Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 356/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 2, art. 35 ust. 1, 2 pkt 2m ust. 3 pkt 2, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Rzeczyca na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 27 marca 2024 r. nr PNIK-I.4131.244.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej do sądu administracyjnego przez Gminę Rzeczyca jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 27 marca 2024 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Rzeczyca nr LXV/435/2024 z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Rada Gminy Rzeczyca podjęła w dniu 29 lutego 2024 r. uchwałę nr LXV/435/2024 w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca.

Zawiadomieniem z 14 marca 2024 r. Wojewoda Łódzki poinformował gminę o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, tj. postępowania określonego w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w celu kontroli legalności uchwały nr XLV/435/2024 Rady Gminy Rzeczyca z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca, która wpłynęła do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego Urzędu Wojewódzkiego 7 marca 2024 r. Wątpliwości organu nadzoru sprowadzały się po pierwsze, do tego, czy projekt zmiany statutów został poddany konsultacji z mieszkańcami oraz po drugie, chodziło o zmieniany treścią tej uchwały (nr LXV/435/2024 z dnia 29 lutego 2024 r.) § 24 nr IX/67/03 Rady Gminy Rzeczyca z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów dla jednostek pomocniczych – sołectw Gminy Rzeczyca (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2003 r., Nr 295, poz. 2562 ze zm.), który otrzymał następujące brzmienie: "Wybory sołtysa, rady sołeckiej i komisji rewizyjnej zarządza wójt gminy, nie później niż 3 miesiące od zakończenia poprzedniej kadencji sołtysa i rady sołeckiej", zastępując tym samym poprzednie, rozbudowane brzmienie tego przepisu składającego się z 4 ustępów. Wątpliwości organu nadzoru sprowadzały się do tego, czy tak dokonana zmiana § 24 statutów będzie w istocie w sposób wyczerpujący wypełniała delegację wynikającą z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (organ nadzoru błędnie wskazuje na art. 35 ust. 2 pkt 2 tej ustawy), to jest określenia zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych.

W odpowiedzi na pismo organu nadzoru o wszczęciu postępowania Zastępca Wójta Gminy Rzeczyca, pismem z 21 marca 2024 r., poinformował, że na najbliższej sesji Rady Gminy Rzeczyca, tj. 28 marca 2024 r. zostanie przedłożony stosowny projekt uchwały uwzględniający uwagi organu nadzoru zawarte we wskazanym zawiadomieniu z 14 marca 2024 r.

Wobec powyższego rozstrzygnięciem nadzorczym z 27 marca 2024 r. Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały nr LXV/435/2024 Rady Gminy Rzeczyca z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca. Organ nadzoru stwierdził, iż wskazana uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, tj. podjęto ją pomimo braku przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących zmiany statutów sołectw gminy - wymaganych przez art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością orzeczenia nieważności uchwały w całości, mimo zobowiązania się gminy do podjęcia nowej uchwały, gdyż skutek prawomocnego rozstrzygnięcia organu nadzoru stwierdzającego nieważność uchwały pozbawia ją mocy obowiązywania ze skutkiem ex tunc (co oznacza, że uchwała taka nigdy nie funkcjonowała w obrocie prawnym). Nadto organ nadzoru wskazał, iż pierwotna treść § 24 statutów składała się czterech ustępów, natomiast zmiana dokonana na mocy uchwały nr LXV/435/24 Rady Gminy Rzeczyca z 29 lutego 2024 r. w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca powoduje, że przedmiotowy paragraf zawiera jedynie normatywną treść w następującej postaci: "Wybory sołtysa, rady sołeckiej i komisji rewizyjnej zarządza wójt gminy, nie później niż 3 miesiące od zakończenia poprzedniej kadencji sołtysa i rady sołeckiej", a tym samym rozdział VIII pt. "Zasady i tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej" po dokonanych zmianach § 24 statutów nie wypełnia w sposób wyczerpujący delegacji zawartej w art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (przy czym organ nadzoru omyłkowo wskazuje na art. 35 ust. 2 pkt 2 tej ustawy), tj. nie określa w sposób pełny zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych - sołectw.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Rzeczyca zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 27 marca 2024 r., w całości, zarzucając mu naruszenie :

1) przepisów postępowania, tj.: art, 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dowolne, nieoparte w zgromadzonym materialne dowodowym ustalenie, że przyjęcie uchwały nr LXV/435/2024 Rady Gminy Rzeczyca z 29 lutego 2024 r. nie zostało poprzedzone konsultacjami społecznymi;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z uchwalą XXXVI/285/2013 Rady Gminy Rzeczyca z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie wprowadzenie Regulaminu Konsultacji Społecznych - polegające na błędnym uznaniu, że organy Gminy Rzeczyca nie przeprowadziły konsultacji społecznych w trybie przewidzianym właściwymi przepisami;

b) art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez zaniechania sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego wyjaśniającego podstawy uznania, że zmiana dokonana w statutach sołectw Gminy Rzeczyca dokonana na mocy uchwały nr LXV/435/2024 Rady Gminy Rzeczyca z 29 lutego 2024 r. nie wypełnia delegacji wynikającej z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym;

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z 27 marca 2024 r. w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.:

a) zarządzenia nr 9/2024 Wójta Gminy Rzeczyca z dnia 5 lutego 2024 r. w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca, zarządzenia nr 14/2024 Wójta Gminy Rzeczyca z dnia 15 marca 2024 r. w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca do których załącznikami były ogłoszenia oraz raporty z przeprowadzonych konsultacji na fakt przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca;

b) uchwał Rady Gminy Rzeczyca:

- Nr 1/167/03 z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów dla jednostek pomocniczych - sołectw gminy Rzeczyca;

- Nr V/33/2019 z 24 stycznia 2019 r. w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca;

- Nr LXV/435/2024 z 29 lutego 2024 r. w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca;

- Nr LXVI/445/2024 z 28 marca 2024 r. w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca, na fakt zawartych w nich zapisów w tym tych wskazujących na kadencyjność sołtysów i sposób ich wyboru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna, niemniej jednak sąd nie w pełni podzielił stanowisko strony skarżącej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego stwierdzającego nieważność w całości uchwały Nr LXV/435/2024 Rady Gminy Rzeczyca z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm. – dalej również: konstytucja lub ustawa zasadnicza). Tym samym więc to "legalność" jest jedynym, wskazanym przez ustawodawcę, kryterium nadzoru sprawowanego nad działalnością samorządu terytorialnego. Odnosi się ono w takim samym stopniu do wszelkich przejawów nadzorowanej działalności, niezależnie od tego, czy wykonywana jest ona w sferze zadań własnych czy też zadań zleconych. Co więcej, ustawodawca nie różnicuje tego kryterium w kontekście szczebla jednostek samorządowych, których działalność poddana jest nadzorowi. W obydwu jednak aspektach (tj. zarówno gdy chodzi o sferę zadań własnych, jak i zleconych) nie jest zakazane ustawowe doprecyzowanie tych kwestii. Wykluczone jest natomiast opieranie ingerencji nadzorczych na kryteriach innych aniżeli legalność, nawet w sferze wykonywania zadań zleconych administracji rządowej (por. np.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4684/15). Oznacza to, że organ nadzoru może badać działalność jednostki samorządu terytorialnego tylko co do jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Organy nadzoru mogą zatem wkraczać w działalność samorządu tylko wówczas, gdy zostanie w sposób istotny naruszone prawo. Nie są zaś upoważnione do oceny celowości, rzetelności czy też gospodarności działań podejmowanych przez samorząd. Zauważyć należy, że ustawodawca w treści art. 171 ust. 2 konstytucji w sposób enumeratywny wymienił organy uprawnione do wykonywania nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, ograniczając ich krąg do: Prezesa Rady Ministrów, wojewodów oraz regionalnych izb obrachunkowych (gdy chodzi o sprawy finansowe).

W niniejszej sprawie wojewoda miał zatem formalne prawo uruchomienia instrumentu nadzorczego jakim jest rozstrzygnięcie nadzorcze. Podstawą prawną dla takiego działania wojewody jest art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", zgodnie z którym: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90" oraz art. 85 u.s.g. zgodnie z którym: "Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem". Dodatkowo wskazać należy, iż w myśl art. 8 ust. 1 Europejskiej Kart Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze sprost.) - dalej: "E.K.S.L." – "Wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie". Co więcej, wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych (art. 8 ust. 2 E.K.S.L. zdanie pierwsze). Podkreślić również wypada, że zakres używania środków nadzoru nie może łamać samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Legalność, jako kryterium oceny działań nadzorczych administracji rządowej nad jednostkami samorządu terytorialnego, powinna uwzględniać konieczność zachowania zasady proporcjonalności, na co wyraźnie wskazuje również art. 8 ust. 3 E.K.S.L., zgodnie z którym "Kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić" por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1376/09). Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest podstawowym środkiem nadzorczym typu korygującego, o charakterze merytorycznym i weryfikacyjnym, stosowanym przez organy nadzoru. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy odbywa się w drodze wydania aktu określonego przez ustawodawcę mianem "rozstrzygnięcia nadzorczego" – i taki też akt nadzorczy wydał w niniejszej sprawie wojewoda. W świetle powyższego nie ulega więc wątpliwości, że wojewoda formalnie miał prawo zastosować w niniejszej sprawie akt jakim jest rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) - dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych, a jedynie - stosownie do art. 1 § 2 p.u.s.a. - kontrolują zaskarżone doń akty administracyjne pod względem ich zgodności z prawem, co polega na badaniu, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie narusza reguł postępowania administracyjnego oraz czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada rzeczywistości (por. np.: wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1690/18). Równocześnie wskazać należy, iż przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zarządzenia). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała (zarządzenie) rady gminy, chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – tj. o ocenę legalności danej uchwały (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 774/17). Zatem zarzuty zmierzające do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały (zarządzenia) muszą być uzasadnione i oparte na wykazanym przez organ nadzoru "istotnym" naruszeniu prawa. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały (zarządzenia) z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy wykładni. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały (zarządzenia) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko "nieistotnym" naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą (zarządzeniem) naruszony i na czym to naruszenie polegało (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 1021/17). Przy czym "istotne" naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 255/12).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż skarga okazała się być niezasadna, z następujących, wskazanych powyżej powodów.

W odniesieniu do kwestii naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. z uwagi na fakt, iż – jak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody – projekt zmiany statutów nie został poprzedzony przeprowadzeniem konsultacji społecznych sąd nie podzielił stanowiska organu nadzorczego. W myśl art. 35 ust. 1 u.s.g. "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepis ten nie pozostawia żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Tym samym więc dla spełniania wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g. konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu ma być nadany statut (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 458/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 66/13; czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 760/21; a także wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13). Przy czym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 760/21). Przy czym w myśl art. 5a ust. 1 u.s.g. "W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy". Zatem przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym te pierwsze – konsultacje obligatoryjne – przeprowadzone są na podstawie przepisu szczególnego. Przy czym zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. "zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7". Zatem rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Niemniej jednak uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (por. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2018 r., Lex/el). Jednym z przepisów, w którym u.s.g. wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g. konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, Lex nr 2451150 oraz powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g., może nastąpić wyłącznie przez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały z art. 5a ust. 2 u.s.g., a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2020 r., IV SA/Po 250/20, Lex nr 3033771). Przywołane powyżej poglądy judykatury sąd orzekający w tej sprawie w pełni akceptuje i podziela.

W rozpoznawanej sprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. Rada Gminy Rzeczyca podjęła uchwałę Nr XXXVI/285/2013 w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konsultacji Społecznych (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 12 lutego 2014 r., poz. 583), którą wprowadziła Regulamin Konsultacji Społecznych określających zasady i tryb ich przeprowadzenia – załącznik nr 1 do wskazanej uchwały o Nr XXXVI/285/2013 zawiera Regulamin Konsultacji Społecznych. W myśl § 8 wskazanego powyżej Regulaminu Konsultacji Społecznych "Konsultacje przeprowadza się w co najmniej jednej formie spośród niżej podanych: 1) otwartego spotkania z mieszkańcami umożliwiającego wyrażenie opinii oraz składanie propozycji i opinii do protokołu; 2) warsztatów dla mieszkańców gminy Rzeczyca umożliwiających zdobycie wiedzy na temat konsultowanego przedsięwzięcia i wypracowanie rozwiązań, z warsztatów sporządza się protokół zawierający zgłoszone opinie i propozycje; 3) zbierania opinii lub propozycji na piśmie, w tym drogą elektroniczną, z możliwością wykorzystania formularza konsultacyjnego; 4) innej formie konsultacji, w tym zapewniającej szeroki dostęp mieszkańców gminy Rzeczyca do uczestnictwa w konsultacjach". Nadto, w § 10 wskazanego Regulaminu Konsultacji Społecznych zaznaczono, iż "Konsultacje powinny być poprzedzone akcją informacyjną, w szczególności na stronie internetowej pod adresem http://www.rzeczyca.pl/, w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy Rzeczyca" (§ 10 ust. 1 Regulaminu), a "Ogłoszenie konsultacji, zwane dalej ogłoszeniem, powinno zawierać przedmiot i cel konsultacji, termin konsultacji, zasięg i formy konsultacji, (...)" (§ 10 ust. 3 Regulaminu). Równocześnie, zgodnie z § 10 ust. 4 Regulaminu, "Ogłoszenie publikowanej jest co najmniej 14 dni przed terminem rozpoczęcia konsultacji, z zastrzeżeniem ust. 5", a w myśl § 10 ust. 4 i 5 Regulaminu "W uzasadnionych przypadkach ogłoszenie może być publikowane co najmniej 7 dni przed terminem ich rozpoczęcia". W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, uczyniono zadość wskazanej powyżej regulacji, mimo iż Gmina Rzeczyca nie wyjaśniła tej kwestii organowi nadzoru odpowiadając na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego – co zdaniem sądu powinna była zrobić. W aktach sprawy znajduje się bowiem: zarządzeniem Nr 9/2024 Wójta Gminy Rzeczyca z dnia 5 lutego 2024 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Rzeczyca w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca, którym: zarządzono przeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Rzeczyca w sprawie projektu uchwały w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca oraz określono – w załączniku Nr 1 do niniejszego zarządzenia – treść ogłoszenia o konsultacjach. Do akt sprawy załączono również raport z przeprowadzonych konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Rzeczyca w sprawie projektu uchwały w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca. Tym samym, w świetle powyższego, nie może być wątpliwości, że w niniejszej sprawie uczyniono w sposób prawidłowy zadość obowiązkowi, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g. Wskazane powyżej dokumenty świadczą bowiem o tym, że doszło do faktycznego umożliwienia mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu zmian statutów. A co za tym idzie w tym zakresie nie doszło do istotnego naruszenia prawa.

Z kolei w odniesieniu do kwestii naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. z uwagi na fakt, iż – jak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody – projekt zmiany statutów, tj. § 24, nie wypełnił delegacji wynikającej ze wskazanego powyżej przepisu – art. 35 ust. 2 pkt 2 u.s.g. – tj. spowodował, że nie w pełni zostały określone zasady i tryb wyborów organów jednostek pomocniczych, sąd stoi na stanowisku, iż rację miał organ nadzoru. A co za tym idzie uchybienie to, niewątpliwie istotne, stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia przez wojewodę nieważności uchwały Nr LXV/435/2024 Rady Gminy Rzeczyca z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca. W myśl art. 35 ust. 3 u.s.g. "Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej". Przy czym, wątpliwości sądu nie budzi fakt, iż pod pojęciem zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej nie mieści się wyłącznie kwestia zaproponowana w uchwale Nr LXV/435/2024 r. jako nowa treść § 24, tj. "Wybory sołtysa, rady sołeckiej i komisji rewizyjnej zarządza wójt gminy, nie później niż 3 miesiące od zakończenia poprzedniej kadencji sołtysa i rady sołeckiej". Zważyć chociażby należy, iż zmieniany przedmiotową uchwałą § 24 uchwały Nr IX/67/03 z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów dla jednostek pomocniczych – sołectw gminy Rzeczyca miał następujące brzmienie: "1. Wybory sołtysa, rady sołeckiej i komisji rewizyjnej zarządza wójt gminy, w terminie do 3 miesięcy od dnia rozpoczęcia nowej kadencji rady gminy. 2. W przypadku odwołania sołtysa w trakcie kadencji lub zaistnienia innej okoliczności uniemożliwiającej trwałe wykonywanie funkcji przez sołtysa, wybory przedterminowe zwołuje się w terminie nie dłuższym niż jeden miesiąc od dnia zaistnienia tej sytuacji. 3. Zarządzenie wójta o zwołaniu zebrań, o których mowa w ust. 1 i 2 winno być podane do wiadomości mieszkańców co najmniej na 7 dni przed wyznaczoną datą zebrania. 4. W zarządzeniu o wyborach podaje się: 1) miejsce, godzinę i dzień zebrania wiejskiego oraz przewodniczącego zebrania; 2) propozycję porządku obrad, a w szczególności: - sprawozdanie z działalności organu wykonawczego za kadencję, - dyskusja nad sprawozdaniem, - powołanie komisji skrutacyjnej (wyborczej), - zgłoszenie kandydatów na sołtysa i członków rady sołeckiej, - przeprowadzenie głosowania, - ogłoszenie wyników wyborów; 3) ewentualność drugiego terminu".). Wobec powyższego wydaje się, że intencją Rady Gminy Rzeczyca byłą zmiana jedynie ust. 1 tegoż § 24 – na co zresztą wskazuje załączona do akt sprawy uchwała tejże rady Nr LXVI/445/2024 z dnia 28 marca 2024 r. w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Rzeczyca, w treści której wyraźnie wskazano (§ 1), iż nowe brzmienie otrzymuje § 24 ust. 1 uchwały Nr IX/67/03 Rady Gminy Rzeczyca z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów dla jednostek pomocniczych – Sołectw Gminy Rzeczyca (ta jednak uchwała nie jest przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie) – tak się jednak nie stało. Wskazać chociażby należy, iż w literaturze podkreśla się, iż określenie trybu wyborów organów, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. to wprawdzie uregulowanie kwestii "technicznych" związanych z wyborami, które powinno jednak m.in. określać w jakim trybie i w jakiej formie powinny być zgłaszane kandydatury, czy chociażby jaki powinien być tryb głosowania na kandydatów. Wskazuje się przy tym, że przepisy dotyczące zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych powinny być tworzone na podstawie konstrukcji przewidzianych w Kodeksie wyborczym (por. M. Augustyniak, Komentarz do art. 35 ustawy o samorządzie gminnym [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021 r., Lex/el). Tym samym więc nie może być wątpliwości co do tego, że stosownie do treść art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w statucie sołectwa powinny zostać unormowane wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa, rady sołeckiej. Tym samym, w świetle powyższego, nie może być wątpliwości, że we wskazanym powyżej zakresie, tj. rozdział VIII pt. Zasady i tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej uchwały Nr LXV/435/2024 Rady Gminy Rzeczyca z dnia 29 lutego 2024 r. po dokonanych tą uchwałą zmianach § 24 statutów nie wypełnia w sposób wyczerpujący delegacji z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., tj. określenia zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych. We wskazanym zakresie doszło więc do istotnego naruszenia prawa co z kolei sąd uznał za wystarczające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego a co za tym idzie stwierdzenia nieważności uchwały Nr LXV/435/2024 z dnia 29 lutego 2024 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

a.kr