Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1070/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.102 par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art.119 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.138 par.2, art.144, art, 7 i art.80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 par.1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r.,

nr [...], wydanym na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia

17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r.

poz. 1201 z późn. zm.) oraz § 3 pkt 1 lit a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. u. z 2017 r. poz. 265 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku Z. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Z.U.H. "Z. " mgr inż. Z. S., odmówił przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki F. , o numerze rejestracyjnym [...] [...]

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] r. Z. S. zwrócił się do Starosty [...] o przyznanie wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w kwocie [...]zł wskazując na powinność ustalenia wynagrodzenia według stawek dobowych przechowywania pojazdu, zróżnicowanych w poszczególnych okresach jego dozorowania mocą umów wiążących wnioskodawcę z Powiatem G. (od dnia [...] r.), nadto wynikających z uchwał Rady Powiatu obowiązujących w okresie od dnia zawarcia pierwszej umowy przez Z. S. ze Starostą G.

Pierwotne rozstrzygnięcie wniosku przez organ I instancji doprowadziło,

w konsekwencji jego zaskarżenia przez wnioskodawcę, do uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 543/15 zarówno postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania, jak też postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku, z nakazem merytorycznego rozpoznania wniosku Z. S. w trybie przepisów art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. a i § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W toku postępowania w przedmiotowej sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Zarządzeniami nr [...] Starosty [...] z dnia [...] r., następnie nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyznaczenia jednostek usuwających pojazdy z drogi oraz parkingów strzeżonych, na których będą umieszczone pojazdy usunięte z dróg, na koszt właściciela pojazdu, Z. S. został wyznaczony jako jednostka prowadząca parking strzeżony.

Na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w G., samochód marki F. F. o numerze rejestracyjnym [...] został odholowany w tym dniu na parking strzeżony prowadzony przez Z. S.. W dyspozycji usunięcia pojazdu jako przyczynę jego usunięcia wskazano nietrzeźwość kierowcy. Pojazdem kierował P. B., któremu w postępowaniu karnym postawiono zarzut kierowania pojazdem na drodze publicznej w stanie nietrzeźwości (art. 178a § 1 kk).

W trakcie przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym, postanowieniem

z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy w G. orzekł o zabezpieczeniu majątkowym przyszłej kary grzywny oraz środka karnego poprzez zajęcie samochodu osobowego F. F. nr rejestracyjny [...], pozostawiając zajęty przedmiot na parkingu strzeżonym należącym do Z. S.. Postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...] K [...] Sąd Rejonowy w G. uchylił wymienione zabezpieczenie majątkowe.

Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w G. przyznał Z. S. należność tytułem zwrotu poniesionych kosztów za przechowywanie samochodu osobowego marki F. F. nr rej. [...] w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r., w kwocie [...]zł. Sąd wezwał P. B. do niezwłocznego odbioru samochodu z parkingu pod rygorem przeprowadzenia likwidacji w trybie ustawy z dnia 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów.

W dniu [...] r. Z. S. wystawił fakturę VAT nr [...] Komendzie Wojewódzkiej Policji w S. na kwotę [...]zł za przechowywanie przedmiotowego pojazdu w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w G. poinformował Z. S. o wszczęciu postępowania w zakresie likwidacji niepodjętego depozytu w postaci pojazdu marki F. F. nr rej [...] i ponownie wezwano P. B. do odbioru samochodu z parkingu. [...] nie został odebrany przez właściciela.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. w piśmie z dnia 3 marca 2016 r. wskazał, że Z. S. nie zawiadomił o fakcie nieodebrania przedmiotowego pojazdu przez osobę uprawnioną. Wskazany organ nie otrzymał nadto informacji od Policji dotyczących usunięcia pojazdu. Nie wydano decyzji w sprawie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.

Kolejno, organ I instancji wskazał na umowy, w ramach których Z. S. świadczył usługę przechowywania pojazdów zabezpieczonych do celów procesowych, obowiązujące w stosunkach przedsiębiorcy z Komendą Wojewódzką Policji w S., od [...] r.

Uzupełniając stan faktyczny sprawy, Starosta [...] dodał,

iż postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt I Ns [...] Sąd Rejonowy

w G. orzekł przepadek pojazdu na rzecz Powiatu G.. Postanowienie uprawomocniło się w dniu [...] r. Wskutek powyższego Starosta [...] wdrożył procedurę likwidacji wskazanego pojazdu. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, Starosta [...] uznał, iż nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku Z. S., albowiem przedmiotowy pojazd stanowił przedmiot zabezpieczenia majątkowego na potrzeby postępowania karnego, dlatego do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego nie mają zastosowania procedury związane z usuwaniem pojazdów z drogi. W ocenie Starosty [...] na kwalifikację prawną zaistniałego stanu rzeczy nie mogą wpływać błędy i zaniechania organów ścigania, sądu oraz organu egzekucyjnego popełnione od dnia zabezpieczenia przedmiotowego pojazdu. Uznania tego nie może zmienić okoliczność orzeczenia przepadku na rzecz Powiatu G. przedmiotowego pojazdu prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w G., który to akt uregulował wyłącznie stan prawny pojazdu. Przyjmując jak wyżej organ I instancji uznał za nie znajdujące podstaw w analizowanym stanie faktycznym przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu sprawowanego przez wnioskodawcę w okresie dysponowania pojazdem na potrzeby postępowania karnego, tj. w okresie od dnia [...] r., z wyłączeniem okresu, za który należność uregulowana została przez Sąd Rejonowy w G. i Komendę Wojewódzką Policji w S.. W ocenie organu I instancji, do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego nie mają zastosowania procedury związane z usuwaniem pojazdów z drogi w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Starosta [...] zwrócił uwagę na brak aktywności ze strony Z. S. w postępowaniu egzekucyjnym, ukierunkowanej na uzyskanie należnego wynagrodzenia za dozór pojazdu sprawowany w toku postępowania karnego.

Dalej organ I instancji uzasadnił, że strona wystąpiła wyłącznie z żądaniem wynagrodzenia za dozór pojazdu, ograniczając się do wskazania wysokości stawek według których powinno być skalkulowane wynagrodzenie, wynikających z uchwał Rady Powiatu w G., a następnie z umów zawartych z Powiatem G. oraz wielkości powierzchni zajmowanej przez dozorowany pojazd. W ocenie Starosty strona nie udowodniła zwiększenia obowiązków czy nakładów ponoszonych na rzecz w okresie przechowywania, mogących uzasadniać domaganie się zapłaty wynagrodzenia w oparciu o wskazane przez wnioskodawcę rosnące stawki wynagrodzenia. W znacznej części uzasadnienia postanowienia Starosta [...] wskazał na podstawy faktyczne ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdu we wnioskowanym okresie, mimo, iż wynagrodzenia tego nie ustalił. Dokonując własnych ustaleń w zakresie obowiązujących stawek opłat za przechowywanie pojazdów na parkingach strzeżonych, Starosta [...] przeanalizował oferty zamieszczone na stronach internetowych, skierował zapytanie do podmiotów prowadzących parkingi strzeżone, jak też oparł się na rozpoznaniu rynku lokalnego dokonanym w przeszłości. W uwzględnieniu powyższego ustalił, że w miarodajnym dla niniejszej sprawy okresie czasu na terenie powiatu goleniowskiego funkcjonował jeden podmiot świadczący usługi tego rodzaju, przedsiębiorca działający pod firmą "E." S. Ł., który stosował stawkę

[...] zł/miesiąc (4 zł/doba), przy parkowaniu długoterminowym (dane z [...] r.), w [...] r. obowiązywała stawka ok. [...] zł/ miesiąc ([...]). W [...] r. wskazany przedsiębiorca zakończył działalność. Według powołanych informacji Starosta [...] ustalił, iż stawki abonamentowe za przechowywanie pojazdów na parkingach strzeżonych prowadzonych w S., P., G. zamykają się w granicach [...] zł miesięcznie.

Starosta [...] zasygnalizował dodatkowo, że według informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] r. w latach [...] w rozliczeniach za przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym stosowane były stawki dobowe, obejmujące zarówno zwrot koniecznych wydatków, jak i wynagrodzenie za dozór, i tak:

- w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. - [...] zł za dobę,

- w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. - [...] zł za dobę,

- w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. – [...] zł za dobę

- w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. [...] zł.

Podsumowując wywody odnośnie ustalenia wynagrodzenia, organ I instancji uznał,

że miarodajną byłaby stawka [...] zł za dobę przechowywania pojazdu. Jej adekwatność do świadczonej przez Z. S. usługi przechowywania pojazdu organ uzasadnił ograniczeniem żądania wnioskodawcy wyłącznie do wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu, jej akceptacją przez stronę w stosunkach z Komendą Wojewódzką Policji w S., uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawowanego dozoru, w tym zakresu obowiązków dozorcy, czasu przechowywania, właściwości i wielkości przedmiotu, powierzchni i warunków sprawowania pieczy, liczby dozorowanych jednocześnie pojazdów, braku trudów i nakładu pracy po stronie dozorcy w związku z przechowywaniem pojazdu, minimalnym ryzykiem w związku z dozorowanym pojazdem (starym i zniszczonym), nadto brakiem powiadomienia od jednostki wydającej dyspozycję usunięcia pojazdu o upływie sześciomiesięcznego terminu, w którym właściciel nie odebrał pojazdu, jak też okolicznością, że umowy powoływane przez wnioskodawcę jako podstawa ustalenia właściwej stawki wynagrodzenia dotyczyły pojazdów usuwanych w nowych uwarunkowaniach prawnych zakładających, że pojazd w krótkim czasie stanie się przedmiotem przepadku na rzecz powiatu. Umowy te nie uwzględniały wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych kryteriów ustalania wynagrodzenia za dozór pojazdu orzekanych w trybie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nadto ustalone w nich stawki uwzględniały zarówno wynagrodzenie za dozór jak też wydatki związane z dozorowanym pojazdem.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji uzasadnił dlaczego brak było podstaw do domagania się przez Z. S. wynagrodzenia za przechowywania pojazdu za okres po dniu [...] r., kiedy to wnioskodawca na żądanie Starosty [...] z dnia [...] r. odmówił wydania pojazdu, wskazując na konsekwentnie podejmowane w dalszej kolejności działania zmierzające do zabrania pojazdu z parkingu strzeżonego prowadzonego przez Z. S., celem zmniejszenia ewentualnego wynagrodzenia za dozór. Za bezzasadne Starosta [...] uznał także przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu w okresie po uprawomocnieniu się orzeczenia Sądu Rejonowego w G. o przepadku pojazdu, podnosząc, iż odmowa wydania pojazdu skutkuje utratą uprawnienia do żądania zwrotu wydatków za okres liczony od chwili, gdy dozorca zobligowany był wydać rzecz. Organ I instancji podkreślił, iż wystarczająca dla wydania pojazdu była deklaracja Starosty o jego odebraniu, bez konieczności legitymowania się orzeczeniem o jego przepadku.

W zażaleniu na to postanowienie Z. S. zarzucił obrazę art. 7 i art. 80 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "ZUH Z. " z siedzibą przy ul. [...] w G.. W ramach tej działalności prowadzi parking przy ul. [...] w G. dla pojazdów usuniętych z dróg w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym na terenie powiatu goleniowskiego. Wyjaśnił, że od [...] r. wspomniany parking był jednym z wyznaczonych przez Starostę G. dla realizacji zadań wynikających z art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ostatnim zarządzeniem było zarządzenie nr [...] z dnia [...] r. Następnie wskutek nowelizacji ustawy Prawo o ruchu drogowym zawarte zostały umowy z Powiatem G. z dnia [...] r., z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. na przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg w przypadkach określonych wart. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, położnych na terenie powiatu goleniowskiego.

W dniu 22 czerwca 2008 r., działając na podstawie art. 130a ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w G. wydał dyspozycję nr [...] usunięcia pojazdu marki F. F. o numerze rejestracyjnym [...] [...] Pojazd został przyjęty na parking strzeżony w G. przy ul. [...] i pozostawał tam do dnia [...] r.

Wnioskiem z dnia 5 listopada 2014 r. Z. S. wystąpił do Starosty [...] o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie przedmiotowego pojazdu. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym w następstwie uchylenia wcześniejszych postanowień Starosty [...] pierwotnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. , organ I instancji odmówił przyznania wynagrodzenia za dozór wskazanego pojazdu, uzasadniając powyższe brakiem podstaw do uznania, iż odpowiedzialność za przechowywanie pojazdu w ustalonym stanie faktycznym sprawy ponosi Powiat G..

Powołując treść przepisów art. 130a ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym żalący się wskazał, iż dyspozycja usunięcia pojazdu pochodziła od uprawnionego podmiotu i zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie takiej dyspozycji. Ponowne rozważanie tej kwestii przez Starostę G. było bezprzedmiotowe, a w szczególności ocena działań Policji, Prokuratury Rejonowej

w G., Sądu Rejonowego w G., z pominięciem najistotniejszego w sprawie dokumentu, jakim jest dyspozycja usunięcia pojazdu, stanowiąca dowód spełnienia kryteriów powołanych przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym przy usuwaniu pojazdu i umieszczeniu go na parkingu strzeżonym, a konsekwentnie odpowiedzialności Powiatu za uregulowanie zarówno stanu prawnego pojazdu, jak też pokrycia kosztów jego przechowywania przez wyznaczonego dozorcę.

Z. S. wyjaśnił, że informował Naczelnika Urzędu Skarbowego

w G. oraz Komendanta Powiatowego Policji pismem z dnia 30 października 2008 r., a następnie Starostę G. pismami z dnia [...] r.

i [...] r., o nieodebraniu pojazdu z parkingu.

Odnośnie kwestii podstaw do ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdu, Z. S. wskazał, że kryteria takie jak stan techniczny pojazdu, ilość pojazdów jednocześnie przechowywanych na parkingu strzeżonym, nie mają wpływu na ustalenie wynagrodzenia za dozór. Wyłącznym kryterium jest rodzaj przechowywanego pojazdu. Rola podmiotu prowadzącego parking strzeżony ogranicza się do zabezpieczenia miejsca przechowywania pojazdu odpowiadającego parametrom samochodu, zabezpieczenia tegoż przed kradzieżą i uszkodzeniem i wyłącznie do tychże stosowany może być miernik należytej staranności. Takie też zapisy znajdują się w aktach uchwałodawczych Rady Powiatu oraz zawartych umowach z parkingiem strzeżonym. Dlatego też przywoływanie się na czynniki w postaci ryzyka gospodarczego, wkładu pracy ze strony dozorcy, dodatkowe umiejętności i kwalifikacje, czy stan technicznego pojazdu, jest nieuprawnione. Przedsiębiorca wyjaśnił, że należy odróżnić kwestię funkcjonowania parkingu komercyjnego od parkingu wyznaczonego przez starostę do przechowania pojazdów usuniętych z dróg przez uprawnione organy. W przypadku parkingu wyznaczonego przez starostę, ma on obowiązek zabezpieczenia w gotowości wolnych miejsc parkingowych w liczbie, w omawianym przypadku 500, bez względu na to, czy miejsca te będą zajęte przez pojazdy usunięte z dróg, czy nie, obsługę całodobową, obowiązek przechowywania pojazdów powypadkowych, wymagających szczególnego nadzoru. Nie ma podstaw do tego aby przedsiębiorca ponosił straty tylko z tego powodu, że prowadzi działalność usługową na rzecz podmiotu publicznego. Nieakceptowalna jest także odmowa przyznania wynagrodzenia za okres, po skierowaniu przez organ żądania wydania pojazdu, ponieważ Starosta [...] nie wskazał podstawy takiego żądania, nie był organ egzekucyjnym, ani osobą uprawnioną do odebrania pojazdu. Nie wiązała też dozorcy żadna umowa z Powiatem G., z której wynikałby obowiązek wykonania takiego żądania. Obecnie pojazdy przechowywane są na parkingu depozytowym w warunkach komercyjnych, dopiero tytuł egzekucyjny właściwego organu może być podstawą do wydania pojazdów. W tego rodzaju sprawach, nie uchylają odpowiedzialności powiatu względem podmiotu przechowującego pojazd na parkingu strzeżonym, akty podejmowane w toku postępowania karnego przez uprawnione organy względem przechowywanego pojazdu, usuniętego z drogi w warunkach przepisu art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, albowiem aktem wyznaczenia dokonanego przez starostę, nawiązany został stosunek administracyjnoprawny, pomiędzy starostą a podmiotem prowadzącym parking strzeżony, którego treścią jest przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym, skonkretyzowany dyspozycją usunięcia pojazdu. Nie można zatem w takich warunkach, przerzucać odpowiedzialności na inne organy, których nie łączył z podmiotem prowadzącym parking strzeżony stosunek prawny.

W dalszej części zażalenia Z. S. wskazał na podstawy faktyczne

i prawne ustalenia wysokości wynagrodzenia za przechowywanie przedmiotowego pojazdu, podkreślając obowiązek Starosty ograniczenia się do ustalenia obiektywnie słusznego wynagrodzenia w oparciu o metodę porównania stosunków danego rodzaju, wedle których, jako właściwe do porównania wskazał stawki opłat obowiązujące na terenie Powiatu G. w poszczególnych okresach dozorowania pojazdu, a wynikające z umów z Urzędem Skarbowym w G., a także ze Starostą G. . Wskazał też, że w okresie od dnia [...] r. na terenie Powiatu G. funkcjonowały dwa parkingi prowadzące działalność w zakresie przechowywania pojazdów usuniętych z dróg w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Na podstawie umowy z Powiatem G. z dnia [...] r. usługę przechowywania pojazdów świadczył G. I. pod firmą D. S. w N., drugi parking prowadził do [...] r. S. Ł. pod firmą "E. S. Ł. w G.. Stawka za 1 dzień przechowania pojazdu na wskazanych parkingach wynosiła [...] zł. W przypadku innych parkingów strzeżonych dobowa stawka przechowywania pojazdów w okresie od dnia [...] r. wynosiła od [...] zł do [...] zł.

Skarżący podniósł dodatkowo, iż w postanowieniu z dnia [...] r., znak: [...] [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. przyjął stawkę [...] zł za dobę przechowywania pojazdu przy ustaleniu wynagrodzenia za okres przechowywania od dnia [...] r. do dnia [...] r., poprzez analogię do umowy na przechowywanie pojazdów z dnia [...] r. zawartej przez G. I. z Powiatem G..

W konkluzji wniósł o przyznanie wynagrodzenia za cały okres przechowywania pojazdu, od dnia [...] r. do dnia [...] r. w kwocie [...]zł, z uwzględnieniem wpłat dokonanych przez Policję i Sąd.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia

[...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 543/15 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., nr [...] orzekające o zwrocie wniosku oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., nr odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, wskazując na powinność organów ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w trybie przepisu art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie to wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podkreślić należy, iż przedmiotem oceny Sądu był dokument stanowiący podstawę umieszczenia przedmiotowego pojazdu na parkingu strzeżonym należącym do Z. S.. Dlatego też ponowne rozstrzyganie jego znaczenia dla ustalenia wnioskowanego wynagrodzenia jest niedopuszczalne. Sąd uznał, że przedmiotowa sprawa dotyczy pojazdu, wobec którego Komenda Powiatowa Policji w G. wydała dyspozycję usunięcia z drogi, a pojazd został przyjęty na parking strzeżony, co oznacza, że został nawiązany stosunek administracyjnoprawny pomiędzy starostą a podmiotem prowadzącym parking. Istotne dla właściwej kwalifikacji tego zdarzenia na podstawie któregokolwiek z przepisów art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym,

a konsekwentnie zasadności poddania wniosku Z. S. o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu trybowi wynikającemu z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pozostają okoliczności usunięcia pojazdu. Pojazd został usunięty z drogi publicznej na podstawie dyspozycji nr [...] z dnia [...] wydanej przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w G. na podstawie art. 50a ust. 1 (art. 130a ust. 4) ustawy Prawo ruchu drogowym (bez zaznaczenia, który konkretnie z tych przepisów), z ujawnieniem jako przyczyny usunięcia nietrzeźwości kierowcy. Na podstawie tego dokumentu pojazd został przyjęty na parking strzeżony prowadzony przez Z. S. i pozostaje tam do dnia wydania postanowienia.

W trakcie przechowywania pojazdu, w dniu 17 lipca 2008 r. Prokurator Rejonowy w G. wydał postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym poprzez zajęcie przedmiotowego pojazdu, w związku z toczącym się postępowaniem karnym przeciwko P. B. podejrzanemu o przestępstwo z art. 178a § 1 kk, a następnie w dniu 20 października 2009 r. Sąd Rejonowy w G. uchylił wskazane zabezpieczenie majątkowe. Za okres przechowywania pojazdu na potrzeby postępowania karnego przyznany został Z. S. zwrot kosztów przechowywania w kwocie [...]zł.

Od tej chwili przechowywanie pojazdu kontynuowane było w związku z jego nieodebraniem przez właściciela. Niezmiennie bowiem dalsze pozostawanie pojazdu na parkingu strzeżonym należącym do Z. S. za podstawę swą miało dyspozycję usunięcia pojazdu z dnia [...] r., w efekcie której nie doszło do odebrania pojazdu przez właściciela, a zatem należało zastosować przepisy dotyczące postępowania z pojazdem w razie upływu ustawowego terminu odebrania pojazdu, tj. art. 130a ust. 10 ustawy Prawo ruchu drogowym, nakazujący staroście wystąpienie do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia.

W ocenie Kolegium, usunięcie pojazdu w dniu [...] r., mieściło się w warunkach przepisu art. 130a ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, a w jego efekcie doszło nie tylko do przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym, nadto do nie odebrania pojazdu przez właściciela, a zatem podstawę zastosowania uzyskały przepisy dotyczące postępowania z pojazdem w razie upływu ustawowego terminu odebrania pojazdu, w szczególności art. 130a ust. 10 ustawy Prawo ruchu drogowym, nakazujący staroście wystąpienie do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Efektem tego wystąpienia jest prawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...] Ns [...] o przepadku pojazdu marki F. F., nr rej. [...] na rzecz Powiatu G. . Postanowienie uprawomocniło się w dniu [...] r.

Wnioskiem z dnia 5 listopada 2014 r., Z. S. zwrócił się do Starosty [...] o przyznanie wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w kwocie [...]zł, następnie zmodyfikowanym w treści zażalenia w zakresie koniecznego uwzględnienia kosztów poniesionych dotychczas przez Policję i Sąd Rejonowy w G., a nadto w zakresie końcowej daty przechowywania pojazdu i wynikającej zeń ostatecznej kwoty wynagrodzenia do wysokości [...] zł. Wniosek ten nie został uwzględniony, wobec uznania przez organ I instancji braku podstaw do obciążenia Powiatu kosztami przechowywania pojazdu wynikłymi z potrzeb prowadzonego przeciwko kierującemu pojazdem w stanie nietrzeźwości postępowania karnego.

Ustalone w zaskarżonym postępowaniu i szczegółowo opisane w kontrolowanym akcie okoliczności dotyczące podejmowanych przez organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości czynności i aktów procesowych, jak też dokonana przez organ I instancji ocena właściwego trybu dochodzenia roszczeń związanych z przechowywanym pojazdem przez Z. S., nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia, o przysługującym podmiotowi prowadzącemu parking strzeżony wynagrodzeniu za przechowywanie pojazdu. Jak podkreślił Sąd wydanym wyroku dotyczącym tej sprawy, regulacja prawna problematyki usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z nimi wskazuje, że jest to zadanie publiczne o charakterze administracyjnoprawnym. Zadanie to wykonywane jest przez organy administracji publicznej, a w części także przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Jeżeli więc zadania z zakresu administracji publicznej są wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnoprawnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych obowiązków. Wykonanie obowiązku, za który strona domaga się wynagrodzenia za podstawę swą miało wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w dniu [...] r., akt ten spowodował umieszczenie na parkingu strzeżonym należącym do Z. S. przedmiotowego pojazdu odholowanego w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia. Dyspozycja usunięcia pojazdu została wydana, ponieważ kierowała nim osoba nietrzeźwa. Kompetencję do uporządkowania w całości spraw związanych z usunięciem pojazdu z drogi w warunkach przepisu art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustawodawca powierzył staroście, konkretyzując wynikające stąd obowiązki w przepisach ust. od 5 do 7, dalej ust. 10, 10a, 10f, 10h.

Podejmowane przez właściwe organy i sądy akty w toku postępowania karnego względem pojazdu przechowywanego na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę, pozostają bez wpływu na sytuację podmiotu wyznaczonego, którego relacja

w analizowanym procesie ukonstytuowana jest wyłącznie aktem wyznaczenia, a tym samym pozostaje on w relacji starosta - podmiot wyznaczony. Niezmiennie bowiem od chwili usunięcia pojazdu jego pozostawanie na parkingu strzeżonym należącym do Z. S. za podstawę swą miało dyspozycję usunięcia pojazdu z dnia

[...] r., w efekcie której nie doszło do odebrania pojazdu przez właściciela, a zatem podstawę działania uzyskały przepisy dotyczące postępowania z pojazdem w razie upływu ustawowego terminu odebrania pojazdu.

Nie stoi w zgodzie z powołaną powinnością ocena działań Sądu, Prokuratury, których akty procesowe wprawdzie uniemożliwiają właścicielowi pojazdu dysponowanie tymże do czasu realizacji zobowiązań wynikających z prawomocnego wyroku, jednakże stanowią konieczną konsekwencję odpowiedzialności sprawcy przestępstwa lub wykroczenia, wpływając jednak wyłącznie na jego sytuację prawną, jak chociażby w kontekście niniejszego postępowania, ograniczając uprawnienie właściciela do odebrania pojazdu z parkingu strzeżonego, nie zmieniając podstaw zarówno odpowiedzialności organów administracji publicznej względem podmiotu prowadzącego parking strzeżony, na którym to pojazd był przechowywany, jak też odpowiedzialności właściciela pojazdu względem aktualnie Powiatu. Właściciel pojazdu nie przerwał toku przechowywania pojazdu uiszczeniem stosownej opłaty i uzyskaniem zezwolenia na jego odbiór w ramach stosunku administracyjnoprawnego, co pozwoliłoby podmiotowi wyznaczonemu na wydanie pojazdu z parkingu, ewentualnie odmowę jego wydania wyłącznie w związku z powierzeniem mu obowiązków przechowawcy przez organy postępowania karnego, co z kolei uzasadniałoby w pełni odpowiedzialność finansową tych organów względem dozorcy pojazdu. Natomiast zachowanie właściciela pojazdu, przy wskazanych wyżej podstawach faktycznych i prawnych umieszczenia pojazdu na parkingu nie pozwala na uznanie słuszności argumentów organu I instancji co do wyłączenia podstaw przechowywania pojazdu w warunkach przepisu art. 130a ust. 1

pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, a konsekwentnie braku odpowiedzialności Powiatu względem przechowawcy pojazdu, wynikającej ze stosunku wyznaczenia.

Interpretacja zaistniałego stanu faktycznego, skutkująca przyjęciem,

że przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym spowodowane było zabezpieczeniem przyszłej kary grzywny poprzez zajęcie pojazdu, stoi w sprzeczności z faktem wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, okolicznościami tego usunięcia, oraz treścią powoływanych umów, wedle których umieszczenie na parkingu strzeżonym w związku z zabezpieczeniem pojazdu na potrzeby postępowania karnego wymagało wydania skierowania przez jednostki organizacyjne Policji i protokolarnego przyjęcia pojazdu. Niezależnie jednak od powyższego uprzednie wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu uruchamiało tok związany z jego przechowywaniem i skutkami nieodebrania pojazdu.

Organ I instancji uparcie przeciwstawia się oczywistej regulacji prawnej, wedle której potrzeba usunięcia pojazdu z przyczyn określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wiąże się nierozerwalnie z obowiązkiem starosty wynikającym z art. 130a ust. 51 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Późniejsze akty procesowe organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości, ograniczyły właściciela pojazdu w dysponowaniu i korzystaniu z pojazdu, skutkując niemożnością jego odebrania z parkingu, a w konsekwencji obarczając właściciela pojazdu kosztami jego przechowywania ustalonymi na podstawie art. 130a ust. 10h omawianej ustawy. Organ II instancji zwrócił uwagę na brak refleksji Starosty [...] nad własnymi zaniechaniami, co najmniej od momentu zawiadomienia przez Z. S. o pozostawaniu pojazdu na parkingu, przy jednoczesnym obciążaniu zarówno strony postępowania, jak też organów postępowania karnego zaniechaniami w załatwieniu sprawy przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym, przy całkowitej ignorancji obowiązujących w tej materii regulacji ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W związku z powyższym, Kolegium uznało za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem ustalenia wysokości należnego wnioskodawcy wynagrodzenia w okresie wyżej wskazanym. Kolegium uznało, że to organ I instancji powinien ustalić należne wnioskodawcy wynagrodzenie, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gwarantującą prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w administracyjnym toku instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Skoro zatem organ I instancji nie podjął się ustalenia wysokości wynagrodzenia w okresie przechowywania pojazdu w przeważającym okresie jego dozorowania, w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie on zobowiązany to uczynić, po uprzednim zgromadzeniu materiału dowodowego pozwalającego na wiarygodne ustalenie wysokości wynagrodzenia w oparciu o stawki opłat obowiązujące w stosunkach danego rodzaju w okresie dozorowania pojazdu na podstawie danych uzyskanych od przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie usług przechowywania pojazdów na parkingach strzeżonych na terenie Powiatu G., jak też umów zawieranych przez Starostę G. z podmiotami świadczącymi usługi w tym zakresie w okresie wyżej wskazanym. Brak materiału dowodowego w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie nie pozwala na rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na to postanowienie wniósł P. S., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 15 k.p.a., polegające na uchyleniu wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania, postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że nie zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W skardze podniesiono, że przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej nie mogą być interpretowane rozszerzająco, zwłaszcza gdy interpretuje się je w kontekście zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Obliguje go to do wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 orzeczenia reformatoryjnego, a więc uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Kolegium uchyliło rozstrzygniecie organu I instancji wskazując, że brak materiału dowodowego, w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie, nie pozwala na rozpoznanie sprawy merytorycznie przez organ II instancji. Nie wskazało jednak jakie konkretne braki dostrzeżono w materiale dowodowym i jakiego zakresu one dotyczą. Organ I instancji orzekał w przedmiocie wynagrodzenia za dozór w granicach określonych wnioskiem Z. S. z dnia

[...] r. Nie ograniczył się wyłącznie do ustalenia zasadności przyznania wynagrodzenia dozorcy, ale przeprowadził czynności w kierunku ustalenia stawek niezbędnych do kalkulowania tego wynagrodzenia, wskazując jednocześnie na powstałe w tym zakresie trudności. Poczynione ustalenia odnosiły się do całego okresu dozoru objętego wnioskiem strony z dnia [...] r., tj. okresu od [...] r. do [...] r. i zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego przyznania wynagrodzenia za dozór. W przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu w późniejszym okresie organ I instancji nie mógł orzekać, bowiem związany był granicami wniosku Z. S., rozszerzonym dopiero na etapie postępowania odwoławczego.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji w zakresie

w którym organ ten był uprawniony orzekać, prowadzi do wniosku, że nie wykazuje on braków uniemożliwiających rozstrzygniecie sprawy co do istoty. W tej sytuacji uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji narusza zasadę dwuinstancyjności. Rozszerzenie w odwołaniu wniosku o przyznanie wynagrodzenia za dozór w dalszym okresie, nie może uzasadniać zarzutu braku gromadzenia materiału dowodowego w tym zakresie, skoro rozpoznawany przez organ I instancji zakres sprawy tego nie obejmował.

Jeżeli w ocenie Kolegium zasadne byłoby przyznanie Z. S. kosztów dozoru w zakresie w jakim rozstrzygał organ I instancji, to zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ II instancji powinien ustalić wysokość tego wynagrodzenia. Natomiast w zakresie dotyczącym zawartego w zażaleniu żądania przyznania wynagrodzenia za okres od [...] r. do [...] r., który nie był przedmiotem oceny organu I instancji, powinno być przeprowadzone odrębne postępowanie. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, że kolejne modyfikacje wniosku na etapie postępowania odwoławczego oddalałyby w czasie wydanie orzeczenia merytorycznego w zakresie możliwym dla rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że nietrafny jest zarzut skargi, iż Kolegium scedowało na organ I instancji wydanie ponownie orzeczenia w tej samej materii, w jakiej już orzekał, w oparciu o ten sam materiał dowodowy.

W zaskarżonym postanowieniu wskazało bowiem na powinność ustalenia wynagrodzenia w oparciu o materiał dowodowy uzupełniony o dowody pominięte przez Starostę G., czyli o umowy obowiązujące w stosunkach tego rodzaju. Kolegium wyjaśniło, że powodem wydania zaskarżonego postanowienia nie było rozszerzenie wniosku o wynagrodzenie za dozór zawarte w zażaleniu, ale odmienność stanowisk organów obu instancji co do podstaw faktycznych ustalania wynagrodzenia za dozór, w szczególności zaś odpowiedzialności Powiatu G. za cały okres przechowywania pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności

z prawem, przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga okazała się zasadna.

Przedmiotowa sprawa dotyczy przyznania wynagrodzenia za dozór samochodu marki F. F. rej. [...], wobec którego funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w G. wydał w dniu [...] r. dyspozycję usunięcia z drogi, w wyniku czego pojazd został przyjęty na parking strzeżony prowadzony przez Z. S..

Na wstępie przypomnieć należy, że w sprawie został już wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2015 r.,

sygn. akt II SA/Sz 543/15, zgodnie z którym sprawa z wniosku Z. S. o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu powinna podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez Starostę G.. Jak stwierdził Sąd, w aktualnym stanie prawnym, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu. Jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić z tego powodu jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Zdaniem Sądu, nie ma racjonalnych przesłanek, aby w okresie poprzedzającym przejście własności pojazdu, kiedyś na Skarb Państwa, obecnie na rzecz powiatu, stosunek prawny powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu, a tym samym możliwość otrzymania zapłaty za świadczone usługi, różnie kwalifikować w zależności od tego, czy właściciel odbierze pojazd lub czy da się ustalić jego tożsamość.

Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest

z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (por. wyrok NSA

z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2692/16, LEX nr 2331455). Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Przedstawioną w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 543/15 oceną prawną pozostaje związany również Sąd kontrolujący niniejszą skargę. Oznacza to, że Starosta jako organ właściwy obowiązany był wydać orzeczenie w sprawie.

Zakres czasowy zmodyfikowanego wniosku skarżącego obejmuje okres

od dnia [...] r. do dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy w G. orzekł o zabezpieczeniu majątkowym przyszłej kary grzywny, poprzez zajęcie ww. samochodu osobowego pozostawiając go pod dozorem na parkingu strzeżonym należącym do Z. S.. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w G. uchylił powyższe zabezpieczenie majątkowe. Sąd ten postanowieniem z dnia [...] r. przyznał Z. S. należność tytułem zwrotu poniesionych kosztów za przechowywanie ww. pojazdu w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. w kwocie [...]zł. Z. S. wystawił fakturę VAT nr [...] dla Komendy Wojewódzkiej Policji w S. na kwotę [...]zł za przechowywanie przedmiotowego pojazdu w okresie od dnia [...] r. do [...] r. Pismem z 16 maja 2014 r. Sąd Rejonowy w G. poinformował Z. S. o wszczęciu postępowania w sprawie likwidacji niepodjętego depozytu. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. w piśmie z dnia 3 marca 2016 r. wskazał, że Z. S. nie zawiadomił o fakcie nieodebrania przedmiotowego pojazdu przez osobę uprawnioną. Organ ten nie otrzymał też informacji od Policji dotyczących usuniętego pojazdu. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w G. orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Powiatu G. .

Przedstawione okoliczności wskazują, że zakres czasowy wniosku Z. S. jest szerszy, niż okres objęcia przedmiotowego pojazdu zabezpieczeniem majątkowym w postępowaniu karnym. W takiej sytuacji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego, na Staroście spoczywał obowiązek ustalenia, czy żądanie wnioskodawcy podlegało uwzględnieniu, a jeżeli tak, to czy w całości, czy tylko w części. Prowadzenie jednak szerszych rozważań Sądu w tym kierunku jest przedwczesne ze względu na kasacyjny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podstawą wydania zakwestionowanego przez Prokuratora postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. stał się art. 138 § 2 k.p.a., który zgodnie z art. 144 k.p.a., znajdował odpowiednie zastosowanie

w postępowaniu zakończonym wydaniem spornego postanowienia.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Inne wady postępowania lub inne wady orzeczenia organu pierwszej instancji niż wymienione w zdaniu pierwszym art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu. Oznacza to, że organ odwoławczy wydaje orzeczenie kasacyjne, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokonuje w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jednak jest stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. z 2017 r., s. 728–729; J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Organ odwoławczy powinien nadto wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonym rozstrzygnięciu błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w orzeczeniu, o którym mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć charakter wyjątkowy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

(art. 15 k.p.a.), każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania/zażalenia przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie przed tym organem nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Przepis art. 136 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, zarówno w przypadku, gdy było ono dotknięte jedynie uchybieniami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji było dotknięte niewielkimi brakami.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego postanowienie o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji odstąpienie od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek wydania zaskarżonego orzeczenia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżącego przez organ II instancji.

Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia nie potwierdza stanowiska Kolegium o zaistnieniu przesłanek uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w ramach rozpatrzenia zażalenia przedstawiło odmienną od organu I instancji ocenę możliwości przyznania Z. S. wynagrodzenia za dozór pojazdu umieszczonego na parkingu. Przy tym, wbrew stanowisku Kolegium, przedmiot sprawy nie uległby zmianie w sytuacji, w której organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego wynagrodzenia, a organ odwoławczy, korzystając w pełni z prawa do wydania orzeczenia reformatoryjno-merytorycznego, orzekłby w sposób odmienny. Odmienny dla strony wynik rozstrzygnięcia organu odwoławczego w stosunku do orzeczenia organu I instancji, nie stanowi o naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Jeżeli zarówno na etapie prowadzenia sprawy przed organem I, jak i II instancji mamy do czynienia z rozpoznaniem tego samego żądania wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdu, to zachowana zostaje tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym.

Odstąpienie przez Kolegium od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdy organ ten nie podniósł istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego oraz nie wskazał na potrzebę przeprowadzenia konkretnych dodatkowych czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego, musiało być uznane przez Sąd za uchylenie się organu od merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Z powołanych względów Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi w zakresie naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., koniecznym czyniąc uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobligowany będzie uwzględnić uwagi Sądu na temat prawnych granic zastosowania postanowienia kasacyjnego oraz warunków merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Z. S.. Przy czym postanowienie organu odwoławczego może dotyczyć wyłącznie zakresu żądania objętego postanowieniem organu I instancji, które zostało zakwestionowane zażaleniem (por. wyrok NSA w Warszawie z 21 grudnia 1987 r., IV SA 907/87, GAP 1988/12, s. 41, z komentarzem H. Starczewskiego, zawierający stwierdzenie, że: "1. Przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. 2. Decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa"). Wniosek o wynagrodzenie za dozór pojazdu w części rozszerzonej w zażaleniu, powinien zostać przekazany do rozpoznania Staroście G. .

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.