Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 34/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 22 sierpnia 2022 r. Starosta [...] (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.), dalej: "u.g.n.", ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej - działki

nr [...] , stanowiącej własność M.C. (dalej: "skarżący"), przez udzielenie zezwolenia [...] (dalej: "inwestor") na przebudowę linii napowietrznej nN 0,4 kV z wymianą transformatora. Starosta określił, że zakres trwałego ograniczenia prawa własności dotyczy pasa technologicznego o szerokości 6 m i długości 37 m, o powierzchni całkowitej 222 m2. W pasie tym obowiązują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wynikające z obowiązujących przepisów prawa i norm dotyczących budowy i eksploatacji linii elektroenergetycznych. Lokalizację projektowanych urządzeń elektroenergetycznych i zakres ograniczenia prawa własności przedstawiono na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że w ramach projektowanej inwestycji na ww. nieruchomości zostaną wymienione przewody istniejącej linii napowietrznej nN typu AsXSn4x50 mm2 na przewody w osłonie z polietylenu typu AsXSn4x120 mm2, na odcinku o długości 33 m oraz transformator o mocy 63 kVA zostanie wymieniony na transformator o mocy 100 kVA. Zaznaczył, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego obszar [...] , wskazana działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolami: RM.02 - tereny zabudowy zagrodowej, R.01 - tereny rolnicze oraz fragmentarycznie symbolem KDW.03 - tereny dróg wewnętrznych. Planowana przebudowa dotyczy części linii elektroenergetycznej nN, znajdującej się na obszarze oznaczonym symbolem RM.02 i oznaczonej na rysunku, stanowiącym załącznik nr 1 do ww. uchwały. Starosta ocenił, że w świetle treści § 7 ust. 4 pkt 1 i pkt 7 lit. a ww. uchwały i przedłożonej przez inwestora dokumentacji planowana przebudowa istniejącej linii napowietrznej jest zgodna z planem miejscowym. Wyjaśnił, że zawarte w art. 124 ust. 1 u.g.n. odesłanie do ustaleń planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej oznacza, że postanowienia zawarte w tych aktach mają moc wiążącą w postępowaniu prowadzonym w trybie ww. przepisu, zatem miejsce i sposób realizacji inwestycji nie mogą być modyfikowane przez organ tym bardziej, jeżeli przebieg inwestycji został ustalony w planie miejscowym.

Organ stwierdził również, że inwestycja służy prawidłowemu przesyłowi energii elektrycznej, a w konsekwencji zaspokojeniu potrzeb ludności. Konieczność jej wykonania wynika z art. 4 ust. 1 i art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Nadto, przebudowa linii napowietrznej nN 0,4 kV z wymianą transformatora ma na celu dostosowanie sieci do zwiększonego poboru mocy w związku z przyłączeniem do sieci nowych odbiorców. Inwestor wskazał, że wykonanie tej inwestycji zapewni większe bezpieczeństwo energetyczne odbiorcom i wyeliminuje wiele awarii, wynikających z jej obecnego stanu. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że przedmiotową inwestycję należy zaliczyć do inwestycji celu publicznego.

Wyjaśniono ponadto, że zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. wydanie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie danych prac, a nieosiągnięcie zgody między tymi podmiotami upoważnia organ administracji publicznej do wydania zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 ww. ustawy. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań oznacza sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Zaznaczył, że jako dowód z rokowań inwestor przedłożył pisma z 16 września 2021 r., 10 i 19 listopada 2021 r., 1 grudnia

2021 r., 14 grudnia 2021 r., 8 i 26 kwietnia 2022 r. oraz 5 i 15 maja 2022 r. Strony nie zawarły jednak porozumienia. Skarżący nie wyraził bowiem zgody na przebudowę linii napowietrznej z wymianą transformatora w zakresie przedstawionym przez inwestora, a jednocześnie zaproponował inną lokalizację urządzeń, na którą nie przystał inwestor. W tej sytuacji Starosta uznał, że warunek przeprowadzenia rokowań został spełniony.

Reasumując, organ ocenił, że przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny, który jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ze względu na negatywny wynik rokowań nie może być zrealizowana w inny sposób niż przez ograniczenie prawa do nieruchomości, zatem zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zarzucił, że decyzja została wydana wbrew przepisom prawa i zasadom współżycia społecznego. Stwierdził, że inwestor bezprawnie zajmuje jego działki, na których zlokalizował 4 słupy i transformator, który uniemożliwia wykorzystanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżący przyznał, że w czerwcu 2021 r. pełnomocnik inwestora zwrócił się o udostępnienie działki pod budowę przyłącza do inwestycji przemysłowej. W odpowiedzi skarżący zaproponował przesunięcie słupa z transformatorem o ok. 50 m i usytuowanie go przy granicy z drogą. Ocenił, że takie rozwiązanie jest zgodne z planem miejscowym. Wywiódł, że art. 124 u.g.n. nie może być podstawą wydania decyzji, gdyż wyraził zgodę na postawienie transformatora pod warunkiem usytuowania go przy granicy z drogą gminną, nadto faktycznym celem inwestycji jest doprowadzenie zasilania do działki przemysłowej, a zgodnie z zapisami planu miejscowego, transformator powinien stanąć na tej działce.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją

z 10 października 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji zacytował treść art. 124 ust. 1-3 u.g.n. Wyjaśniono, że z art. 124 u.g.n. wynika, że pozytywne rozpatrzenie wniosku zależy od łącznego spełnienia przesłanek: braku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie robót budowlanych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami i zgodności inwestycji z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także posiadanie charakteru celu publicznego przez urządzenia infrastruktury technicznej, niezależnie od tego, kto jest ich inwestorem. Organ odwoławczy ocenił, że spełnione zostały wszystkie ustawowe warunki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z działki skarżącego.

Wojewoda stwierdził, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Przesłankami warunkującymi zaliczenie przedsięwzięcia do inwestycji celu publicznego jest jego zakres, co sprowadza się do ustalenia, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym, oraz ustalenie, czy inwestycja stanowi realizację celów, wskazanych w art. 6 u.g.n. Obie te przesłanki zostały w sprawie spełnione. Z wniosku inwestora wynika, że z uwagi na przyłączenie nowych odbiorców, zaistniała potrzeba przebudowy pierwszego przęsła linii napowietrznej niskiego napięcia, by zachować ciągłość i pewność dostaw energii elektrycznej. Planowana inwestycja polega na przebudowie linii napowietrznej niskiego napięcia na odcinku 33 m (długość przewodów do wymiany), tj. wymianie przewodów linii i wymiany transformatora z mocy 63 kV A na moc 100 kV A. Planowana inwestycja obejmuje swoim zasięgiem teren miejscowości Spręcowo, co świadczy jej o lokalnym zasięgu. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na swój charakter związany z przebudową przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego i ma służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych i gospodarczych mieszkańców gminy [...].

Wojewoda ocenił, że spełniona została również przesłanka dotycząca zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że ustalenia planu miejscowego i decyzji lokalizacyjnej mają moc wiążącą w postępowaniu prowadzonym w trybie ww. przepisu. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego obszar [...] (dalej: "uchwała"), działka skarżącego oznaczona jest symbolem: RM.02 - tereny zabudowy zagrodowej, R.01- tereny rolnicze oraz fragmentarycznie KDW.03 - tereny dróg wewnętrznych, szerokość dróg w liniach rozgraniczających 8,0 m. Planowana przebudowa linii niskiego napięcia, uwidocznionej na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, dotyczy części obszaru oznaczonego symbolem RM.02. W związku z tym Starosta właściwie ocenił zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, uwzględniając zapisy planu dotyczące istniejących linii elektroenergetycznych, a nie przebiegu nowych. W § 7 ust. 4 pkt 1 uchwały ustalono zasadę prowadzenia sieci infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg, o ile nie zostały pokazane na rysunku planu. Stosownie do § 7 ust. 4 pkt 7 lit. a adaptuje się istniejące sieci i urządzenia elektroenergetyczne, w tym: stacje transformatorowe SN/nN 15/04 kV, linie napowietrzne SN15 kV, linie kablowe i napowietrzne nN 0,4 kV. W § 7 ust. 4 pkt 7 lit. c uchwały zawarto zapis, że sieć energetyczną należy prowadzić w miarę możliwości jako podziemną w liniach rozgraniczających dróg z lokalizacją szafek złączowo- pomiarowych na granicy z działką budowlaną, zaś doprowadzenie sieci elektroenergetycznej do terenów zabudowy usługowej i produkcyjnej ustalono na warunkach i zasadach określonych w przepisach odrębnych z możliwością lokalizacji stacji transformatorowych na terenie działki budowlanej (§ 7 ust. 4 pkt 7 lit. d). W ocenie Wojewody, z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wynika, że w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną dopuszczalna jest adaptacja istniejących sieci i urządzeń elektroenergetycznych, w tym stacji transformatorowych nN 0,4 kV i linii napowietrznych nN 0,4 kV. Przedmiotowa inwestycja stanowi infrastrukturę techniczną i dotyczy istniejącej na działce, wrysowanej na rysunku planu, elektroenergetycznej linii napowietrznej 0,4 kV, zatem jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.

Poza tym wyjaśniono, że zawarte w § 7 ust. 4 pkt 7 lit. c i lit. d ustalenia odnoszą się do przebiegu nowych sieci elektroenergetycznych, a nie istniejących, zatem twierdzenie skarżącego, że przeniesienie słupa z transformatorem jest zgodne z miejscowym planem, jest błędne.

Wojewoda ocenił, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały przez inwestora rokowania w celu uzyskania zgody na wykonanie prac związanych z tą inwestycją. Wskazano, że w piśmie z 16 września 2021 r. pełnomocnik inwestora wystąpił do skarżącego o wyrażenie zgody na wykonanie inwestycji, przesyłając w załączeniu oświadczenie woli dotyczące udostępnienia nieruchomości w związku z planowanymi pracami na istniejących urządzeniach elektroenergetycznych. W odpowiedzi z 19 listopada 2021 r. skarżący stwierdził, że jest gotowy podpisać zmodyfikowane oświadczenie woli, jeżeli istniejący słup, na którym znajduje się transformator, zostanie zlikwidowany lub przeniesiony na granicę działki, a przebieg linii utrzymany pod ziemią. Pełnomocnik inwestora w piśmie z 1 grudnia 2021 r. wyjaśnił, że projekt przewiduje tylko wymianę przewodów linii napowietrznej niskiego napięcia i transformatora, a inwestor nie jest zainteresowany zmianą lokalizacji urządzeń. Wyjaśnił także, na czym będą polegać prace związane z przebudową i jaką powierzchnię gruntu działki one obejmą. Skarżący w piśmie z 14 grudnia 2021 r stwierdził, że nie udziela zgody na prowadzenie jakichkolwiek prac dotyczących przebudowy linii napowietrznej, lecz oświadczenie może zmienić, jeśli słup z transformatorem zostanie przeniesiony. Pełnomocnik inwestora powtórzył w piśmie z 8 kwietnia 2022 r., że inwestor nie jest zainteresowany przebudową urządzeń, a prace związane z projektem nie obejmują tak szerokiego zakresu przebudowy. Jednocześnie zaoferował wynagrodzenie w kwocie 5.684 zł za uregulowanie stanu prawnego wszystkich urządzeń na działce i wynagrodzenie za wymianę przewodów linii w kwocie 276 zł. Skarżący pismem z 26 kwietnia 2022 r. podtrzymał wyrażone wcześniej propozycje. W piśmie z 5 maja 2022 r. pełnomocnik inwestora poinformował, na czym polega przebudowa linii i powtórzył ofertę wynagrodzenia, zaś skarżący podtrzymał swoje stanowisko w piśmie z 15 maja 2022 r. Wojewoda stwierdził, że przywołana korespondencja jednoznacznie wskazuje, że skarżący nie wyraził zgody na przebudowę na jego działce linii napowietrznej. Wyjaśnił nadto, że ustawodawca nie określił trybu prowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Nie przewidziano szczególnej formy ich zakończenia, co oznacza, że strony dobrowolnie decydują, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej i kiedy je zakończyć. Zaznaczył, że dla dochowania warunku przeprowadzenia rokowań nie jest konieczne osiągnięcie zgodnego stanowiska, gdyż wystarczające jest wzajemne poinformowanie się stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania kwestii korzystania z nieruchomości.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w decyzji organ pierwszej instancji określił zakres zajęcia nieruchomości przez opisanie czynności, jakie mogą być na niej dokonywane. Ocenił, że wskazane tam uprawnienia inwestora nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla prawidłowej realizacji przedsięwzięcia i jego utrzymania w należytym stanie.

Odnosząc się do kwestii przesunięcia słupa z transformatorem podniósł, że pełnomocnik inwestora w pismach z 1 grudnia 2021 r. i 8 kwietnia 2022 r. poinformował, że projekt obejmuje tylko wymianę przewodów linii napowietrznej nN i transformatora, a inwestor nie jest zainteresowany przebudową dotyczącą zmiany lokalizacji urządzeń, wskazywanej przez skarżącego. Wojewoda zauważył, że organy administracji orzekające w takich postępowaniach zobowiązane są jedynie do zbadania zgodności zamierzeń z ustaleniami planistycznymi, nie do ingerowania w projekt inwestycji.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 124 ust. 3 u.g.n. przez uznanie, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, podczas gdy inwestor nie prowadził rokowań, a jedynie zakomunikował warunki, na jakich ma nastąpić ograniczenie w prawie własności i po otrzymaniu propozycji skarżącego zaniechał podjęcia rokowań, a ponadto nie przedłożył protokołu z rokowań ani innych dokumentów dowodzących przeprowadzenia rokowań, a także przez utożsamienie przez Starostę złożenia propozycji z przeprowadzeniem rokowań, które w rzeczywistości nie odbyły się;

- art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że organy administracji przy wydawaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie są obowiązane dążenia do jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości, podczas gdy te przepisy nakazują ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w taki sposób, aby nie doprowadziło ono do naruszenia istoty prawa własności, co wymaga przeprowadzenia analizy uciążliwości;

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - "k.p.a.", przez przyznanie prymatu interesu publicznego nad interesem skarżącego i pominięcie jego interesu przy rozbudowie instalacji energetycznych bez jakiejkolwiek argumentacji;

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy w celu określenia jak najmniej uciążliwego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego i bezzasadne stwierdzenie, że inwestor nie jest zainteresowany innym przebiegiem linii.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o nakazanie przeniesienia słupa z transformatorem do granicy z działką gminą.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdzono, że inwestor nie odniósł się merytorycznie do propozycji strony, stwierdzając, że nie jest zainteresowany zmianą lokalizacji, a tym samym prowadząc pozorne rokowania. Ze strony pełnomocnika inwestora nie padła żadna propozycja, która byłaby kompromisem dla obu stron, zmierzającym do pozytywnego zakończenia negocjacji. Wywiódł, że rokowań nie stanowi pierwotna, jedyna i nienegocjowana oferta złożona przez inwestora, zwłaszcza, gdy strona nie zerwała rozmów, a kwestionowała jedynie przebieg inwestycji. Skarżący stwierdził, że wielokrotnie podejmował próbę ugodowego rozwiązania, wskazując konkretne, podlegające negocjacji propozycje, lecz inwestor odpowiedział, że nie jest zainteresowany zmianą lokalizacji inwestycji. Zaznaczył ponadto, że zgadza się na dalsze korzystanie z jego nieruchomości przez inwestora, o ile przeniesie on transformator na obrzeże działki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W piśmie procesowym z 2 lutego 2023 r. skarżący zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego,

a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić pozostaje, że skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów z uwagi na ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego oraz treść art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) dalej: "ustawa covidowa", gdzie w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy w trybie posiedzenia niejawnego rozpoznano tę sprawę. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, jednak skarżący w piśmie procesowym z dnia 2.02.2023 r. zawnioskował o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego przewodniczący wystąpił do skarżącego, organu i uczestnika postępowania o informację czy posiadają możliwości techniczne do przeprowadzenia rozprawy zdalnej. Tylko Wojewoda potwierdził fakt posiadania możliwości technicznych do przeprowadzenia rozprawy zdalnej, natomiast skarżący oraz uczestnik postępowania nie udzielili informacji. Z tego względu zarządzono o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści wskazanego art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej.

Podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.), dalej: "u.g.n.". Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stosownie do ust. 3 art. 124 udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z przytoczonych przepisów wynika, że wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli (użytkowników wieczystych), na skutek realizacji inwestycji przez inny podmiot, jest dopuszczalne wyłącznie, gdy zostały spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, instytucja ta jest dopuszczalna jedynie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego. Po drugie, cel publiczny musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w razie jego braku z decyzją

o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po trzecie, warunkiem koniecznym jest przeprowadzenie bezskutecznych rokowań z właścicielem nieruchomości, które powinny zostać potwierdzone dokumentami załączonymi do wniosku inwestora o wydanie decyzji. Ustawodawca ustanowił zatem pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia między właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości i inwestorem oraz brak zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na wykonanie na jego nieruchomości prac inwestycyjnych upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Nie jest sporne, że wnioskowana inwestycja - przebudowa linii napowietrznej nN, w ramach której wymienione zostaną przewody typu AsXSn4x50 mm2 na przewody w osłonie z polietylenu typu AsXSn4x120 mm2, na odcinku o długości 33 m oraz transformator o mocy 63 kVA na transformator o mocy 100 kVA - stanowi inwestycję celu publicznego. Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej stanowi realizację celu publicznego, gdyż ma na celu poprawienie bezpieczeństwa energetycznego, a także pozostaje niezbędne dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Zaistniał tu zatem zarówno z interes społeczny, jak i gospodarczy, gdyż budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (zob. wyroki NSA z 20.09.2019 r., sygn. I OSK 2713/17 i z 12.10.2016 r., sygn. I OSK 3417/15, publ. pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Zaznaczyć należy, że zezwolenie wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. może dotyczyć zarówno linii nowo tworzonych, jak i linii już istniejących, których dotyczy budowa, rozbudowa bądź przebudowa. Za możliwością wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w przypadku rozbudowy lub przebudowy istniejącej linii elektroenergetycznej, opowiada się utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 6.04.2022 r., sygn. I OSK 1538/21 i powołane tam orzecznictwo - publ. CBOSA).

Organy obu instancji prawidłowo oceniły, że w sprawie spełniony został warunek zgodności inwestycji z postanowieniami uchwały [...]. Postanowienia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, mają charakter normatywy i są dla organów wiążące, wobec czego brak było możliwości dokonania innych ustaleń co do przebiegu inwestycji - w szczególności zmiana jej przebiegu przez przeniesienie w inne miejsce słupa z transformatorem, tak jak domaga się tego skarżący. Organ administracji prowadzący postępowania na podstawie art. 124 u.g.n. nie może ingerować w treść planu i ustalać innego przebiegu inwestycji (por. wyrok NSA z 15.05.2014 r., sygn. I OSK 2587/14, z 7.06.2013 r., sygn. I OSK 81/12 - publ. CBOSA).

Jak podkreśliły organy w tej sprawie inwestycja dotyczy istniejącej linii, której przebieg został wyrysowany na załączniku graficznym do ww. uchwały. Dlatego w tym zakresie, zgodnie z postanowieniami § 7 ust. 4 pkt 7 lit. a ww. uchwały, w odniesieniu do zaopatrzenia w energię elektryczną ustalono, że adaptuje się istniejące sieci i urządzenia elektroenergetyczne, w tym: stacje transformatorowe SN/nN 15/0,4 kV, linie napowietrzne SN 15 kV, linie kablowe i napowietrzne nN 0,4 kV. Plan miejscowy, obejmujący swoimi postanowieniami nieruchomość skarżącego, dopuszcza możliwość adaptacji - przebudowy istniejącej linii napowietrzne nN 0,4 kV oraz stacji transformatorowej.

Zasadnie też oceniono, że w sprawie została spełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań, co wynika z dokumentów załączonych przez inwestora do wniosku z 23 maja 2022 r.

Pozostaje zwrócić uwagę, że z art. 124 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n., przewidującego, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1, nie wynika, aby ustawodawca określił tryb prowadzenia rokowań, w konsekwencji czego strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie, a zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Dla oceny możliwości zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. inwestor ma więc obowiązek wystąpić na piśmie o zgodę do właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) na wykonanie zakreślonych prac służących realizacji inwestycji celu publicznego, gdyż tylko brak zgody uzasadnia ingerencję władczą organów administracji publicznej i wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie jest natomiast rzeczą organów w tym postępowaniu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela korzystne. Rolą organu jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Dlatego, nie są oceniane warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, powody braku sfinalizowania rokowań, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy też takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 września 2017 r., sygn. II SA/Go 677/17, wyroki WSA w Olsztynie z 29 maja 2017 r., sygn. II SA/Ol 210/17 i z 22 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ol 667/17 oraz wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 179/15 i z 17 listopada 2017 r., sygn. I OSK 209/16 – publ. CBOSA).

Jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem "negocjacje"), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy, przez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań, poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. np. wyroki NSA z 7.01.2018 r., sygn. I OSK 1703/17 i z 6.07.2016 r., sygn. I OSK 1723/15, - publ. CBOSA).

Poza tym obowiązek przeprowadzenia rokowań nie oznacza konieczności osiągnięcia wspólnego, zgodnego stanowiska. Brak wypracowania wspólnego stanowiska musi skutkować uznaniem braku zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie prac na ich gruncie. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym razie, nigdy nie można byłoby wszcząć postępowania zmierzającego do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 6.07.2016 r., sygn. I OSK 298/15; z 24.11.2017 r., sygn. I OSK 970/17; z 14.12.2017 r., sygn. I OSK 1375/17 – publ. CBOSA). Samo zatem twierdzenie właściciela nieruchomości o wyrażeniu zgody na inwestycję przy jednoczesnym braku realnych działań zmierzających do zawarcia porozumienia, mogą być ocenione jako w istocie brak zgody (zob. wyrok NSA z 13.08.2021 r., sygn. I OSK 437/21- publ. CBOSA).

Wbrew zarzutowi skargi, z art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wynika obowiązek przedłożenia "protokołu z rokowań", lecz "dokumentów z przeprowadzonych rokowań". Takie zaś "dokumenty" stanowi korespondencja prowadzona ze skarżącym, która została w sprawie przedstawiona.

Oceniając w tym kontekście przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty, załączone do wniosku z 23 maja 2022 r., należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że rokowania zostały przeprowadzone, lecz były bezskuteczne. Z treści korespondencji wymienionej przez pełnomocnika inwestora ze skarżącym wynika, że strony nie zaakceptowały zaproponowanych wzajemnie propozycji. Skarżący jednoznacznie uzależnił wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości w celu przeprowadzenia prac związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji od przeniesienia słupa i transformatora (zob. pisma z 19 listopada 2021 r., 14 grudnia 2021 r., 26 kwietnia 2022 r., 15 maja 2022 r.), czego zaś nie zaakceptował inwestor, wskazując, że inwestycja obejmuje wyłącznie wymianę przewodów linii napowietrznej nN i transformatora o większej mocy i nie jest obecnie zainteresowany przebudową polegającą na zmianie lokalizacji urządzeń, wskazana przez skarżącego (zob. pisma z 1 grudnia 2021 r., 8 kwietnia 2022 r., 5 maja 2022 r.). Nadto, inwestor zaproponował wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości na realizację inwestycji (zob. pismo z 8 kwietnia 2022 r.). Skoro obie strony zajęły sprecyzowane stanowiska i nie zamierzały ich zmienić, inwestor był uprawniony do złożenia wniosku o wydanie decyzji na zasadach określonych w art. 124 u.g.n.

Nie stanowi o pozorności rokowań okoliczność, że inwestor nie uwzględnił niezmiennego żądania skarżącego dotyczącego zmiany przebiegu inwestycji, od czego uzależnił on wyrażenie swojej zgody na inwestycję. W orzecznictwie wskazuje się, że wada w postaci pozorności rokowań występuje, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (por. wyrok NSA z 3.02.2021 r., sygn. I OSK 2680/20 i 7 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2668/15 – publ. CBOSA). Takimi wadami nie cechują się rokowania udokumentowane załączonymi przez inwestora pismami. Przebieg przedmiotowej linii napowietrznej nN 0,4 kV i stacji transformatorowej został określony w obowiązującym planie miejscowym, zaś inwestor wyjaśnił, że obecnie nie jest zainteresowany przebudową, polegającą na zmianie lokalizacji urządzeń.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1,

art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez zaniechanie zbadania uciążliwości generowanych przez inwestycję przy wydawaniu decyzji ograniczającej sposób użytkowania nieruchomości aby stanowiła jak najmniejsze uciążliwości dla tej nieruchomości. Pozostaje wyjaśnić, że istota zasady najmniejszej uciążliwości sprowadza się do precyzyjnego określenia parametrów inwestycji na nieruchomości, w szczególności przez wskazanie długości kabla, powierzchni zajęcia działki i ustalenie powierzchni strefy kontrolowanej. To pozwala zapobiec nadużyciom ze strony inwestora w ingerowaniu w nieruchomość zajmowaną ponad to, do czego uprawnia plan miejscowy lub decyzja lokalizacyjna. W tym też wyraża się kompetencja organu do badania i ograniczenia ewentualnej uciążliwości inwestycji dla właściciela, nie zaś w analizie wpływu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na jego prawa i obowiązki i uzależnianie wydania decyzji od uciążliwości w tym zakresie. Taki obowiązek nie wynika z treści art. 124 u.g.n. Kwestia ta jest badana w postępowaniu planistycznym, a także, jeśli wymagają tego przepisy szczególne, w postępowaniu, które kończy decyzja środowiskowa (zob. wyroki NSA z: 6.04.2022 r., sygn. I OSK 1538/21; 23.3.2017 r., sygn. I OSK 99/17; 23.5.2017 r., sygn. I OSK 336/16; publ. CBOSA). Podkreślenia też wymaga, że na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego nie ma już możliwości kwestionowania usytuowania przebiegu linii i obszaru na którym zaplanowano inwestycję. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bądź decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Analiza uciążliwości dla właściciela nie może zatem wykraczać poza unormowanie art. 112 ust. 3 i art. 124 u.g.n. (wyrok NSA z 23.11.2009 r., sygn. I OSK 197/09; publ. CBOSA). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w sentencji decyzji z 22 sierpnia 2022 r. precyzyjnie określił zakres ograniczenia sposobu korzystania przez inwestora z nieruchomości skarżącego. Dodać należy, że skoro nie ulega zmianie przebieg linii, która ma być przebudowywana, to generowane przez nią uciążliwości również pozostają na niezmienionym poziomie. Ze względu na planowany zakres robót, ograniczających się do wymiany przewodów linii napowietrznej i wymiany transformatora, sporna inwestycja nie wprowadza dla skarżącego nowych czy większych uciążliwości w stosunku do stanu dotychczas istniejącego.

Wbrew zarzutowi skargi w sprawie nie naruszono art. 7 k.p.a. przez przyznanie prymatu interesowi publicznemu nad interesem skarżącego i całkowite pominięcie interesu skarżącego. Należy zauważyć, że zakres trwałego ograniczenia prawa własności dotyczy pasa technologicznego o szerokości 6 m i długości 37 m, o powierzchni całkowitej 222 m2. Podkreślenia wymaga, że nie jest to budowa nowej, dodatkowej linii na działce skarżącego, lecz jedynie przebudowa linii napowietrznej, która istnieje co najmniej od sierpnia 2014 r. (data uchwalenie ww. planu miejscowego, w którym wskazano tę linię jako istniejącą), zaś sama przebudowa polegać ma na wymianie przewodów typu AsXSn4x50 mm2 na przewody w osłonie z polietylenu typu AsXSn4x120 mm2, na odcinku o długości 33 m, oraz wymianie transformatora o mocy 63 kVA na transformator o mocy 100 kVA. W tej sytuacji zakres i przebieg ograniczenia uwidacznia się jako możliwie minimalny. Tym samym nie można mówić o naruszeniu art. 7 k.p.a. i nierozważeniu przez organy relacji interesu publicznego i interesu indywidualnego skarżącego, skoro ten ostatni doznaje ograniczenia w minimalnym zakresie, a interes publiczny mimo to dostąpi zrealizowania.

Kwestia legalności zajęcia działek skarżącego przez inwestora nie może być przedmiotem ocen i rozstrzygnięć organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Istniejąca linia napowietrzna, której przebudowy dotyczy wniosek, stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności z mocy art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3052 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli właściciel nieruchomości odmawia zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu, a jest ona konieczna dla właściwego korzystania z urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1, przedsiębiorca może żądać jej ustanowienia za odpowiednim wynagrodzeniem. Takie samo prawo przysługuje właścicielowi nieruchomości (art. 3052 § 2). W przedmiocie tym rozstrzygają, w przypadku sporu, sądy powszechne.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że prawidłowo organy administracji oceniły, że w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki, warunkujące wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.