Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 866/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 136
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 37
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi "P. " Spółka z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2024 r. znak: SKO.ZP/415/21/2024 w przedmiocie ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 10 kwietnia 2024 r. znak SKO.ZP/415/21/2024 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W stanie faktycznym sprawy Wójt Gminy Z. decyzją z 24 listopada 2023, nr WGG.6725.1.26.2023.AK, orzekł o ustaleniu skarżącej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego spowodowanego uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako zbywcy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w B. gminie Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1614 ha, w wysokości 7 063,80 zł. Organ wskazał, że skarżąca zbyła 30 września 2019 r. prawo użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości. Wskazał, że w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości 13 lipca 2018 r. Rada Gminy Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] w Gminie Z. w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] w kierunku północnym, a uchwałą z 25 marca 2022 r. nr [...] zmieniła powyższy MPZP. Organ odwołał się do sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego z 20 sierpnia 2023 r. autorstwa B. M. i ustalił, że wzrost wartości nieruchomości wyniósł 23 546 zł, co przy 30% renty planistycznej dało 7 063,80 zł

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zakwestionowała prawidłowość operatu. Następnie przedstawiła uwagi do operatu zamówionego przez organ, a za pismem z 16 lutego 2024 r. przedstawiła analizę rynku nieruchomości sporządzoną na potrzeby niniejszej sprawy przez rzeczoznawcę R. B..

Decyzją z 10 kwietnia 2024 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję I instancji. SKO wskazało, że zbycie przedmiotowego prawa nastąpiło po wejściu w życie MPZP i przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan stał się obowiązujący, jednocześnie wszczęcie postępowania nastąpiło pismem z 30 czerwca 2023 r. skutecznie doręczonym 7 lipca 2023 r. Ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że przeznaczenie nieruchomości zmieniło się z uwagi na zdecydowanie inne możliwości inwestycyjne w postaci realizacji odmiennej zabudowy niż ta związana z produkcją rolną, jaka dominowała w poprzednio obowiązującym MPZP.

Jak wynika z operatu przy określeniu wartości w obu stadiach zastosowano podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. Z operatu, wynika, iż wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości pod rządami "starego" planu wynosiła 77 513,00 zł, zaś po wejściu w życie aktualnie obowiązującego mpzp wartość ta wynosi 101 059,00 zł. Różnica między tymi kwotami to 23 546,00 zł.

Kolegium stwierdziło, iż wycena wartości prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w obu stanach została dokonana prawidłowo, zaś sporządzony operat może stanowić dowód w sprawie na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, z uwagi na wejście w życie aktualnie obowiązującego mpzp.

Wyceniana nieruchomość, jak i nieruchomości porównawcze, zostały szczegółowo opisane w sporządzonym opracowaniu. Przy szacowaniu wartości w obu stadiach wskazano, iż starano się dobrać nieruchomości o najbardziej zbliżonych parametrach do nieruchomości wycenianej, w szczególności pod względem przeznaczenia. Jednocześnie wskazano na małą ilość transakcji takimi nieruchomościami na rynku lokalnym obejmującym w znacznej większości gminę Z. oraz przylegające gminy, takie jak np. L. . Nadto w treści operatu w sposób szczegółowy dokonano scharakteryzowania rynku lokalnego, dokonano opisu preferencji nabywców, wskazano na występowanie ewentualnego trendu czasowego, a także opisano zmiany zabudowy jakie dokonywały się w Gminie Z. na etapie ostatnich lat.

I tak, dla wyceny pod rządami "nowego" planu, stworzono bazę transakcji nieruchomościami podobnymi (pkt 6.1 operatu), gdzie wskazano na 11 transakcji o charakterze mieszkalno-usługowym i powierzchni w granicach od 1 729 m2 do 3 426 m2. W tabeli tej wskazano datę transakcji, cenę 1 m2, położenie oraz numer aktu notarialnego. Nieruchomościom przypisano poszczególne cechy, którym to cechom przypisano następnie wagi wyrażone w procentach: lokalizacja (20%), sąsiedztwo (25%), możliwości inwestycje (15%), uzbrojenie terenu w infrastrukturę (15%), powierzchnia (10%), obciążenia (15%). Dodatkowo każdej z tej w/w cech przypisano ocenę w skali pięciostopniowej, za wyjątkiem cechy "obciążenia" w której przyjęto skalę dwustopniową. Następnie dokonano szczegółowej charakterystyki nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej w aspekcie cech rynkowych, gdzie wskazano na wszystkie przyjęte cechy oraz wyliczono cenę średnią wynoszącą 120,40 zł/m2. Wskazano, iż z uwagi na charakter nieruchomości porównanych i ograniczenia należy zastosować współczynnik korygujący "k" o wartości 0,90 z uwagi na dużą powierzchnię nieruchomości wycenianej (na datę wejścia w życie planu) w stosunku do powierzchni nieruchomości w bazie. Wszystkie szczegółowe wyliczenia zostały zawarte w tabelach w końcowej części operatu.

W wyniku dokonanych obliczeń ustalono, iż wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości pod rządami "nowego" planu wynosi 101 050 zł. Uwzględniono przy tym takie okoliczności jak stawka procentowana opłaty rocznej wynosząca 3% oraz liczbę lat niewykorzystanego okresu użytkowania wieczystego (2019-2090 - 71 lat). Następnie rzeczoznawca dokonała analizy rynku nieruchomości gruntowych w kontekście wykorzystania nieruchomość przy uwzględnieniu mpzp poprzednio obowiązującego. Tutaj również poddano ocenie rynek, preferencję nabywców oraz postanowienia aktualnie obowiązującego w terenie mpzp i na podstawie rozważań autorka analizy dokonała wyboru 11 nieruchomości z gminy Z. oraz W. , Z. i L. (tj. gmin sąsiadujących z gminą Z. Z obliczeń wynika, iż średnia cena 1 m2 nieruchomości 74,30 zł. Wskazano tutaj szczegółowo, iż dokonano porównań zapisów z mpzp z możliwościami inwestycyjnymi nieruchomości z uwagi na okoliczność, iż podobne transakcje praktycznie nie występują lub pojawiają się bardzo rzadko; wskazano, iż w badanym obszarze jedynie raz pojawiała się transakcja nieruchomością o funkcji w mpzp "RU". W tym celu dokonano rozważań w zakresie zapisów mpzp dotyczących wybranych do bazy transakcji pod kątem podobieństwa funkcji "RU". Wywiedziono, iż zasadnym jest wzięcie do porównań transakcji gruntów o przeznaczeniu mieszanym, tj. zarówno R (uprawy rolne oraz budynki i urządzenia służące produkcji rolniczej, a w niektórych przypadkach również zabudowa zagrodowa), jak i MN (zabudowa jednorodzinna, jednorodzinna z usługami towarzyszącymi). Poszczególne funkcje w transakcjach bazowych rozkładają się następująco: 10-30% MN, pozostała powierzchnia nieruchomości to funkcja R. W wyniku dokonanych obliczeń ustalono, iż wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości pod rządami "starego" planu wynosiła 77 513 zł. Również w tym wypadku wszystkie szczegółowe wyliczenia zostały zawarte w tabelach w końcowej części operatu.

W ocenie Kolegium trafne są zatem ustalenia wynikające z operatu, iż z całokształtu okoliczności niewątpliwie wynika, iż nastąpił wzrost wartość przedmiotowej nieruchomości spowodowany zmianą możliwości inwestycyjnych w związku z wejściem w życie mpzp. Powyższe ma niewątpliwie związek ze znacznym zwiększeniem możliwości inwestycyjnych na nieruchomości poprzez jej zabudowę mieszkaniową wraz z usługami.

W odniesieniu do zarzutów skarżącej Kolegium wskazało, iż w obrocie brak jest nieruchomości identycznych, a z opisu nieruchomości wziętych do porównań do każdej z wycen wynika, że są to nieruchomości podobne. Przedstawione przez skarżącą opracowanie w postaci analizy rynku nieruchomości gminy Z., nie może być traktowane jako miarodajny dowód w sprawie, świadczący o braku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wejścia w życie mpzp. Nie może ono także zastępować opinii wydawanej przez organizację rzeczoznawców, dlatego też ustalania tam zawarte nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Odnośnie zaś wniosku o pozyskanie na potrzeby niniejszego postępowania decyzji umarzających postępowania w innych podobnych sprawach dla innych działek sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością, Kolegium zauważyło, iż umorzenia te były dokonywane na podstawie każdorazowo sporządzanego operatu dla danej nieruchomości. Decyzje, na które powołuje się Spółka, nie były przedmiotem badań przed Kolegium, zaś z uwagi na indywidualny charakter każdej sprawy, w szczególności konieczność sporządzania odrębnego opracowania przy określeniu możliwości naliczenia opłaty planistycznej, Kolegium nie widzi podstaw do uwzględniania tych rozstrzygnięć w niniejszym postępowaniu.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej upzp) w związku z brakiem wzrostu wartości nieruchomości pomimo uchwalenia aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 37 ust. 1 upzp w związku z błędnym przyjęciem przez SKO za poprawne ustalenie w wadliwym operacie szacunkowym, iż wzrost wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie może być ustalony z uwzględnieniem skutków późniejszego podziału nieruchomości,

- art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa, 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez błędne ich zastosowanie - na skutek nieuwzględnienia oraz nie dopuszczenia przez SKO dowodów zgłoszonych przez skarżącą mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy,

- art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa, 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz 107 § 3 kpa poprzez błędne ich zastosowanie - na skutek dopuszczenia jako dowodu wadliwego operatu szacunkowego (naruszającego m.in. przepis art. 4 pkt. 16). ustawy o gospodarce nieruchomościami dalej zwaną ugn).

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej i ją poprzedzającej. Przede wszystkim skarżąca wskazała, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie tj. działka ewidencyjna nr [...] powstała na skutek podziału jednej, dużej działki ewidencyjnej nr [...]. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla sprawy, gdyż pomimo wiedzy w tym przedmiocie organy nie dokonały poprawnej, zgodnej z prawem obowiązującym oceny dopuszczonego dowodu w postaci wadliwego operatu szacunkowego. W operacie należy określić stan nieruchomości z dnia wejścia w życie obowiązującego aktualnie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, natomiast ceny należy określić na dzień zbycia nieruchomości. W wadliwym operacie rzeczoznawca majątkowa opisała stan nieruchomości tj. wydzielonej już działki, charakteryzując ją pod kątem cech rynkowych jakie działka ta posiadała w dacie wejścia w życie aktualnego planu miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 upzp wzrost wartości nieruchomości winien być ustalony bez uwzględnienia skutków późniejszego podziału wskazanej powyżej dużej działki. W ocenie skarżącej rzeczoznawca majątkowy miała obowiązek dokonać wyceny pierwotnej nieruchomości tj. w stanie, w jakim nieruchomość ta istniała w dacie wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej wycena wartości nieruchomości dla potrzeb ustalania opłaty planistycznej powinna być dokonana w taki sposób aby nie zakłócały jej inne czynniki min. podział na mniejsze działki ewidencyjne. Opłata planistyczna nie może wobec powyższego obejmować żadnych zmian wartości nieruchomości spowodowanych jej podziałem na mniejsze działki ewidencyjne już po uchwaleniu planu miejscowego. Przedmiot zbycia jakim była wydzielona z większej nieruchomości działka predestynował rzeczoznawcę majątkową jedynie do proporcjonalnego ale poprawnego ustalenia wartości tej działki. Konsekwencją błędu rzeczoznawcy jest konieczność następczego zakwestionowania dobranych do porównań przez rzeczoznawcę majątkową nieruchomości. Operat powinien zawierać także poprawny opis nieruchomości o cenie maksymalnej i cenie minimalnej, których wbrew ustawie operat ten nie. zawiera. Ponadto, opis zamieszczony w błędnym operacie sprowadza się jedynie do przypisania wag dla poszczególnych cech, natomiast absolutnie nie przenosi informacji, które pozwoliłyby na weryfikację prawidłowości sklasyfikowania atrybutów dla nieruchomości przyjętych do porównań.

Skarżąca podkreśliła również, że w analogicznej sprawie dotyczącej innej działki powstałej w wyniku podziału, SKO skorzystało z operatu dostarczonego przez skarżącą i uchyliło decyzję organu I instancji decyzją z 26 kwietnia 2024 r.

Dodatkowo SKO pominęło, że w sprawie działek przyległych do przedmiotowej działki, organ I instancji ustalił brak wystąpienia wzrostu wartości prawa użytkowania nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i umorzył postępowania. W tamtych sprawach organ oparł się na operatach sporządzonych przez Ł. B., których nie dopuścił w niniejszej sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że kwestionowany operat nie przedstawia m.in. poprawnej analizy zapisów planów miejscowych tj. nieobowiązującego i obowiązującego, w zakresie przeznaczeń terenu Ru i 7MU, w którym to obszarze badania należało zwrócić uwagę, iż zwiększył się maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy z 0,6 do 0,8, natomiast zmniejszyła się powierzchnia zabudowy z 60% do 40%. Zaistniałe różnice są na tyle niewielkie, że nieuchwytne w analizie transakcji, ponieważ przeciętny uczestnik rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych na terenie gminy Z. i gmin sąsiednich nie analizuje takich parametrów nieruchomości, jak też nie zamieszcza takich informacji w akcie notarialnym. Ponadto w kwestionowanym operacie rzeczoznawca nie przedstawiła choćby jednej transakcji gruntami z przeznaczeniem na lokalizację obiektów i urządzeń do produkcji roślinnej, produkcji zwierzęcej, zaplecza produkcyjno-usługowego rolnictwa. Ponadto na stronie 13 operatu szacunkowego w punkcie 4.2.1 badała trend czasowy, jak wskazano; "w przedziale trzyletnim liczonym na kilkudziesięciu transakcjach kupna-sprzedaży działek gruntowych z przedziału cenowego od 70 do 200 zł/m2". Tak zbadany trend czasowy budzi wiele wątpliwości z uwagi na to, że w okresie od 01.02.2017 do 31.08.2019, tj. w miesiącach o skrajnych datach dla nieruchomości przyjętych do porównań (vide; tabele na str. nr 17,18 i 20) na terenie gmin; Z. , Z. , W. i L. zrealizowano ok. 1880 transakcji - z czego ok. 730 transakcji przeprowadzonych w przedziale cen od 70 do 200 zł/m2. Dodatkowo błędnie zawężono przedział cen od 70 do 200 zł/m2 - co wypaczyło obliczenia, jak również niewłaściwie ograniczono przyjęte transakcje zaledwie do kilkudziesięciu transakcji - gdy realnie wykonano ich co najmniej kilkaset - co również przełożyło się potencjalnie na błędny wynik. W punkcie 6.1 kwestionowanego operatu szacunkowego na stronie 17 i 18 w tabeli przedstawiono transakcje nieruchomościami, które posłużyły do oszacowania wartości. Na stronie 18 operatu opisano transakcje o najwyższej i najniższej cenie. Jako transakcję o cenie minimalnej rzeczoznawca opisała transakcję nr [...], Z. , a podaną cenę za 1 m2 - wskazała w kwocie 72,76 zł za m2 oraz dokonała błędnej oceny według przyjętych przez siebie cech rynkowych i ich skali. W tabeli na stronie 18 operatu, transakcja nr [...] gm. Z., obręb B., ma cenę 72,0 zł za m2 i to ta transakcja powinna zostać opisana jako transakcja o cenie minimalnej, skoro ona też została przyjęta do wyceny. Należy również zwrócić też uwagę na fakt, że w transakcjach wziętych do porównań nie było żadnej transakcji z obrębu B. , choć w analizowanym przez rzeczoznawcę okresie było w tym obrębie ok. 20 transakcji. W punkcie 6.4 rzeczonego operatu szacunkowego na stronie 20 w tabeli, przedstawiono transakcje nieruchomościami, które posłużyły do oszacowania wartości. Rzeczoznawca majątkowy przyjęła do porównań 11 transakcji z 4 gmin, ale żadna z nich nie jest przeznaczona pod zabudowę obiektami i urządzeniami do produkcji roślinnej, produkcji zwierzęcej, zaplecza produkcyjno-usługowego rolnictwa. Nieruchomość zgodne z nieobowiązującym planem w 100 % była przeznaczona pod zabudowę obiektami kubaturowymi i urządzeniami do produkcji roślinnej, produkcji zwierzęcej, zaplecza produkcyjno-usługowego rolnictwa. W przywołanej tabeli operatu błędnie opisano przeznaczenie jako mieszane, tj. mieszkaniowe jednorodzinne, mieszkaniowo - usługowe, rolne, zieleń - co oznacza według wadliwego operatu wbrew ustalonemu stanowi faktycznemu sprawy, iż nieruchomości tyko częściowo były przeznaczone pod zabudowę, pozostałej części to grunty z zakazem zabudowy. Z powyższych powodów - przyjęte do wyceny przez rzeczoznawcę majątkową nieruchomości, które były przedmiotem obrotu nie są podobne w myśl przepisu art.4 pkt. 16) ugn.

Ponadto, na stronie nr 14 rzeczonego operatu szacunkowego zostały opisane cechy nieruchomości i ocena cechy. Cecha lokalizacja ocena "bardzo dobra" opis R. i Z. są nieprecyzyjne, ponieważ np. Z. to gmina jak i obręb. Zważywszy na cały opis lokalizacji błędnie przyjęto, że są to nazwy obrębów. W nieruchomościach wziętych do wyceny nie ma transakcji nieruchomościami zlokalizowanymi w R., Z.. Cecha powierzchnia - ocena cechy "mała" do 249 m2, "średnia" od 250 do 599 m2, "przeciętna" od 600 m do 1490 m2. Najmniejsza nieruchomość wzięta do porównań ma powierzchnię 1729 m2. Wyceniana nieruchomość ma powierzchnię 1614 m2, pod kątem powierzchni tylko trzy nieruchomości wzięte do porównań można uznać za podobne. Natomiast, w tabeli na stronie nr 20 operatu zostały przedstawione transakcje, które posłużyły do wyceny z uwzględnieniem nieobowiązującego planu, a co należy podkreślić uwzględniając parametr powierzchni - ani jedna z tych nieruchomości wzięta do porównań nie jest podobna do nieruchomości wycenianej.

Wedle skarżącej w kwestionowanym operacie wyceniono nieruchomość dwukrotnie używając do tego celu dwóch różnych zbiorów nieruchomości które były przedmiotem transakcji przyjmując takie same cechy nieruchomości, ich gradację opis oraz takie same wagi cech. Co wymaga podkreślenia - cechy nieruchomości, ich gradacja oraz wpływ na cenę nie jest uniwersalny, wypływa wprost ze zbioru nieruchomości wziętych do porównań. W zbiorze transakcji na str. 17 i 18 operatu wzięto do porównań nieruchomości z gminy Z. - 9 nieruchomości oraz dwie nieruchomości z gminy L.. Zbiór transakcji wskazany na str. 20 operatu szacunkowego pochodzi z 4 gmin tj. z gminy Z. - 3 nieruchomości, z gminy L. - 2 nieruchomości, z gminy W. - 4 nieruchomości i z gminy Z. - 2 nieruchomości. Dla każdego z tych zbiorów cecha lokalizacja wpływa na cenę nieruchomości w 20%.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Przede wszystkim nawiązać trzeba do zarzutu skargi, iż wzrost wartości nieruchomości został ustalony z uwzględnieniem podziału nieruchomości mającego miejsce po wejściu w życie Planu. W tym zakresie niejednokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, formułując tezę, iż ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakiej istniała w chwili wejścia w życie planu miejscowego, bez względu na jej późniejsze podziały oraz bez względu na przedmiot zbycia albowiem w świetle art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu, jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia

(wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2022 r. II SA/Gl 997/22 LEX nr 3444705, Wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r. II OSK 1384/19, LEX nr 3348905, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r. II OSK 1407/19 LEX nr 3124021, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2021 r. IV SA/Po 570/21, LEX nr 3282957, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2021 r. II SA/Gd 185/21, LEX nr 3218567). Podział geodezyjny, który jest dokonywany po wejściu w życie planu miejscowego, może doprowadzić do zmiany wartości nieruchomości, co nie ma jednak jakiegokolwiek związku z ulepszeniem planistycznym (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2022 r. II SA/Gl 998/22 LEX nr 3444778).

W badanej sprawie przedmiotem wyceny rzeczoznawcy była działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1614 ha. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że działka ta nie istniała w dacie uchwalenia planu miejscowego. Jak wskazano bowiem w operacie, działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o pow. 1,9312 ha, który to podział wpisano do ewidencji materiałów zasobu w dniu 21.12.2018r. /k. 27 akt adm./.

Z powyższego wynika zatem, że ani pod rządami uprzednio obowiązującego planu miejscowego, ani w dniu wejścia w życie nowego planu z 13 lipca 2018 r. działka nr [...] nie istniała. Zarówno pod rządami starego planu, jak i w dacie wejścia w życie planu z 2018 r. istniała jedna działka nr [...] o pow. 1,9312 ha, i taki też stan należało uwzględnić przy dokonywaniu przedmiotowej wyceny. Wskazać przy tym należy, że w aktach, a konkretnie wśród załączników do operatu znajduje się wadliwy wyrys z poprzednio obowiązującego planu z 21.07.2000r., albowiem został on wykonany na podkładzie mapowym uwzględniającym podział dokonany po uchwaleniu nowego planu z 2018r. /k.36/.

W szczególności więc tworząc zbiór nieruchomości podobnych należało przyjąć do porównania takie działki, których nie tylko przeznaczenie, ale również powierzchnia, jako cecha rynkowa determinująca cenę transakcji, była podobne do ww. działki, jak również prawidłowa powierzchnia działki powinna zostać uwzględniona przy charakterystyce wycenianej nieruchomości i korygowaniu przypisanych jej cech za pomocą ustalonych wag. Nie ulega bowiem wątpliwości, że błędne ustalenie powierzchni wycenianego gruntu poprzez jego zmniejszenie ma znaczenie dla zbioru nieruchomości podobnych. Tak utworzony zbiór ma natomiast wpływ na przyjęte cechy rynkowe i ustalenie ich wag, bowiem te za każdym razem odnoszą się do konkretnego zbioru porównywanych nieruchomości, a zmiana któregoś z parametrów spowoduje przyjęcie do porównania zupełnie innych nieruchomości. W konsekwencji inna będzie też końcowa kwalifikacja wycenianej nieruchomości, która będzie mieć znaczenie dla oszacowania jej wartości. Wprawdzie kwestie związane z wyborem transakcji przyjętych do porównania leżą w gestii biegłego sporządzającego wycenę i ani organy, ani sąd nie mogą wkraczać w kompetencje biegłego w tym zakresie, lecz stanowisko to znajduje zastosowanie tylko w sytuacji, gdy zbiór nieruchomości podobnych odnosi się do prawidłowo ustalonego przedmiotu wyceny. W razie błędów w tym zakresie wadliwość nie dotyczy kwestii należących do wyłącznych kompetencji rzeczoznawcy i jego specjalistycznej wiedzy, które nie podlegają merytorycznej ocenie, lecz kwestii podstawowych, determinujących samą zasadność zlecenia sporządzenia operatu dla danego postępowania. Nie można bowiem mówić o prawidłowości działań biegłego, jeżeli od początku dotyczyły one błędnie określonego przedmiotu.

Tymczasem w przedmiotowym operacie biegła wprawdzie w operacie zasygnalizowała, że działka podlegająca wycenie została wydzielona z innej nieruchomości, lecz autorka wyceny nie wyciągnęła z tej okoliczności prawidłowych wniosków, w szczególności w zakresie doboru nieruchomości podobnych. Analiza sporządzonego operatu ujawnia bowiem, że do porównania jako działki podobne po uchwaleniu nowego planu zostały przyjęte działki o powierzchni porównywalnej z działkami powstałymi w wyniku podziału dokonanego po wejściu życie planu z 2018 r., a tym samym o powierzchni znacznie mniejszej, niż działka istniejąca w badanym okresie.

Pominięcie większych nieruchomości ma znaczenie dla ustalonego zbioru porównywanych nieruchomości, przyjętych cen średnich, ustalonej w wyniku porównania wartość jednostkową nieruchomości i w konsekwencji dla wartości rynkowej nieruchomości, która stanowiła podstawę do obliczenia opłaty planistycznej. W rozważanym wypadku podstawę dla określenia stopy wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości powinien więc stanowić stan rzeczy dotyczący całości nieruchomości przed podziałem na mniejsze działki (w tym jej kształt i wielkość). Dopiero po ustaleniu dla całej działki przed podziałem jej wartości, można by dokonać przeliczenia ustalonej ceny m2 na mniejszą powierzchnię.

Orzekające w niniejszej sprawie organy administracji powinny więc były dokonać oceny, czy sporządzony przez rzeczoznawcę operat odpowiada powyższym wymogom. Badanie sporządzanego na potrzeby postępowania administracyjnego operatu pod względem spełnienia wymogów formalnych, spójności i logiki jest bowiem obowiązkiem organów, a w razie stwierdzenia jakichkolwiek niejasności lub powstania wątpliwości, organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do ich wyjaśnienia lub usunięcia, w tym wezwać biegłego do złożenia niezbędnych wyjaśnień. Takich ustaleń i działań brak zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i na etapie postępowania odwoławczego, co doprowadziło do tego, że rozpoznając sprawę Wójt Gminy Z. nie dysponował wartością nieruchomości według jej stanu na dzień uchwalenia planu. Określenie wartości takiej nieruchomości ma natomiast charakter hipotetyczny i nie daje podstaw do przyjęcia, że został wykazany wzrost wartości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. Skoro więc organ nie może uwzględniać w kwocie renty planistycznej efektu podziału dużej działki, a w okolicznościach sprawy zostaje sprzedane prawo użytkowania wieczystego co do części dawnej dużej działki, to adekwatnie ułamkowa będzie kwota opłaty (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 316/12; WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 268/13, dostępne w CBOSA). Prawidłowe ustalenie omawianej opłaty powinno opierać się na operacie szacunkowym, który określa wartość nieruchomości w stanie jaki rzeczywiście istniał w badanym okresie, tj. przed podziałem i w dacie uchwalenia nowego planu. Następnie organy w odniesieniu do tak oszacowanej wartości całej działki powinny ustalić procentowy udział działki podlegającej sprzedaży, a powstałej po uchwaleniu nowego planu w powierzchni całej wycenianej nieruchomości i w takim też zakresie ustalić opłatę planistyczną.

W ocenie sądu, w świetle przedstawionych okoliczności sprawy zasadnym jest stwierdzenie, że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy z sierpnia 2023r. r. nie mógł stanowić podstawy ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości działki nr [...] , gdyż wycena ta błędnie odnosiła się do nieruchomości, która nie istniała przed uchwaleniem nowego planu, ani w dacie jego wejścia w życie, które to daty są istotne dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Wobec tego nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że spełniona została ustawowa przesłanka ustalenia przedmiotowej opłaty, tj. wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego, a jeżeli nawet - to wysokość wzrostu nie została ustalona prawidłowo i w sposób niewątpliwy. Decyzje organów zostały zatem oparte na dowodzie, który zawiera błędy, a więc dokonana przez nie ocena materiału dowodowego nie spełnia wymogów wskazany w art. 7 i art. 77 k.p.a. Z uwagi zaś na to, że w postępowaniu dotyczącym renty planistycznej operat szacunkowy jest jedynym dokumentem, na podstawie którego organ ustala opłatę, uchybienia w tym zakresie mają istotny wpływ na wynik sprawy, a przy tym nie mogły być naprawione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a.

W niniejszej sprawie ma miejsce jeszcze jedna istotna okoliczność. Mianowicie do odwołania skarżąca dołączyła szereg decyzji administracyjnych umarzających postępowanie w sprawie ustalenia renty planistycznej odnośnie działek leżących w pobliżu działki będącej przedmiotem sprawy. Organ odwoławczy w tej kwestii zauważył, że umorzenia były dokonywane na podstawie każdorazowo sporządzonego innego operatu dla danej nieruchomości, z którymi to operatami Kolegium się nie zapoznało, biorąc pod uwagę indywidualny charakter każdej sprawy. Tymczasem Sąd, badając te decyzje zauważył, że dwie działki, a to [...] i [...] są to również działki powstałe z podziału działki [...], podobnie jak działka [...]. Co więcej, leżą one po sąsiedzku ( nr [...]) względnie w zbliżeniu ( nr [...]) do tej działki. Wskazać trzeba, że jak wynika z treści decyzji ustalających, że nie nastąpił wzrost wartości tych nieruchomości /k. 86 i 90/ operaty były w tych sprawach sporządzane przez tego samego rzeczoznawcę, ale innego, niż w sprawie niniejszej. Wbrew zatem stanowisku organu powinno to wzbudzić wątpliwość co do tego, jak to możliwe, że sąsiednia działka powstała z tej samej nieruchomości, leżąca obok, nie zanotowała wzrostu wartości na skutek uchwalenia Planu, podczas gdy działka nr [...] wręcz przeciwnie. W efekcie nasuwa się pytanie, czy wobec faktu, iż wydzielone części tego samego terenu ( nieruchomości pierwotnej) były wyceniane w innych postępowaniach z pomocą innych operatów i nie odnotowano wzrostu wartości nieruchomości – to czy nie powinno to zwrócić uwagi organów, zwłaszcza w kontekście art. 8 k.p.a. i ewentualnie zainicjować procedurę z art. 157 ust. 1 u.g.n.

Oczywistym jest dla Sądu, że sposób wyceny i konkretne okoliczności (choćby poprzez nieruchomości wzięte do porównania) może dawać różnicę nawet dla sąsiednich nieruchomości. Jednak tutaj mamy do czynienia z ustalaniem opłaty przy założeniu, że nieruchomości zbyte ( w tym działka nr [...]) stanowiły jedną nieruchomość, która, co wyżej podkreślono, winna była być przedmiotem porównań w prawidłowo sporządzonym operacie. Wobec tego zdaniem Sądu istnienie takich różnic winno było skłonić organy do rozważenia przeprowadzenia takiego dowodu, przede wszystkim dla zidentyfikowania odmienności w operatach i ustalenia, o ile to możliwe, z jakich przyczyn doszło do takiej różnicy. Wymóg ten jest związany z zasadą wynikającą z art. 8 k.p.a. , a mianowicie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany (tak wyrok NSA z dnia 18 marca 2020 r. II OSK 263/19, LEX nr 3031251, podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r. VII SA/Wa 2501/19, LEX nr 3020076).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w zgodzie z zasadami wyznaczonymi dyspozycją przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w oparciu o ponownie sporządzony operat szacunkowy uwzględniający, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i związanie tą oceną wskazaniami co do dalszego postępowania. W opinii, która ustali wartość wycenianej nieruchomości zgodnie z wymogiem art. 37 ust. 1 u.p.z.p., biegły winien prawidłowo ustalić stan nieruchomości wycenianej na datę uchwalenia planu i przyjęcia do porównania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, nieruchomości podobnych do tej nieruchomości. Dopiero opinia biegłego uwzględniająca wskazane elementy będzie mogła stanowić podstawę do ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która powinna uwzględniać, że przedmiotem sprzedaży były działki powstałe po uchwaleniu miejscowego planu z większej działki.