Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1204/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. m1 pkt.12 lit.b, art.2, art. 15, art.29, art. 33, art.122, art. 125
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 119 pkt.3 , art. 151, art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 4 sierpnia 2016 r., znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z 11 kwietnia 2016 roku znak [....] nałożył na zobowiązanego H.P.

1/ grzywnę w wysokości 105.504 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [....] w T. , orzeczonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z 4 marca 2009 r., znak: [....] , a określonego w tytule wykonawczym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym TW-2 z 16 listopada 2015 r., znak: [....] .

2/ ustalił opłatę za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł, tj. 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł;

3/ wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 16 listopada 2015 r., znak: [....] do 13 czerwca 2016 r.

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 64a, art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "P.b."

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że PINB w M. decyzją z 4 marca 2009 r., znak: [....] nakazał inwestorowi Z.P. , wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [....] w T.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 22 maja 2009 r., znak: [....] . Kolejno wyrokiem z 30 września 2009 r., sygn. II SA/Kr 1276/09, WSA w Krakowie oddalił skargę Z.P. na decyzję MWINB z 22 maja 2009 r.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 127/10, oddalił skargę kasacyjną Z.P. od ww. wyroku WSA w Krakowie.

Wnioskiem z 14 grudnia 2009 r., ponowionym w dniu 7 lipca 2011 r., zobowiązany wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych na nieruchomości objętej dz. ewid. nr [....] w T., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a..

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku MWINB w K. decyzją z 30 lipca 2013 r., nr [....] , znak: [....] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji MWINB z 22 maja 2009 r., znak: [....] . Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 września 2013 r., znak: [....] .

WSA w Warszawie wyrokiem z 5 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2389/13, oddalił skargę na decyzję GINB, a NSA wyrokiem z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1533/14, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA.

W trakcie powyżej przytoczonych czynności prowadzonych przez organy nadrzędne w sprawie wniosku zobowiązanego o wznowienie postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych na nieruchomości objętej dz. ewid. nr [....] w T., w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego znak: [....] zobowiązany wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego znak: [....] . Prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu zarzucono błąd co do osoby zobowiązanego, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu prawidłowego upomnienia oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i w związku z powyższym wniesiono o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 ust. 4 i 7 u.p.e.a., względnie o wstrzymanie postępowania na podstawie art. 35 ustawy. W uzasadnieniu wniesionych zarzutów wskazano przede wszystkim, powołując odpis Księgi wieczystej nr [....] , iż zobowiązany nie jest właścicielem obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [....] w T.; własność obiektu przysługuje bowiem H.P.

Wobec powyższego mając na uwadze przejście prawa własności i związanych z nim wszelkich praw i obowiązków, upomnieniem z [....] 2015 r. wezwano zobowiązanego – H.P. , do wykonania obowiązku: rozbiórki obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [....] w T.

W toku kontroli z [....] 2015 r. nie stwierdzono wykonania rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego objętego nakazem rozbiórki, wobec czego za pismem z 16 listopada 2015 r., znak: [....] , skierowano do zobowiązanego tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym: TW-2.

W dniu [....] listopada 2015 r. do organu wpłynęło pismo H.P. , stanowiące zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 u.p.e.a..

Po rozpatrzeniu ww. zarzutu organ, postanowieniem z 4 marca 2016 r., znak: [....] , oddalił zarzuty zobowiązanego - H.P. na prowadzone postępowanie egzekucyjne znak: [....] w sprawie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 4 marca 2009 r., znak: [....] , utrzymanej w mocy decyzją MWINB z 22 maja 2009 r., znak: [....] . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w sprawie nie można mówić o błędzie co do osoby zobowiązanej, skoro tytuł prawny nieruchomości działki nr [....] w T. , zabudowanej budynkiem objętym nakazem rozbiórki, został przez pierwszego zobowiązanego przeniesiony na nią w formie umowy darowizny. Wraz z przedmiotową czynnością prawną doszło także do przejścia na zobowiązaną wszelkich praw i obowiązków związanych z nieruchomością, w tym także nakaz rozbiórki. Z tego też powodu zarzut błędu co do osoby zobowiązanego nie jest trafny i nie podlega uwzględnieniu na tym etapie niniejszego postępowania i dalej nie pozwala na przyjęcie, iż mogą zachodzić przesłanki art. 59 u.p.e.a.

Na powyższe postanowienie H.P. nie wniosła zażalenia do organu nadrzędnego, tym samym stało się ono ostateczne. Ponadto zobowiązana nie zawiadomiła organu o wykonaniu orzeczonego obowiązku.

Organ wskazał dalej, że postępowanie egzekucyjne w administracji zmierza do przymusowego wykonania obowiązków administracyjnoprawnych w sytuacji, gdy zobowiązany uchyla się od ich wykonania. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. co do zasady organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku.

Zobowiązana do dnia dzisiejszego nie wykonała nałożonego obowiązku decyzją z 4 marca 2009 r., znak: [....] , zatem organ nadzoru budowlanego, działając jako wierzyciel, zobowiązany jest do zastosowania środków egzekucyjnych, które doprowadzą do wykonania przez zobowiązanego orzeczonego obowiązku wykonania rozbiórki.

Organ przywołał art. 119 § 1 u.p.e.a.. Wskazał, że warunkiem nałożenia grzywny jest stan potencjalnej możliwości wykonania danego obowiązku przez zobowiązanego, który w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi. Ponadto, w ocenie organu, grzywna celem przymuszenia jest w niniejszej sprawie najwłaściwszym środkiem egzekucyjnym prowadzącym do wykonania decyzji o rozbiórce.

Dalej organ wskazał, że obecny stan faktyczny na działce nr [....] w T. nie powoduje zagrożenia takich dóbr jak zdrowie lub życie, które mogłoby uzasadniać podjęcie czynności egzekucyjnych zmierzających do bezpośredniego wykonania nałożonego obowiązku, czyli do wykonania zastępczego.

Za powyższym poglądem przemawia również orzecznictwo administracyjne, zgodnie z którym przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego.

Z regulacji prawnej zawartej w art. 7 § 2 u.p.e.a. nie wynika, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego, organ uwzględnił przesłanki, ustanowione w przepisach u.p.e.a., stosowania tych środków.

Grzywna celem przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającego na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania, podlegającą dodatkowo umorzeniu lub zwrotowi w sytuacji wykonania orzeczonego obowiązku przez zobowiązanego. Ponadto grzywna w celu przymuszenia w stosunku do obowiązku rozbiórki budynku nie jest co do zasady środkiem bardziej uciążliwym, niż przymusowe wykonanie zastępcze.

W ocenie organu egzekucyjnego grzywna w celu przymuszenia jest na gruncie niniejszego postępowania o tyle właściwszym środkiem egzekucyjnym, gdyż pozwala zobowiązanemu zdecydować samodzielnie o sposobie wykonania rozbiórki, wybrania wykonawcy bez kosztów związanych z procedurą przetargową związaną z wyłonieniem wykonawcy w procedurze wykonania zastępczego, a także zabezpieczenia opróżnienia budynku w sposób dogodny dla zobowiązanego.

Przechodząc do sposobu wyliczenia wysokości grzywny celem przymuszenia organ stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 121 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny dysponuje znacznym zakresem luzu decyzyjnego w określeniu wysokości grzywny.

Wyjątek od powyższej zasady kształtuje art. 121 § 5 u.p.e.a. Przepis ten ustala sztywne zasady obliczania grzywny w celu przymuszenia w przypadku budynków, nie pozostawiając swobody organowi egzekucyjnemu. Chociaż ustawa u.p.e.a. nie zawiera definicji budynku, a definicje zawarte w P.b. zostały sformułowane na potrzeby realizacji celów tej ustawy i co do zasady nie powinny być uznawane za wiążące na gruncie innych ustaw (nie związanych z problematyką zabudowy i zagospodarowania nieruchomości), to w tym przypadku wydaje się zasadne sięgnięcie do tych definicji, ze względu na fakt, iż analizowany przepis u.p.e.a. dotyczy właśnie obowiązków nałożonych na gruncie P.b.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 P.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty oraz dach. Jak wynika z treści orzeczenia PINB w M. z 4 marca 2009 r., znak: [....] , przedmiotem rozbiórki jest budynek mieszkalny, a więc obiekt mieszczący się wprost w brzmieniu przytoczonej definicji art. 3 pkt 2 P.b.

Zgodnie z art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

Dla wykonanego samowolnie budynku mieszkalnego grzywna celem przymuszenia wynosi 105.504 zł. Kwota ta, zgodnie z przytoczonym art. 125 § 5 u.p.e.a., stanowi iloczyn 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, która według stanu prawnego na dzień wydania niniejszego postanowienia wynosi, zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2015 r. (Dz. Urz. GUS z 2016 r. poz. 10), wydanym na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 763 ze zm.),tj. kwoty 3.925 zł oraz powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego 134,4 m, co sumarycznie daje kwotę: 1/5 x 3.925 x 134,40m = 105.504 zł.

Powierzchnia zabudowy budynku została ustalona w oparciu o materiał zgromadzony w toku postępowania administracyjnego znak: [....] gdzie wskazano, iż gabaryty zewnętrzne oraz układ pomieszczeń i układ połaci dachowych wykonano zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast z zatwierdzonego projektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, iż powierzchnia zabudowy wynosi dokładnie 134,4 m2.

H.P. wniosła 13 kwietnia 2016 r. zażalenie na powyższe postanowienie, uzupełnione następnie po wezwaniu pismem z 16 maja 2016 r.

Skarżąca podniosła, że na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., składa zarzuty w związku z otrzymaniem zawiadomienia o nałożeniu grzywny pieniężnej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego posadowionego na działce [....] w T.

Podniosła, że budynek jest postawiony w oparciu o pozwolenie na budowę, został "naniesiony przez uprawnionego geodetę". Obecny stan faktyczny zdaniem skarżącej nie powoduje zagrożenia zdrowia i życia.

Dalej podała, że nie jest "w stanie spłacić warunków postępowania zastępczego czyli grzywny". Budynek zamieszkuje wraz z rodziną i po rozbiórce jedynego miejsca, które może zamieszkiwać, "nie pójdzie na bruk".

W związku z wątpliwościami co do charakteru żądania organ wezwał skarżącą do wyjaśnienia. W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, że w podaniu z dnia 13 kwietnia 2016 r. zawarte jest zarówno zażalenie na postanowienie PINB w M. z 11 kwietnia 2016 r., znak: [....] , jak i zarzut niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego oraz zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [....] z 4 sierpnia 2016 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.", w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że kwestia zarzutów zgłoszonych przez skarżącą jest przedmiotem wydanego odrębnie zawiadomienia. Natomiast zażalenie zawarte w podaniu z dnia 13 kwietnia 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia 16 maja 2016 r., podlegało rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu.

W ocenie organu odwoławczego zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a skarżone postanowienie wydane zostało prawidłowo.

Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, który ma zastosowanie w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Do tego typu obowiązków należy obowiązek nałożony w decyzji PINB w M. z dnia 4 marca 2009 r., znak: [....] , utrzymanej w mocy decyzją MWINB z dnia 22 maja 2009 r., znak: [....] .

Organ przywołał art. 121 § 2, § 4 i § 5 u.p.e.a..

Egzekucja w przedmiotowej sprawie dotyczy spełnienia przez skarżącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a ściślej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [....] w T. Treść decyzji PINB w M. z dnia 4 marca 2009 r., znak: [....] nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w przedmiotowej sprawie rozbiórce podlega budynek, a zatem przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia zastosowanie ma art. 121 § 5 u.p.e.a.

Do obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia PINB w M. przyjął wartość powierzchni zabudowy równą 134,40 m2. W skarżonym postanowieniu PINB w M. wyjaśnił, że powierzchnia zabudowy została ustalona w oparciu o materiał zgromadzony w toku postępowania administracyjnego znak: [....] , gdzie wykazano, że gabaryty zewnętrzne oraz układ pomieszczeń i układ połaci dachowych wykonano zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, natomiast z zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego wynika, iż powierzchnia zabudowy wynosi dokładnie 134,40 m2.

Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach postępowania administracyjnego, zakończonego w pierwszej instancji decyzją PINB w M. z dnia 4 marca 2009 r., znak: [....] , zalega protokół z oględzin przeprowadzonych na działce nr [....] w T. w dniu [....] 2005 r. W protokole tym zapisano: "Gabaryty zewnętrzne oraz układ pomieszczeń i układ połaci dachowych zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budową z dnia 14.12.2000 r. znak: [....] wydanej przez Wójta Gminy T".

W decyzji nr [....] z dnia 14 grudnia 2000 r., znak: [....] , Wójt Gminy T. zatwierdził projekt budowy i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [....] w T. Integralną częścią ww. decyzji jest projekt budowlany opieczętowany, z klauzulą zatwierdzającą, wykonany przez Zakład Usług Projektowych w M. Na karcie oznaczonej nr 2 ww. projektu budowlanego określone zostały dane techniczne obiektu - budynku mieszkalnego. Wśród danych technicznych budynku wymieniona została powierzchnia zabudowy - 134,40 m2. Opierając się na zapisach zawartych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy T. nr [....] z dnia 14 grudnia 2000 r., znak: [....] , oraz na zapisach zawartych w protokole z oględzin z dnia 29 listopada 2005 r. przyjąć należy, że powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [....] w T wynosi 134,40 m2.

Określając wysokość grzywny w celu przymuszenia PINB w M. posłużył się też prawidłowo określoną ceną 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, którą przyjął z obowiązującego w dniu orzekania przez ten organ Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie ceny 1 m 2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2015 r. (Dz. Urz. GUS z 2016 r., poz. 10). Cena ta wynosiła 3.925 zł. Na podstawie tak pozyskanych danych PINB w M. dokonał wyliczenia grzywny w celu przymuszenia w następujący sposób: 1/5x3.925 zł/m2 x 134,40 m2 =105.504 zł.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpatrując zażalenie na postanowienie PINB w M. z dnia 11 kwietnia 2016 r., znak: [....] , działa jako organ odwoławczy i wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o aktualny stan prawny. Zaś w aktualnym stanie prawnym cena 1 m 2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, wynosi 4.177 zł, co wynika z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2016 r. (Dz. Urz. GUS z 2016 r., poz. 24). Skoro cena ta wzrosła w stosunku do tej, ogłoszonej za IV kwartał 2015 r., to również wysokość grzywny wyliczona z uwzględnieniem aktualnego komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 maja 2016 r. byłaby wyższa, niż wysokość grzywny nałożonej skarżonym postanowieniem. Organ odwoławczy, będąc związany zakazem orzekania na niekorzyść (art. 139 K.p.a.), nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym postanowieniu w taki sposób, że byłoby ono niekorzystne dla wnoszącego zażalenie.

Nie zachodzą zaś w przedmiotowej sprawie okoliczności określone jako wyjątki od zakazu orzekania na niekorzyść, dlatego organ postanowił utrzymać w mocy całość skarżonego postanowienia, również w wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżone postanowienie PINB w M. z dnia 11 kwietnia 2016 r., [....] , zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej w oznaczonym terminie z właściwym pouczeniem.

Dodatkowo organ przytoczył brzmienie art. 125 i art. 126 u.p.e.a.

Wyjaśnił, że kwestia zasadności i legalności decyzji, z której wynika obowiązek, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu egzekucyjnym. Z art. 29 § 1 zdanie drugie u.p.e.a. wynika wprost, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze) podlega przymusowemu wykonaniu.

Organ egzekucyjny związany jest egzekwowaną decyzją do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego i zobligowany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do realizacji wynikającego z niej obowiązku.

Nawiązując do powyższego organ wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu zażaleniowym organ odwoławczy bada wyłącznie legalność i poprawność postanowienia PINB w M. z dnia 11 kwietnia 2016 r., znak: [....] , które to postanowienie wydane zostało w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec H.P. w oparciu o tytuł wykonawczy nr [....] z dnia 16 listopada 2015 r. W niniejszym postępowaniu zażaleniowym przedmiotem badania nie może być kwestia zasadności i prawidłowości decyzji PINB w M. z dnia 4 marca 2009 r., znak: [....] , utrzymanej w mocy decyzją MWINB z dnia 22 maja 2009 r., znak: [....] .

Organ dodał, że choć weryfikacja tej decyzji nie jest możliwa w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, to jednak jest możliwa ewentualnie w odrębnych administracyjnych trybach nadzwyczajnych wzruszania decyzji uregulowanych w art. 145-163 K.p.a., takich jak np. stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156-159 K.p.a.) czy wznowienie postępowania (art. 145-152 K.p.a.). Z urzędu wiadomym jest organowi, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją MWINB z dnia 22 maja 2009 r., znak: [....] . Wniosek ten został przekazany do organu za pismem z 31 marca 2016 r., i został zarejestrowany w sprawie pod znakiem: [....] . Jak dotąd w sprawie tej nie wydano żadnego rozstrzygnięcia.

W zażaleniu skarżąca podała również, że nie jest w stanie "spłacić warunków postępowania zastępczego czyli grzywny". Odnosząc się do powyższego organ wyjaśnił, że wysokość grzywny nakładanej w trybie art. 121 § 5 u.p.e.a. uzależniona jest jedynie od czynników wymienionych w tym przepisie. Wysokość tej grzywny nie zależy od uznania organu egzekucyjnego, nakładającego grzywnę w celu przymuszenia. Organ egzekucyjny nie ma więc możliwości uwzględnić jakichś indywidualnych okoliczności, które dotyczą konkretnego zobowiązanego.

Grzywna ta jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego - poprzez dolegliwość finansową - do określonego zachowania się. Celem zastosowania wobec zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie jest uzyskanie kwoty, na którą ta grzywna opiewa, ale doprowadzenie do wykonania obowiązku niepieniężnego.

Organ podkreślił, że grzywna nie jest zastępczą formą wykonania obowiązku, tzn. nawet uiszczenie przez zobowiązanego kwoty nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia nie zwalnia go z odpowiedzialności za wykonanie obowiązku niepieniężnego. Wyjaśnił też, że zobowiązany może uwolnić się od płacenia grzywny w celu przymuszenia w ten sposób, że wykona ciążący na nim obowiązek niepieniężny. Dlatego okoliczność braku możliwości zapłacenia grzywny nie wpływa na prawidłowość postanowienia o nałożeniu grzywny i tym samym nie stanowi podstawy do jego kwestionowania.

H.P. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zażądała zmiany zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniosła, że to nie ona jest zobowiązana do rozbiórki obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [....] w T. , orzeczonej decyzją PINB w M. z dnia 4 marca 2009 r. znak [....] . W niniejszej sprawie istnieje zatem istotny błąd co do osoby zobowiązanego, bowiem decyzja PINB w M. z dnia 4 marca 2009 r. nr [....] nakazała inwestorowi, tj. Z.P. , wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego, a nie skarżącej. Pomiędzy treścią postanowienia PINB w M. z dnia 11 kwietnia 2016 r., a treścią decyzji PINB w M. z dnia 4 marca 2009 r nr [....] będącej podstawą jego wystawienia, istnieje zatem rozbieżność co do imienia oraz nazwiska osoby zobowiązanej - zatem ta sytuacja wypełnia przesłanki uznania, iż w sprawie wystąpił błąd co do osoby zobowiązanej, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Skarżąca przywołała wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r., III SA/Wa 930/06, LEX nr 295065.

Wskazała również na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Niewykonalność ta ma charakter obiektywny. Obowiązek jest niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki.

Podniosła, że zaskarżone postanowienie narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy art. 6 i nast. K.p.a.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów organ stwierdził, że obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym z norm prawa materialnego administracyjnego. Jeżeli występuje następstwo prawne, obowiązek administracyjny przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego. Prawidłowo organy egzekucyjne prowadzą postępowanie egzekucyjne wobec aktualnego właściciela nieruchomości. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że obowiązek jest niewykonalny, gdyż skarżąca nie wykazała, by istniały obiektywne przeszkody natury technicznej lub prawnej, dotyczące budynku podlegającego rozbiórce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie są przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Na wstępie należy wskazać, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Trzeba podkreślić, że nie prawem, lecz obowiązkiem wierzyciela (w niniejszej sprawie jest nim PINB w M. ) jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek rozbiórki wynikający z ostatecznej decyzji MWINB w K. z 22 maja 2009 r., znak: [....] . Decyzja ta została poddana kontroli WSA w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z 30 września 2009 r., sygn. II SA/Kr 1276/09 WSA, oddalił skargę Z.P. , nie znajdując podstaw do zakwestionowania decyzji. Następnie NSA wyrokiem z 20 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 127/10, oddalił skargę kasacyjną Z.P. od ww. wyroku WSA w Krakowie.

Decyzja MWINB w K. z 22 maja 2009 r., znak: [....] była też poddana kontroli w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. MWINB w K. decyzją z 30 lipca 2013 r., nr [....] , znak: [....] , odmówił uchylenia ostatecznej decyzji MWINB z 22 maja 2009 r., znak: [....] . Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją GINB z 13 września 2013 r., znak: [....]. WSA w Warszawie wyrokiem z 5 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2389/13 oddalił skargę na decyzję GINB, a NSA wyrokiem z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1533/14, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA.

Na obecnym etapie postępowania ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też Sąd, nie mają kompetencji do ponownego badania prawidłowości tej decyzji. Z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również Sąd w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może badać, czy decyzja podlegająca wykonaniu jest zasadna. Zgodnie bowiem z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tego też względu wszelkie podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące niewłaściwego – jej zdaniem - nakazania rozbiórki pozostają poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie, co oznacza, że nie jest dopuszczalne i celowe odnoszenie się do tych zarzutów.

Jak trafnie wyjaśnił organ, postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego. Innymi słowy postępowanie egzekucyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego.

Grzywna w celu przymuszenia to środek egzekucyjny mający zastosowanie w przypadku przymusowej realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a.).

Warunki formalne nałożenia grzywny w celu przymuszenia wymienia art. 122 u.p.e.a. W § 1 tego przepisu nałożono obowiązek doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, natomiast § 2 wprowadza wymogi co do treści postanowienia o nałożeniu grzywny. Nie można również pominąć art. 15 u.p.e.a., który zezwala na wszczęcie egzekucji administracyjnej dopiero po upływie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Powyższe warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Prawidłowo sporządzone upomnienie doręczono skarżącej skutecznie 23 października 2015 r. Również właściwie wystawiony tytuł wykonawczy z [....] listopada 2015 r. doręczono skarżącej [....] sierpnia 2015 r. Zarówno w upomnieniu jak i tytule wykonawczym prawidłowo wskazano dane skarżącej, a nie jej poprzednika prawnego – inwestora – Z.P .

Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącej błędu co do osoby zobowiązanego Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż w sytuacji, gdy np. na skutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, obowiązek podlegający egzekucji przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 375/10 – powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy w tej sprawie konkretnego budynku (mieszkalnego posadowionego na działce nr [....] w T.) a nie osoby, i zobowiązanym do jej wykonania jest jego aktualny właściciel, zatem w razie zmian właścicielskich decyzja ta pozostaje w obrocie, a organ, bez wydawania ponownego rozstrzygnięcia w tej sprawie, ma prawo egzekwować wynikający z niej obowiązek od obecnego właściciela, czyli skarżącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 956/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 453/07). Słusznie zatem skarżąca została uznana przez organy za osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku rozbiórki (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 października 2016 r., sygn. II SA/Gd 318/16).

Przywołany zaś przez skarżącą wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r., III SA/Wa 930/06, dotyczy rozbieżności pomiędzy treścią tytułu wykonawczego, a treścią będącego podstawą jego wystawienia mandatu karnego wystawionego przez Państwową Inspekcję Pracy. Wobec tej zasadniczej różnicy w okolicznościach przywołanej sprawy, zawarta w ww. wyroku teza nie może znaleźć zastosowania w sprawach dotyczących rozbiórki. Ww. mandat karny wystawiony jest bowiem za wykroczenie przeciwko prawom pracownika przez konkretnego pracodawcę, rozbiórka zaś nie ma na celu ukaranie inwestora, ale doprowadzenie zagospodarowania działki do stanu zgodnego z prawem budowlanym i przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego.

W opisanym na wstępie postanowieniu PINB w M. wezwano skarżącą do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wezwano do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do 13 czerwca 2016 r., z informacją, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z kolei art. 119 § 2 tej ustawy stanowi, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Rozważania na temat kryteriów uciążliwości środka egzekucyjnego oraz podnoszenia przez zobowiązanego zarzutów w tym zakresie znalazły się w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. II OSK 518/11 (LEX nr 1252096), gdzie stwierdzono: "W egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego organ dysponuje dwoma środkami egzekucyjnymi. Pierwszy z nich to grzywna w celu przymuszenia, drugi zaś wykonanie zastępcze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania jednocześnie stanowiąc środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W jednym przypadku z okoliczności sprawy będzie wynikało, że środkiem tym jest wykonanie zastępcze, w innym zaś może to być grzywna w celu przymuszenia o określonej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1274/08, LEX nr 549006)".

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że wykonanie zastępcze byłoby środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla zobowiązanej, tym bardziej, że w razie wykonania obowiązku nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego.

Nałożona zaskarżonym postanowieniem grzywna ma na celu jedynie przymuszenie obowiązanego do wykonania obowiązku. Również wysokość grzywny w celu przymuszenia została obliczona prawidłowo. Zasadnie też organ odwoławczy zastosował art. 139 K.p.a., nie orzekając na niekorzyść skarżącej grzywny większej, wynikającej ze zmienionych przepisów.

Jeszcze raz należy podkreślić, iż organ egzekucyjny nie był uprawniony do badania zasadności obowiązku rozbiórki określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania.

Jakkolwiek obowiązek rozbiórki całego domu mieszkalnego z powodu umiejscowienia go o 65 cm za blisko granicy działki może wydawać się daleko idący, to jednak jest on jednoznaczną konsekwencją niezalegalizowanego istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ egzekucyjny nie miał żadnego pola manewru. Dopóki decyzja MWINB w K. z 22 maja 2009 r., znak: [....] , z której wynika egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki, pozostaje w obrocie prawnym, wiąże PINB i obliguje go do podejmowania działań, celem doprowadzenia do jej wykonania.

Mimo, iż decyzja rozbiórkowa dotycząca budynku mieszkalnego, który skarżąca zamieszkuje wraz z rodziną jest niewątpliwie dotkliwa dla skarżącej, to weryfikacja tej ostatecznej decyzji rozbiórkowej nie jest możliwa w postępowaniu egzekucyjnym, ale ewentualnie w drodze nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, na co wskazał organ w swym uzasadnieniu.

Trafnie również wskazał organ, że brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązek jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., ponieważ skarżąca nawet nie próbowała wykazać, by istniały obiektywne przeszkody natury technicznej lub prawnej, dotyczące budynku podlegającego rozbiórce. Przeszkody takie nie wynikają też w żaden sposób z akt sprawy przedstawionych Sądowi.

Jak jednolicie podnosi się w orzecznictwie, bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia odpowiedniego bezpieczeństwa ludziom i mieniu. Nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji, czy innych podmiotów, do wykonania decyzji. Ciężar dowodu w tym zakresie obciąża stronę (por. wyrok NSA z 30 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 2094/14, LEX nr 1636864).

Konkludując należy stwierdzić, że organy przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie rzetelnie i wnikliwie, z poszanowaniem zasad ogólnych stanowionych przez K.p.a. oraz przepisów u.p.e.a. Organ egzekucyjny i organ odwoławczy odniósł się też do każdego z podniesionych przez skarżącą zarzutów. W uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy zawarły stosowne przepisy prawa wraz z ich wyczerpujących wyjaśnieniem. Wobec powyższego skarga w niniejszej sprawie okazała się bezzasadna.

W konsekwencji, wobec braku postaw do uwzględnienia skargi, Sąd ją oddalił, o czym orzekł w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.