Rady Gminy [...] z dnia 21 września 2017 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...]).

Skargę na decyzję Kolegium wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie, że operat szacunkowy obejmował działkę gruntu stanowiącą ścieżkę rowerową, która powinna być wyłączona z wyceny nieruchomości po podziale;

II. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, brak oparcia decyzji na materiale zgromadzonym w sprawie i brak jego oceny opartej na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, w tym pominięcie części dostępnych dla organu administracyjnego dowodów;

2. art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego, które nie pogłębiło zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli,

3. art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego, które nie wyjaśniło stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W uzasadnieniu skarżący skonkludował, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej nie zrealizował wskazanych przepisów. Rzeczoznawca majątkowy do wyceny nieruchomości po podziale uwzględnił bowiem działkę nr [...], która jest działką przeznaczoną na ścieżkę rowerową. Tym samym jest to działka przeznaczona na poszerzenie drogi, która będzie stanowiła część drogi przeznaczoną do ruchu rowerów. Jest przy tym oczywiste, że brak jest przesłanek faktycznych i podstaw prawnych do uwzględnienia przy ustaleniu wartości działki po podziale, działki, która nie będzie stanowiła własności właściciela nieruchomości, albowiem została przeznaczona dla gminy na ścieżkę rowerową. Tym samym podwyższenie wartości nieruchomości po podziale z uwzględnieniem działki, która nie podwyższa jej wartości, albowiem tak jak drogi przypada na rzecz gminy, jest sprzeczne z ideą, a tym samym wykładnią celowościową przepisu art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto organ nie uzasadnił zasadności podjęcia decyzji o wymierzeniu skarżącym opłaty adiacenckiej, a Kolegium nie pochyliło się w sposób prawidłowy nad tą częścią odwołania skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2022 r. poz. 2325).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2023 r. poz. 1634 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134

§ 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 22 czerwca 2023 r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 7 lutego 2023 r. o wymierzeniu opłaty adiacenckiej w wysokości 92.702 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej własnością skarżącego o pow. 4,6897 ha, położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] obrębu [...], w wyniku jej podziału na działki o nr [...] – [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 25 maja 2022 r.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., zwanej dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.).

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98 ust. 1b u.g.n.).

Z powyższych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są:

- dokonanie podziału nieruchomości na wniosek właściciela;

- ustalenie opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna;

- wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału;

- obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Opłata adiacencka nakładana na podstawie ww. regulacji prawnej stanowi swoisty rodzaj renty gruntowej przypisanej przez ustawodawcę gminie z cudzej nieruchomości z racji wzrostu jej wartości na skutek ewidencyjnego podziału tej nieruchomości, który zatwierdzony jest decyzją administracyjną organu wykonawczego gminy, działającego w tym przypadku jako organ administracji rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Jakkolwiek zatwierdzenie ewidencyjnego podziału nieruchomości nie jest zależne od woli tego organu, lecz od spełnienia ustawowych przesłanek dopuszczalności dokonania podziału, to jednak gmina uprawniona została do uzyskania dochodu z nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta zyska na wartości wskutek dokonanego podziału, który zatwierdza organ gminy. Kluczowym zatem warunkiem dopuszczalności pobrania opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana w terminie 3 lat, liczonym od dnia, gdy decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości stanie się ostateczna, albo od dnia, gdy orzeczenie sądowe w tym zakresie stanie się prawomocne. Niewątpliwie ta przesłanka formalna co do czasu wydania decyzji po podjęciu decyzji podziałowej (25 maja 2022 r.) została w sprawie dopełniona. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe tylko wtedy gdy w dniu, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna (albo orzeczenie w tym zakresie stało się prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową tej opłaty (J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, C.H.BECK wydanie 2, str. 599-600).

W niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia 15 lipca 2010 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Sąd dostrzegł pewne rozbieżności interpretacyjne co do kwestii interpretacji użytego w art. 98a ust. 1 zd. 1 u.g.n. zwrotu "może" określającego powinność ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości. Jednakże w ocenie Sądu zawarty w art. 98a ust 1 u.g.n. zwrot "wójt może ustalić opłatę" należy interpretować w ten sposób, że wójt gminy w wypadku ziszczenia się przesłanek przewidzianych w art. 98a u.g.n., mając obowiązek dbać o dochody gminy i uwzględniać wszystkie ich możliwe źródła, taką opłatę ustala (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 4 października 2012 r., II SA/Ol 825/12, dostępny w CBOSA). Dlatego też za niezasadny należy ocenić zarzut dowolnego i nieuzasadnionego obciążenia strony opłatą adiacencką w ramach decyzji uznaniowej. W istocie trudno dociec dlaczego w odniesieniu do skarżącego opłata nie miałaby być pobrana, skoro ponoszą ją inni właściciele nieruchomości znajdujący się w identycznej sytuacji. Skarżący nie wskazał na żadne szczególne okoliczności dotyczące jego osoby uzasadniające odstąpienie od ustalenia opłaty.

Podkreślić należy, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też, ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a., por. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15).

Zasady sporządzania operatu zostały zawarte w rozdziale 1 Działu IV "Wycena nieruchomości" ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest w przepisach art. 149 do art. 159. Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Natomiast ust. 4 stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału. Operat, będący podstawą ustaleń faktycznych w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, podlega ocenie organów przy zastosowaniu art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji, organ nie jest zwolniony od wyczerpującej oceny operatu oraz podjęcia działań zmierzających do usunięcia powstałych wątpliwości. Ograniczony jest organ wyłącznie tym, że nie może zastąpić dowodu z operatu innym dowodem na okoliczność wartości nieruchomości. Podkreśla się jednak w orzecznictwie, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Oznacza to, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (wyrok NSA w sprawie I OSK 2191/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

To zatem wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego należy dokonanie wyboru: podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, według zasad wynikających z przepisów u.g.n. i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n.

W sytuacji gdy opinia tego biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (wyrok NSA w sprawie I OSK 305/20). Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 3563/18 oraz I OSK 1181/19, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd z szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Jeśli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym – dokonana przez niego wycena nieruchomości – nie jest dla strony satysfakcjonująca, to powinna przedłożyć organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Brzmienie art. 157 u.g.n. oznacza bowiem, że o ocenę, o której mowa w tym przepisie może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu.

Zdaniem Sądu należy podzielić ocenę Kolegium, że operat szacunkowy z 8 stycznia 2023 r. dotyczący określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej według stanu przed i po podziale dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, wiarygodnym, a tym samym stanowiącym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Z operatu szacunkowego wynika, że wartość rynkową gruntu została określona w podejściu porównawczym. Wartość gruntu według stanu po podziale została ustalona metodą korygowania ceny średniej. Z kolei wartość gruntu według stanu przed podziałem została określona metodą porównywania parami. W aktualnych warunkach rynkowych wycena wartości rynkowej gruntu odbyła się przez porównywanie działek odpowiednio proporcjonalnych co do powierzchni, funkcji, lokalizacji, przeznaczenia, uzbrojenia, dostępności komunikacyjnej. Analiza operatu pozwala stwierdzić, że przedstawiona w nim charakterystyka rynku lokalnego, hierarchia cech nieruchomości, jak również dane działek porównawczych zostały ujęte w sposób umożliwiający pozytywną ocenę prawidłowości szacowania. Wzrost wartości nieruchomości niewątpliwie spowodowany został jej podziałem. Rzeczoznawca przedstawiła w czytelnej formie sposób obliczenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale. Zaznaczono, że wystąpił tu dość współmierny i niezbyt ostry wzrost wartości nieruchomości. Wzrost ten jest umiarkowany i choć w liczbach bezwzględnych wynosi 309.007 zł to w przeliczeniu na 1 m² - ok. 6,50 zł. Wysokość opłaty adiacenckiej stanowi z tego 30% i wynosi niecałe 2 zł od metra powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi, położonej w popularnej miejscowości, w niedalekiej odległości od [...]. Wzrost wartości nieruchomości uzasadnia wymierzenie opłaty, zaś wzrost ten podlega ocenie w świetle stosunku wartości nieruchomości sprzed podziału do sumy wartości wszystkich działek po jej podziale (zob. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., I OSK 1595/16, CBOSA).

Tak właśnie rozumiany stosunek wartości nieruchomości przed i po podziale nieruchomości został zbadany w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym, czego rezultatem było stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego decyzją z 25 maja 2022 r. podziału.

Niesłusznie natomiast zarzucił skarżący naruszenie art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie, iż operat szacunkowy obejmował działkę gruntu o nr [...] stanowiącą ścieżkę rowerową, która powinna być wyłączona z wyceny nieruchomości po podziale.

Zgodnie z przepisem art. 98a ust. 3 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie.

Z operatu szacunkowego jednoznacznie wynika, że działka o nr [...] (w planie miejscowym oznaczona jako ścieżka rowerowa po wschodniej stronie drogi [...] znajduje się poza pasem drogowym. Wydzielona zatem w planie miejscowym działka nr [...] (poza pasem drogowym) pod wykonanie ścieżki rowerowej, nie jest elementem drogi publicznej. Nie podlega ona zatem pod dyspozycję przepisu art. 98a ust. 3 u.g.n. i określając wartość spornej nieruchomości prawidłowo nie pomniejszono tej nieruchomości o powierzchnię działki nr [...] (jako nieprzeznaczoną pod drogi publiczne). Wskazać należy, że z decyzji podziałowej z 25 maja 2022 r. (która jest decyzją ostateczną) jednoznacznie wynika, że działka nr [...] nie stanowi pasa drogowego. Decyzji tej nie kwestionował skarżący. Decyzja podziałowa wiąże organy orzekające w niniejszej sprawie. Tak więc brak było podstaw do wyłączenia z wyceny tej działki.

Skoro zatem wskutek dokonanego podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości w zakresie wskazanym w operacie, to organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że w rozpatrywanym przypadku zaistniały przesłanki do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie stawki określonej w powołanej wyżej uchwale.

Samo natomiast subiektywne przekonanie skarżącego (bez przedstawienia kontroperatu), że naliczona opłata jest krzywdząca, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wyliczenia tej opłaty. Istotą bowiem opłaty adiacenckiej, w związku z podziałem nieruchomości, jest to, że sam fakt podziału powoduje wzrost wartości nieruchomości. Wobec tego nie mają w sprawie znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności. Podkreślenia przy tym wymaga, że wzrost wartości nieruchomości w takim przypadku jest efektem samego podziału i korzyścią właściciela, którą właściciel dzieli się z gminą.

W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej.

Należy uznać, że zakwestionowane decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny, biorąc również pod uwagę wyjaśnienia skarżącego. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanych w skardze, przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że stan faktyczny w sprawie został ustalony wyczerpująco i jest on ewidentny, rozstrzygnięcia zaś organów zawierają pełne i wyczerpujące uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.