Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 763/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 - 6, art. 7 - 8, art, 19 ust. 1 i 2, art. 24
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1128/22 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. S. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 kwietnia 2023 r., sygn. III SA/Po 1128/22 oddalił skargę Z. S. (dalej "skarżący", "beneficjent") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] października 2022r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wyrokiem z 31 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 499/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 257/17 oraz decyzje Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z [...] marca 2017 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie płatności rolnych na rok 2015 (płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami tzw. ONW). W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że analiza treści zaskarżonego wyroku oraz akt administracyjnych sprawy prowadzi jednak do wniosku, że organ nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przez stronę przesłanek normatywnych pozwalających na pozbawienie jej płatności z tytułu stworzenia sztucznych warunków. Organ nie wykazał zgodnie z obowiązującymi regułami postępowania i przy zastosowaniu prawa materialnego regulującego przedmiotowe płatności, że wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków było otrzymanie wnioskowanych płatności, niezgodnie z celami i zasadami WPR. NSA nakazał aby w ponownym postępowaniu, w celu załatwienia sprawy, organ rozważył konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, którego zadaniem będzie usunięcie wątpliwości w kwestii stworzenia (bądź nie) przez wnoszącego skargę kasacyjną (wraz z innymi podmiotami) sztucznych warunków otrzymania płatności bezpośrednich i ONW na rok 2015.

NSA podniósł, iż organ powinien jeszcze raz rozważyć, czy posiadane przez wnoszącego skargę kasacyjną gospodarstwo odpowiada pojęciu gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm., dalej: "u.s.w.b.") i art. 4 ust. 1 lit. b) oraz rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20.12.2013 r. str. 608 – dalej: rozporządzenie nr 1307/2013), a także czy prowadzi działalność rolniczą, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr 711/15/2021 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wolsztynie (dalej: Kierownik BP ARiMR) z [...] lipca 2016 r. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1358/21 uchylił ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r. podnosząc, iż organ nie zrealizował wszystkich wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z [...] lipca 2016 r.

Organ w sposób szczegółowy wskazał jakie działania podjął w związku z zaleceniami zawartymi w poprzedzających wydanie decyzji wyrokach sądów administracyjnych. Wskazał na przepisy prawa obowiązujące w sprawie, poszczególne dowody, które zebrał i przeanalizował, a które uzasadniają odmowę przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015,

W uzasadnieniu decyzji organ, wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki, poprzez które można ocenić zaistnienie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. W ocenie organu okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że w sprawie nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą, lecz z jednym gospodarstwem rolnym zarządzanym przez "A.". Organ uznał, iż wykorzystując utworzone gospodarstwa rolne (52) "A." prowadziła przy pomocy opisywanych osób fizycznych, będących ich członkami i domownikami de facto jeden organizm gospodarczy, stanowiący jedno gospodarstwo rolne. Przychody z działalności rolniczej oraz pozyskiwane w tej działalności płatności w 2015 r. przez wszystkich zarejestrowanych producentów rolnych faktycznie otrzymywałyby opisywana spółdzielnia. Grunty, w oparciu o które skarżący prowadził działalność, czy też rzekomo hodowała zakupione zwierzęta, nie były w jej faktycznym władaniu. Ponadto w toku postępowania prowadzonego przy czynnym udziale skarżącego, nie wykazał on by posiadał infrastrukturę służącą prowadzeniu działalności rolnej w postaci np. budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych. Zlecał ona także opisywanej jednostce wszelkie prace podmiotowi, dla którego i w jego mieniu pracował. Faktury VAT i terminy zaciągniętych zobowiązań wskazują, że Odwołujący w 2015 r. podejmował jedynie działania polegające na złożeniu wniosku czy też zarejestrowaniu siedziby stada. Zatem potwierdza to, że skarżący nie ponosił żadnego ryzyka finansowego jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej. Organ podniósł, iż pomimo tego, że "A." oraz 52 osoby fizyczne byli formalnie "gospodarstwami" samodzielnymi, tj. mającymi formalnie określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, konto, na które przelewane były środki to jednak są gospodarstwami ściśle powiązanymi ze sobą.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 18 kwietnia 2023 r., sygn. III SA/Po 1128/22 ją oddalił.

W ocenie Sądu I instancji, przy uwzględnieniu oceny prawnej i wytycznych zawartych w wydanych w sprawie wyrokach sądów obu instancji uznał, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału, wskutek czego miał podstawy przyjąć, że Kierownik Biura BP ARiMR w wydanej [...] lipca 2016 r. decyzji trafnie uznał, że w sprawie wystąpił zarówno element subiektywny, jak i obiektywny stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013, celem uzyskania wnioskowanych płatności. Podkreślił, że przedmiotem postępowania była odmowa przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).

W ocenie Sądu I instancji trafnie organ II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z zasadami ogólnymi przyznawania płatności, dofinansowanie przyznawane jest osobie, która deklarowany grunt rzeczywiście użytkuje, czyli decyduje, jakie rośliny są uprawiane, jakie zabiegi agrotechniczne są wykonywane, utrzymuje grunty we właściwej kulturze agrarnej przez określony czas, jak i zgłoszone do płatności zwierzęta faktycznie hoduje. Zgromadzony materiał dowodowy dowodzi zaś, że skarżący w rzeczywistości w 2015 r. jedynie pozorował działalność rolniczą. Prawidłowo przyjęto, że wyjaśnienia skarżącego złożone 22 kwietnia 2021 r. nie dały podstaw, by faktycznie uznać, że w roku tym zlecał on A. wykonywanie na dzierżawionym od niej gruntach wykonywanie zabiegów agrotechnicznych oraz wszelkich czynności przy hodowli zwierząt.

Słusznie organ zwrócił uwagę, iż w 2015 r. w skład A. wchodziło 14 członków i 36 osób zatrudnionych na prawach domownika, a także inne 2. Wówczas zarządzana była przez zarząd w osobach: M. P. (prezes), K. M., A. K., a w skład rady nadzorczej wchodzili: B. M. (przewodniczący) oraz R. R.. A. w 2014 r. posiadała 1318.75 ha gruntów oraz 1816 szt. bydła. W kampanii 2014 r. stwierdzono, iż powierzchnia działek rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności wyniosła 1310,19 ha i do tej powierzchni A. otrzymała w roku tym płatność bezpośrednią w wys. 1.162.589.76 zł oraz płatność ONW do maksymalnej możliwej powierzchni 300 ha w kwocie 22.375,00 zł. Spółdzielnia ta w kwietniu 2015 r. wydzieliła ze swojego gospodarstwa kilka działek ewid. o łącznej pow. 120,14 ha, które podzieliła na działki rolne o średniej powierzchni 2,30 ha i rozdysponowała je pomiędzy 51 osób (wym. w zaskarżonej decyzji, w tym skarżącego). Do płatności działki nr [...] i [...] zadeklarowało po 13 osób, działkę nr 782/2 – 11 osób, działkę 778/2 – 3 osoby, działkę 26/1 – 3 osoby, działkę 26/2 – 2 osoby, działkę nr 521 – 3 osoby, działkę nr 522 – 6 osób, a działkę nr 523/2 – 3 osoby. A. każdej z tych 51 osób na podstawie umów z 2 i 14 maja 2015 r. sprzedała po 30 sztuk bydła, by następnie osoby zarządzające tą spółdzielnią, jej członkowie i domownicy oraz osoby powiązane rodzinnie lub towarzysko utworzyły pod tym samym adresem siedziby nowy podmiot - A. [...] , zarejestrowaną 13 maja 2015 r.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy ustalił, że skarżący, jak i pozostałe osoby zatrudnione w A. na podstawie stosunku członkostwa i domownika, pobierające z tego tytułu dniówki obrachunkowe należy uznać za pracowników A.. Co istotne, organ zaznaczył, że ww. osoby, w tym skarżący, swą pracę na rzecz tej spółdzielni świadczyli pod kierownictwem jej zarządu. Zasadnie przyjęto zatem, że choć A. i wymienione w decyzji osoby fizyczne (w tym skarżący) byli formalnie samodzielnymi gospodarstwami (z formalnie określonymi zarządcami, własnymi nr ewid., własnymi rachunkami bankowymi), to stanowili podmioty ze sobą powiązane. Skarżący i pozostali utworzonej w 2015 r. spółdzielni A. [...] w roku tym pozorowali prowadzenie działalności rolniczej. Wszelkie czynności wykonywali w imieniu i na rzecz A., która odpowiadała za organizację produkcji rolnej we wszystkich wydzielonych gospodarstwach. Czyniono to korzystając z pracy członków tejże spółdzielni i osób o statusie domownika. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji precyzyjnie przedstawiono personalne zależności pomiędzy obu spółdzielniami – A. i A. [...], ujawniając w ten sposób ich zarządcze powiązanie. Podkreślił przy tym, że domownicy A. nie posiadali prawa głosu na zebraniach, ani nie mieli wpływu na podejmowane decyzje, ani nie mieli prawa zasiadania w organach spółdzielni.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji organ wyjaśnił, jakie korzyści miałaby uzyskać A. ze stworzenia rzekomo sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013 rozpocząć zarówno poprzez wydzielenie części należących do niej gruntów, ich wydzierżawienie, jak i sprzedaż poszczególnym osobom po 30 szt. bydła oraz wydzielenie nowych stad. Sąd I instancji uznał za organem, że podjęte w 2015 r. przez A. i poszczególnych wnioskodawców (w tym skarżącego) działania jedynie pozorowały prowadzenie działalności rolniczej w celu pozyskania korzyści finansowych przez A.. Działania ww. osób fizycznych i ww. spółdzielni w 2015 r. były dostosowane do zmieniających się przepisów i związanych z tym limitów sztukowych. Zmierzały one docelowo do uzyskania przez duży podmiot - A. wsparcia na wyższym poziomie niż jako indywidualnemu beneficjentowi. Organ wskazał, iż w sprawie mamy do czynienia z jednym gospodarstwem rolnym składającym się z rzekomo wydzielonych i sztucznie zarządzanych 52 gospodarstw rolnych jak i A. - jednostki, mającej wpływ w 2015 r. na cele rzekomo odrębnych gospodarstw rolnych oraz wielkość i kierunek produkcji w tych gospodarstwach. Powyższych ustaleń nie podważa powołanie spółdzielni A. [...] przez powiązane 52 osoby, bowiem ów nowy podmiot, jak wynika z uchwał A., był kolejnym jej celem.

W rezultacie uprawniona była konkluzja organu, iż beneficjentem płatności realizowanych przez ARiMR w 2015 r. miała być wyłącznie A.. Mające miejsce w latach 2014-2015, działania polegające na wydzieleniu ziemi przez A., sprzedaż przez nią zwierząt, utworzenie A. [...] przez 52 osoby będących jednocześnie członkami i domownikami A., zawieranie ze wszystkimi ww. osobami jednego dnia umów sprzedaży, zakupu oraz dzierżawy, przystąpienie do A. [...], były próbą prawnego dostosowania wzajemnych relacji omawianych podmiotów.

Zgodnie ze wskazaniami NSA organ, stosownie do zaleceń zawartych w ww. wyroku NSA z 31 lipca 2021 r. wykazał, iż w niniejszej sprawie zachodzą zarówno przesłanki obiektywne, jak i subiektywne, które wskazują na stworzenie sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013 celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami ustanowionymi w sektorowym prawodawstwie rolnym. Organ wskazał, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest możliwości potwierdzenia, iż działalność strony w 2015 r. wypełniała cele wspólnej polityki rolnej oraz systemu wparcia przewidzianego dla osób fizycznych prowadzących działalność rolniczą - rozumianą zgodnie z art. 4 rozporządzenia 1307/2013. Ustalono bowiem, że skarżący nie prowadził rzeczywistej działalności rolniczej, a jedynie ją pozorował. Wszelkie czynności wykonywał w imieniu i na rzecz A.. Jego celem obiektywnym i subiektywnym nie było w okresie tym samodzielne prowadzenie gospodarstwa rolnego, lecz jedynie chęć uzyskania dofinansowania w maksymalnej wysokości przez A., których nie otrzymałaby ona w normalnych warunkach. skarżący w 2015 r. nie miał bowiem wpływu na rzeczywisty sposób wykorzystywania wskazywanych do płatności gruntów i hodowlę zakupionych od A. zwierząt. Nie było to zaś – jak trafnie uznał organ II instancji - realizacją założeń wynikających z prawa spółdzielczego, lecz chęcią uzyskania wyższych korzyści finansowych przez A.. Złożenie w 2015 r. 53 wniosków o przyznanie płatności (52 osób fizycznych i A.) do tych samych schematów pomocowych w tym samym czasie miało na celu ominięcie przepisów dotyczących określonego dofinansowania tj. maksymalizację określonego wsparcia finansowego.

Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala uznać, by skarżący rzeczywiście prowadził samodzielnie gospodarstwo rolne i był w nim osobą decyzyjną. Pełna decyzyjność w tym zakresie należała do zarządu A. i jej członków, która dbała o efektywność zarządzania spółdzielnią oraz prowadzenie jej zgodnie z interesami wszystkich członków spółdzielni. Organ wykazał również, że obiektywną przesłanką wskazującą na kreowanie tzw. "sztucznych warunków", której celem uzyskania płatności, był brak u skarżącego, w stanie na 2015 r., parku maszynkowego, budynków inwentarskich oraz odpowiedniego zaplecza. To A. dysponowała budynkami inwentarskimi, w których skarżący (i inni wnioskodawcy) przetrzymywał zwierzęta.

Sąd I instancji podkreślił, że ze szczegółowych ustaleń organu wynika, że skarżący, jak i pozostali wnioskodawcy dokonali zarówno sztucznego zakupu zwierząt, jak wydzierżawienia gruntów od A., albowiem nie dokonywali samodzielnie żadnych czynności na tych gruntach, jak i przy zwierzętach. Działania w tym zakresie prowadziła w 2015 r. A.. Dysponowała paszą, opłacała rachunki za utrzymanie gospodarstw, jej pracownicy (domownicy i członkowie) wykonywali za wynagrodzeniem wszystkie fizyczne czynności przy zwierzętach i na wydzielonych gruntach. Ponadto dalsza sprzedaż zwierząt nie była wykonywana indywidualnie przez poszczególnych wnioskodawców, bowiem decyzje w tym zakresie podejmował zarząd A. [...] i A., co miało na celu uzyskanie korzyści finansowych (efekt skali).

Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo organ II instancji uznał, że doszło do sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia w omawianym zakresie, albowiem mimo rzekomo dokonanego i zgłoszonego zbycia zwierząt, pozostały ono de facto w zarządzie zbywającego (A.), stanowiąc organizacyjnie i gospodarczo nadal nierozerwalną część pierwotnego gospodarstwa. To bowiem A., a nie poszczególni właściciele zwierząt, decydowała kto, kiedy i jakie czynności wykona przy zwierzętach. To domownicy lub członkowie A., w rozmiarze ustalanym przez zarząd A., stosownie do potrzeb wynikających z planu działalności gospodarczej spółdzielni, a nie w ramach decyzji podejmowanych indywidualnie przez poszczególne 52 osoby, w tym skarżącego, wykonywali wszelkie czynności przy stadzie. Jak już wyżej wyjaśniono, skarżący w 2015 r. nie ponosił żadnych nakładów na zakupione zwierzęta oraz nie miał wpływu na ich sprzedaż. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy trafnie stwierdził również, że do wykreowanie sztucznych warunków doszło również w zakresie zgłoszenia powierzchni do płatności w różnych schematach realizowanych przez ARiMR przez skarżącego i pozostałych 51 wnioskodawców oraz A.. Wyjaśniono, że A. w 2014 r. zgłosiła do przyznania płatności powierzchnię 1318,75 ha gruntów, lecz wskutek kontroli stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności wynosiła 1310,19 ha. Do tej powierzchni A. w 2014 r. otrzymała płatność bezpośrednią w wys. 1.162.589,76 zł i płatność ONW do maksymalnej możliwej powierzchni tj. 300 ha w kwocie 22.375 zł.

Zdaniem Sądu I instancji nie sposób podzielić twierdzenia skarżącego, iż organ odwoławczy nie wykazał, by A. i skarżący uzyskać mieli korzyści ponad te wynikające z umowy dzierżawy gruntów skorelowane z obowiązkami wynikającymi z wiążącą je umową. Wskazane wyżej podmioty wykreowały obiektywne okoliczności umożliwiające osiągnięcie celu wsparcia rolników na skutek multiplikowania wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności obszarowych, płatności do zwierząt, czy ONW. Stworzenie wielu koordynowanych przez A. gospodarstw rolnych i związane z tym wnioskowanie przez owe 52 osoby, w tym skarżącego o przyznanie płatności w ww. schematach zmierzało do obejścia limitu zwierząt i stawek degresywnych. Poprzez obejście ograniczeń liczbowych i powierzchniowych nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia, które realizują przepisy wprowadzające ograniczenia, w tym m.in. wspieranie konkurencyjności rolnictwa, zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, zapobieganie niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach, czy zrównoważony rozdział płatności wśród małych i dużych beneficjentów. Cele te dają się zrekonstruować w oparciu o treść rozporządzeń unijnych – pkt 8 i 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013, art. 3 i art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 jako - w ogólności – ideę objęcia wsparciem mniejszych gospodarstw, które w przeciwieństwie do gospodarstw dużych, nie korzystają z efektu skali.

Za prawidłowe Sąd I instancji uznał również ustalenia organu, wskazujące, że elementem subiektywnym stworzenia sztucznych warunków jest sztuczne wydzielenie 52 gospodarstw rolnych przy jednoczesnym współposiadaniu tak gruntów jak i bydła. Wyjaśnił, iż skarżący podejmując decyzję o rzekomym samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego w 2015 r. jednocześnie posiadał wiedzę, że wskazywane przez niego grunty do płatności będą także wykorzystywane przez pozostałych członków i domowników A., a zakupione zwierzęta będą wspólnie przetrzymywane i oprzątane przez wyznaczonych przez A. pracowników.

Następnie skarżący, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a." zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzucił mu:

Naruszenie prawa materialnego:

1) art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

• Zastosowanie art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 z pominięciem wykładni TSUE oraz wyroku NSA pomimo nie wykazania zaistnienia okoliczności, które organ winien wykazać wywodząc z nich określone wnioski z okoliczności jakoby jedynym celem skarżącego było uzyskanie dopłat w ramach systemu wsparcia bezpośredniego z ominięciem limitów dopłat a jak wynika z akt sprawy Skarżący w dalszym ciągu prowadzi to gospodarstwo osobiście

• Zastosowanie art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 pomimo okoliczności, że działania skarżącego są zgodne z celami prawodawstwa unijnego w rozumieniu tego artykułu, a uzyskane przez niego płatności zasilą i pozwolą na rozwój powstałego gospodarstwa rodzinnego oraz wykonywanie indywidualnej działalności rolniczej, która jest wykonywana w dalszym ciągu zgodnie z zasadami prawa unijnego co przeczy tezie tworzenia sztucznych warunków, a zarówno organ jak i sąd błędnie ustaliły, iż prowadzone przez skarżącego gospodarstwo rolne nie stanowiło odrębnego gospodarstwa tylko było częścią większego gospodarstwa obejmującego 120 ha i będącego we władaniu A., poprzez co takie zastosowanie przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto, że nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą a jednym gospodarstwem zarządzanym przez "A.". Gospodarstwo skarżącego winno zostać uznane za samodzielne, albowiem skarżący sam podejmował decyzje w nim, co wyłącza zarządzanie nim przez inny podmiot "A."

2) art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

• błędną wykładnię tegoż artykułu polegającą na przyjęciu, iż do prowadzenia osobiście gospodarstwa rolnego niezbędne jest wykonywanie wszelkich czynności osobiście oraz posiadanie sprzętu (posiadania prawa własności) niezbędnego do wykonywania czynności agrotechnicznych, związanych z uprawą lub hodowlą oraz nie korzystanie z podmiotów wyspecjalizowanych w wykonywaniu czynności nie pozostających w bezpośrednim związku z czynnościami uprawy lub hodowli, a związanych z. innymi czynnościami jak sprzedaż płodów rolnych, doradztwo księgowe czy też doradztwo w innym zakresie poza uprawą czy hodowlą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przepis art. 6 ust. 2 pkt. 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wskazuje na zamknięty katalog czynności jakie winny mieścić się w tzw. "osobistym" prowadzeniu gospodarstwa a określenia "pracuje" zostało zinterpretowane w kontekście przepisu art. 22 ustawy kodeks pracy, który w okolicznościach sprawy nie znajduje zastosowania, albowiem nie ma w przepisie art. 6 ust. 2 pkt. 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego bezpośredniego odniesienia do kodeksu pracy, natomiast w rozumieniu potocznym a takie winno zostać przyjęte w sprawie niniejszej - praca to szereg różnego rodzaju czynności i to nie tylko związanych z bezpośrednio z profilem produkcji w gospodarstwie rolnym

• Niezastosowanie tego przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego - pomimo ustalenia, że skarżący sam podejmował decyzję dot. jego gospodarstwa - co do wejścia w posiadanie określonego obszaru gospodarstwa, profilu gospodarstwa, podejmowaniu decyzji o sprzedaży poprzez sprzedaż zwierząt, pomimo, iż warunki sprzedaży zlecał innym osobom celem uzyskania maksymalizacji ceny w sytuacji sprzedaży zwierząt przez lub za pośrednictwem osoby w grupie osób tworząc niejako grupę sprzedażową, utrzymywanie nabytego gospodarstwa w dalszych latach. Sąd winien zatem prawidłowo zastosować przepis art. 6 ust. 2 pkt. 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez przyjęcie, że okoliczności prowadzenia gospodarstwa przez skarżącego w pełni wpisują się w dyspozycję tego przepisu, a skarżący pracuje i podejmuje decyzje w gospodarstwie, co miało istotny wpływ na przyjęcie przez Sąd braku samodzielności gospodarstwa skarżącego i zastosowanie przepisu art. 60 Rozporządzenia 1306/2013

3) Naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie oraz wpływ na wynik sprawy:

• art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów - w szczególności zarzutów dotyczących osobistego prowadzenia gospodarstwa - ograniczenie się tylko do analizy uzasadnienia ARiMR bez całościowej analizy materiału dowodowego w szczególności analizy całości zeznań świadków w sprawie, a nie tylko wybranych fragmentów, poprzez które zarówno organ jak sąd zmierzały do przyjęcia określonego stanu faktycznego, który ustalony został wadliwie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie i pozostawało w sprzeczności z faktami samodzielności prowadzenia gospodarstwa, jakie powinny być prawidłowo przyjęte, gdyby materiał dowodowy został poddany analizie w całości - co do przesłanek za lub przeciw przyznaniu określonych faktów.

• Niewłaściwego zastosowania art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 w przypadku, gdy beneficjentem wnioskowanych korzyści miał być wyłącznie skarżący, a nie jak sugerował organ II instancji, co podzielił także WSA – A., a korzyść ta nie była sprzeczna z celem systemu wsparcia i zmierzała do rozwoju drobnych gospodarstw

• Niewłaściwego zastosowania art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 w przypadku, gdy nie istniał związek osobowy i kapitałowy pomiędzy skarżącym a A., wobec powyższego nie zaistniały przesłanki obiektywne związane z tworzeniem sztucznych warunków

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II Instancji, pomimo, że decyzja ta została wydana w oparciu o materiał dowodowy w tej części, którego treść pokrywała się z przyjętym przez organ założeniem spełnienia przez beneficjenta sztucznych warunków, natomiast pominąwszy pozostały materiał który temu zaprzeczał, czemu nie można przypisać przymiotu "rozważenia" pełnego materiału dowodowego; polegające także na wadliwym wnioskowaniu z treści zebranych dowodów, iż dowody przemawiają za tworzeniem sztucznych warunków i brakiem osobistego prowadzenia gospodarstwa, w sytuacji zgoła odmiennej, gdyż z materiału wynika, że powstały samodzielne, osobiście prowadzone, ukierunkowane na rozwój gospodarstwa, w których jest kontynuowana działalność wytwórcza w rolnictwie, czego wynikiem są:

a. Samodzielnie do dziś prowadzone gospodarstwo skarżącego oraz jego decyzja o stworzeniu grupy producentów rolnych, o której tworzenie skarżący oraz inni rolnicy starali się od 2016 r.

b. Błędne ustalenie i wnioskowanie, iż doszło do zawarcia pozornej umowy dzierżawy i pozornej sprzedaży bydła, skoro działalność ta jest kontynuowana przez beneficjenta przez okres 8 lat do dnia dzisiejszego i zmierza do rozwoju, poprawy jakości i standaryzacji produktów w ramach prowadzonego osobiście gospodarstwa, które zostało zrzeszone w A. [...] , a przedstawiony dowód w postaci uznania Grupy producentów rolnych A. [...] potwierdza realność tych działań i pozostaje w sprzeczności z zarzutem pozorności umów dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierząt

Co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że nie wyjaśniono na jakich przesłankach WSA uznał, że umowy dzierżawy i sprzedaży zostały zawarte dla pozoru przez beneficjenta, nie wskazując jaki był rzekomy cel tych umów i jakie dowody na to bezsprzecznie wskazują, co istotnie zmienia ustalenia stanu faktycznego i pozostaje w sprzeczności z faktem osobistego prowadzenia gospodarstwa, co skarżący wykazał

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł:

1) na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji organu II Instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji

ewentualnie

2) na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu

3) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie

4) na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie , w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, należy podkreślić, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 31 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 499/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 257/17 oraz decyzje Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r. nr 52/15/2017, nr 58/15/2017 zawarł konkretne oceny prawne i wskazania, skutkujące konsekwencjami, o których mowa w art. 188, w związku z art. 153 p.p.s.a. Ze stanu faktycznego sprawy wynika również, że ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr 711/15/2021 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wolsztynie (dalej: Kierownik BP ARiMR) z [...] lipca 2016 r. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1358/21 uchylił ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r. podnosząc, iż organ nie zrealizował wszystkich wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponownie rozpoznają sprawę Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z [...] lipca 2016 r. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 18 kwietnia 2023 r., sygn. III SA/Po 1128/22 ją oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor OR ARiMR wydając zaskarżoną decyzję w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wykonał wytyczne zawarte zarówno w wyroku NSA z 31 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 499/18, jak i ostatnio zapadłego wyroku Sądu z 30 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1358/21, dokonując wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe. Na podstawie dodatkowo zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, organ ustalił, że skarżący wespół ze wskazanymi przez organ podmiotami, w tym z A. i A. [...] , sztucznie stworzył warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami. W konsekwencji Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z [...] lipca 2016 r. odmawiającą skarżącemu przyznania wszystkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o które ubiegał się skarżący we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015. Sąd I instancji skargę na powyższą decyzję zaskarżonym wyrokiem oddalił, przyjmując, że ustalenia faktyczne i wnioski prawne organu odpowiadają prawu.

Mając na uwadze powyższe kluczowe dla dalszych rozważań zasadności skargi kasacyjnej jest wskazanie, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji wyrażoną w zaskarżonym wyroku, co do prawidłowości uwzględnienia przez organ uwag i wskazań zawartych w wyroku NSA z 31 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 499/18. Dokonano zgodnie z wytycznymi analizy stworzenia sztucznych warunków pod kątem przesłanek subiektywnych i obiektywnych. W wyniku rozpatrzenia całości materiału dowodowego, organy ustaliły nowy stan faktyczny w sprawie. Należy wskazać, że sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, tamże).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że ocena prawna nie wyznacza granic przyszłej sprawy administracyjnej i zakresu kontroli sądowoadministracyjnej wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem w sytuacji, gdy dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, konieczne jest czynienie nowych ustaleń faktycznych, czy dokonanie nowych ocen prawnych nie związanych z oceną prawną wiążącą z mocy art. 153 p.p.s.a., takie zachowanie organu i sądu administracyjnego nie pozostaje w sprzeczności z art. 153 p.p.s.a. Innymi słowy związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony przez zmianę stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 29.04.2014 r., sygn. akt II GSK 258/13 przytoczony w uzasadnieniu WSA w Warszawie, wyrok NSA z dnia 4.08.2016 r., sygn. akt II GSK 691/15, wyrok NSA z dnia 27.04.2017 r., sygn. akt I FSK 1082/15, tamże).

W związku z powyższym zauważyć należy, że w rozbudowanych zarzutach skargi kasacyjnej skarżący zmierza przede wszystkim do zakwestionowania zaakceptowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowiska organów administracji publicznej, że w sprawie doszło do stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony przez Sąd I instancji pogląd w tym zakresie jest prawidłowy.

Najdalej idącym zarzutem jest wyrażony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny.

Należy wskazać, że przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowi on że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2021r., sygn. akt I OSK 398/21, tamże). W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (vide: R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 345/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2015r., sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016r., II GSK 912/15, tamże). Zatem art. 3 § 1 p.p.s.a. ma również charakter ustrojowy. Do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom Sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. można byłoby postawić, gdyby Sąd odrzucił skargę mimo jej dopuszczalności. Ewentualne naruszenie przez Sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezpodstawny.

Bezzasadność tego zarzutu jest tym bardziej widoczna, gdyż kasator połączył go z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl.: ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39; a także wyroki NSA z: 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1724/18, tamże). W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków.

Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skargi skarżącego nie uwzględnił. Możliwe więc było przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie, jak i zastosowanej podstawy prawnej. Sąd I instancji w sposób szczegółowy wskazał, że organ zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd zgodził się z organem, że przeprowadzone postepowanie w pełni realizuje zalecenia wyroków wydanych uprzednio w sprawie, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że doszło do sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia w omawianym zakresie. Skarżący, jak i pozostali wnioskodawcy dokonali zarówno sztucznego zakupu zwierząt, jak wydzierżawienia gruntów od A.. Osoby te (w tym skarżący) nie dokonywali samodzielnie żadnych czynności na tych gruntach, jak i przy zwierzętach. Działania w tym zakresie prowadziła w 2015 r. A.. Dysponowała paszą, opłacała rachunki za utrzymanie gospodarstw, jej pracownicy (domownicy i członkowie) wykonywali za wynagrodzeniem wszystkie fizyczne czynności przy zwierzętach i na wydzielonych gruntach. Jak słusznie za organem wskazał Sąd I instancji, materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że mimo formalnego spełnienia przesłanek do przyznania płatności bezpośrednich, cel przez nie realizowany nie został osiągnięty. A. w 2015 r. wydzieliła część swoich gruntów o pow. 122,93 ha 52 osobom fizycznym, średnio po 2,30 ha na osobę. Czynność ta stanowiła jedynie pozorne przemieszczenie ziemi, albowiem w rzeczywistości grunty te pozostały w 2015 r. we władaniu A., na rzecz której skarżący i pozostałe 51 osób pracowało, otrzymując wynagrodzenie. Sąd I instancji wskazał w sposób precyzyjny na ustalenia organu, zebrany w tej sprawie materiał dowodowy i uznał, że organ dokonał prawidłowych ustaleń w tym zakresie. Stwierdził, że skarżący oraz pozostałe osoby nie są faktycznymi użytkownikami gruntu rolnego.

Sąd I instancji uznał ponadto za organem, że dokonywana sprzedaż zwierząt nie była wykonywana indywidualnie przez poszczególnych wnioskodawców (w tym skarżącego), bowiem decyzje w tym zakresie podejmował zarząd A. [...] i A., co miało na celu uzyskanie korzyści finansowych. Mimo rzekomo dokonanego i zgłoszonego zbycia zwierząt, pozostały ono de facto w zarządzie A., która decydowała kto, kiedy i jakie czynności wykona przy zwierzętach. To domownicy lub członkowie A., w rozmiarze ustalanym przez zarząd A., stosownie do potrzeb wynikających z planu działalności gospodarczej spółdzielni, a nie w ramach decyzji podejmowanych indywidualnie przez poszczególne 52 osoby, w tym skarżącego, wykonywali wszelkie czynności przy stadzie. Materiał dowody, w tym zebrane zeznania świadków wskazują bowiem, że skarżący w 2015 r. nie ponosił żadnych nakładów na zakupione zwierzęta oraz nie miał wpływu na ich sprzedaż. Wyjaśnienia skarżącego z 24 marca 2021 r. tylko zaś potwierdzają, że to A. ponosiła wszystkie koszty związane z utrzymywaniem zwierząt.

Skontrolowane przez WSA uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności towarzyszących powstaniu spółdzielni, jak i sposobu działania. wykazał, że warunki do otrzymania tej płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny i miały na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków. Wyjaśnił także w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącego, nie realizuje on celów wsparcia, a jego działanie zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do tak stawianego zarzutu należy wskazać, że do postępowań w sprawach indywidualnych, dotyczących wsparcia dla rolników, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach dotyczących konkretnego rodzaju płatności, przepisy k.p.a. Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym – zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec powyższego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz – do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.

Przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie odpowiada tym wymogom. Organy mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności.

Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach z których wynika, że skarżący w rzeczywistości nie prowadził wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Organy dokonując szczegółowej analizy zebranego i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, zasadnie, zdaniem Sądu I instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego doszły do przekonania, że występując o przyznanie płatności, skarżący nie prowadził samodzielnie działalności rolniczej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. W tym organy wzięły pod uwagę i rozważyły podnoszoną w toku postępowania administracyjnego argumentację skarżącego, a Sąd I instancji argumentację tę zaakceptował jako niewykraczającą poza ramy swobodnej oceny dowodów. Natomiast brak podzielenia argumentacji skarżącego nie świadczy o jej pominięciu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym stanie rzeczy brak było podstaw do stwierdzenia, że organy w toku postępowania naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego. Sąd I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni zrealizował w tym zakresie wytyczne wyroku NSA wydanego uprzednio w sprawie. Niepodzielenie argumentacji strony nie świadczy o jej pominięciu i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego dokonanej w sprawie. Uznał jednak, że okoliczności i argumentacja przedstawiona przez skarżącego nie są wystarczające dla wykazania, że w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia warunków przyznania wsparcia. Sąd I instancji stanowisko to podzielił i wskazał, że uzasadnienia decyzji organu administracji odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe. W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na przyjęcie przez organ, że zaistniały okoliczności do wydania zaskarżonej decyzji i jednocześnie organ zrealizował wszystkie wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustalenia poczynione w niniejszej sprawie są w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami.

Tym samym także i ten zarzut należało uznać za nieskuteczny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutu procesowego podstawą oceny zarzutu materialnego był stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) należy stwierdzić, że zarzut ten nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom. Skarżący kasacyjnie deklaruje, że w jego ocenie zarzut dotyczy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013, jednakże w jego wywodach odwołuje się przede wszystkim do swojej własnej sytuacji oraz sytuacji innych osób fizycznych, które zostały uznane za powiązane z nią ekonomicznie czy też osobowo. To zaś prowadzi do stwierdzenia, że poprzez ten zarzut w rzeczywistości nie kwestionuje wykładni wskazanej wyżej regulacji, ale ich zastosowanie w niniejszej sprawie, nie podając dokładnie i jednoznacznie na czym tego rodzaju nieprawidłowość miałaby polegać.

W tym miejscu należy też zaznaczyć, że podważenie prawidłowości zastosowania konkretnych regulacji prawa materialnego, co do zasady, pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA: z 5.09.2014 r., I OSK 1119/13; z 15.06.2021 r., III OSK 181/21, tamże). W niniejszym przypadku prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych nie została przez skarżącego skutecznie podważona, jako że jego zarzuty w tym względzie okazały się nieskuteczne, bądź niezasadne. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega ze swej istoty na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. wykazaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej.

Skarżący kasacyjnie w swych motywach jedynie ogólnikowo i bardzo pobieżnie wskazał dlaczego, jego zdaniem przepis art. 60 rozporządzenia 1306/2013 nie powinien być stosowany. W tej sytuacji jednak, wobec niedoprowadzenia do zakwestionowania poczynionych ustaleń faktycznych, jak również prawidłowości dokonanej przez organ wykładni wyżej wskazanych przepisów, jego twierdzenia nie znajdują uzasadnionych podstaw. W kwestii zarzucanego nominalnie przez skarżącego błędu wykładni nadmienić jedynie należy, że przedmiotowego zarzutu nie sposób rozpatrywać w tym właśnie zakresie, albowiem skarżący nie podał nawet jak jego zdaniem przepisy te winny być, według niego, prawidłowo interpretowane. Nie wskazał więc właściwego wzorca kontroli. Za takie nie sposób bowiem uznać jego sugestii, co do sposobu zastosowania konkretnej regulacji, na gruncie ustalonych powiązań, których istnieniu nie zaprzecza. Poza tym nie można w tym wypadku nie zauważyć tego, że WSA w Poznaniu podzielił pogląd organów co do tego, że stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności obejmuje: element obiektywny – tj. stworzenie odpowiednich uwarunkowań faktycznych, element subiektywny – wolę doprowadzenia do nieuzasadnionego uzyskania korzyści, jak również udaremnienie zakładanego przez prawodawcę unijnego celów danych systemów wsparcia. Nie sposób więc zarzucać mu pominięcia którejkolwiek z tych przesłanek, tak jak i wzajemnego ich utożsamiania. Nie sposób też pominąć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I GSK 499/19 w sposób precyzyjny również odniósł się do stawianego w sposób zbliżony zarzutu wskakując w nim, że jest on błędnie sformułowany.

Za nietrafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również ostatni zarzut (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), w którym kasator zarzuca naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie prowadzonej przed organami obu instancji. Pozostawał on zatem bez znaczenia dla wyniku sprawy sądowej rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem. Kasator nie zauważa również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku o sygn. akt I GSK 499/18 wskazał swoje stanowisko w sprawie i jest ono wiążące, o czym była mowa wyżej. NSA podniósł, że organ powinien jeszcze raz rozważyć, czy posiadane przez wnoszącego skargę kasacyjną gospodarstwo odpowiada pojęciu gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm.) i art. 4 ust. 1 lit. b) oraz rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20.12.2013 r.), a także czy prowadzi działalność rolniczą, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013. Również i w tym zakresie zarówno Sąd I instancji, jak i wydający w sprawie organ zastosował się do zawartych w tej sprawie wytycznych.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.