Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2165/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 103 ust.. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 77/21 w sprawie ze skargi J. H. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2021 r. nr WOA.7722.190.2020.RD w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. H. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 77/21, oddalił skargę J. H. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 stycznia 2021 r., nr WOA.7722.190.2020.RD, w przedmiocie stwierdzania niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. w toku postępowania dotyczącego legalności budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w K. przy ul. (...) oraz jego rozbudowy zrealizowanej około 1986 r. postanowieniem z 7 grudnia 2020 r., nr PINB.452.8.2015.AJ, nałożył na L. H., I. H., S. H. i J. H. (jako współwłaścicieli) obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej o zgodności z przepisami (lub konieczności zmian) budowy budynku objętego postępowaniem. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 56 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 1974 r. poz. 229 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r. oraz w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.

Pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. J. H. wniósł zażalenie na postanowienie z 7 grudnia 2020 r., a Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 14 stycznia 2021 r., nr WOA.7722.190.2020.RD, stwierdził niedopuszczalność zażalenia, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.

We wniesionej skardze J. H. zakwestionował prawidłowość stanowiska Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołującego się do niezaskarżalności tego rodzaju postanowienia zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974, przypisując organowi naruszenie art. 134 k.p.a., oraz wywodząc, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie może stanowić podstawy do stosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nieprzewidujących zażalenia od postanowienia wydanego na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Sąd Wojewódzki odnotowując istnienie w orzecznictwie różnych poglądów co do wykładni art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stwierdził, że przepis ten, z uwagi na jasność językową, reguluje w dwóch zdaniach składających się na jego treść dwa zagadnienia intertemporalne. Odpowiednio, wyłącza w zdaniu pierwszym kompetencję organów do wszczęcia i prowadzenia procedury z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. do obiektów samowolnie wybudowanych (lub objętych postępowaniem legalizacyjnym) przed wejściem w życie tej ustawy oraz generalnie nakazuje w zdaniu drugim stosować do takich obiektów budowlanych przepisy dotychczasowe, tj. Prawo budowlane z 1974 r.

Tym samym, w ocenie Sądu a quo, art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił prawidłową podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji i w konsekwencji brak regulacji przewidującej możliwość odrębnego zaskarżenia postanowienia wydanego w na tej podstawie. Zaskarżenie tego orzeczenia jest możliwe tylko w ramach odwołania od decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną.

Sąd pierwszej instancji stwierdził jednocześnie, że nie ma podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., albowiem w sprawie dotyczącej obiektu zrealizowanego przed 1 stycznia 1995 r., stosuje się przepisy proceduralne dotyczące czynności dowodowych w zakresie samowoli budowlanych w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r.

W skardze kasacyjnej J. H. zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. polegające na jego błędnej wykładni;

- art. 134 k.p.a. (traktowanym jak przepis prawa materialnego), w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu przez organ drugiej instancji;

- art. 81c ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (traktowanym jak przepis prawa materialnego) w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu odpowiednio przez organ pierwszej i drugiej instancji.

Uzasadniając przywołane zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że skoro przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wyłącza kompetencję organów do wszczęcia i prowadzenia procedury tylko z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., to stosowanie wykładni rozszerzającej na wszystkie przepisy dotychczasowe (Prawa budowlanego z 1974 r.) jest niedopuszczalne. Na prawidłowość takiego rozumowania, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wskazuje najbardziej aktualne orzecznictwo i to zarówno NSA, jak i sądów wojewódzkich. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że niedopuszczalne było w szczególności stosowanie art 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nieuwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenie organu drugiej instancji nie odpowiada prawu.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu drugiej instancji na rzecz skarżącego J. H. niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł (wynagrodzenia pełnomocnika - 240 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 100 zł, opłaty kancelaryjnej -100 zł). Jednocześnie wskazano, że skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Po przekazaniu skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustalono, że w dniu 22 lutego 2021 r. zmarł uczestnik postępowania S. H., a zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Jarocinie z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I Ns 62/22, spadek po nim w całości nabyła uczestniczka postępowania L. H..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Brak pełnego wskazania podstaw kasacyjnych poprzez niepowiązanie wszystkich wskazanych naruszeń prawa przez organ z naruszeniami prawa przez sąd wojewódzki, w świetle wykładni prawa wynikającej z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie mógł być przeszkodą do merytorycznego rozpoznania zarzutów, gdy zasadnicza treść skargi kasacyjnej jest zrozumiała i pozwalała Sądowi odwoławczemu ocenić sformułowane i uzasadnione zarzuty naruszenia prawa.

Na wstępie należy zauważyć, że kontroli Sądu Wojewódzkiego podlegało postanowienie z 14 stycznia 2021 r., którym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z 7 grudnia 2020 r. o nałożeniu obowiązku dostarczenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej o zgodności z przepisami (lub konieczności zmian) budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego zbudowanego na działce nr [...] w K.. Kontrolowano zatem orzeczenie o ściśle proceduralnym charakterze, co ma zasadnicze znaczenie dla granic sprawy, albowiem oznacza, że poza kontrolą Sądu pierwszej instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają kwestie związane z samą kontrolą legalności postanowienia z 7 grudnia 2020 r.

Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić, że sama ocena prawidłowości tego postanowienia z 7 grudnia 2020 r., a w szczególności jego podstawy prawnej, dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji miała jedynie walor wspierający argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rozstrzyganie kwestii, czy podstawą prawną postanowienia z 7 grudnia 2020 r. stanowi art 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. pozostawało w istocie poza granicami sprawy rozpoznawanej przez sąd administracyjny.

Na wstępie należy wskazać, że podstawowym zagadnieniem niniejszej sprawy nie jest zaskarżalność zażaleniem postanowień wydanych na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974, pomimo wskazania takiej podstawy prawnej w treści postanowienia z 7 grudnia 2020 r. Podstawa prawa postanowienia stanowiąca odrębny element postanowienia, zgodnie z art 124 § 1 k.p.a., nie stanowi elementu konstytucyjnego tego rodzaju orzeczenia. Należy przypomnieć, że nawet błędne powołanie podstawy prawej orzeczenia nie przesądza o naruszeniu prawa w istotnym stopniu dla rozstrzygnięcia, jeżeli tego rodzaju rozstrzygnięcie mogło być wydane na podstawie innego przepisu prawa. Podobnie jak błąd podstawy prawnej nie przesądza o istotnej wadliwości postanowienia, to tym bardziej treść tego elementu postanowienia nie przesądza o zaskarżalności postanowienia zażaleniem. O samoistnej zaskarżalności postanowienia decydują: przedmiot postanowienia określony w rozstrzygnięciu oraz organ wydający akt.

Podsumowując, istota sprawy koncentruje się wokół pytania, czy obowiązujące, relewantne przepisy postępowania według stanu prawego na dzień 14 grudnia 2020 r., w którym zostało wydane postanowienie kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji, przewidywały zaskarżalność postanowień organów nadzoru budowlanego w przedmiocie dostarczenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej dotyczącej legalności budynku rozbudowanego około 1986 r. objętego postępowaniem.

Z art 141 § 1 k.p.a. wynika, że zaskarżalność samoistnym środkiem odwoławczym postanowienia (zażaleniem) musi mieć wyraźną podstawę w k.p.a. albo w ustawach szczególnych dotyczących określonych kwestii materialnych. Przedmiotem postanowienia z 7 grudnia 2020 jest rozstrzygnięcie, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, wyłącznie o charakterze dowodowym, niestanowiące konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień praw i obowiązków jednostki, nie stanowiące rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a przepisy k.p.a. nie przewidują zażalenia na postanowienia, które mają charakter dowodowy, zatem rozstrzygające są regulacje Prawa budowlanego.

W skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny niedopuszczalności wniesienia zażalenia na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie kwestia dopuszczalności zażalenia winna być bowiem rozstrzygana w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1994 r.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. obejmuje dwa zdania. W pierwszym stwierdza, że: "przepisu art. 48 ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne", a w zdaniu drugim, że: "do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.".

Z przywołanych przepisów wynika zatem wyraźnie, że ustawodawca przyjął jako zasadę stosowanie przepisów ustawy obowiązującej w dacie orzekania poza wyjątkiem wyznaczonym w ust. 2. Przyjęta wskazanym wyżej przepisem intertemporalnym reguła oznacza, że stosowanie ustawy nowej obejmuje wszystkie sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), a jedynym wyjątkiem jest wyłączenie stosowanie art. 48 nowej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z najnowszym orzecznictwem, że skoro przepis art. 103 ust. 2. Prawa budowlanego z 1994 r. odwołuje się w zdaniu pierwszym wyraźnie i konkretnie jedynie do normy art. 48 (rozbiórka samowoli budowlanej), to nie można obejmować hipotezą przepisu art. 103 ust. 2 innych przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., nawet w sytuacji, gdy odczytywane w oderwaniu od kontekstu tej jednostki normatywnej zdanie drugie może sugerować co innego. Powyższe oznacza, że do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w Prawie budowlanym z 1974 r., która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Są to przepisy art. 37, art. 38, art. 39, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Tenże pogląd prezentowany jest obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 27 listopada 2019 r., II OSK 61/18, z 10 czerwca 2020 r., II OSK 3929/19, z 23 czerwca 2020 r., II OSK 158/20). Odmienne zapatrywanie Sądu pierwszej instancji pomija także cel art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W wyroku z 27 listopada 2019 r., II OSK 61/18, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że wobec tego, że wejście w życie Prawa budowlanego z 1994 r. wiązało się z wejściem w życie przepisów ustanawiających niemalże bezwzględną rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych (jedyne odstępstwo od bezwzględnego nakazu rozbiórki wynikało z art. 49 pierwotnego brzmienia obowiązującego Prawa budowlanego - Dz. U. Nr 89, poz. 414), konieczne było zapewnienie stosowania w odniesieniu do obiektów budowlanych już wybudowanych względniejszych dla inwestorów, właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych, przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., a więc przede wszystkim art. 37, który zawierał przesłanki nakazu rozbiórki z licznymi odstępstwami od możliwości orzeczenia takiego nakazu, oraz art. 40, w którym uregulowano postępowanie w razie właśnie wystąpienia okoliczności wyłączających możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki.

Poza wskazanym powyżej zakresem pozostają zatem regulacje 81c Prawa budowlanego z 1994 r. przewidujące kompetencje organu nadzoru budowlanego do nakładania obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, co stanowi funkcjonalnie odpowiednik art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie wynika zatem uprawnienie dla organów nadzoru budowlanego do podejmowania działań kontrolnych i nadzorczych w oparciu o regulacje Prawa budowlanego z 1974 r. Podobnie nieobowiązująca już ustawa nie może być punktem odniesienia dla oceny kwestii proceduralnych związanych z zaskarżalnością samoistną postanowień wydawanych przez organy.

Podsumowując, zgodnie z art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r., postanowienie dowodowe nakładające przez organy nadzoru budowlanego obowiązek przedstawienia ekspertyzy jest zaskarżalne samoistnym zażaleniem, a skoro tak, to oceniając postanowienie z dnia 7 stycznia 2020 r. przez pryzmat jego elementów konstytutywnych należało przyjąć, że w istocie zostało wydane postanowienie, o którym mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał wadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. Błędna wykładnia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. skutkowała naruszeniem art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia na tej tylko podstawie, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., który nie przewidywał możliwości wniesienia zażalenia.

Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W konsekwencji zaktualizuje się potrzeba rozpoznania zażalenia skarżącego od postanowienia z 7 grudnia 2020 r.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę złożyły się kwoty uiszczonych przez niego wpisów sądowych: od skargi (100 zł), od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 (480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji i 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego).