Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1292/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 czerwca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 730/21 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r., II SA/Gd 730/21 oddalił skargę M.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten znajdzie zastosowanie dla oceny skutków prawnych oświadczeń składanych przez strony w związku z wydzieleniem działki nr [...];

2. art. 98 ust. 3 u.g.n. przez błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod drogi, zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się ostateczna;

3. art. 12 ust. 5, art. 53 ust. 1 i art. 54 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99 ze zm.), dalej jako "u.g.g.", w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP przez błędne zastosowanie ww. przepisów u.g.g., czego wyrazem jest uznanie, iż na gruncie tych przepisów "możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości", i to nawet wówczas gdyby miało do tego dojść przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.g.g.;

4. art. 12 ust. 5, art. 51 ust. 1, art 58 ust. 1 oraz art. 59 ust. 4 u.g.g. w zw. z art. 58 § 1 k.c. przez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, iż treść decyzji podziałowej "z dnia [...] lutego 1990 roku" (powinno być: z dnia [...] grudnia 1986 r.), spowodowała utratę przysługującego prawa do odszkodowania mimo, iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej, mającej na celu obejście prawa tj.: art. 12 ust. 5 oraz art. 51 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1, art. 59 ust. 4 u.g.g., art. 128 ust. 1 u.g.n., a także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczających wywłaszczenie wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] mimo, iż opiera się ona na błędnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czego efektem było dokonanie nieprawdziwych ustaleń faktycznych co do tego, iż w okolicznościach niniejszej sprawy między poprzednikami prawnymi skarżącej kasacyjnie a Gminą L. doszło do negocjacji skutkujących utratą przez skarżącą kasacyjnie prawa do odszkodowania za działkę nr [...].

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie szerzej nakreślić kontekst sprawy, zwracając uwagę, iż sprawy umorzenia postępowania z wniosku o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę w wyniku decyzji zatwierdzających podział nieruchomości wydawanych przez władze lokalne z terenu obecnego powiatu wejherowskiego, zarówno na podstawie przepisów u.g.n., jak i na podstawie u.g.g., były już przedmiotem wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w sprawach tych oddalił skargi wnoszone przez byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wniesione przez ww. osoby od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (vide: wyrok NSA z dnia 4 listopada 2022 r., I OSK 2127/21; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2021 r., I OSK 792/21; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., I OSK 270/21; wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., I OSK 2753/19; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 189/21; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., I OSK 2733/20; wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., I OSK 2527/20; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., I OSK 2502/20; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., I OSK 2415/20; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., I OSK 1895/20; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., I OSK 1965/20; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., I OSK 2261/20; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., I OSK 1975/20; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., I OSK 2366/20; wyrok NSA z dnia 2 września 2022 r., I OSK 1701/19; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2021 r., I OSK 634/21; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2021 r., I OSK 382/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., I OSK 2058/20; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., I OSK 2228/20; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., I OSK 1691/20; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r., I OSK 1177/20; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2020 r., I OSK 2896/19; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2023 r., I OSK 2797/19; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2023 r., I OSK 2796/19; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2023 r., I OSK 2795/19, www.orzeczenia.nsa.gov.p ). W powyższych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony i przejęty pod drogę, wobec wyczerpania negocjacyjnej (cywilnej) drogi ustalenia odszkodowania za drogi przejęte przez gminy w wyniku podziału nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje stanowisko prawne wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyrokach.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1986 r. Naczelnik Gminy L., na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 u.g.g., po rozpatrzeniu wniosku A. i A. małżonków B., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w L., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,51 ha, będącej własnością ww. wnioskodawców postępowania podziałowego. Zatwierdzony podział nieruchomości polegał na wydzieleniu pięciu działek budowlanych. Jedna z wydzielonych działek o nr [...] i powierzchni 0,10 ha przejęta została bez odszkodowania na własność Skarbu Państwa pod projektowaną drogę, zgodnie z wolą A. i A. małżonków B., którzy oświadczeniem złożonym Naczelnikowi Gminy L. w dniu [...] grudnia 1986 r. zrezygnowali z odszkodowania za grunt przejmowany na cele komunikacyjne. Ważność i skuteczność tegoż oświadczenia nie została dotychczas zakwestionowana.

Z okoliczności sprawy wynika także, że pismem z dnia [...] listopada 2020 r. M. P. – spadkobierczyni A. i A. małżonków B. – wystąpiła do Starosty W. o podjęcie rokowań w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejęciem przez Skarb Państwa własności nieruchomości gruntowej położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1.000 m2, która w związku z prawomocną decyzją podziałową z dnia [...] grudnia 1986 r. z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa. W odpowiedzi Starosta [...] poinformował stronę, iż sprawa odszkodowania za ww. działkę została zakończona w 1986 r., a wśród dokumentów sprawy podziałowej znajduje się wniosek A. i A. małżonków B. z dnia [...] grudnia 1986 r. o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...], w którym wnioskodawcy oświadczyli o rezygnacji z odszkodowania za działkę drogową. Organ ustalił także, że pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. M. P. wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Skarb Państwa własności ww. nieruchomości gruntowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Starosta [...], na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 oraz art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., umorzył postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności ww. działki nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż w niniejszej sprawie doszło do uzgodnienia kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym za grunt wydzielony pod drogę, gdyż właściciele nieruchomości zrezygnowali z przysługującego im odszkodowania. Nie ziściła się zatem przesłanka do załatwienia sprawy w trybie administracyjnoprawnym. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. utrzymał ją w mocy, podzielając argumentację organu I instancji wskazującą, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do cywilnoprawnego uzgodnienia w kwestii odszkodowania. Sąd I instancji, który w wyniku skargi M. P. kontrolował ww. decyzje organów administracji, podzielił ich stanowisko, iż w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co przesądza o tym, że wydane w sprawie decyzje należy uznać za zgodne z prawem. Sąd I instancji wskazał, że przyjęcie przez ustawodawcę, iż kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, który wyprzedza tryb administracyjny, wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenie tegoż odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończy się ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym. W okolicznościach badanej sprawy doszło natomiast do uzgodnienia odszkodowania przy zastosowaniu metody cywilnoprawnej.

Odnosząc się w tych warunkach do zarzutów kasacyjnych, rozważenia wymaga przede wszystkim, czy w niniejszej sprawie doszło do ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę i czy nastąpiło to w formie dopuszczalnej prawnie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że - co do zasady – dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. W starszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że właściciel może zrzec się odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, ale w nowszym orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został odmienny pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Wg zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział, a więc w tej fazie ustalania odszkodowania, w której zastosowanie znajdują wyłącznie metody cywilne. Ponadto przepisy u.g.n. nie określają momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień) (vide: wyrok SN z dnia 18 stycznia 2018 r., V CSK 261/17; wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., I OSK 31/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.

Trafnie także wskazano w toku dotychczasowego postępowania, iż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku cywilnoprawnych uzgodnień. Generalna zasada prawa cywilnego zamknięta w formule autonomii woli stron, pozwala przyjąć, że w fazie prowadzenia rokowań może dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania, a powody takiej decyzji mogą mieć zróżnicowane podłoże. Nie ulega jednak wątpliwości, iż inicjując postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości i składając projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę na odpowiedniej do tego celu mapie, właściciel nieruchomości dysponuje wiedzą tyczącą działki wydzielonej pod drogę. Wie o konieczności przeznaczenia działki pod drogę, zna przebieg drogi i powierzchnię wydzielonej w tym celu działki. Wie również, że za ową działkę należy mu się odszkodowanie. Posiada zatem wiedzę, która w ramach autonomii woli stron pozwala podjąć działania, które należycie będą uwzględniać ochronę jego własnych interesów. Właściciel nieruchomości dysponuje zatem informacjami, które pozwalają mu podjąć własne decyzje, kształtujące jego sytuację prawną. Tym samym należy uznać, iż w ramach uzgodnień dopuszczalne jest także zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt, także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż we wniosku A. i A. małżonków B. z dnia [...] grudnia 1986 r. o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...], nalazło się także ich oświadczenie o rezygnacji z należnego im odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę. Powyższe jednostronne oświadczenie woli wywarło skutek prawny wobec jego dotarcia do adresata – Naczelnika Gminy L., a tym samym, wobec złożenia przez dawnych właścicieli nieruchomości oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, prowadzenie negocjacji w kwestii odszkodowania stało się zbędne, przestał bowiem istnieć ich przedmiot. Jednocześnie z okoliczności sprawy nie wynika aby doszło do unieważnienia tej czynności prawnej lub skutecznego prawnie uchylenia się od skutków powyższego oświadczenia woli. Niezależnie od tego wypada zauważyć, iż badanie tych okoliczności nie leży w kognicji sądu administracyjnego, gdyż są to sprawy ze stosunków cywilnych, a w przypadku sporu między stronami rozstrzyganie w tego rodzaju kwestiach należy do kompetencji sądu powszechnego w postępowaniu cywilnym (art. 2 § 1 k.p.c.) (vide: wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., I OSK 31/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wyżej poczynione rozważania dotyczące wykładni art. 98 ust.1 i 3 u.g.n., w zakresie możliwości prowadzenia negocjacji przed datą wydania i ustatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział i zrzeczenia się roszczenia odszkodowawczego, odnoszą się także do decyzji zatwierdzających podział nieruchomości na podstawie art. 10 ust.5 u.g.g. Przepis art. 7 u.g.g. zawiera bowiem generalne odesłanie do przepisów k.c. we wszystkich sprawach nie uregulowanych w tej ustawie. Chodzi tu o formę czynności prawnych, ale także odesłanie do takich pojęć jak posiadanie samoistne, wymagalność roszczenia, zrzeczenie się roszczenia, czy wady oświadczenia woli. Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 5 u.g.g., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Brzmienie tego przepisu w omawianym aspekcie jest analogiczne jak art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następowało z mocy prawa z dniem, z którym decyzja o podziale lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. W przypadkach nabycia własności ex lege w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g., odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznacza także obowiązek podjęcia próby umownego uregulowania stosunku między stronami (gmina – obywatel), w zakresie do jakiego ten przepis odsyła. Ponieważ przejście własności nastąpiło z mocy samego prawa, to przedmiotem rokowań mogły być tylko kwestie odszkodowawcze. Brak jednak podstaw do przyjęcia założenia, że muszą one być regulowane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej i że stosowanie rokowań jest – inaczej, niż przy wywłaszczeniu sensu stricte – wyłączone (vide: G.Bieniek, Z.Marmaj. Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Wyd. II 1995 r. s. 39 i przytoczone tam orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym: wyrok SN z dnia 6 maja 1993 r., III ARN 21/93).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie, że przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie wyklucza prowadzenia w trakcie postępowania podziałowego rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o podział. Obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego reguluje art. 46 ust. 3 u.g.g. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w formie umowy (art. 49 ust. 1 u.g.g.). Przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań, a wobec tego przyjąć należy, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi (vide: wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2007 r., I OSK 958/06; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2023 r., I OSK 2795/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Konkludując wypada wskazać, iż na gruncie art. 10 ust. 5 u.g.g. oraz art. 98 ust. 3 u.g.n. dopuszczalne pozostaje zrzeczenie się odszkodowania w toku prowadzonych rokowań, w tym także w sytuacji, gdy decyzja podziałowa nie została jeszcze wydana. Uwzględniając w takiej sytuacji, iż odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę może być ustalone w dwóch trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej bądź administracyjnoprawnej), to załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym czyniło zbędnym prowadzenie postępowania administracyjnego dla ustalenia tegoż odszkodowania. Tym samym ustalenie odszkodowania może być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko wówczas, gdy nie doszło do jego ustalenia w trybie cywilnoprawnym. Ustalenie odszkodowania w tym trybie może nastąpić przy udziale instrumentów prawnych charakterystycznych dla cywilnej regulacji stosunków prawnych. Rzecz jasna może to nastąpić w formie umowy stron ale także w formie jednostronnego oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Przy czym metoda regulacji stosunków społecznych (cywilnoprawna bądź administracyjnoprawna), którą wykorzystano w konkretnej sprawie do ukształtowania kwestii odszkodowania, determinować będzie tryb ewentualnej weryfikacji tak ukształtowanego odszkodowania.

Mając zatem na uwadze, iż A. i A. małżonkowie B. oświadczeniem z dnia [...] grudnia 1986 r. zrezygnowali z należnego im odszkodowania za działkę przejętą pod drogę, a skuteczność tegoż oświadczenia nie została dotychczas podważona w prawem przewidziany sposób, to uznać należy, iż w okolicznościach badanej sprawy doszło do ukształtowania sytuacji prawnej dawnych właścicieli nieruchomości w zakresie należnego im odszkodowania przy użyciu cywilistycznej metody regulacji tego rodzaju stosunków. To zaś oznacza, iż w niniejszym postępowaniu wystąpiła przeszkoda w możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Brak jest mianowicie w powyższym zakresie sprawy administracyjnej, a stwierdzona bezprzedmiotowość postępowania ma charakter pierwotny. Skoro jednak postępowanie administracyjne w powyższej sprawie zostało wszczęte, to konieczne stało się jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Poczynione powyżej uwagi uniemożliwiają potwierdzenie zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 12 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1, art. 53 ust. 1 i art. 54 ust. 1 pkt 7 u.g.g. W sytuacji ukształtowania uprawnień odszkodowawczych właściciela gruntu przejętego pod drogę przy pomocy cywilistycznych instrumentów prawnych, nie istnieje sprawa administracyjna w zakresie ustalenia odszkodowania za ten grunt, co uzasadnia umorzenie wszczętego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nietrafnie w powyższym kontekście zostały także wskazane jako naruszone art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji. RP.

Natomiast kwestia nieważności bądź bezskuteczności czynności prawnej, na podstawie której doszło do ukształtowania metodą cywilistyczną uprawnień odszkodowawczych właścicieli gruntu należy do postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Brak jest zatem podstaw do potwierdzenia trafności zarzutów naruszenia art. 12 ust. 5, art. 51 ust. 1, art 58 ust. 1 oraz art. 59 ust. 4 u.g.g. w zw. z art. 58 § 1 k.c. Tylko sąd powszechny pozostaje kompetentny do zbadania, czy w skutek zrzeczenia się prawa do odszkodowania jednostronną czynnością prawną, nastąpiło obejście prawa tj.: art. 12 ust. 5 oraz art. 51 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1, art. 59 ust. 4 u.g.g., art. 128 ust. 1 u.g.n., a także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nakładało na organy administracji obowiązek jego umorzenia w takim stanie, w jaki postępowanie to znajdowało się w momencie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Nietrafny jest w takiej sytuacji zarzut naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy (art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.), skoro nie jest kwestionowane, iż A. i A. małżonkowie B. jednostronnym oświadczeniem woli z dnia [...] grudnia 1986 r. zrzekli się prawa do należnego im odszkodowania za wydzieloną pod drogę działkę.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.