Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 5109/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Dominik Gajewski (sprawozdawca), Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, Protokolant Anna Iwaszkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej V. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 566/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2020 r., nr KOC/7470/Ni/19 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 566/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 11 sierpnia 2020 r. nr KOC/7470/Ni/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik - V. a.s. z siedzibą w P, Republika C. (dalej jako: "Skarżąca kasacyjnie", "Spółka"), zaskarżając go w całości.

W oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "PPSA"), wskazanemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2021 poz. 779, dalej jako: "UO"), poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że w przypadku odpadów powstających w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej do zakwalifikowania tych odpadów jako odpady komunalne wystarczającym jest ich podobieństwo do odpadów powstających w gospodarstwach domowych wyłącznie ze względu na kryterium ich składu, podczas gdy prawidłowa kwalifikacja odpadów jako komunalnych wymaga uwzględnienia także ich charakteru, w tym składu i ilości odpadów, co wynika z prawidłowej wykładni przywołanego przepisu prawa materialnego.

W oparciu o art. 174 pkt 2 PPSA wskazanemu wyrokowi zarzucono:

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawi tj. 141 § 4 PPSA w zw. z art. 133 § 1 PPSA w zw. z art. 127 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, dalej jako: "OP") w zw. z art. 191 OP w zw. z art. 235 OP w zw. z art. 153 PPSA poprzez ustalenie przez WSA stanu faktycznego, który powinien zostać przyjęty przez SKO i przez Organ I instancji oraz dokonanie oceny zebranych dowodów, przez co doszło do pozbawienia Skarżącej kasacyjnie możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy dwu instancji;

III. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 PPSA w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) PPSA w zw. z art. 141 § 4 PPSA w zw. z art. 191 OP w zw. z art. 235 OP, poprzez nienależyte wypełnienie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, przejawiające się w przyjęciu, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że odpady odebrane z nieruchomości przy ul. G. D. [...] w W. w przeważającej części miały charakter odpadów komunalnych, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że część tych odpadów to odpady, które nie mogą zostać zakwalifikowane jako odpady komunalne, co skutkowało uchyleniem decyzji SKO, zawierającą prawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzoną zgodnie z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego

IV. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 PPSA w zw. z art. 9u ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888, dalej jako "UCPG") w zw. z art. 379 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219, dalej jako: "POŚ") w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162, dalej jako: "PP") w zw. z art. 46 ust. 3 PP w zw. z art. 49 ust. 1 i 7 PP w zw. z art. 48 ust. 1 i 10 PP w zw. z art. 6q ust. 1 UCPG w zw. z art. 180 § 1 OP w zw. z art. 284a § 2 i 3 OP w zw. z art. 282c § 3 OP w zw. z art. 291c OP, poprzez brak uwzględniania w toku rozpoznania sprawy przez WSA naruszeń dokonanych przez Organ I instancji, polegających na pominięciu stosowania do prowadzonej kontroli przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców oraz przepisów Ordynacji podatkowej, w szczególności poprzez brak doręczenia przez Organ I instancji upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, skutkiem czego protokół kontroli nie powinien stanowić dowodu w postępowaniu podatkowym, podczas gdy w ocenie WSA wskazany dokument z czynności kontrolnych, dokonanych z naruszeniem przywołanych przepisów, powinien stanowić istotny i podstawowy dowód w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, na podstawie art. 185 § 1 PPSA, pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W niniejszej sprawie brak jest odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, t.j. ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego została oddalona.

Odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał je w takim zakresie w jakim możliwe było przyporządkowanie uzasadnienia skargi kasacyjnej do zarzutów postawionych w jej petitum. Przypomnieć trzeba, że zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na literalne rozumienie definicji odpadów komunalnych, zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, że pod definiowanym pojęciem rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Jak widać, zasadniczym komponentem takiej definicji jest powstawanie odpadów w gospodarstwach domowych. Te odpady, które powstają normalnie w takich gospodarstwach, są odpadami komunalnymi. Stwierdzić można, że ta część definicji ustawowej opiera się na kryterium podmiotowym – typowy odpad wytwarzany w gospodarstwie domowym (podmiot) ma charakter komunalny ipso iure. Druga część definicji opiera się już na kryterium przedmiotowym – odpadami komunalnymi są także (niezależnie od odpadów mających charakter komunalny ze względów podmiotowych) te, które są fizycznie podobne do komunalnych ze względu na swój charakter lub skład.

Sąd zgadza się, że należy przyjąć literalna interpretacja art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach. Podobieństwo podmiotowo ujętych odpadów komunalnych do takich odpadów ujętych przedmiotowo zachodzić bowiem może tylko ze względu na dwie, wyżej wskazane cechy odpadów: charakter lub skład. Po pierwsze zatem, te cechy są oddzielone od siebie spójnikiem "lub", co oznacza, że niezależnie od dyskusyjnej kwestii pojęcia "charakter", odnoszącego się do odpadów, komunalne są te z nich, które ze względu na skład ("skład" to pojęcie łatwe do odkodowania już z punktu widzenia słownikowego) są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Po drugie – ustawa o odpadach w żadnym miejscu tak skonstruowanej definicji nie wspomina w ogóle o ilości odpadów. Argument odnoszący się do ilości odpadów jest więc argumentem contra legem. Skoro bowiem ustawowa definicja odpadów komunalnych całkowicie pomija kwestię ilości odpadów wytwarzanych w innych miejscach, niż gospodarstwo domowe, to upatrywanie w ilości odpadów jakiegokolwiek znaczenia normatywnego jest bezpodstawne i zmierza do nadania tej definicji jakiejś nowej, pozaprawnej treści. Taką wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach należy więc zdecydowanie odrzucić. Poza tym odrzucenie takiej wykładni jest konieczne także ze względu na praktyczną trudność w ustaleniu, jaka ilość odpadów podobnych, a nawet identycznych, co odpady powstające w gospodarstwie domowym, kwalifikowałaby się do uznania, że mamy do czynienia z odpadami komunalnymi. Skarżąca, powołując się na ww. opinię prawną, nie podała, czy odpady identyczne pod względem składu do powstających w gospodarstwie domowym, ale o tyle szczególnym, że np. dziesięcioosobowym (takie gospodarstwa istnieją), a powstające w niewielkiej placówce gastronomicznej (np. kawiarni), powinny być kwalifikowane jako komunalne, czy niekomunalne. Wskazuje to, że odwoływanie się do kryterium ilości zmuszałoby do poszukiwania stałej, sztywnej granicy ilościowej odpadów, poniżej której powinny być one kwalifikowane jako komunalne, a powyżej której jako komunalne kwalifikowane być nie powinny. Gdyby wolą ustawodawcy było uwzględnienie kryterium ilości odpadów, z przepisów z pewnością jasno wynikałaby taka granica ilościowa. Tymczasem takiej granicy brakuje. W ocenie Sądu wskazuje to, że kryterium ilości odpadów nie może być uwzględniane w ocenie, czy dane odpady są komunalne, czy nie. Skoro definicja zawarta w art. 7 ust. 3 ustawy o odpadach nie zawiera tego kryterium, jedyną okolicznością (poza enigmatycznym "charakterem"), jaka powinna być uwzględniana, jest skład odpadów.

Powyższa argumentacja znajduje potwierdzenie w ugruntowanej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych (m.in. III SA/Wa 1232/19; III SA/Wa 1915).

Stąd w pełni za nie zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz.U. 2019 poz. 701 ze zm.), ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni w/w przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i słusznie wskazał, że odpady powstające na przedmiotowej nieruchomości stanowią w przeważającej większości odpady komunalne (co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego).

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się również z argumentacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności nie można zgodzić się z SKO, że okoliczność, iż w pojemnikach firmy Byś znajdowały się odpady zgodne z oznaczeniami na tych pojemnikach, świadczy o tym, że nie były to odpady komunalne. Należy odwołać się do przedstawionego podobieństwa składu tych odpadów do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Sama okoliczność, że odpady komunalne powstające na nieruchomości spółki zostały pogrupowane i zgromadzone w pojemnikach, których sposób oznaczenia odpowiadał danej grupie odpadów, nie wyłącza tych odpadów z kategorii odpadów komunalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się, że niedopuszczalne jest takie klasyfikowanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych, pozwalające na przypisanie ich do innego kodu (rodzaju) odpadów zgodnie z klasyfikacją odpadów określoną w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), a następnie przekazywanie, poza gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi podmiotom, które nie zostały wyłonione przez miasto stołeczne do odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy. Stąd w pełni za nie zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 191 i 235 Ordynacji podatkowej.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Szczególnie zarzuty skonstruowane w pkt. IV petitum skargi należy uznać za nieczytelne ze względu na powołanie się na kilkanaście artykułów z różnych ustaw, które niejednokrotnie nie korespondują ze sobą.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

SNSA Paweł Borszowski SNSA Dominik Gajewski SWSA (del.) Mirella Łent