Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 313/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1, 2, 4
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu T. Ż. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2024 r., nr 406.274/E-1/26/24 w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu T. Ż.(dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2024, nr 406.274/E-1/26/24, uchylająca decyzję wydaną z up. Burmistrza M. przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. w dniu 31 stycznia 2024 r., znak: 5026.5.2024, odmawiająca zmiany decyzji z dnia 30 marca 2023 r., nr MGOPS.5026.22.2.2023, w sprawie skierowania do Domu Pomocy Społecznej "S." w G. i przekazująca tę sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną. Od dnia 21 marca 2023 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej "S." w G., do którego została skierowana na swój wniosek z dnia 7 marca 2023 r. decyzją MGOPS.5026.22.1.2023. Jest to dom przeznaczony dla osób przewlekle chorych psychicznie.

W dniu 25 sierpnia 2023 r. skarżąca złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w M. wniosek w sprawie wypisania z pobytu w domu pomocy społecznej.

W związku z otrzymaną rezygnacją z dalszego pobytu, Ośrodek wystąpił do Sądu Rejonowego w Białymstoku z wnioskiem o umieszczenie skarżącej w domu pomocy społecznej bez jej zgody.

SR w Białymstoku IV Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r. wydał prawomocne postanowienie sygn. akt [...] na podstawie którego orzekł przyjęcie T. Ż. do Domu Pomocy Społecznej, wobec czego organ pierwszej instancji wydał sporne rozstrzygnięcie.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Kolegium wydało wskazaną na wstępie decyzję. SKO wyjaśniło, ww. postanowienie SR w Białymstoku ma charakter warunkujący dla postępowania administracyjnego w zakresie wystąpienia przesłanek do umieszczenia w placówce pomocy społecznej, a organ administracyjny ma obowiązek je wykonać poprzez wydanie decyzji o skierowaniu osoby do właściwego domu pomocy społecznej, a następnie o umieszczeniu w wybranej placówce. Organ odwoławczy wyjaśnił, że orzeczenie sądu zastępuje zgodę osoby na pobyt w domu pomocy społecznej. Wykonanie przez organy administracji publicznej postanowienia sądu następuje w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych. Pierwsze prowadzone jest przez organ gminy, który jest właściwy wedle miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej i kończy się decyzją o skierowaniu do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 2023 r. poz. 901, dalej: "u.p.s."). Następnie toczy się przed organem gminy prowadzącej dany dom pomocy społecznej lub starostą powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej, który to organ rozstrzyga o umieszczeniu danej osoby w takiej placówce (art. 59 ust. 2 u.p.s.). Taka też procedura została zastosowana w przedmiotowej sprawie. Powołując się na powyższe orzeczenie sądu, Burmistrz M. decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r., znak: 5026.5.2024, odmówił zmiany decyzji z dnia 30 marca 2023 r., znak: MGOPS,5026.22.1.2023, w przedmiocie skierowania do Domu Pomocy Społecznej "S." w G.

Biorąc pod uwagę powyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, w ocenie Kolegium, stanowisko organu I instancji jest przedwczesne i naruszające art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."). Kolegium wyjaśniło, że co prawda orzeczenie sądu Rejonowego jest skuteczne, a Burmistrz miał obowiązek je wykonać, jednakże wynika z niego jedynie zasadność i zgoda tego sądu (zastępująca zgodę skarżącej) do umieszczenia T. Ż. w DPS ale bez wskazania jego typu. W materiale dokumentacyjnym brak jest bowiem uzasadnienia tego postanowienia, zaś uzasadnienie organu I instancji sprowadza się jedynie do powołania się na ww. postanowienie. Organ I Instancji wcale nie ustosunkował się i nie wypowiedział się (mając na uwadze ww. art. 56 u.p.s.), dlaczego skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie i dlaczego ten profil jest odpowiedni do jej schorzeń. Nadto kwestia wyboru typu domu społecznej przez organ I instancji nie została wcale oceniona. Wątpliwości Kolegium dodatkowo uzasadnia treść odwołania, do którego organ I instancji także się nie odniósł.

Skarżąca nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wskazała, że jest osobą zrównoważoną i nie ma stwierdzonej choroby psychicznej. Miała problemy zdrowotne, z niegojącymi się nogami, ale już czuje się lepiej. Porusza się samodzielnie, jest osobą sprawną. Ma córkę, dwóch zięciów i pięcioro wnuków, którzy jej pomogą w codziennym życiu. Do pobytu w DPS dopłaca jej córka, która musi wyjeżdżać do pracy a granicę. Skarżąca wyjaśniła, że ma swój dom i to w nim chciałaby mieszkać. W razie problemów zgłosi się o przydzielenie opiekuna środowiskowego.

Kolegium nie wniosło odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw, jako niezasadny, podlegał oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak stanowi art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków są ograniczone. Na podstawie art. 64a p.p.s.a., od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie - nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

Mając to na uwadze, powtórzenia wymaga, że - w poddanej kontroli sądowej sprawie - przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasatoryjna organu odwoławczego, która - na podstawie art. 64a p.p.s.a. - została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten, na mocy art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.), a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazania wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i - w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą - jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w ramach, których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające organ do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak zauważył NSA w wyroku z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem przypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Tym samym, sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

W doktrynie wskazuje się cztery cechy charakterystyczne sprzeciwu, odróżniające go jednocześnie od skargi. W pierwszej kolejności wskazuje się, że sprzeciw ogranicza się tylko do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Po drugie, postępowanie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej ukierunkowane jest na weryfikację wspomnianej decyzji wyłącznie z uwzględnieniem kryteriów formalnoprawnych. Wynika to z treści art. 64e p.p.s.a., który wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd jedynie z perspektywy istnienia przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przywołany przepis istotnie ogranicza zasadę niezwiązania sądu granicami skargi, wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. Trzecią cechą charakterystyczną sprzeciwu jest fakt, iż w wyniku wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z treścią art. 151a p.p.s.a., sąd może decyzję uchylić w całości (§ 1) albo sprzeciw oddalić (§ 2). Czwarta z omawianych cech sprzeciwu wynika z art. 151a § 3 p.p.s.a., który wprowadza ograniczenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego, od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy.

Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, dokonuje kwalifikacji działania organu jako zgodnego albo niezgodnego z normą prawa wynikającą nie tylko z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącą w tym względzie normę odniesienia, lecz także ze związanymi z nią normami dopełnienia. W związku z tym, poza normą odniesienia, wyrażoną w art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany uwzględnić również normy dopełnienia, które stanowią: 1) normy prawa procesowego i ustrojowego formułujące wymogi zarówno procesowe, jak i ustrojowe, jakie zobowiązany jest spełnić organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasatoryjnej; 2) normy prawa, które wykorzystał organ odwoławczy, dokonując kwalifikacji decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jako rozstrzygnięcia naruszającego prawo w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kontrola sądowa przeprowadzana w ramach sprzeciwu od decyzji kasacyjnej obejmuje również: 1) ocenę ogólnych przesłanek podjęcia decyzji warunkujących wydanie jakiejkolwiek decyzji, jak np. właściwość organu, zachowanie terminu wniesienia odwołania, dopuszczalność załatwienia sprawy w formie decyzji; 2) wykładnię prawa materialnego; 3) badanie, czy istniała możliwość ustalenia faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w przypadku gdy sąd dojdzie do wniosku, że zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki (K. Sobieralski, Rozpoznanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji kasacyjnej [w:] Administracja w demokratycznym państwie prawa. Księga jubileuszowa Profesora Czesława Martysza, pod red. A. Matana, Warszawa 2022, s. 663-667).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że: po pierwsze - zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 k.p.a. powinien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Zatem, wydanie decyzji kasacyjnej - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie będzie wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. określa wprost przesłankę jej wydania (gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Co do zasady, organ odwoławczy powinien powtórnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 138 k.p.a.). NSA w wyroku z 15 maja 2008 r., II GSK 57/08, stwierdził, że rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, które nie może być interpretowane rozszerzająco i nadużywane z pominięciem rozważania możliwości działania organu odwoławczego w ramach art. 136 k.p.a. WSA we Wrocławiu w wyroku z 31 stycznia 2008 r., II SA/Wr 530/07, orzekł, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. W wyroku z 17 czerwca 2008 r., II SA/Lu 204/08, WSA w Lublinie podkreślił, że organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym, organ odwoławczy ma również obowiązek wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

W ocenie sądu, organ odwoławczy trafnie odkodował przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., wskazując tak na wady postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, czyli wymagający - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - ponownego procedowania organu I instancji we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania ujawnia się w szczególności w sprawach takich jak niniejsza. Interes stron postępowania, ale i interes społeczny w takich sytuacjach wymaga, aby w obu instancjach w pełni zrealizowano wymagania art. 7 k.p.a., tj. podjęto z urzędu i na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.) powinien zostać przebadany i oceniony w obydwu instancjach administracyjnych. Organ odwoławczy powinien bowiem uzupełniać postępowanie wyjaśniające wyłącznie w zakresie niedotyczącym istoty sprawy (art. 136 k.p.a.), zaś gdy uzupełnienie dotyczy istoty sprawy – powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na względzie powyższą wykładnię prawa, w ramach niniejszej sprawy, sąd mógł badać decyzję organu odwoławczego wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym są trafne. Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej, sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie z uchybieniami proceduralnymi, mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej stanowi art. 54 u.p.s. Przepis ten, w ustępie 1 mówi, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie, czy:

1) osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności;

2) osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu;

3) osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga przy tym łącznego spełnienia wyżej przedstawionych przesłanek (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2021 r., III SA/Kr 1077/20).

Zgodnie natomiast z art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę, o której mowa w ust. 1 kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Jak stanowi natomiast ust. 2a tego przepisu w przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę tę, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Z kolei, po myśli z art. 54 ust 4 u.p.s., przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej, centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna - prokuratora.

Z powyższych przepisów wynika, że umieszczenie w domu pomocy społecznej wymaga w pierwszej kolejności uzyskania zgody osoby mającej być w takim domu umieszczonej lub jej przedstawiciela ustawowego. Jeżeli jednak zgoda taka nie zostanie udzielona, to o skierowaniu danej osoby do domu pomocy społecznej orzeka sąd opiekuńczy, którego orzeczenie zastępuje brak zgody osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Przy wydawaniu tego orzeczenia to na sądzie opiekuńczym spoczywa obowiązek wyjaśnienia i dokonania oceny, czy osoba mająca być umieszczoną w domu pomocy społecznej spełnia ustawowe kryteria do takiego umieszczenia nawet wbrew jej woli. To sąd opiekuńczy dokonuje zatem ustalenia, czy dana osoba wskutek choroby nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, a brak opieki zagraża życiu tej osoby. Orzeczenie sądu rodzinnego ma charakter prejudycjalny (warunkujący) dla postępowania administracyjnego w zakresie wystąpienia przesłanek do umieszczenia w placówce, zaś organ administracyjny ma obowiązek je wykonać poprzez wydanie decyzji o skierowaniu osoby do właściwego domu pomocy społecznej. Orzeczenie sądu zastępuje bowiem zgodę zainteresowanej osoby na pobyt w domu pomocy społecznej. Zatem pomiędzy orzeczeniem sądu opiekuńczego a decyzją organu o skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej zachodzi związek przyczynowy. Orzeczenie sądu opiekuńczego stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie.

Sytuacja opisana w przepisie art. 54 ust. 4 u.p.s. zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ wobec złożenia przez skarżącą wniosku o rezygnacji z dalszego pobytu w Domu Pomocy Społecznej "S." w G., GOPS w M. zwrócił się do Sądu Rejonowego w Białymstoku z wnioskiem o umieszczenie skarżącej w domu pomocy społecznej bez jej zgody, który postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r., sygn. akt [...] orzekł przyjęcie T. Ż. do DPS.

Wykonanie przez organy administracji publicznej postanowienia sądu następuje w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych. Pierwsze prowadzone jest przez organ gminy właściwy wedle miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej i kończy się decyzją o "skierowaniu" do domu pomocy społecznej. Drugie toczy się przed organem gminy prowadzącej dany dom pomocy społecznej lub starostą powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej, który to organ rozstrzyga o "umieszczeniu" danej osoby w takiej placówce.

Należy zwrócić uwagę na to, że podstawowe gwarancje postępowania administracyjnego, do których zaliczyć należy zasadę praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, nakazują zachowanie szczególnej staranności w ramach prowadzonego postępowania – tym bardziej w przedmiocie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej w postaci skierowania do domu pomocy społecznej i odpowiednio zmiany decyzji w tym przedmiocie. Nie bez znaczenia pozostaje charakter powyższych postępowań, gdyż osoby, których dotyczy tego rodzaju postępowanie, mogą wymagać pilnego skierowania do domu pomocy społecznej lub zmiany decyzji w tym przedmiocie, skoro często są to osoby w podeszłym wieku i bardzo schorowane, a przy tym nierzadko pozbawione wsparcia ze strony rodziny, nieraz również z zaburzonym osądem własnej sytuacji życiowej. Zatem konieczność prawidłowego, a w tym i sprawnego przeprowadzenia postępowania w sprawie skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, zaś następnie umieszczenia takiej osoby w wybranej placówce, leży także w interesie organów pomocy społecznej, których podstawowym zadaniem jest wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.).

Podsumowując dotychczasowe rozważania, sąd podzielił zapatrywanie Kolegium, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności tego, że z postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2023 r. sygn. akt [...] wynika zasadność i zgoda tego sądu (zastępująca zgodę skarżącej) do umieszczenia T. Ż. w DPS ale bez wskazania jego typu ośrodek powinien to być. W materiale dowodowym brak jest uzasadnienia tego postanowienia SR, zaś uzasadnienie organu I instancji sprowadza się jedynie do powołania się na to rozstrzygnięcie. Organ I instancji w zasadzie nie uargumentował podjętej decyzji. Nawet w sytuacji, gdy postawą skierowania do DPS jest postanowienie sądu rodzinnego, organ nie może pominąć obowiązku prawidłowego umotywowania wydanego rozstrzygnięcia, do czego zobowiązuje go przepis art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji administracyjnych zawsze musi spełniać wymogi określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie może być sformułowane ogólnikowo i lakonicznie. Uzasadnienie decyzji powinno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Motywy wydania decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje bowiem również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno zatem zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, a także powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione. W niniejszej sprawie takiego prawidłowego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji zabrakło.

Organ ten powołał się jedynie na postanowienie sądu, nie odnosząc się zupełnie do sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącej, nie przytoczył również treści wcześniejszej decyzji, której zabrakło również w przesłanych sądowi aktach administracyjnych. Ze spornej decyzji nie wynika, dlaczego skarżąca została umieszczona w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie i dlaczego ten profil jest odpowiedni do jej schorzeń. Nadto kwestia wyboru typu domu społecznej przez organ I instancji nie została wcale oceniona. Powyższa argumentacja jest tym bardziej niezbędna w kontekście treści niechęci skarżącej do dalszego przebywania w placówce, do czego organ I instancji w ogóle się nie odniósł. Okoliczność, że podstawą skierowania skarżącej do DPS jest orzeczenie sądu, zastępujące jej zgodę, nie zwalnia organu z wymogu sporządzenia prawidłowego i poddającego się kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie kasatoryjne podjęte przez organ odwoławczy, pomimo lakonicznego uzasadnienia, nie naruszało cytowanego wyżej art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie bowiem Kolegium dostrzegło, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a wynikających z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie sądu, zakres dostrzeżonych uchybień w tej sprawie wykluczał możliwość samodzielnego ich wyeliminowania przez organ odwoławczy bez naruszenia, wynikającej z art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Poszanowanie tej zasady wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. W sytuacji zatem, jaka wystąpiła w kontrolowanym przypadku, gdy skarżąca przebywa już w ośrodku pomocy, zbadaniu podlega to, czy świadczone tam usługi – spełniają swoją funkcję, tj. czy zapewniają zainteresowanej niezbędną pomoc (należytą opiekę z punktu widzenia stwierdzonego stanu zdrowia) oraz czy wybrany DPS jest w stanie je prawidłowo realizować. Mimo więc skierowania skarżącej na pobyt w placówce, gdzie otrzymuje bez wątpienia pomoc, akta sprawy nie zawierają żadnych ocen weryfikujących wybraną placówkę w kontekście tego, czy realizowane tam usługi pozwalają zapewnić niezbędną pomoc, zrelatywizowaną do jej potrzeb, w tym wynikających z aktualnego stanu zdrowia.

Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się kilka dokumentów medycznych oceniających stan zdrowia skarżącej, jednak organ I instancji zupełnie się do nich nie odniósł, w szczególności w aspekcie jednoznacznego ustalenia aktualnej (w dacie orzekania) sytuacji zdrowotnej i życiowej skarżącej. Dokonanie zaś takich ocen tej kluczowej dla sprawy kwestii dopiero na etapie postępowania odwoławczego, pozbawiałoby skarżącą możliwości instancyjnej weryfikacji zajętego przez organ stanowiska, a więc nastąpiłoby z naruszeniem art. 15 k.p.a.

Podkreślić należy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznać sprawę na nowo, bowiem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracyjne. Dwukrotne rozpoznanie zaś oznacza nakaz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego dwa razy - najpierw przez organ pierwszej instancji, później przez organ odwoławczy (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r., II OSK 540/19).

Z uwagi na powyższe, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zawarte we wniesionym sprzeciwie. Organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowe umotywowanie wydanej decyzji organu pierwszej instancji stanowi jej niezbędny element, co oznacza, że dostrzeżenie nieprawidłowości w tym zakresie stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną, której brak zweryfikowania stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Reasumując, podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji stanowiła okoliczność wydania decyzji wadliwej, niepoprzedzonej rozważeniem materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niewskazującej precyzyjnie motywów wyboru określonego DPS. Z uwagi na uchybienia, których nie mógł usunąć organ drugiej instancji, nie ma możliwości oceny merytorycznej rozstrzygnięcia. Dopiero w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wyda prawidłowo uzasadnione rozstrzygnięcie, możliwa będzie jego kontrola przez organ odwoławczy, a następnie – również przez sąd. W trybie rozpoznania sprzeciwu od decyzji administracyjnej sąd nie jest bowiem uprawniony do merytorycznej oceny decyzji, na co wskazywano na wstępie.

Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że niewątpliwie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza kompetencję organu odwoławczego, gdyż zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy pod kątem okoliczności wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wobec tego, że spełnione zostały wymogi do wydania decyzji kasacyjnej oraz sąd nie stwierdził naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., sąd oddalił sprzeciw, działając na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a.