Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 582/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 80, art. 107, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 147, art. 148 par. 1 i par. 2, art. 149 par. 1 i par. 3, art. 150 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 106 par. 3, art. 119 pkt 3, art. 125 par. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 151, art. 250 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2023 roku sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 4 maja 2023 roku nr 34/2023 znak: GPB-III.7722.10.2023 JR w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi A. Ś. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. MR


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 4 maja 2023 r., nr 34/2023, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) w skrócie: "k.p.a." – utrzymał w mocy postanowienie Starosty Pabianickiego nr 23/2023 z 20 lutego 2023 r., znak: 6740.282.2021, odmawiające wznowienia postępowania w sprawie własnej decyzji nr 750/2021 z 7 września 2021 r., znak: AB.6740.282.2021, udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego wraz z instalacją wodociągową, instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacji kanalizacji deszczowej, instalacji ciepłowniczej oraz wewnętrznej linii zasilającej na działkach nr ewid. [...], [...], [...] w P., przy ul. [...], obręb [...] oraz wzmocnienia konstrukcji istniejącego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w P., przy ul. [...].

Organ II instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie przed organem administracji publicznej było dotknięte wadami procesowymi, wyliczonymi enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone po wznowieniu nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zakres postępowania prowadzonego w wyniku jego wznowienia jest węższy aniżeli postępowania zwykłego i ogranicza się do badania podstaw wznowienia wskazanych przez wnioskodawcę. W myśl art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast zgodnie z § 2 powyższego artykułu, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż po wpłynięciu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, organ musi ustalić, na której przesłance wnoszący opiera swoje żądanie. Tylko wskazanie okoliczności wypełniających którąś z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., powoduje, iż dane podanie można uznać za wniosek o wznowienie postępowania. Po ustaleniu przesłanki, na której opiera się wnoszący, należy zbadać czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Jak już wskazano wyżej, w przypadku żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ nie bada przymiotu strony wnoszącego w zakończonym postępowaniu, jak to ma miejsce przy pozostałych przesłankach określonych w § 1 powyższego artykułu, gdyż to jest poddane analizie po wznowieniu postępowania. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania następuje weryfikacja, czy wnioskodawca powinien być stroną postępowania, co do którego domaga się wznowienia, oraz czy rzeczywiście w nim nie uczestniczył.

Następnie Wojewoda wskazał, że z treści podania E.M. z 9 stycznia 2023 r. o wznowienie postępowania jednoznacznie wynika, że podstawą żądania jest okoliczność wypełniająca przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym, aby organ mógł wznowić postępowanie w przedmiotowej sprawie należy ustalić, czy wnosząca zachowała termin określony w art. 148 § 2 Kpa. Powyższe podanie o wznowienie postępowania podpisały oprócz skarżącej jeszcze trzy inne osoby. Zaskarżone postanowienie jak i niniejsze orzeczenie organu wojewódzkiego dotyczy wyłącznie podania E.M.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że podstawą wydania przez Starostę Pabianickiego postanowienia nr 23/2023 z 20 lutego 2023 r. było uchybienie przez wnoszącą podanie o wznowienie miesięcznego terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że 27 września 2022 r. pełnomocnik wnioskodawczyni - J.C. zapoznał się z aktami sprawy pozwolenia na budowę nr 750/2021 z 7 września 2021 r., znak: AB.6740.282.2021, o czym świadczy notatka służbowa sporządzona przez pracownika Starostwa Powiatowego w P. oraz zapis na ww. wniosku J.C., sporządzony przez jego autora, że uzyskał wgląd do dokumentacji. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że pełnomocnik wnioskodawczyni 27 września 2022 r. powziął informację o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Wojewoda wyjaśnił, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (patrz: wyrok WSA w Łodzi z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 714/12).

Organ odwoławczy wskazał, że w aktach administracyjnych organu I instancji dotyczących postanowienia Starosty Pabianickiego nr 132/2022 r., odmawiającego na wniosek E.M. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Pabianickiego nr 750/2021 z 7 września 2021 r., znajduje się pismo, zatytułowane "wniosek", z 23 listopada 2022 r., które zostało uznane za organ I instancji za podanie o wznowienie postępowania. W powyższym "wniosku" E. M. wskazuje: "(...) informuję, iż w dniu 27.09.2022 r. mój Pełnomocnik Pan J.C. zapoznał się tylko z dokumentacją dotyczącą pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego przy ul. [...] (...)". W powyższych aktach jest również wniosek J.C. z 22 września 2022 r., który jako pełnomocnik E.M. wnosi o udostępnienie "(...) dokumentacji pozwolenia na przebudowę budynku przy ul. [...] (...)". Na powyższym wniosku została umieszczona przez J.C. adnotacja "uzyskałem wgląd dnia 27.09.20". Biorąc pod uwagę datę złożenia powyższego wniosku należy uznać, że ww. zapoznanie się z aktami sprawy przez J.C. nastąpiło 27 września 2022 r.

Wojewoda dodał, że w przedmiotowych aktach znajduje się również pełnomocnictwo E.M. z 21 września 2022 r. dla J.C.. W treści ww. pełnomocnictwa mocodawczym wskazała m. in.: "(...) upoważniam, inż. arch. J.C. (...) do występowania w moim imieniu i moim interesie w trybie art. 145 KPA i art. 28 Prawa Budowlanego (...) do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P., w związku z moją reklamacją konsumenta, wobec wad technicznych zakupionego przeze mnie mieszkania od dewelopera, budynków przy ul. [...], (...), w tym do sprawdzenia poprawności technicznej projektu, pozwolenia budowlanego dla tych budynków (...)".

W ocenie organu II instancji już z treści ww. pełnomocnictwa z 21 września 2022 r. wynika, że w momencie jego sporządzania E.M. dysponowała informacjami pozwalającym zidentyfikować przedmiotową decyzję Starosty Pabianickiego nr 750/2021 z 7 września 2021 r., o pozwoleniu na budowę. Z całą pewnością należy uznać, że taką wiedzę skarżąca posiadała w dniu zapoznania się przez pełnomocnika wnoszącej z aktami przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało miejsce 27 września 2022 r.

W ocenie Wojewody Łódzkiego, również z treści samego podania o wznowienie postępowania złożonego do Starosty Pabianickiego 24 listopada 2022 r. wynika, że wnosząca dysponowała informacjami pozwalającym zidentyfikować przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, E.M. składając 10 stycznia 2023 r. podanie o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę, nie zachowała miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Organ I instancji otrzymując taki wniosek, zobligowany jest na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówić wznowienia postępowania. Dlatego zaskarżone postanowienie organu I instancji należało utrzymać w mocy w całości.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż o przedmiotowej decyzji dowiedziała się podczas spotkania z inżynierem J. C. 9 stycznia 2023 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że w chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, to strona ponosi odpowiedzialność za działania wszystkich osób, przy pomocy których dokonuje czynności procesowych, a odpowiedzialność za działania tych osób jest oceniana pod względem należytej staranności działań samej strony. Swoboda wyboru pełnomocnika oznacza, że jego działania lub zaniechania są traktowane jako czynności strony, natomiast błędy lub uchybienia w tym zakresie mogą być przedmiotem wzajemnych rozliczeń pomiędzy pełnomocnikiem a stroną, nie przesądzają natomiast o braku winy strony w uchybieniu terminu. Okoliczność, czy strona ma zaufanie do pełnomocnika i czy pełnomocnik należycie wykonuje swoje obowiązki reprezentując mocodawcę, nie jest przedmiotem oceny organu administracyjnego. Sama strona może bowiem w każdej chwili odwołać pełnomocnictwo lub wyraźnie zastrzec, że pełnomocnictwo nie obejmuje umocowania do dokonywania np. pewnych czynności.

Wojewoda wskazał, że w swoim odwołaniu skarżąca wnosi o "(...) unieważnienie w trybie art. 156 kpa § 1. 1) i 2) decyzji nr 750/2021 z dnia 7.09.2021 (...)". Organ II instancji zauważył, że 23 stycznia 2023 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęło, za pomocą poczty elektronicznej, wystąpienie Pana J.C., które w swojej treści, oprócz uzupełnienia zażalenia na postanowienie Starosty Pabianickiego nr 132/2022 z 15 grudnia 2022 r., odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie własnej decyzji nr [...] z [...] września 2021 r., zawierało również wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Pabianickiego nr [...] z [...] września 2021 r. Ponadto, z treści powyższego wystąpienia wynikało, że wnoszący występuje w imieniu E.M.. W dniu 25 stycznia 2023 r. organ wojewódzki wezwał J.C. o uzupełnienie braków formalnych w powyższym wniosku. Wobec niewypełnienia przez J.C. ww. wezwania, 23 lutego 2023 r organ wojewódzki pozostawił ww. wniosek z 23 stycznia 2023 r. bez rozpatrzenia. Pomimo powyższego, E.M. nie została pozbawiona prawa do ponownego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że według skarżącej przy projektowaniu przedmiotowego przedsięwzięcia projektanci popełnili czyny wypełniające znamiona przestępstw określonych w "art. 271 kk lub / i 272kk i 273 kk". Zgodnie z art. 304 § 1 k.p.a. każdy dowiedziawszy się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu ma społeczny obowiązek zawiadomić o tym prokuratora lub Policję. Wojewoda Łódzki stwierdził, że nie posiada wiedzy, aby w przedmiotowej sprawie popełniono przestępstwo ścigane z urzędu.

Odnośnie do zarzutu E.M. o naruszeniu w związku z przedmiotową inwestycją konwencji z Aarhus oraz prawa UE, Wojewoda wskazał, ż rolą parlamentów państw podpisujących konwencję (w znaczeniu umowy międzynarodowej) czy państw członkowskich UE jest implementacja do prawa krajowego założeń określonych w podpisanej konwencji czy dyrektyw UE. W myśl jednej z podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, tj. zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) - organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności, zwana też zasadą legalności, jest przełożeniem zasady określonej w art. 7 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, która wskazuje, że wszelkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wobec formalnego charakteru zapadłego rozstrzygnięcia organ II instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym zatwierdzonym przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę oraz kwestii związanych z samym postępowaniem administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji.

Na ostateczne postanowienie Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła E.M., zarzucając naruszenie prawa formalnego i materialnego wobec występujących w sprawie praktycznie wszystkich okoliczności wymienionych zarówno w art 145 § 1 k.p.a. jak i również w art. 145 § 2 k.p.a.

Skarżąca podniosła, że argumentacja decyzji odmownej nie ma faktycznego uzasadnienia, co obecnie skarżąca jest w stanie udowodnić, choć jeszcze w zażaleniu z 3 marca 2023 r. skarżąca nie miała na to dowodów, ponieważ Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego od 27 września 2022 r. de facto odmawiał jej pełnomocnikowi i nadal odmawia dostępu do akt postępowania z 2020 r. o zmianę sposobu użytkowania strychu bez składania i zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego w budynku [...], z którego zostało utworzone zakupione przeze nią mieszkanie. Dlatego całkowicie nie może mieć zastosowania w skarżonej sprawie norma prawna art. 148 § 2 k.p.a., bo skarżąca cały czas jeszcze czeka na udostępnienie jej dokumentów, które dopiero pozwolą w pełni udowodnić występowanie w tej sprawie ponad wszelką wątpliwość okoliczności art 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że w sprawie występują okoliczności opisane w art. 145 § 2 oraz w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., gdyż od półtora roku podnosi przed urzędami, sądami i prokuraturą fakt, że zakupione przez nią jednoizbowe mieszkanie własnościowe nie spełnia wymogu § 125 rozporządzenia Ministra Infrastruktury o wymogach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż piony kanalizacyjne w budynku [...] w ogóle nie mają wywiewek instalacji kanalizacyjnej wyprowadzonej na dach, i właśnie w jej jednoizbowym mieszkaniu jest zakończenie pionu kanalizacyjnego, co przyczynia się do zatruwania skarżącej od półtora roku wyziewami kanalizacyjnymi. Pilne wznowienie skarżonego postępowania jest więc niezbędne dla skutecznego zakończenia trwającego w mieszkaniu stanu "zagrożenia dla zdrowia skarżącej".

Z kolei oczywistość braku podstaw do wydania skarżonej decyzji oraz popełnienia w związku z uzyskaniem skarżonej decyzji przestępstw z art. 271 kk, art. 272 kk i art. 273 kk jest właśnie udowadniana przez nią w toczącej się rozprawie administracyjnej przed Państwowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego, a także w dwu toczących się postępowaniach przed Prokuraturą Rejonową w P.

Skarżąca dodatkowo zwróciła uwagę, że choć art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie był jedyną podstawą wniosku o wznowienie postępowania, jednak jego podanie we wniosku było prawnie kluczowym w tej sprawie, gdyż bez powołania się właśnie w tym punkcie, na udział strony, w innym przypadku art. 28 prawa budowlanego, wykluczałby dopuszczenie do decyzji dotyczących pozwolenia na budowę innych osób niż bezpośredni sąsiedzi inwestycji.

Dlatego, zdaniem skarżącej, argument treści art. 148 § 2 k.p.a. jako rzekomego niedotrzymania terminu powodu odmowy wznowienia postępowania w tym wypadku nie ma żadnej racji prawnej, bo to nie termin "dowiedzenia się o decyzji" jest tu istotny, ale fakt, że skargę na decyzję naruszającą art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. składa bezpośrednia sąsiadka tej inwestycji i tylko temu służyło w jej wniosku powołanie się na okoliczność art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżąca zwróciła uwagę na uprawnienia strony opisane w art 96-103 k.p.a. to jest prawo do wszczęcia, a następnie zawieszenia postępowania, aż do czasu otrzymania rozstrzygnięcia w sprawie zagadnienia wstępnego wydanego przez właściwy organ lub sąd wymieniane również jako okoliczność mogącą stanowić podstawę art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż właśnie taka okoliczność ma obecnie miejsce w skarżonej sprawie. Albowiem wykazanie naruszeń w projekcie, na którym zostało oparte pozwolenie na budowę art. 271 kk, art. 272 kk i art. 273 kk, poprzez składanie przez projektantów fałszywych oświadczeń wymaga specjalistycznej wiedzy architektonicznej, którą właśnie dysponuje powołany przez skarżącą pełnomocnik.

Skarżąca wyjaśniła, że wniosek o udostępnienie dokumentacji projektowej złożony przez jej pełnomocnika z 27 września 2022 r., miał dotyczyć pierwotnie dokumentacji projektowej budynku [...], w którym znajduje się mieszkanie skarżącej, a ponieważ Wydział Architektury stwierdził, że taka dokumentacja prawdopodobnie jest w archiwum, udostępniona może być mu tylko dokumentacja budowanego budynku [...], do której badania skarżąca swojego pełnomocnika wcale nie upoważniła w upoważnieniu z 21 września 2022 r. (bo to są całkiem inne decyzje) i dlatego też pełnomocnik nie informował jej przed 9 stycznia 2023 r. o obejrzeniu tej drugiej dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę sąsiedniego budynku wielorodzinnego 6-kondygnacyjnego, już 27 września 2023 r. (zwłaszcza, że urząd odmówił wydania kserokopii tej dokumentacji), bo skarżąca nie znała, tak jak to już napisała w swoim zażaleniu z 3 marca 2023 r. aż do 9 stycznia 2023 r., danych decyzji pozwolenia na budowę budynku [...]. Również o toczącym się postępowaniu w 2021 r. też nie była wcześniej jako strona bez jej winy powiadamiana.

W ocenie skarżącej powód podawany przez Wojewodę Łódzkiego jako odmowa wznowienia skarżonego postępowania nie ma żadnego faktycznego ani prawnego uzasadnienia, gdyż według art. 6 kc – onus probandi – ciężar dowodu należy do strony, która chce wyciągać z niego konsekwencje prawne, a takim dowodem nie może być samo stwierdzenie, że Wojewoda tak właśnie uważa, bo to nie jest żaden dowód w przeciwieństwie do podanego przez skarżącą szczegółowego opisu, kiedy faktycznie dowiedziała się o skarżonej decyzji.

Skarżąca zwróciła także uwagę na konieczność łącznego rozpatrywania popełnionych naruszeń prawa w tych dwu oddzielnych sprawach, tj. sprawy wniosku z 19 września 2020 r. o zmianę sposobu użytkowania budynku [...], w którym skarżąca jest właścicielką mieszkania nr [...] oraz decyzję Starosty Pabianickiego nr 750/2021 z 7 września 2021 r., o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego 6 -kondygnacyjnego na tej samej działce co budynek [...].

Skarżąca wyjaśniła, że integralność obu tych spraw wynika z tego, że projekty do obu pozwoleń budowlanych wykonywał ten sam projektant dr inż. arch. M.T., który projektując nowe podziały mieszkań musiał obliczać zacienianie i przesłanianie istniejącego budynku przez projektowany. Problem jest jednak w tym, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania projektant, w okoliczności o znamionach naruszenia art. 271 kk i art. 58 kc, złożył poprzez obejście obowiązujących przepisów prawa faktycznie 19 września 2020 r. (i taka jest data przyjęcia jego wniosku przez Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego – zresztą niekompletny i kompletowany jeszcze później), podczas gdy sam wniosek jest datowany na 18 września 2020 r. Jest to okoliczność o tyle istotna, bo od 19 września 2020 r. obowiązywało już znowelizowane prawo budowlane, wymagające projektu architektonicznego, technicznego i projektu zagospodarowania terenu czego złożony projekt nie spełniał, a więc wydana decyzja była bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wyniku przestępstwa art. 271 kk w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. W rezultacie w tamtym postępowaniu nie ma w ogóle projektu architektonicznego, a tylko projekt techniczny wentylacji mechanicznej i to prawdopodobnie uzyskany w okolicznościach, o których mówi art. 272 kk i art. 273 kk z wprowadzeniem w błąd osoby wykonującej ten projekt mgr inż. M. K. To dlatego jedyny istniejący projekt architektoniczny, który może służyć analizie, czy i jak naruszone zostały wymogi np. wymaganego nasłonecznienia mieszkań w budynku [...] to projekt budynku [...].

Dodatkowo skarżąca nadmieniła, że właśnie trwa intensywny proces zmian legislacyjnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury o wymogach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pod hasłem "Stop Pato-deveoloperce". Jest to bez wątpienia okoliczność, która tej sprawie już wkrótce może nadać zupełnie nową ocenę prawną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7) i 8) k.p.a.

W tej sytuacji, wobec powyżej opisanych argumentów, w ocenie skarżącej, dalsza odmowa wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku 6-kondygnacyjnego [...] i jednoczesne do dziś od 27 września 2022 r. odmawianie udostępnienia pełnej dokumentacji wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku [...], byłaby de facto mającym znamiona naruszenia przepisu karnego art. 91 prawa budowlanego utrudnianiem kontroli prawidłowości projektowych i budowlanych prowadzonej przez PINB w P., a także działaniem w rozumieniu art. 145 § 2 k.p.a., tj. utrudnianiem wznowienia postępowania "niezbędnego dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego".

Na tej podstawie skarżąca wniosła o niezwłoczne uchylenie przez WSA i wycofanie z obiegu prawnego stanowiącej poważną obrazę prawa formalnego i materialnego postanowienia Wojewody Łódzkiego Nr 34/2023 z 4 maja 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z 11 października 2023 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera złożoną w sprawie skargę i wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.

Zważywszy na okoliczność, że skarżąca wszczęła postępowanie karne przed Prokuraturą w P., którego wynik miałby istotne znaczenie dla sprawy, bowiem przesądzałby o możliwości zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 w zw. z 145 § 2 k.p.a. pełnomocnik skarżącej wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania ww. sprawy, jednocześnie wskazując, że skarżąca w sprawie powołuje się na konieczność wznowienia postępowania jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu (które stanowiły istotne dla sprawy okoliczności faktyczne) bowiem wskazuje ona, że sfałszowanie dokumentacji jest oczywiste, zaś wznowienie postępowania jest niezbędne dla ochrony jej zdrowia.

Bez względu na powyższe, pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony skarżącej, na fakt daty dowiedzenia się o decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w sposób pozwalający na podjęcie decyzji w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania.

Pełnomocnik skarżącej wniósł także o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, wskazując ponadto, że koszty tej pomocy nie zostały pokryte ani w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie dotyczy kwestii procesowej –odmowy wznowienia postępowania. Tryb wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. postępowanie to może toczyć się dopiero po wydaniu przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Jak stanowi art. 147 k.p.a. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania można wszcząć z urzędu lub na wniosek strony, z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony.

Wymaga również podkreślenia, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie powoduje automatycznie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 maja 2020 r., II SA/Łd 177/20, LEX nr 3028271, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ sprawdza: czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, wskazuje konkretną decyzję bądź postanowienie, których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie i czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 k.p.a.) liczony od dnia powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania lub od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (por. wyrok WSA w Kielcach z 22 czerwca 2022 r., II SA/Ke 260/22, LEX nr 3368095).

Wystąpienie powyższych przesłanek łącznie, zobowiązuje właściwy organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast w przypadku, gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 k.p.a., jest zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdza, że wbrew zrzutom skargi, zaskarżone postanowienie Wojewody Łódzkiego z 4 maja 2023 r., nr 34/2023, znak: GPB-III.7722.10.2023 JR odpowiada prawu. W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać ustalenie przez organy obu instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skarżąca wniosła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, przewidzianego na jego wniesienie w art. 148 k.p.a., co zobowiązało oba organy do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowaniu.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 148 § 1 k.p.a., stosownie do którego podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z § 2 art. 148 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

W niniejszej sprawie E.M. wniosła do organu I instancji żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Pabianickiego nr 750/21 z 7 września 2021 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego wraz z instalacją wodociągową, instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacji kanalizacji deszczowej, instalacji ciepłowniczej oraz wewnętrznej linii zasilającej na działkach nr ewid. [...], [...], [...] w P., przy ul. [...], obręb [...] oraz wzmocnienia konstrukcji istniejącego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w P., przy ul. [...] powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Poza sporem pozostaje fakt, że wniosek o wznowienie złożony został przez skarżącą 10 stycznia 2023 r. Nie budzi przy tym wątpliwości sądu, że dniem, od którego należy liczyć bieg terminu do złożenia wniosku to dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji Starosty Pabianickiego nr 750/21 z 7 września 2021 r., czyli 27 września 2022 r. Z akt administracyjnych załączonych do sprawy o sygn. akt II SA/Łd 351/23, wynika bowiem bezsprzecznie, że pismem z 22 września 2022 r. pełnomocnik skarżącej J.C. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. o udostępnienie mu – na podstawie art. 28 Prawa budowlanego – dokumentacji pozwolenia na przebudowę budynku przy ul. [...] celem ustalenia, co jest przyczyną wad konstrukcyjnych wentylacji w tym budynku. Na tym samym piśmie znajduje się adnotacja pełnomocnika skarżącej, że 27 września 2022 r. uzyskał wgląd do akt sprawy (k. 68). Natomiast z notatki urzędowej sporządzonej przez pracownika organu administracji wynika, że 18 listopada 2022 r. E.M. została poinformowana w rozmowie telefonicznej, że jej pełnomocnik J.C. zapoznał się z dokumentacją w dniu 27 września 2022 r. (k. 69). W aktach sprawy znajduje się także kopia dziennika budowy wydanego w związku z pozwoleniem na budowę nr 750/21 z 7 września 2021 r. (k. 62-67).

W tym miejscu wyjaśnienia bowiem wymaga, że przez "dowiedzenie się przez stronę o decyzji" uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami istotnymi tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi - jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. Jest to zatem dzień, w którym strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2226/18, CBOSA). Dla oceny zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. nie jest istotne ani to, kiedy wnioskodawca zapoznał się z treścią decyzji i czy w ogóle została mu ona doręczona. Nie ma również prawnego znaczenia moment, w którym osoba ubiegająca się o wznowienie postępowania dowiedziała się o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Skoro zaś jedyną okolicznością istotną jest moment dowiedzenia się wnioskodawcy o istnieniu decyzji, co realiach niniejszej sprawy – jak wynika z przesłanych akt administracyjnych – nastąpiło w dniu 27 września 2022 r., wniesienie podania o wznowienie postępowania w dniu 10 stycznia 2023 r. narusza termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wiedza pełnomocnika o decyzji administracyjnej jest tożsama z wiedzą strony, a dzień, w którym pełnomocnik dowiedział się o decyzji również odnosi się do reprezentowanej przez niego strony. W wyroku z 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1387/06 (LEX nr 441909, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Prawo polskie stoi na gruncie teorii reprezentacji, co oznacza, że to przedstawiciel (pełnomocnik) podejmuje działania, ale czyni to w imieniu drugiej osoby (reprezentowanego) i z bezpośrednimi skutkami dla reprezentowanego. Jeżeli więc pełnomocnik skarżących w określonej dacie dowiedział się o zapadłej decyzji jako ich reprezentant, to skutki tego są takie jakby skarżące dowiedziały się w tej dacie o przedmiotowej decyzji. W związku z tym nie ma znaczenia dla oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z art. 148 § 2 kpa faktyczna data poinformowania skarżących o podjętej decyzji, ani też przyczyny spóźnienia z przekazaniem tej informacji.".

Tym samym Sąd uznał, że zasadnie organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Pabianickiego nr 750/21 z 7 września 2021 r., a organ odwoławczy utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej, w fazie wstępnej postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż skutkować musi odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych (por. np. wyroki NSA z 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 2495/16, z 9 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2628/17 czy z 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2813/16, CBOSA).

Odnosząc się do wniosków i argumentów pełnomocnika skarżącej, powołanych w piśmie z 11 października 2023 r. stwierdzić należy, co następuje:

Wniosek o zawieszenie postępowania sądowego w oparciu o przesłankę z art. 125 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. jest bezpodstawny z tej przyczyny, że w rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, jak również nie zachodzi obawa, że ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Okoliczności mogą dotyczyć bowiem innych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie został złożony z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek strony. Natomiast w sytuacji, gdy postępowanie wznowieniowe prowadzone jest na wniosek strony, organ jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku inicjującym takie postępowanie i nie może odnosić się do innych podstaw niewskazanych przez stronę. Podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania, którymi związany jest również sąd administracyjny. Tym samym wskazanie innych podstaw wznowienia na etapie postępowania przed sądem nie może odnieść zamierzonego skutku.

W tym miejscu podkreślić należy, że wniosek skarżącej z 9 stycznia 2023 r. (data wpływu do organu 10 stycznia 2023 r.) jest drugim wnioskiem o wznowienie postępowania w tej samej sprawie. Pierwszy wniosek wpłynął do organu administracji 24 listopada 2022 r., a pismem z 6 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że podstawą prawną wniosku o wznowienie postępowania jest art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 oraz art. 145 § 2 i § 3 k.p.a. w związku z art. 271, art. 272 i art. 273 kk. (k. 54-56 akt adm. nadesłanych do sprawy o sygn. akt II SA/Łd 351/23). Postanowieniem Starosty Pabianickiego nr 132/2022 r., z 15 grudnia 2022 r. (k. 71 ww. akt adm.) odmówiono na wniosek E.M. z 23 listopada 2023 r. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Pabianickiego nr 750/2021 z 7 września 2021 r., znak: AB.6740.282.2021. Natomiast postanowieniem z 7 lutego 2023 r., nr 10/2023, Wojewoda Łódzki stwierdził uchybienie przez E.M. terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie organu I instancji z 15 grudnia 2022 r. Skarga na postanowienie organu II instancji oczekuje na rozpoznanie w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 351/23.

Nadto treść wniosku skarżącej z 23 listopada 2023 r. o wznowienie postępowania również potwierdza fakt dowiedzenia się 27 września 2022 r. przez pełnomocnika skarżącej o decyzji Starosty Pabianickiego z 7 września 2021 r., nr 750/2021. Zatem kwestia terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. nie może już budzić żadnych wątpliwości.

Także jako bezpodstawny należy ocenić wniosek pełnomocnika skarżącej o przesłuchanie jej na okoliczność daty dowiedzenia się o decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przypomnieć tylko należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W związku z tym dowód z przesłuchania strony nie jest dopuszczalny w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie uchybiono przepisom prawa procesowego. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 k.p.a., organ II instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących uregulowań prawnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2631).