Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 459/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 2 i 5c
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 55, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 97 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1895/21 w sprawie ze skargi A. B. i M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 maja 2021 r. znak: [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. B. i M. B.solidarnie kwotę: 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1895/21 oddalił skargę A.B. i M.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2021 r. znak DOA.7110.149.2021.MWG w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. skierowanym do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu A.B. i M.B. (dalej: "skarżący") zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości T.

Decyzją z dnia 18 maja 2021 r. znak IR-V.7843.217.2021.4 Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia, wobec stwierdzenia, że projektowane zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia 30 czerwca 2020 r, nr [...] (dalej: "plan miejscowy", "uchwała z dnia 30 czerwca 2020 r."), bowiem w świetle postanowień planu, budowa zjazdów z drogi wojewódzkiej nr [...] jest dopuszczalna jedynie w przypadku, gdy w dacie wejścia w życie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dana nieruchomość posiadała już bezpośrednie połączenie z drogą wojewódzką nr [...]. Tymczasem działka nr [...], będąca własnością skarżących, w dacie wejścia do obrotu prawnego ww. uchwały, takiego połączenia nie posiadała.

Odwołanie od decyzji Wojewody wnieśli skarżący.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 14 lipca 2021 r. znak DOA.7110.149.2021.MWG utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody.

Na powyższą decyzję GINB skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę skarżących uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda zasadnie uznał, że art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego nakazuje mu wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia skarżących, skoro z postanowień obowiązującego planu miejscowego wynika, że powiązanie działek z komunikacyjnym układem zewnętrznym na terenie A4.P-U z terenami 1. KDG jest jedynie możliwe w przypadku, gdy dana działka na dzień wejścia do obrotu prawnego ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiadała już powiązania (zjazdy) z drogą wojewódzką nr [...].

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie sposób podzielić argumentacji skarżących dotyczącej istnienia, w dacie wejścia do obrotu prawnego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą z dnia 30 czerwca 2020 r., powiązania (zjazdu) pomiędzy działką będącą współwłasnością skarżących, a drogą wojewódzką nr [...], wynikającego z wydania przez Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu decyzji z dnia 25 września 2019 r., zezwalającej skarżącym na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...], bowiem decyzja ta określa jedynie warunki techniczne budowy takiego zjazdu na działkę nr [...]), natomiast nie uprawnia do wykonywania zjazdu, ani tym bardziej nie powoduje zmiany stanu faktycznego, z którego niewątpliwie wynika, że powiązanie działki skarżących z drogą wojewódzką nr [...] zostało zlikwidowane w 2012 r.

Sąd I instancji podkreślił, że decyzja Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu nie orzeka o zgodności spornej inwestycji z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to właśnie kryterium zgodności z aktualnie obowiązującym miejscowym planem stanowi warunek niezbędny do skutecznego przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Podobnie o posiadaniu przez działkę skarżących powiązania z drogą wojewódzką nr [...] nie świadczy okoliczność prowadzonego przez Sąd Rejonowy w T. postępowania z wniosku skarżących w sprawie stwierdzenia zasiedzenia służebności gruntowej przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], stanowiącą pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] (sprawa o sygn. akt I Ns 113/19), bowiem jak wynika z zapisów obowiązującego miejscowego planu, przez powiązanie działki z drogą wojewódzką nr [...], rozumie się jedynie posiadanie przez daną działkę w dacie wejścia do obrotu prawnego ww. planu miejscowego, już istniejącego zjazdu na drogę wojewódzką nr [...] (Rozdział 3 "Ustalenia szczegółowe" § 7 ust. 3 pkt 1 lit. c) planu miejscowego). Z akt sprawy wynika, że działka skarżących w dacie wejścia do obrotu prawnego obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie posiadała zjazdu na drogę wojewódzką nr [...].

W ocenie Sądu nie sposób również zgodzić się z argumentacją skarżących wskazującą na brak tożsamości znaczeniowej występującej pomiędzy pojęciami "zjazdu" oraz "powiązania" występującymi w uchwale z dnia 30 czerwca 2020 r. Z zapisów zawartych w planie m.in. w Rozdziale 3 "Ustalenia szczegółowe" pojęcie "powiązania" jest używane zamiennie z pojęciem "zjazdu", co świadczy o tym, że są to pojęcia tożsame na gruncie ww. uchwały.

Za niezasadny zdaniem Sądu należy uznać zarzut naruszenia przez GINB art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżący wskazują w tym zakresie, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu "ma pierwszeństwo przed aktami prawa miejscowego dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego" oraz że "ani przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani sam plan zagospodarowania przestrzennego, nie mogą wyłączać kompetencji zarządcy drogi o decydowaniu w przedmiocie lokalizacji zjazdów, gdyż ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności". Zatem rozstrzygające sprawę organy administracji były zobligowane do uwzględnienia obowiązujących przepisów planu przy ocenie projektowanego zjazdu z drogi wojewódzkiej. Żaden przepis prawa nie uprawnia natomiast ww. organów do odstąpienia od uwzględnienia przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, chociażby z uwagi na wolę prowadzenia przez skarżących inwestycji budowlanej. Po drugie, w ramach prowadzonego postępowania organy te nie były uprawnione do oceny zgodności uchwalonego planu z obowiązującymi przepisami prawa rangi ustawowej. W konsekwencji również Sąd nie mógł ocenić zgodności spornego planu z obowiązującymi ustawami, gdyż w opisywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynili decyzję organu administracji budowlanej, a nie taką uchwałę.

Reasumując, każda budowa lub wykonywanie robót budowlanych, niezależnie od tego, czy będą się odbywały na podstawie pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, nie mogą naruszać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeżeli na danym terenie obowiązuje taki plan) lub innych przepisów. Naruszenie tej zasady stanowi również podstawę do wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. bud.). Jest to przesłanka negatywna bezwzględnie obowiązująca, trwale uniemożliwiająca realizację określonego zamierzenia budowlanego na danym terenie (zob. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2). Trwała niemożliwość realizacji określonego zamierzenia budowlanego na danym terenie może być związana z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mogą stanowić przeszkodę dopóty, dopóki plan nie zostanie uchylony przez organ nadzoru lub zmieniony przez organy gminy.

Wobec stwierdzenia braku zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego planu miejscowego, organy administracji zobligowane były do zgłoszenia - na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego - sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych w zakresie budowy zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...] w T.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A.B. i M.B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.

a) art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przyczyny wniesienia sprzeciwu wymienione w tym przepisie mają charakter bezwzględny i decydujące znaczenie ma zestawienia treści zgłoszenia z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy organ dokonuje wykładni prawa miejscowego, z uwzględnieniem przepisów innych aktów prawnych, a nadto że przepis ten wymaga oceny zgodności zgłoszonych robót budowlanych z aktualnie obowiązującym planem miejscowym, podczas gdy literalne brzmienie przepisu nie wskazuje na wymóg aktualności planu, więc organ winien wziąć pod uwagę oprócz aktualnego planu także zapisy planu obowiązujące na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na budowę zjazdu;

b) niezastosowanie przepisu art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi kompetencja do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu została przyznana zarządcy drogi, a obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia rozstrzygającego dla decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, albowiem w tym zakresie pierwszeństwo mają przepisy ustawy o drogach publicznych, co Sąd powinien wziąć pod uwagę przy orzekaniu jako przesłankę rozstrzygnięcia;

c) niewłaściwą wykładnię uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia 30 czerwca 2020 roku nr [...] Rozdział 3 "Ustalenia szczegółowe" § 7 ust. 3 lit. c i przyjęcie, że ustalone powiązanie działek z komunikacyjnym układem zewnętrznym "na terenie [...] z terenami 1. KGD - wyłącznie do nieruchomości gruntowych o istniejącym przeznaczeniu i posiadających już powiązania (zjazdy) nie dotyczy nieruchomości odwołujących, co do której Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu wydał decyzją z dnia 25 września 2019 roku zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] w T., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego zapisu aktu prawa miejscowego prowadzi do wniosku, iż powiązanie, o którym mowa w ww. przepisie dotyczy także działek, dla których aktualne pozostaje zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu;

d) niewłaściwą wykładnię uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia 30 czerwca 2020 roku nr [...] i przyjęcie, że użyte na gruncie ww. aktu prawa miejscowego sformułowania "powiązanie" i "zjazd" mają tożsame znaczenie, podczas gdy biorąc pod uwagę racjonalność uchwałodawcy należałoby dojść do wniosku, że wprowadzanie odmiennej terminologii służy odróżnieniu znaczenia "powiązania" od "zjazdu", a pojęcie "powiązania" obejmuje także prawne powiązanie, na skutek wydanych aktów indywidulanych (decyzji, postanowień sądów), podczas gdy pojęcie zjazdu obejmuje fizyczne połączenie nieruchomości z drogami;

e) niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP, chroniącego prawa słusznie nabyte, co w przypadku odwołujących dotyczy praw nabytych na podstawie decyzji Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu z dnia 25 września 2019 roku;

f) niezastosowanie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, więc nieuzasadnione jest różnicowanie sytuacji prawnej osób, które uzyskały decyzje o zezwoleniu na lokalizację zjazdu z drogi gminnej czy powiatowej, których realizacja nie zależy od zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z sytuacją prawną osób, które uzyskały decyzje o zezwoleniu na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej, co do której należy uwzględniać zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1, art. 145, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak oceny zgodności zaskarżonej do Sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa, tj. brak oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia 30 czerwca 2020 roku nr [...] w zakresie zakazu lokalizacji innych, niż istniejące, zjazdów z drogi wojewódzkiej nr [...].

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2021 roku w sprawie o sygn. akt DOA.7110.149.2021.MWG. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Użycie w powyższym przepisie przez ustawodawcę sformułowania "wnosi sprzeciw" oznacza, że decyzja co do wniesienia sprzeciwu nie jest pozostawiona uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Podstawą wniesienia sprzeciwu jest stwierdzenie, że realizacja budowy lub robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, iż chodzi o istotne (oczywiste) naruszenie, tj. takie, które występuje, kiedy realizacja budowy lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnymi oraz niebudzącymi wątpliwości przepisami powszechnie obowiązującego prawa, co na podstawie ich brzmienia niejako od razu rzuca się w oczy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organów gminy, które je ustanowiły, nie są jednak jedynymi przepisami prawa, które należy uwzględniać przy ocenie legalności robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Do takich przepisów według art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. bud. należą także regulacje zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego (zarówno w ustawach, jak i rozporządzeniach wykonawczych do tych ustaw) ograniczające możliwość prowadzenia w danym miejscu budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych, np. w ustawie o drogach publicznych. Dlatego też rację ma skarżący kasacyjnie, że organ architektoniczno-budowlany powinien przy wykładni postanowień planu uwzględnić treść przepisów wskazanej ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zatem ustawowo uregulowano, że kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W tej sytuacji w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, a do tego prowadzi § 7 ust. 3 pkt 1 lit. c planu wskazując, że ustala się powiązanie działek z komunikacyjnym układem zewnętrznym w stosunku do terenu [...] z terenami: [...] wyłącznie do nieruchomości gruntowych o istniejącym przeznaczeniu i posiadających już powiązanie (zjazdy) na dzień wejścia do obrotu prawnego planu miejscowego, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie o drogach publicznych. Rada Gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przy opracowywaniu treści planu powinna wziąć pod uwagę treść art. 29 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21, LEX nr 3366022).

Należy również zwrócić uwagę, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu ma charakter rozstrzygnięcia wiążącego w dalszych czynnościach wymaganych w procesie inwestycyjnym. Związanie to obowiązuje w zakresie materii stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia, określony w art. 29 ust. 3 zdanie drugie ab initio ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne (w niniejszej sprawie nie chodzi o przebudowę istniejącego zjazdu, można zatem pomijać unormowania odnoszące się do zezwolenia na przebudowę). Rozstrzygnięcie o lokalizacji zjazdu, w tym także określenie miejsca lokalizacji jest także wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organy te nie są powołane do kontroli legalności pozostających w obrocie prawnym decyzji ostatecznych. Nie sprawują także roli organów swoistego nadzoru nad decyzjami zarządców dróg w zakresie lokalizacji zjazdów. Próbę określenia aktywności organów administracji architektoniczno-budowlanej, w razie powzięcia wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, poprzedzić można przypomnieniem stanowiska, według którego, skoro zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07, ONSA i WSA 2010/3/49). Odnotować można, że z przepisów art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), wynika że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zarówno w przypadku, gdy do zgłoszenia należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, jak i wówczas gdy do zgłoszenia dołączyć należy wymaganą decyzję o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w trybie art. 30 ust. 5c w związku z art. 30 ust. 2 zdanie drugie, bada czy wymagane dokumenty zostały dołączone, a w razie ich braku podejmuje działania przewidziane w art. 30 ust. 5c. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wymagana była decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Natomiast w razie, gdy wymagana decyzja zostanie dołączona, organ administracji architektoniczno-budowlanej bada, czy budowa nie narusza ustaleń decyzji - w tym przypadku decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. O ile w ramach tego badania organ administracji architektoniczno-budowlanej nabierze wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, nie może odmówić uwzględnienia stanu prawnego, polegającego na pozostawaniu tej decyzji w obrocie prawnym. Możliwe jest jednak, tak jak w przypadku wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy, podjęcie kroków w celu ewentualnego uruchomienia przez właściwe organy nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji.

Na tle relacji decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy utrwalił się pogląd, według którego, związanie organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ ten nie ma obowiązku reagować na stwierdzone przez siebie nieprawidłowości tej decyzji. Wprawdzie nie może jej samodzielnie wyeliminować z obrotu prawnego, ale powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w celu umożliwienia organowi właściwemu oceny w postępowaniu nadzorczym zgodności z prawem decyzji o ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok SN z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt III RN 77/01, OSNP 2003/7/163; wyrok NSA z dnia 17 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2975/02; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2639/15).

Tak samo ocenić należy możliwość kwestionowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrującego sprawę ze zgłoszenia budowy zjazdu z drogi publicznej, decyzji zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację tego zjazdu.

Jest oczywiste, że sytuacja, w której organy administracji publicznej nie tylko zajmują odmienne stanowiska co do zastosowania tych samych norm prawa materialnego w odniesieniu do tej samej inwestycji, ale także odmiennie rozstrzygają w tej mierze, nie może być zaakceptowana (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 35/21, LEX nr 3243541).

Rada gminy poprzez wprowadzenie, w ramach obowiązujących ustaleń planu, zakazu lokalizacji nowych zjazdów naruszyła ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 powołanej ustawy i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15, LEX nr 2316081 oraz wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14, LEX nr 2169112).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd administracyjny ma prawo odmówić zastosowania w konkretnej sprawie przepisu prawa miejscowego stanowiącego podstawę prawną decyzji, gdy ustali, że przepis ten narusza zasady ustawowe (takie stanowisko zajął również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 lipca 2000 r. sygn. akt. III RN 208/99 stwierdzając, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest uprawniony i zobowiązany do oceny, czy przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z Konstytucją RP).

W niniejszej sprawie starania autora planu o należyte wypełnienie zadania dbałości o ład przestrzenny zostały wyrażone w przepisie prawa miejscowego w taki sposób, który pozostaje w sprzeczności z innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a to nie pozwala Sądowi na jego stosowanie w sprawie. Kwestionowany skargą kasacyjną przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego różnicuje zakres uprawnień właścicieli nieruchomości na danym terenie przez pozwolenie jednym, a uniemożliwienie innym wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich wolą oraz przeznaczeniem nieruchomości, poprzez uniemożliwienie bezpośredniego skomunikowania nieruchomości z drogą wojewódzką. Powyższe, w ocenie NSA, godzi w konstytucyjnie zagwarantowaną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).Treść zawartego w planie ograniczenia prawa własności (zakaz wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej), jest tak daleko idąca, że narusza istotę tego prawa, czego zabrania Konstytucja RP, stanowiąc w art. 31 ust. 3, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty tych praw i wolności. Konstytucja gwarantując w art. 64 prawo każdego do własności akcentuje raz jeszcze zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i minimalizacji ustawowych jej ograniczeń.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie w planie miejscowym warunku godzącego w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa czyni ów warunek nieobowiązującym i pozwala na dokonanie przez ten Sąd oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat tych postanowień prawa miejscowego, które nie naruszają przepisów powszechnie obowiązujących oraz z punktu widzenia ewentualnych zakazów ustawowych. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie dają podstawy do wprowadzania zróżnicowania podmiotowego inwestorów, gdyż zakazy i nakazy zawarte w tych przepisach dotyczą wszystkich mając charakter przedmiotowy.

W ocenie NSA do realizacji zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz oceny technicznej i infrastrukturalnej możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej, powinno służyć postępowanie prowadzone przez zarządcę drogi na etapie ustalania warunków wykonania zjazdu, a nie uchwalony przez Radę Miejską miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W tej sytuacji wobec uzyskania przez skarżących kasacyjnie prawomocnej decyzji administracyjnej udzielającej zgody zarządcy drogi na realizację zjazdu z drogi wojewódzkiej, przed wejściem w życie postanowień planu miejscowego oraz ważnej w dniu wydania kwestionowanej decyzji, nadto biorąc pod uwagę naruszenie przez wskazany przepis planu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak również wskazanych powyżej norm konstytucyjnych, brak było podstaw prawnych do wniesienia w niniejszej sprawie przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu.

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.