Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 50/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok,, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody z dnia 15 grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia 24 czerwca 1997 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wójtowi Gminy C. pozwolenia na adaptację hali remontowo-produkcyjnej na halę sportową w C. na działce nr [...]. Decyzją z dnia 22 października 1999 r. Wojewoda, w wyniku wszczętego z urzędu na skutek skargi skarżącej W. M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, stwierdził, iż została ona podjęta z naruszeniem prawa, ale nie stwierdził jej nieważności, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Następnie toczyło się postępowanie, w którym były podejmowane decyzje przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wydawane wyroki przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie zgodności z prawem decyzji Wojewody z dnia 22 października 1999 r. Ostatecznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 marca 2004 r. uchylił tą decyzję i uznając, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 24 czerwca 1997 r. nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, odmówił stwierdzenia jej nieważności. W szczególności uznano, że sprzeczność tej decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego nie powoduje, iż jest ona dotknięta wadą nieważności. Skarga na wskazaną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została prawomocnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2005 r.

Postanowieniem z dnia 2 września 2005 r. Starosta, powołując się na wniosek skarżącej W. M. z dnia 1 sierpnia 2005 r., wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie zakończone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 24 czerwca 1997 r. Następnie ten sam organ administracji decyzją z dnia 20 października 2005 r., powołując się na art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił tą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego i zatwierdził projekt budowlany ze zmienionym projektem zagospodarowania działki i udzielił Gminie C. pozwolenia na adaptację hali remontowo-produkcyjnej na halę sportową na działce nr [...] w C.

Rozpoznając odwołanie skarżącej od tej decyzji Wojewoda decyzją z dnia 15 grudnia 2005 r. uchylił decyzję Starosty i stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 24 czerwca 1997 r. została podjęta z naruszeniem prawa, lecz nie może być uchylona z uwagi na upływ pięciu lat od jej doręczenia.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po przedstawieniu stanu faktycznego i zanalizowaniu przepisów art. 151 k.p.a., stwierdził, że zachodzą przesłanki określone w art. 146 § 1 k.p.a. i art. 148 § 1 k.p.a., mianowicie w pierwszym przypadku upływ pięciu lat od doręczenia decyzji a w drugim przypadku upływ jednego miesiąca od dowiedzenia się przez skarżącą o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Wojewoda przyjął przy tym, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 24 czerwca 1997 r. została doręczona stronie, którą był jedynie Wójt Gminy C., w dniu 26 czerwca 1997 r. Natomiast odnośnie do przesłanki określonej w art. 148 § 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego i uczestnicząc następnie we wszczętym postępowaniu o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia wiedziała co najmniej od pięciu lat. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że podanie skarżącej o wznowienie postępowania było spóźnione i nie powinno powodować wznowienia postępowania. Z tego powodu, jak stwierdził, uchylił decyzję Starosty. Następnie stwierdził, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r., wykazano, iż naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że z uwagi na powyższe nie można uchylić decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, lecz jedynie orzec, że została ona wydana z naruszeniem prawa, które polegało na tym, iż strona nie brała udziału w postępowaniu.

Jako podstawę prawną swojej decyzji Wojewoda powołał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 1, art. 148 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a.

W skardze na decyzję Wojewody z dnia 15 grudnia 2005 r. skarżąca wniosła o uchylenie jej "w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego", stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu rejonowego z dnia 24 czerwca 1997 r. i "wyeliminowanie z obrotu prawnego" decyzji Starosty z dnia 10 lutego 2000 r. o udzielaniu Gminie C. pozwolenia na użytkowanie budynku hali remontowo-produkcyjnej zaadaptowanego na halę sportową. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca zarzuca, iż zachodzą wątpliwości, co do bezstronności pracownika organu odwoławczego A. R., który przygotowywał studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. Ponadto z uzasadnienia tego wynika, iż skarżąca kwestionuje przyjęcie, że uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego stoi na przeszkodzie fakt upływu przeszło pięciu lat od jej doręczenia, mimo że nie została ona jej doręczona. Skarżąca podnosiła też argumenty związane z toczącymi się postępowaniami w sprawie zagospodarowania przestrzennego terenu inwestycji przewidzianej w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. W końcu skarżąca podnosiła też, odwołując się do innych zakończonych już spraw przed sądem administracyjnym, iż była stroną postępowania zakończonego tą decyzją.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga skarżącej nie może być uwzględniona, mimo że podejmując zaskarżoną decyzję naruszono prawo.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera sprzeczność, która polega na tym, że mimo uznania, iż podanie skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 24 czerwca 1997 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu, wydano decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., czyli jedną z decyzji kończących wznowione postępowanie. Ustalenie, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu winno skutkować podjęciem decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania jest rozstrzygnięciem mniej korzystnym dla skarżącej w stosunku do rozstrzygnięcia, które zawarto w zaskarżonej decyzji. W zaskarżonej decyzji ostatecznie bowiem stwierdzono, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 24 czerwca 1997 r. została wydana z naruszeniem prawa, które polegało na tym, że skarżąca nie brała w nim udziału bez własnej winy, co otwiera skarżącej możliwość dochodzenia odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem tej decyzji na podstawie art. 4171 § 2 k.c. lub na podstawie art. 153 k.p.a. odnośnie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. Takiej możliwości skarżąca nie miałaby, gdyby odmówiono jej wznowienia postępowania. Z tego względu Sąd uznał, że uchylenie zaskarżonej decyzji dlatego, że nie wydano decyzji o odmowie wznowienia postępowania, byłoby orzeczeniem na jej niekorzyść, co stosownie do art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest możliwe tylko wtedy, gdy zachodzi nieważność zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie jest z powodu wskazanej sprzeczności nieważna, gdyż o nieważności można by mówić dopiero wtedy, gdyby niewątpliwie ustalono, iż skarżąca uchybiła terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania, a mimo tego rozpoznano sprawę w wyniku wznowienia. W niniejszej sprawie takich niewątpliwych ustaleń brak. Przede wszystkim nie ustalono, kiedy skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania. Wprawdzie w postanowieniu o wznowienie postępowania z dnia 2 września 2005 r. wskazuje się na podanie skarżącej z dnia 1 sierpnia 2005 r., jednakże nie ulega wątpliwości, że skarżąca już od 1999 r. kwestionowała decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 24 czerwca 1997 r. i nie można przesądzić, gdyż brak odpowiednich pism w aktach administracyjnych, iż już wówczas nie wskazywała, iż czyni to również dlatego, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. W aktach znajduje się natomiast kopia pisma Prokuratora Rejonowego z dnia 7 maja 1999 r. do skarżącej, z treści którego wynika, iż skarżąca zarzucała m.in. w stosunku do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 24 czerwca 1997 r. naruszenie art. 28 k.p.a. Ponadto także z podania z dnia 1 sierpnia 2005 r. wynika, iż nie jest to pierwsze pismo w sprawie, gdyż, jak wynika z jego treści, zostało ono sporządzone w wykonaniu wezwania z dnia 19 lipca 2005 r. W tej sytuacji ustalenie Wojewody zawarte w zaskarżonej decyzji, iż podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po terminie jest wadliwe. W konsekwencji Sąd nie może na nim oprzeć rozstrzygnięcia o nieważności zaskarżonej decyzji, w wyniku którego doszłoby w postępowaniu administracyjnym do odmowy wznowienia postępowania.

Oceniając zatem zaskarżoną decyzję, którą po uchyleniu decyzji Starosty z dnia 20 października 2005 r. stwierdzono, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z 24 czerwca 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie można jej uchylić z powodu upływu pięciu lat od jej doręczenia, uznać należy, że w tym zakresie jest ona zgodna z prawem. Ustalenie, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego została doręczona Gminie C. w dniu 26 czerwca 1997 r. znajduje potwierdzenie w adnotacji, która znajduje się na tej decyzji. Nie ulega też wątpliwości, że od tego czasu upłynęło więcej niż pięć lat.

Fakt, że skarżącej ta decyzja nie została doręczona, a także fakt, iż skarżąca już w 1999 r. wskazywała, iż nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym została ona wydana nie mają znaczenia. Przedawnienie możliwości uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku wznowienia postępowania wynika z art. 146 § 1 k.p.a. W przypadku podstawy wznowienia, która zachodziła w niniejszej sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), termin ten wynosi 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Takie uregulowanie jest wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Z jednej strony słuszne jest, aby decyzje wydane z naruszeniem prawa były wyeliminowane z obrotu prawnego, z drugiej strony słuszne jest też, aby stosunki prawne ukształtowane takimi decyzjami i trwające przez odpowiednio długi czas zostały zachowane. Ustawodawca poprzez art. 146 § 1 k.p.a. opowiedział się za zasadą trwałości decyzji administracyjnych, decydując się na to, aby w obrocie prawnym pozostały decyzje wydane z naruszeniem prawa, które obowiązują już przez pewien czas, w tym przypadku przez pięć lat.

Nie oznacza to, że podmioty, których interesy ucierpiały na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa pozostały bez jakiejkolwiek ochrony. W przypadku, gdy nie można uchylić decyzji z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany, jak wynika to z art. 151 § 2 k.p.a., stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Tak postąpił Wojewoda w zaskarżonej decyzji, co otwiera skarżącej drogę do dochodzenia odszkodowania z powodu poniesienia ewentualnej szkody, o czym już była mowa. Z tych przyczyn decyzję tą, mimo zawartych w niej sprzeczności, należy uznać za zgodną z prawem, w szczególności z art. 151 § 2 k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a.

Oceny tej nie zmienia podniesiony w skardze zarzut braku bezstronności pracownika organu odwoławczego A. R. Fakt, iż przygotowywał on studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. nie stanowi podstawy jego wyłączenia od rozpoznania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę.

Jeżeli chodzi o zawarty w skardze wniosek o "wyeliminowanie z obrotu prawnego" decyzji Starosty z dnia 10 lutego 2000 r. o udzielaniu Gminie C. pozwolenia na użytkowanie budynku hali remontowo-produkcyjnej zaadaptowanego na halę sportową, to należy stwierdzić, że brak podstaw do uwzględnienie tego wniosku w sprawie, która dotyczy pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny jest uprawniony do objęcia rozstrzygnięciem tylko tych aktów, które są wydane w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, jakkolwiek mogą dotyczyć tej samej inwestycji, to nie mogą być uznane za wydane w granicach tej samej sprawy.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga skarżącej nie może być uwzględniona i z tego powodu na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.