Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 376/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 762
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań  związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1797/21 w sprawie ze skargi F.B. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 marca 2021 r. nr KR-023-7/21/RBO/dho w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz F.B. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1797/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi F.B. (dalej "skarżący") na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej RP (dalej "Prezes" albo "organ") z dnia 8 marca 2021 r. nr KR-023-7/21/RBO/dho w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 27 stycznia 2021 r. nr KR-023-7/21/RBO, 2. zasądził na rzecz skarżącego od Prezesa kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 27 stycznia 2021 r. nr KR-023-7/21/RBO Prezes, działając na podstawie art. 16 ust 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej "u.d.i.p."), art. 38 ust. 1 i 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 762 ze zm., dalej "ustawa o Prokuratorii Generalnej RP"), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie wyroku trybunału arbitrażowego z dnia 3 lutego 2020 r. wydanego w sprawie S. A.S. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej – odmówił udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku z dnia 19 stycznia 2021 r., złożonym drogą e-mailową, wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji publicznej w zakresie orzeczenia trybunału arbitrażowego wydanego w sprawie S. przeciwko Polsce (PCA Case No.2 2017-10) z dnia 3 lutego 2020 r.; jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Organ ocenił, że wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Taką tajemnicą ustawowo chronioną jest tajemnica Prokuratorii Generalnej RP, o której mowa w szczególności w art. 38 oraz art. 39 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej czynności Prokuratorii Generalnej związane z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem w negocjacjach i mediacjach oraz w postępowaniach przed organami międzynarodowymi, o także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej. W ocenie organu przedmiotowy wyrok nie stanowił co prawda czynności zastępstwa Prokuratorii Generalnej, jednakże stanowi podstawę dokonania takich czynności, a zatem jest objęty tajemnicą Prokuratorii Generalnej.

Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes decyzją z dnia 8 marca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., art. 38 ust. 1 i 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 27 stycznia 2021 r. Organ, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazał, że nigdy nie twierdził, iż wyrok stanowi czynność Prokuratorii Generalnej. Zdaniem organu treść art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP i sposób powołania się na niego w decyzji odmownej są jasne i zgodne z językowym brzmieniem tego przepisu, który wskazuje, że również informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania czynności Prokuratorii Generalnej związanych z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem w negocjacjach i mediacjach oraz w postępowaniach przed organami międzynarodowymi są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej.

Skarżący pismem z dnia 16 kwietnia 2021 r. wywiódł skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie, w której zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2) art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 10 oraz art. 13 u.d.i.p. oraz art. 38 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP poprzez brak zastosowania oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 3) art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p., art. 38 ust. 1 i 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, wykonanie czynności związanych z prawidłowym rozpatrzeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z u.d.i.p. oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu. W odpowiedzi na skargę Prezes wniósł o jej oddalenie.

W dniu 18 listopada 2021 r. WSA w Warszawie wydał wyrok opisany na wstępie, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że Prezes odmawiając udostępnienia przedmiotowego wyroku powołał się na tajemnicę Prokuratorii Generalnej RP, wskazując przy tym, że wyrok wprawdzie stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., jednakże zastosowanie w niniejszej sprawie ma ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP, a także art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP. W ocenie organu każda ze wskazanych podstaw prawnych samodzielnie uzasadnia odmowę dostępu do informacji publicznej jaką stanowi wyrok – nawet zaś w przypadku, gdyby uznać, że art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP nie obejmuje zakresem tajemnicy Prokuratorii wyroku, to art. 38 ust. 3 ustawy stanowi w niniejszej sprawie samodzielną podstawę odmowy dostępu do informacji publicznej.

WSA w Warszawie wskazał, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, zaś przykładowe wyliczenie, jaka informacja jest informacją publiczną, zawiera przepis art. 6 ust. 1 ustawy. Prokuratoria Generalna RP jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co nie było zresztą przez strony postępowania kwestionowane. Jeśli zaś chodzi o przedmiot żądania skarżącego, bezspornym w niniejszej sprawie było, że stanowi on informację publiczną. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznaczało to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym – o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten nie został w art. 61 Konstytucji RP unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej, "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy, o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym". Innymi słowy, ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, a z taką sytuacją mamy miejsce w niniejszej sprawie, muszą być zawarte w ustawach, co wynika wprost z art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP.

Organ, odmawiając skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, uczynił to na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP czynności Prokuratorii Generalnej RP związane z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem w negocjacjach i mediacjach oraz postępowaniach przed organami międzynarodowymi, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej. Jak z kolei stanowi art. 38 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP, dokumenty sporządzone w związku z czynnościami, o których mowa w ust. 1, przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną mogą być udostępnione przez właściwą jednostkę albo osobę prawną po zakończeniu sprawy.

Zakres przedmiotowy art. 38 ust. 2 jest szerszy niż art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP, ponieważ obejmuje dokumenty sporządzone przez sam organ w związku z czynnościami związanymi z zastępstwem procesowym (tj. dokumenty objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej w rozumieniu art. 38 ust. 1 ww. ustawy) oraz dokumenty sporządzone przez inny podmiot w związku z czynnościami organu związanymi z zastępstwem procesowym, np. wyrok wydany przez sąd polubowny/trybunał arbitrażowy (tj. dokumenty nie objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej w rozumieniu art. 38 ust. 1 ww. ustawy). Analizując treść powołanych przepisów Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że przepis art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP swoim zakresem przedmiotowym obejmuje wyłącznie czynności organu oraz informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania czynności organu, a wyrok trybunału arbitrażowego nie był z pewnością czynnością organu ani dokumentem stanowiącym podstawę dokonania czynności organu. Przeciwnie, wyrok został wydany przez trybunał arbitrażowy po zamknięciu rozprawy i po zakończeniu wszystkich czynności podejmowanych przez organ. Skoro trybunał arbitrażowy wydał wyrok, to postępowanie arbitrażowe zostało prawomocnie zakończone. Skarga zaś o uchylenie wyroku sądu polubownego nie jest apelacją. Trafnie wskazał skarżący, że o ile pisma procesowe stron postępowania, analizy prawne, opinie i inne dokumenty składane w toku postępowania można uznać za objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej, o tyle wyrok zapadły w postępowaniu arbitrażowym (lub analogicznie – przed sądem powszechnym) nie jest objęty tajemnicą Prokuratorii Generalnej.

Zdaniem Sądu I instancji, również uzasadnienie do projektu art. 38 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP (druk sejmowy nr 1055) nie wskazuje, że intencją ustawodawcy było objęcie na jego podstawie tych wyroków tajemnicą Prokuratorii. Tak więc niewątpliwie art. 38 ust. 1 ustawy nie mógł być podstawą do odmowy udostępnienia żądanego przez skarżącego wyroku. Również art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP nie stanowi w niniejszej sprawie podstawy odmowy udostępnienia przedmiotowego wyroku. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy dokumenty zakończonej sprawy są związane z inną sprawą prowadzoną przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną mogą być one udostępnione po zakończeniu tej sprawy. Nie można bowiem się zgodzić ze stanowiskiem organu, jakoby wyrok stanowił podstawę do dokonania przez Prokuratorię Generalną czynności wszczęcia postępowania sądowego o uchylenie wyroku we Francji, a kolejne czynności będą podejmowane na dalszych etapach postępowania sądowego. Organ nie wyjaśnił w swoich decyzjach, w jaki sposób dochodzi do wniosku, że powyższe działanie wchodzi w zakres przedmiotowy "prowadzenia innej sprawy" w rozumieniu powołanego przepisu. Sąd I instancji podzielił w całości stanowisko skarżącego, że wydanie przez organ decyzji w powyższym stanie faktycznym prowadziło do naruszenia nie tylko przepisów ustaw, ale również art. 61 Konstytucji RP. Interpretacja i zastosowanie przez organ ustawy o Prokuratorii Generalnej RP oraz brak zastosowania u.d.i.p. w niniejszej sprawie prowadziły do naruszenia korzystania z konstytucyjnie gwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej.

Pismem z dnia 13 stycznia 2022 r. Prezes wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1797/21, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjne Prezes zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ustawy o Prokuratorii, poprzez błędne uznanie, że nie ograniczają one prawa dostępu do informacji publicznej w postaci wyroku trybunału arbitrażowego z dnia 3 lutego 2020 r. wydanego w sprawie S. A.S. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Wyrok"), podczas gdy Wyrok (zgodnie z art. 38 ust. 1 Ustawy o Prokuratorii Generalnej RP) jest dokumentem, który stanowił podstawę dokonania czynności przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej Prokuratorię RP polegającej na wszczęciu postępowania o uchylenie Wyroku przed właściwym sądem w Republice Francuskiej poprzez złożenie skargi o uchylenie Wyroku, co skutkuje objęciem Wyroku tajemnicą Prokuratorii, a w konsekwencji powinno skutkować odmową dostępu do informacji publicznej w postaci Wyroku;

2) art. 38 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP poprzez błędne nieuwzględnienie, że przepis ten nie jest skierowany do Organu, tj. Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, lecz do stationes fisci Skarbu Państwa reprezentujących Skarb Państwa w konkretnej sprawie lub osób prawnych, np. spółek Skarbu Państwa;

3) art. 38 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP poprzez błędne uznanie, że przepis ten ma szerszy zakres zastosowania aniżeli art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP, podczas gdy bez wątpienia zakres zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP w relewantnym dla przedmiotowego postępowania znaczeniu jest szerszy niż ustęp 2 tegoż przepisu, jako że ustęp 1 wyraźnie wskazuje, że tajemnicą Prokuratorii są objęte nie tylko czynności Prokuratorii, ale "także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności", czyli tajemnicą Prokuratorii jest objęty także Wyrok będący podstawą do dokonania przez Prokuratorię czynności polegającej na wszczęciu postępowania o uchylenie Wyroku przed właściwym sądem w Republice Francuskiej poprzez złożenie skargi o uchylenie Wyroku;

4) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. art. 38 ust. 3 oraz art. 39 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP poprzez błędne uznanie, że nie ograniczają one prawa dostępu do informacji publicznej w postaci Wyroku, podczas gdy (zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP) Wyrok stanowi bez wątpienia dokument zakończonej sprawy arbitrażowej prowadzonej przez Prokuratorię i jest związany z inną sprawą prowadzoną przez Prokuratorię toczącą się obecnie przed sądem Republiki Francuskiej, dotyczącą skargi o uchylenie tegoż samego Wyroku, co zostało szczegółowo opisane przez organ w jego decyzjach oraz skutkuje objęciem Wyroku tajemnicą Prokuratorii, a w konsekwencji powinno skutkować odmową dostępu do informacji publicznej w postaci Wyroku.

5) art. 61 ust. 1-4 Konstytucji poprzez błędne uznanie, że skoro wskazane przepisy konstytucyjne nakładają obowiązek restrykcyjnej wykładni ustawowych ograniczeń prawa do informacji publicznej jako wyjątku od zasady prawa do informacji i tym samym sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego, to wykładnia i zastosowanie w sprawie przez organ ograniczeń prawa do informacji publicznej wynikających art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP stanowiły naruszenie przedmiotowych przepisów konstytucyjnych, podczas gdy organ powołując się na w/w ustawowe ograniczenia dostępu do informacji nie dokonał ekstensywnej wykładni tych ograniczeń sprzecznej z Konstytucją, ale działał właśnie w granicach wyraźnie przewidzianych prawem ograniczeń prawa dostępu do informacji publicznej.

II. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 oraz 2 u.d.i.p. oraz art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Pospolitej Polskiej z dnia 8 marca 2021 r. (KR-023/7/21/RB0/dho) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia 27 stycznia 2021 r. (KR-023-7/21/RB0), ze względu na rzekome nie wyjaśnienie przez organ w swoich decyzjach, w jaki sposób czynność wszczęcia przez Prokuratorię postępowania sądowego o uchylenie Wyroku we Francji oraz ewentualne dalsze działania podejmowane na dalszych etapach tego postępowania, wchodzą w zakres przedmiotowy "prowadzenia innej sprawy" w rozumieniu przepisu art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP, podczas gdy organ wyjaśnił w swoich decyzjach, dlaczego przesłanki zastosowania art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP są spełnione.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej; 2) w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej; sformułował też wnioski dowodowe, a nadto na rozprawie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania (wnioski dowodowe skarżącego zostały one oddalone postanowieniem wydanym na rozprawie).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisu postępowania został sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały zredagowane precyzyjnie, bowiem skarżący kasacyjnie nie wskazał, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię prawa czy też przez niewłaściwe jego zastosowanie. Podstawa kasacyjna opisana w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rzeczywiście jest ujęta alternatywnie, ale nie oznacza to, że alternatywnie mogą być sformułowane również nawiązujące do niej zarzuty ("naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie") – powinnością skarżącego kasacyjnie jest wskazanie, o którą postać naruszenia prawa materialnego chodzi. Rekonstruując mimo to odnośne zarzuty skargi kasacyjnej, zauważyć wpierw należy, że zasadne jest ich łączne rozważenie, bowiem wszystkie one oscylują wokół jednej kwestii i zmierzają do wykazania, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji – wyrok trybunału arbitrażowego stanowi, zwłaszcza gdy przed właściwym sądem zostało wszczęte postępowanie o jego uchylenie, tajemnicę Prokuratorii Generalnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wyrok taki jest objęty hipotezą normy z art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej jako "dokument stanowiący podstawę dokonania (...) czynności" – tj. "czynności Prokuratorii Generalnej związanych z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem w negocjacjach i mediacjach oraz w postępowaniach przed organami międzynarodowymi". Ponadto – zdaniem skarżącego kasacyjnie – "nawet jeśliby jednak uznać (...), że wyrok nie jest objęty tajemnicą Prokuratorii na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii, to wyrok jest bez wątpliwości objęty tajemnicą Prokuratorii na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii i w związku z tym nie podlega on udostępnieniu na odrębnej i samodzielnej podstawie prawnej, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii".

Ustosunkowując się do tak zrekonstruowanych zarzutów, należy na początku przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono już, iż art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej definiuje zakres tajemnicy Prokuratorii Generalnej. Z przepisu tego w sposób oczywisty wynika, że tajemnicą objęte są tylko informacje i dokumenty stanowiące podstawę czynności dokonanych przez Prokuratorię Generalną, związanych z wykonywaniem zastępstwa przed organem międzynarodowym. Natomiast wyrok sądu arbitrażowego (organu międzynarodowego) nie jest czynnością Prokuratorii Generalnej. Dlatego informacja i dokument w postaci wyroku sądu arbitrażowego nie są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej. Z uzasadnienia do projektu ustawy o Prokuratorii Generalnej (druk sejmowy nr 1055) wynika, że tajemnicę Prokuratorii Generalnej, zawartą w art. 38 ust. 1 tej ustawy, przyjęto przede wszystkim dla zapobieżenia problemom związanym z potencjalną "nierównością broni" w postępowaniach sądowych, w których zastępstwo wykonuje Prokuratoria Generalna. Zatem tajemnica ta obejmuje tylko czynności w toku postępowań. Natomiast nie obejmuje już wydanych w tych postępowaniach orzeczeń kończących te postępowania, ponieważ dla upublicznienia takiego orzeczenia nie ma już znaczenia przesłanka zapewnienia Prokuratorii Generalnej "równości broni". Wówczas mają zastosowanie zasady udostępniania informacji publicznej wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., I OSK 3285/18).

Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ocena dodatkowej niejako okoliczności, polegającej tym, że przed właściwym sądem zostało wszczęte postępowanie o uchylenie wyroku trybunału arbitrażowego. To ta okoliczność powoduje bowiem – zdaniem skarżącego kasacyjnie – że do wspomnianego wyroku ma zastosowanie art. 38 ust. 1 względnie art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej i w konsekwencji nie podlega on udostępnieniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego kasacyjnie nie jest zasadne.

Art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej traktuje o dokumentach stanowiących podstawę dokonania czynności Prokuratorii Generalnej, do których – jak już wyżej zaznaczono – co do zasady nie zalicza się wyroków trybunału arbitrażowego tudzież innych orzeczeń kończących postępowanie jurysdykcyjne. Wyroku trybunału arbitrażowego nie sposób uznać za "dokument stanowiący podstawę dokonania czynności Prokuratorii Generalnej" także wówczas, gdy przed właściwym sądem zostało wszczęte postępowanie o jego uchylenie. Jeżeli bowiem przez Prokuratorię Generalną (także we współpracy z innym podmiotem) wnoszona jest skarga o uchylenie wyroku trybunału arbitrażowego, to wyrok ten nie jest podstawą tej skargi, lecz jej przedmiotem – co stanowi zasadniczą różnicę. Wyrok, w tym wyrok trybunału arbitrażowego, może być postrzegany jako podstawa czynności zmierzających do jego wykonania, natomiast nie jest podstawą czynności zmierzających do jego zaskarżenia i wzruszenia (w relacji do nich jest przedmiotem). Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że "wyrok jest dokumentem, który stanowił podstawę dokonania czynności przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej Prokuratorię RP polegającej na wszczęciu postępowania o uchylenie wyroku przed właściwym sądem w Republice Francuskiej poprzez złożenie skargi o uchylenie wyroku". Prokuratoria Generalna nie mogła dokonać czynności polegającej na wszczęciu postępowania o uchylenie wyroku – postępowanie jurysdykcyjne wszczyna bowiem organ lub sąd właściwy do jego przeprowadzania (w zależności od rodzaju procedury następuje to przez wydanie określonego aktu lub w sposób dorozumiany). Czynność Prokuratorii Generalnej polegała na złożeniu skargi, której przedmiotem, a nie podstawą, był wyrok. Wyrok trybunału arbitrażowego pozostaje zatem poza hipotezą normy z art. 38 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej także wówczas, gdy został zaskarżony.

Art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej stanowi, że w przypadku gdy dokumenty zakończonej sprawy są związane z inną sprawą prowadzoną przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną mogą być one udostępnione po zakończeniu tej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisu tego nie można odczytywać w oderwaniu od szerszego kontekstu, w którym się znajduje. Przepis ten odnosi się do tych samych dokumentów, o których mowa w pozostałych ustępach art. 38 ustawy o Prokuratorii Generalnej (nie tworzy nowej kategorii dokumentów podlegających ochronie), a jego normatywny sens sprowadza się do przesądzenia, że dokumenty te nie podlegają udostępnieniu, mimo że dana sprawa została zakończona, jeżeli są związane z inną sprawą prowadzoną przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną. W doktrynie przyjmuje się, że art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej należy postrzegać jako modyfikację dyspozycji art. 38 ust. 2: "(...) Zagadnieniem mogącym budzić wątpliwości jest zakres znaczeniowy »dokumentów zakończonej sprawy«. Literalne odczytanie może sugerować, że idzie tu o wszystkie dokumenty związane ze sprawą objęte tajemnicą Prokuratorii (czyli te z art. 38 ust. 1), jednak już z usytuowania przepisu płyną odmienne wnioski. Przepis ust. 3 stanowi rozwinięcie (wyjątek) regulacji zawartej w ust. 2, w konsekwencji trzeba więc uznać, że "»dokumenty zakończonej sprawy« to dokumenty wytworzone w związku ze sprawą przez PGRP lub podmiot współdziałający" (P. Dobroczek, M. Wild, w: Prokuratoria Generalna RP. Komentarz, red. L. Bosek, M. Dziurda, Warszawa 2019, s. 299). Art. 32 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej dotyczy "dokumentów sporządzonych w związku z czynnościami, o których mowa w ust. 1, przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną" i jest adresowany do "jednostek" i "osób prawnych". Art. 38 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej, jako przepis modyfikujący dyspozycję art. 38 ust. 2 tej ustawy, nie mógł zatem – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie – stanowić samodzielnej podstawy prawnej do uznania, że wyrok trybunału arbitrażowego jest objęty tajemnicą i nie podlega udostępnieniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa materialnego powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego w okolicznościach niniejszej sprawy implikuje również nieskuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 oraz 2 u.d.i.p. oraz art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a.) – naruszenie tych przepisów miało być bowiem konsekwencją naruszenia prawa materialnego.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.