Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 518/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] grudnia 2022r. , nr [...] Burmistrz K. , działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), odmówił I. W. ( dalej jako: "Skarżąca"), I. G., W. W. oraz M. W., wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1989 r. , zawartej w formie aktu notarialnego o Rep. [...], Skarb Państwa nabył od I. i J. W. nieruchomość położoną w K. przy ulicy D., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w B. prowadził księgę wieczystą nr [...]. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła z przeznaczeniem pod budowę Osiedla Mieszkaniowego "D." w K. zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Umówiona cena sprzedaży wyniosła [...] zł.

Z kolei na podstawie decyzji Burmistrza K. z dnia [...] czerwca 1992 r. znak [...] przedmiotową działkę oddano w użytkowanie wieczyste na rzecz K. Spółdzielni Mieszkaniowej w K. i na tej podstawie dokonano wpisu prawa użytkowania wieczystego do tej działki w księdze wieczystej nr [...] . Następnie aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] września 2003 r. to prawo użytkowania wieczystego przeniesiono na rzecz M. i A. P., a działkę nr [...] odłączono z księgi wieczystej nr [...] i przeniesiono do księgi wieczystej nr [...].

Wnioskiem z [...] stycznia 2009 r. I. i J. W. zwrócili się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste K. Spółdzielni Mieszkaniowej w K. gruntu położonego przy ul. D. w K., w części dotyczącej działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r stwierdziło, że decyzja Burmistrza K. znak [...] z dnia [...] czerwca 1992r. wydana została z naruszeniem prawa. Kolegium nie stwierdziło jej nieważności, ponieważ decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z kolei decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] Starosta B. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku pełnomocnika I. i J. W. o zwrot nieruchomości położonej w K. przy ul. D. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Podstawą tego umorzenia był fakt, że w sprawie tej zachodziły przesłanki wynikającej z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tzn. roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie wymienionej ustawy, nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Decyzja stała się prawomocna w dniu [...] października 2013 r.

Pismem z [...] września 2017r. Skarżąca oraz pismem z [...] listopada 2017r. I. G., W. W. oraz M. W. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Starosta B. umorzył postępowanie w sprawie powołując się na tożsamość sprawy z prowadzoną już 2013r. Starosta w uzasadnieniu tej decyzji wskazał m.in., że w prowadzonym w 2013r. postępowaniu jak i obecnym pozyskano dowody potwierdzające bezsprzecznie, że działka nr [...] w latach 90 ubiegłego wieku objęta była prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w K. oraz, że wpisu dotyczącego użytkowania wieczystego dokonano w księdze wieczystej przed datą 1 stycznia 1998r. Ponadto wskazano, że wnioskodawcy byli już wielokrotnie pouczani o tym, że mogą wystąpić w odpowiednim trybie do uprawnionych podmiotów z roszczeniem odszkodowawczym za ewentualne bezprawne działania Gminy K., związane z brakiem poinformowania o użyciu nieruchomości na inny cel niż ten uzasadniający jej wywłaszczenie w decyzji wywłaszczeniowej.

W dniu [...] maja 2018r. do Urzędu Miejskiego w K. wpłynął wniosek W. W., M. W., I. W. oraz I. G. w sprawie wypłaty odszkodowania w kwocie [...] zł. w związku ze szkodą jaka została poniesiona w wyniku braku możliwości zwrotu w naturze działki nr [...].

Burmistrz K. pismem z dnia [...] lipca 2018 r. poinformował wnioskodawców, że nie ma możliwości wypłaty odszkodowania z uwagi na przedawnienie roszczenia odszkodowawczego. Pismem z dnia [...] października 2018r. zainteresowani zwrócili się o ponowne rozpoznanie tej sprawy, a pismem z dnia [...] października 2018r. Burmistrz K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.

W uzasadnieniu organ powołał przepis art. 4421 §1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360)- dalej jako: " K.c.", zgodnie, z którym roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Jednakże termin ten nie może być dłuższy niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę.

Skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2021r., na podstawie art. 37 § 4 Kpa wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. ponaglenie na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza K. w sprawie dotyczącej wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] na rzecz byłej właścicielki. Postanowieniem z dnia [...].12.2021r. znak [...] organ wyższego stopnia uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione.

W dniu [...] stycznia 2022r. Skarżąca ponownie złożyła ponaglenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...].01.2022r. znak [...] uznało wniesione ponaglenie za nieuzasadnione.

Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza K. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 9 sierpnia 2022r. II SAB/Bd 42/22 stwierdził, że Burmistrz K. dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości oraz zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku w tej sprawie. W motywach uzasadnienia wyroku Sąd wskazał, że jeżeli organ uznał, że brak było podstaw do rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym , to powinien na podstawie art., 61a k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania . Za niedopuszczalne Sąd uznał rozstrzyganie w tym zakresie "zwykłym pismem".

Następnie Burmistrz K. wymienionym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2022r. odmówił wnioskodawcom wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Za uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a Kpa organ uznał przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, w którym zainteresowany może skutecznie domagać się przyznania uprawnienia. W uzasadnieniu postanowienia organ zacytował art. 4421 §1 K.c. i wskazał, że przepis ten znajduje zastosowanie do roszczenia zgłoszonego w niniejszej sprawie, którego podstawą miało być niezgodne z prawem działanie przy ustanawianiu użytkowania wieczystego gruntu. Burmistrz wskazał, że w chwili składania wniosku w tej sprawie zgłoszone roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdziło przyznanie użytkowania wieczystego do przedmiotowej działki z naruszeniem prawa, natomiast Starosta B. decyzją z dnia [...] września 2013 r. umorzył postępowanie dotyczące zwrotu tej nieruchomości z uwagi na brak prawnej możliwości tego zwrotu. Najpóźniej więc w tej dacie wnioskodawcy dowiedzieli się o ich ewentualnej szkodzie z tytułu niemożliwości odzyskania przedmiotowej nieruchomości i od tego momentu rozpoczął bieg 3 letni termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego z tego tytułu.

Skarżąca, złożyła zażalenie na postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2022 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania w kwocie [...] zł w związku ze szkodą jaka została poniesiona w wyniku braku możliwości zwrotu w naturze nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Zarzuciła naruszenie art. 61a Kpa w zw. z art. 65 i art. 107 Kpa poprzez brak przekazania jej wniosku do właściwego organu - Sądu Rejonowego w B. Wskazała, że organ I instancji nie wyjaśnił wystarczającą swojego stanowiska co do przedawnienia roszczenia.

W oparciu o zgłoszone zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji lub zmianę zaskarżonego postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...] marca 2023 r., nr [...] , działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 570, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 123, art. 144 i art 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy zacytował treść art. 61a § 1 Kpa i wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania zawarte we wniosku pochodzi od strony, co oznacza, że spełniona została pierwsza przesłanka o charakterze podmiotowym. Natomiast niespełniona została druga przesłanka ww. przepisu: "z innych uzasadnionych przyczyn". W ocenie organu odwoławczego wystąpił brak możliwości prowadzenia postępowania merytorycznego ze względu na przedawnienie materialnoprawne na podstawie art. 4421 § 1 K.c. roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo przy zachowaniu należytej staranności mógł się dowiedzieć o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia.

Kolegium wskazało, że w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., stwierdziło przyznanie użytkowania wieczystego do działki numer [...] z naruszeniem prawa, a Starosta B., decyzją z dnia [...] września 2013 r., umorzył postępowanie dotyczące zwrotu tej nieruchomości. W związku z powyższym ostatnią z wymienionych dat należy uznać za datę dowiedzenia się strony o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Organ odwoławczy podał, że wniosek Skarżącej o wypłatę odszkodowania w związku ze szkodą jaka została poniesiona w wyniku braku możliwości zwrotu w naturze nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wpłynął do Burmistrza K. w dniu [...] maja 2018 r., a zatem po upływie trzech lat od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo przy zachowaniu należytej staranności mógł się dowiedzieć o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Kolegium stwierdziło, że zachodzi przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn", które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, co uzasadnia zastosowanie odmowę wszczęcia postępowania.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] marca 2023r. znak : [...] z dnia [...] marca 2023 r. , utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza K. z [...] grudnia 2022r., znak: [...]. Skarga została obszernie uzasadniona co do zarzutów oraz stanowiska na ich poparcie.

Skarżąca odwołała się do zarzutów zawartych w swoim zażaleniu z dnia [...] stycznia 2023 r. od postanowienia organu I instancji i ponadto zarzuciła istotne i rażące naruszenie przepisów podanych jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia oraz Konstytucji RP, wskazując m.in. na naruszenie :

1. Art.138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art 61 a §1 Kpa - przez błędne jego zinterpretowanie i zastosowanie w zw. z istotnym i rażącym naruszeniem przepisów postępowania -Kpa - art. 1 pkt 1 i pkt 2 Kpa oraz

2. Art 61 a § 1 Kpa w zw. z art. 65, art. 66 § 3 Kpa , art. 107 § 3 Kpa - poprzez

błędną interpretację przepisów i niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 Kpa w

sytuacji gdy powinien być zastosowany art. 66 § 3 Kpa. W ocenie skarżącej Burmistrz K. nie jest właściwy do rozpatrzenia jej wniosku ( wskazała na właściwość Sądu Rejonowego w B. Wydział Cywilny lub inny właściwy miejscowo sąd powszechny).

3. Art 61a § 1 Kpa w zw. z art. 65. art. 66 § 3 Kpa, art.9 Kpa - poprzez błędne

uznanie siebie - organu administracyjnego samorządowego jakim jest Burmistrz

K. a następnie SKO w B. - jako "podmiot" jedynie właściwego co do właściwości rzeczowej i miejscowej do rozpatrzenia wniosku Wnioskodawców z dnia [...] maja 2018r. i z dnia [...] października 2018 r.

4. Art 61a § 1 Kpa w zw. z art. 65, art. 66 § 3 Kpa - poprzez istotne naruszenie praw zagwarantowanych w Konstytucji RP: własności (art. 21 ust. 1. art. 64), wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 1 i 2 ), do sądu (art. 45 ust.1), do demokratycznego państwa prawa (art. 2 );

5. Art.107 § 3 Kpa w zw. z art.61a Kpa poprzez brak uzasadnienia przez organy obydwu instancji zastosowania przepisów K.c.

6. Art. 19 Kpa, art. 1 pkt 1 i pkt 2 Kpa o właściwości rzeczowej SKO i Burmistrza K., skutkujące nieważnością postępowania i nieważnością zaskarżonego postanowienia Burmistrza K. i postanowienia SKO w B .

Ponadto w zarzutach Skarżąca wskazała na istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i wymieniła przepisy: Art. 7 Kpa i art 77 Kpa, art. 80 Kpa, art.6 Kpa w zw. z art.1 pkt 1 i pkt 2 Kpa; art. 61 a § 1 Kpa w zw. z art. 7 Kpa i art. 77 Kpa, at. 80 Kpa, art.6 Kpa, art.9 Kpa w zw. z art.1 pkt 1 Kpa; art. 7 Kpa i art. 77 Kpa, at. 80 Kpa, art. 9 Kpa, art.66 § 3 Kpa, art.6 Kpa.

Skarżąca podała również ,że organ administracji publicznej nie jest kompetentny do oceny stanu faktycznego lub prawnego na podstawie przepisów prawa cywilnego i przepisy tego prawa nie mogą stanowić podstawy załatwiania sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Tego rodzaju postępowanie organów pozostawałoby w sprzeczności z art. 6 K.p.a. Poza tym istotne naruszenie art 9 Kpa i art 8 Kpa poprzez niepoinformowanie jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, powoduje utratę zaufania do Organu. Zdaniem Skarżącej przedawnienie nie ma miejsca.

W skardze Skarżąca wystąpiła również o zobowiązanie Burmistrza K. do zwrotu dokumentacji odszkodowawczej, przede wszystkim sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego nieruchomości: "Operat szacunkowy z wyceny nieruchomości - działki nr : [...] położonej w K. przy ul. D." z dnia B. [...].06.2018 r. B. K. , opłacanego przez Skarżącą.

Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła:

1. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. lub stwierdzenie jego nieważności.

2. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., o uchylenie w całości lub stwierdzenie jego nieważności, postanowienia Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2022 r. i zobowiązanie do zwrotu wniosku (podania) odszkodowawczego Skarżącej ze złożoną dokumentacją odszkodowawczą z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z wyceną nieruchomości działkę nr ewid. [...] w K. przy ul. D. na kwotę [...] zł w celu umożliwienia Skarżącej wystąpienie z pozwem do Sądu Rejonowego w B. Wydział Cywilny przeciwko Burmistrzowi K. wg właściwości rzeczowej o zapłatę należnego odszkodowania za bezprawne działanie i zaniechanie Burmistrza K. w sprawie nieruchomości - działki nr ewid. [...] w K. przy ul. D.

3. Na podstawie art. 200 P.p.s.a., o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania od SKO w B.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest ono dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym Sąd stwierdził również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 61a § 1 Kpa.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie , narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. , co skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wobec powyższego Sąd uznał za konieczne usunięcie z obrotu prawnego również postanowienia wydanego przez organ I instancji.

Przedmiotem oceny Sądu w przedmiotowej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza K. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Na wstępie należy wyjaśnić , że sprawa prowadzona przed tutejszym Sądem ze skargi Skarżącej na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego Burmistrza K., zakończona została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, z dnia 9 sierpnia 2022r. , sygn. akt II SAB/Bd 42/22. Sąd stwierdził, że Burmistrz K. dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości oraz zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku w tej sprawie. Sąd wskazał, że jeżeli organ uznał , że brak było podstaw do rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym , to powinien na podstawie art. 61a§ 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania . Za niedopuszczalne Sąd uznał rozstrzyganie w tym zakresie "zwykłym pismem".

Wskazanie w powyższym wyroku art. 61a Kpa jako formę rozpoznania wniosku stron , załatwionego "zwykłym pismem"( forma niedopuszczalna), nie oznaczało ,że Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku stron w drodze postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd w uzasadnieniu wyroku przywołał art. 61a § 1 Kpa ,ale tylko w sytuacji: "jeżeli organ uznał, że brak było podstaw do rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym".

Podkreślić należy, że w ramach skargi na bezczynność sąd nie kontroluje prawidłowości załatwienia sprawy, gdyż nie bada jej merytorycznie pod kątem zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania służących gromadzeniu materiału dowodowego. Ocenie podlega jedynie tok sprawy z punktu widzenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do terminów załatwienia sprawy przewidzianych w art. 35 i nast. Kpa, bądź przepisów szczególnych regulujących terminy załatwienia spraw. Należy jeszcze podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w przepisanym terminie. W postępowaniu tym sąd zasadniczo nie bada więc sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był on zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Dlatego wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może, co do zasady, dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. wyroki NSA: z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11; z 28.02.2013 r., II GSK 2172/11; z 15.03.2016 r., II OSK 1717/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Stąd pozostaje zasadą, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści (por. wyroki NSA: z 28.07.2011 r., I OSK 211/11; z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11; z 28.02.2013 r., II GSK 2172/11; z 11.03.2014 r., II GSK 48/13; z 15.03.2016 r., II OSK 1717/15; dostępne w CBOSA) – co odnosi się również do postępowań ze skarg na bezczynność organu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że rolą Sądu w tej sprawie jest weryfikacja prawidłowości (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia organu w drodze postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 Kpa.

Jako główny powód odmowy wszczęcia postępowania organy zgodnie przyjęły przesłankę przedawnienia , wynikającą z art. 4221K.c.

Oznacza to ,że organy odmawiając wszczęcia postępowania miały wiedzę, że sprawa należy do właściwości sądu powszechnego, a nie jest sprawą administracyjną. Nie wyjaśniły natomiast w uzasadnieniu postanowienia , czym kierowały się, że przepis ten będzie miał zastosowanie. Zdaniem organów przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu przepisu art. 61a § 1 kpa jest m.in. przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, w którym zainteresowany może skutecznie domagać się przyznania uprawnienia .

Organy nie wyjaśniły w oparciu o jakie przepisy powinno być prowadzone postępowanie w sprawie o odszkodowanie.

Podkreślić należy, że wniosek stron o odszkodowanie złożony został w związku z wadliwym działaniem w przeszłości organów administracji publicznej. W zaskarżonych postanowieniach organy powołały przepis art. 4421 §1 Kodeksu cywilnego zgodnie, z którym roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Jednakże termin ten nie może być dłuższy niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę.

Odszkodowanie, o które strony wystąpiły związane jest z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...], w której stwierdzono, że decyzja Burmistrza K. znak [...] z dnia [...] czerwca 1992r. wydana została z naruszeniem prawa. Kolegium nie stwierdziło jej nieważności, ponieważ decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wobec powyższego jeżeli organ uznał, że brak było podstaw do rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym i wystąpiła podstawa do zastosowania art. 61a § 1 Kpa, to powinien w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawić stanowisko z zastosowaniem zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 Kpa. Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej; zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a. , w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Mając na uwadze powyższe zasady postępowania , rolą Sądu w tej sprawie była weryfikacja prawidłowości (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia organu w drodze postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 Kpa.

Należy zwrócić uwagę, że w kontrolowanych przez Sąd postanowieniach organy odmowę wszczęcia postępowania uzasadniły przesłanką przedawnienia , wynikającą z art. 4421 § 1 K.c.

Organ I instancji w uzasadnieniu stwierdził , że : "Przepis ten znajduje zastosowanie do roszczenia zgłoszonego w niniejszej sprawie, którego podstawą miało być niezgodne z prawem działanie przy ustanawianiu użytkowania wieczystego gruntu. Niewątpliwie w chwili składania wniosku w tej sprawie zgłoszone roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu".

Z kolei organ II instancji podzielił stanowisko Burmistrza K. i wskazał, że : " W opinii składu orzekającego w niniejszym przypadku zachodzi przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn", które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. (...) za uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu K.p.a. uznaje się bowiem przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu , w którym jednostka może skutecznie domagać się przyznania uprawnienia".

Stanowisko organu o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie przesłanki z art. 61a § 1 Kpa nie byłoby pozbawione racji, gdyby organ powołał przepis prawa materialnego uprawniający jego jako właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za szkodę wyrządzona przez organ oraz przepis, który regulowałby w ramach tego postępowania odszkodowawczego instytucję przedawnienia. Wówczas , gdyby wystąpiła przesłanka przedawnienia organ o ile nie wszcząłby jeszcze postępowania, powinien odmówić jego wszczęcia w przypadku, gdy przedawnienie występowało w momencie rozpatrzenia żądania. Natomiast postępowanie już wszczęte organ powinien umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Z uzasadnień postanowień organów obydwu instancji nie wynika ,aby organy wskazały przepis prawa materialnego , uprawniający organ administracji publicznej do rozpatrzenia wniosku stron o odszkodowanie.

W przedmiotowej sprawie wniosek stron o odszkodowanie złożony został w związku z wadliwym działaniem w przeszłości organów administracji publicznej.

Obecnie postępowanie odszkodowawcze za szkody spowodowane działaniem organów administracji publiczne należy do właściwego sądu powszechnego. Powołany przez organy przepis art. 4421 § 1 K.c., nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym. W sprawach dotyczących roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną po dniu 1 września 2004 r właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10).

W Kodeksie postępowania administracyjnego odpowiedzialność odszkodowawcza w związku z wykonywaniem władzy publicznej uregulowana była w art. 160 Kpa. Przepis ten stanowił, że stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie(§ 1). Do odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu( § 2). Odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1, chyba że winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosi inna strona postępowania dotyczącego tej decyzji; w tym ostatnim przypadku roszczenie o odszkodowanie służy w stosunku do strony winnej powstania tych okoliczności. ( § 3). O odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1 orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Dochodzenie odszkodowania od strony winnej powstania okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym(§ 4). Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej wymieniony w § 4, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego.(§ 5). Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1.( § 6).

Przepis ten został uchylony z dniem 1 września 2004 r. na podstawie art. 2 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.). Po myśli art. 5 ustawy zmieniającej do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa weszła w życie z dniem 1 września 2004r.

Uchylenie przepisu art. 160 z dniem 1.09.2004 r. spowodowało, że obecnie do roszczeń odszkodowawczych stosuje się więc przepisy Kodeksu cywilnego.

Przepis art. 417 § 1 K.c. reguluje odpowiedzialność odszkodowawczą władzy publicznej i stanowi, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.

Z mocy art. 5 ustawy zmieniającej art. 160 stosuje się nadal do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem uchylenia tego przepisu - art. 6 ustawy zmieniającej.

Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa- zasada praworządności wyrażona w art. 6 Kpa. Z powyższej zasady wywodzi się obowiązek organów administracji działania na podstawie przepisów prawa i stosowania przez organ przepisów obowiązujących w dniu wydania postanowienia do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania postanowienia .

Ze stanowiska organów wynika, że miały one wiedzę, że sprawa należy do właściwości sądu powszechnego.

Z treści wniosku stron z [...] maja 2018r. ( wpływ do organu [...] maja 2018r.) wynika, że wnioskodawcy wystąpili z roszczeniem odszkodowawczym za bezprawne działanie Gminy K. i domagają się odszkodowania za szkodę , którą ponieśli w wyniku braku możliwości zwrotu w naturze nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której decyzja wadliwa została wydana przed dniem 1 września 2004 r.( [...] czerwca 1992r.), natomiast decyzja stwierdzająca ,że decyzja Burmistrza K. z [...] czerwca 1992r. wydana została z naruszeniem prawa datowana jest na dzień [...] czerwca 2009r.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w takiej sytuacji, decydujące znaczenie dla zastosowania art. 160 k.p.a. ma chwila wydania decyzji nadzorczej. A zatem jeżeli wydanie tej decyzji nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r., zastosowanie znajdzie przepis art. 160 k.p.a., jeżeli zaś po tej dacie rozstrzygnięcie nastąpi w oparciu o nowe przepisy, niezależnie od tego kiedy uprawomocniła się decyzja wadliwa. W przepisie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. mowa jest o "zdarzeniach i stanach prawnych" do których będzie miał zastosowanie uchylony art. 160 k.p.a. Określenie to obejmuje zdarzenia (jednorazowe), ale także sytuacje trwające jakiś czas i złożone z kilku zdarzeń prawnych. To decyzja z [...] czerwca 2009r. zamyka stan prawny umożliwiający dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Jeżeli uprawomocnienie decyzji nadzorczej nastąpiło po 1 września 2004 r. to stosujemy przepisy nowe.

Przytoczone powyżej stanowisko znajduje odzwierciedlenie w obszernym orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. wyrok NSA z 8.05.2009 r., I OSK 697/08, LEX nr 574431, wyrok NSA z 12.02.2009 r., I OSK 246/08, LEX nr 516044, wyrok NSA z 15.04.2009 r., I OSK 568/08, LEX nr 554899).

Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należy, że skoro w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą nowe przepisy, a przepisu art. 160 Kpa nie stosuje się, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że właściwym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są sądy powszechne.

Wyprowadzenie powyższego wniosku o właściwości sądu powszechnego do rozpoznania podania wnioskodawców złożonego do organu administracji publicznej wymagało wydania rozstrzygnięcia w formie administracyjnej.

W myśl zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 Kpa, organ pozostając w przekonaniu, że zastosowanie do wnioskowanego roszczenia powinien znaleźć art. 4421 K.c. , obowiązane były zastosować przepis art. 66 § 3 Kpa, a nie art. 61a§ 1 Kpa.

Zgodnie z art. 66 § 3 Kpa jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei § 4 stanowi, że organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy.

Zastosowanie normy prawnej z art. 66 § 3 k.p.a. warunkowane jest wniesieniem podania do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie da się ustalić po analizie treści podania lub gdy w sprawie właściwym jest sąd powszechny.

Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. in fine zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Aby zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnoszącemu, organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić i stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 k.p.c.: Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne)." Warunkiem zastosowania powyższego przepisu jest to, aby już z treści samego podania, bez konieczności dokonywania jakichkolwiek dalszych ustaleń jednoznacznie i niewątpliwie wynikało, że zgłaszane żądanie należy do drogi sądowej.

Postępowanie w przedmiocie zwrotu wniosku zachowuje swoją odrębność względem postępowania głównego, a zatem toczy się ono na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Postanowienie w przedmiocie zwrotu podania wydane jest przez organ administracji publicznej, na podstawie przepisów procedury administracyjnej i rozstrzyga kwestie administracyjne. Organ natomiast przy właściwości sądu powszechnego powinien zastosować art. 66 § 3 Kpa.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał zarzuty skargi za uzasadnione.

Odnosząc się natomiast do żądania zawartego w skardze odnośnie zobowiązania organu do zwrotu dokumentów odszkodowawczych, należy wyjaśnić, że żądanie to wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy przez Sąd.

Przedmiotem oceny Sądu było wyłącznie postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd zwróci akta organowi po spełnieniu przesłanek z art. 286 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Ponadto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania.