Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 8/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. O., K. C., J. S., I. O.-B., J. O., J. W. O., A. O., M. O., M. J. B. i M. O. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z [...].04.2014 nr [...] w punkcie II, 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. solidarnie na rzecz skarżących K. O., K. C., J. S., I. O.-B., J. O., J. W. O., A. O., M. O., M. J. B. i M. O. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 8/15

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] Starosta S.:

I. 1. orzekł o zwrocie K. O. i A. O. – w udziale po [...] każdej, I. O.- B., J. W. O., J. O., J. S., K. C., M. O., M. B. oraz M. O. – w udziale po [...] każdemu, własność nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], o powierzchni 0,0974 ha, położonej w S., stanowiącej własność Gminy Miasta S.;

2. orzekł o ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 6 754, 43 zł, którą spadkobiercy byłego właściciela w kwotach po 844, 34 zł (K. O. i A. O.) oraz w kwotach po 633, 22 zł (pozostali) są zobowiązani zwrócić Gminie Miastu S.;

3. wskazał, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu;

4. wskazał, że decyzja stanowi podstawę dokonania wpisów prawa własności w księdze wieczystej;

II. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,7647 ha, położonej w S., stanowiącej własność Skarbu Państwa, którego prawo własności wykonuje Agencja Mienia Wojskowego w W. Oddział Terenowy w O.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że osoby wymienione w punkcie I.1. rozstrzygnięcia wystąpiły z wnioskiem o zwrot działek nr [...] i nr [...] na ich rzecz jako spadkobierców B. O., która aktem notarialnym z dnia [...] maja 1977 r. sprzedała zabudowaną działkę nr [...] o powierzchni 6 652 m2 Skarbowi Państwa celem jej wykorzystania na budowę Komendy Wojewódzkiej MO w S. Jak ustalił organ, umowa sprzedaży była wynikiem porozumienia zawartego na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.). Następnie wykupiona nieruchomość decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 1977 r. przekazana została Komendzie Wojewódzkiej MO w użytkowanie na czas nieokreślony i weszła w skład kompleksu terenu przeznaczonego pod budowę siedziby tego podmiotu. Jak wskazał organ, nie odnaleziono w archiwach ani pozwolenia na budowę, ani dokumentów dotyczących przebiegu realizacji inwestycji, natomiast według zapisów planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 czerwca 1978 r. (uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Suwałkach Nr X/38/78, opubl. w Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w Suwałkach Nr 6 z dnia 10 lipca 1978 r.) teren obejmujący działkę został oznaczony jako 14A – Komenda Wojewódzka MO w budowie, zaś w tekście planu znajduje się zapis "Realizacja rozwoju przestrzennego (stan na 1972 r.): Budowle w realizacji – Komenda Wojewódzka MO". W wyniku przeprowadzonych podziałów i odnowienia operatu ewidencji gruntów dawną działkę nr [...] tworzą obecnie działki: nr [...] o powierzchni 0,0974 ha (własność Gminy Miasta S.) oraz nr [...] o powierzchni 0,7647 ha (własność Skarb Państwa – Agencja Mienia Wojskowego), których dotyczy żądanie zwrotu.

Jak wskazał organ, przepis art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., przesądza, że akt notarialny zawarty przez spadkobierczynię wnioskodawców w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. był nabyciem w związku z zamiarem wywłaszczenia uzasadniającym stosowanie przepisów art. 136 i n. u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Kluczowe w sprawie jest natomiast ustalenie, czy działki będące przedmiotem wniosku zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, a więc czy wystąpiła przesłanka ich zbędności na cel wywłaszczenia. W tej kwestii organ I instancji wyjaśnił, że ustalono wydanie w dniu [...] listopada 1976 r. decyzji Wojewódzkiej Rozbudowy Miast i Osiedli w E. zatwierdzającej plan realizacyjny terenu inwestycji zespołu obiektów Komendy Wojewódzkiej MO. Nie można jednak dokładnie stwierdzić, kiedy rozpoczęto prace budowlane i kiedy je zakończono. Z protokołu zdawczo – odbiorczego z przekazania nieruchomości spisanego w dniu [...] listopada 2011 r. pomiędzy Komendą Wojewódzką Policji w B. a Agencją Mienia Wojskowego wynika, że w 1995 r. działka nr [...], w tym grunt oraz budowle: nawierzchnia betonowa, nawierzchnia z płyt betonowych, nawierzchnia asfaltowa, ogrodzenie ze stali wraz z dwoma bramami – były składnikiem majątku trwałego Komendy Wojewódzkiej Policji w B. Na tej podstawie organ ustalił, że cel wywłaszczenia zrealizowano najpóźniej w 1995 r. w stosunku do działki nr [...]. Następnie działka, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 1999 r., pozostawała w trwałym zarządzie Policji. Zarząd ten wygaszono decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. z dniem [...] listopada 2011 r. i przekazano działkę Agencji Mienia Wojskowego. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia żądania co do działki nr [...], bowiem cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany (nawierzchnia betonowa o pow. 1 720 m2, nawierzchnia z płyt betonowych – 870 m2, nawierzchnia asfaltowa 2 900 m2, ogrodzenie ze stali wraz z bramami – 268 m2 – są przynależne wraz z infrastrukturą techniczną do zrealizowanego w 1995 r. kompleksu budynków Komendy Wojewódzkiej Policji). Skoro zatem nie wystąpiła przesłanka zbędności, o której mowa w art. 137 u.g.n., nieruchomość nie może zostać zwrócona nawet wówczas, gdy aktualnie nie jest wykorzystywana.

Odnośnie działki nr [...] organ wskazał, że stanowi ona część dawnej działki nr [...], a następnie powstałej z niej działki nr [...], którą decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. Wojewoda S. przekazał jako mienie komunalne Gminie Miastu S. Jest ona obecnie niezabudowana i w ocenie organu stała się zbędna na cel wywłaszczenia, w związku z czym zachodzi przesłanka do jej zwrotu, o której mowa w art. 137 u.g.n. Organ określił również wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz aktualnego właściciela działki nr [...], którą jest Gmina Miasto S.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. O., A. O, I. O.- B., J. O., J. O., J. S., K. C., M. O., M. B. oraz M. O. W odwołaniu wskazano, że zaskarżeniu podlega decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2014 r. "w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr geod. [...]". Decyzji tej zarzucono naruszenie: art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie w sposób wiarygodny celu, na jaki została wywłaszczona nieruchomość oraz kwestii jego ewentualnego zrealizowania; art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez niezastosowanie tych przepisów w zakresie, w jakim ustalają termin uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, podczas gdy budowle naziemne na tej działce wykonano po upływie 18 lat od zawarcia umowy sprzedaży; art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez nieustalenie momentu rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. W odwołaniu zawarto również wnioski dowodowe: o przesłuchanie wnioskodawców, świadków, ewentualnie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność momentu rozpoczęcia i zakończenia budowy obiektów naziemnych, o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o dokonanie oględzin działki na okoliczność sposobu jej zagospodarowania i korzystania z niej oraz prowadzenia budowy obiektów naziemnych.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ błędnie uznał za kwestię wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie to, czy niekorzystanie aktualnie z nieruchomości stanowi przesłankę uznania jej za zbędną na cel wywłaszczenia, natomiast nie ustalił, w jaki sposób cel wywłaszczenia (budowa Komendy Wojewódzkiej MO w S.) miał zostać zrealizowany i czy stwierdzone na działce nr [...] naziemne budowle mają związek z tym celem. Podkreślono, że do 1995 r. tj. do wykonania przedmiotowych budowli (18 lat licząc od zawarcia umowy sprzedaży) nieruchomość nie była wykorzystywana, co więcej – do 1981 r. była właścicielka mieszkała na niej z rodziną zanim otrzymała inny lokal mieszkalny, a budynki na spornej działce nr [...] zostały wówczas wyburzone. Odwołujący się wskazali, że organ nie poczynił starań dla ustalenia konkretnego celu wywłaszczenia i nie uwzględnił obowiązującego w dacie sprzedaży przepisu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jak też nie uwzględnił dokumentacji z rokowań. Wskazali, że działka nr [...] była wręcz odgrodzona bramą wjazdową od nieruchomości wykorzystywanej przez KMP w S., nie stanowiła też parkingu dla funkcjonariuszy Policji ani dla petentów KMP, natomiast była wykorzystywana jako plac manewrowy szkoły jazdy, co stanowi okoliczność powszechnie znaną. Niesłusznie również, jak wskazano, organ I instancji dla ustalenia celu wywłaszczenia posłużył się dokumentacją z lat późniejszych niż umowa sprzedaży działki nr [...] tj. rysunkiem planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy cel wywłaszczenia powinien być ustalony na podstawie dokumentów poprzedzających proces wywłaszczenia. Wskazano, że organ zignorował zupełnie treść art. 137 ust. 1 u.g.n. i nie ustosunkował się do wskazanych w tym przepisie terminów stanowiących o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Tymczasem, zdaniem odwołujących, nie zostały one dotrzymane, bowiem faktycznie budowa budowli naziemnych na działce rozpoczęła się dopiero w latach 90-tych ubiegłego wieku, a więc po upływie 7 lat od odebrania działki i nie została zakończona przed upływem 10 lat od tej daty. Końcowo wskazano, że jednym z najistotniejszych elementów w sprawie jest precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny identycznie jak organ I instancji i wyjaśnił zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikające z art. 136 ust. 3 – 137, art. 140 u.g.n. oraz wskazał, że co prawda ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia znajduje się w art. 137 ust. 1 u.g.n., jednakże terminy wskazane w tym przepisie stanowią jedynie o dopełnieniu tej przesłanki. Istotą bowiem "zbędności" jest to, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. W jego ocenie, zasady zwrotu powinny być rozumiane tak, że organ rozpatrujący wniosek o zwrot powinien ustalić, czy upłynęły już wskazane w tym przepisie terminy, a jeśli tak – powinien wydać decyzję o zwrocie, jeśli nie – decyzję o odmowie zwrotu. Jak wskazał, aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, aktualne niekorzystanie z nieruchomości nie stanowi przesłanki do uznania jej za zbędną na cel wywłaszczenia, bo takiej przesłanki nie zawiera art. 137 ust. 1 u.g.n. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił zwrotu działki nr [...] uznając, że w 1995 r. została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Skargę na decyzję Wojewody P. złożyli do sądu administracyjnego K. O., A. O., I. O. B., J. O., J. O., J. S., K. C., M. O., M. B. oraz M. O. Zarzucono naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie na etapie odwoławczym postępowania co do przesłanek decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieustalenie celu wywłaszczenia i sposobu jego zrealizowania, jak i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność określenia momentu rozpoczęcia prac budowlanych mających być realizacją celu wywłaszczenia (w szczególności) i momentu ich zakończenia;

- art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez niezastosowanie powyższych przepisów, podczas gdy ustalenie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie może nastąpić w oderwaniu od terminów w tych przepisach wskazanych.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że skarżący co do zasady podzielają stanowisko organu odwoławczego co do interpretacji przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Uważają jednak, że organ nie zastosował tej przesłanki (w jej prawidłowym rozumieniu) w rozpoznaniu niniejszej sprawy. Nadto nie ustosunkował się do kwestii podniesionych w odwołaniu. Zdaniem skarżących, organ II instancji pochopnie podzielił w całości stanowisko Starosty, podczas gdy nadal pozostaje nieustalony cel wywłaszczenia tj. sposób w jaki konkretnie miałby zostać zrealizowany, czy inaczej w jaki konkretnie sposób obecny teren działki nr [...] miałby zostać wykorzystany przez Komendę oraz czy budowa obiektów naziemnych w 1995 r. była w istocie realizacją tego celu. Nadmieniono, że nie przywiązano należytego znaczenia do faktu, iż przedmiotowa budowa nastąpiła po 18 latach od sprzedaży działki (co można przyjąć na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego z przekazania nieruchomości spisanego w dniu [...] listopada 2011 r. między Komendą Wojewódzką Policji a Agencją Mienia Wojskowego). Nie poczyniono żadnych kroków by ustalić okoliczności zawarcia umowy sprzedaży tj. szczegółowych przesłanek zbycia działki, co jest konieczne, gdy umowa określa ten cel nieostro i nieprecyzyjnie. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu, zwrócili uwagę na fakt odgrodzenia działki od terenu Komendy Miejskiej Policji w S. bramą, niedostępność terenu dla petentów Komendy, czy nawet dla funkcjonariuszy np. na parking. Po raz kolejny strony zakwestionowały ustalanie celu wywłaszczenia na podstawie dokumentów z okresu późniejszego niż umowa sprzedaży, wskazując że cel ten powinien być ustalony na dzień wywłaszczenia (w tym wypadku, na dzień sprzedaży np. poprzez dołączenie zaświadczenia o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej). Skarżący wskazali również, że bezsprzecznie, ich zdaniem, wystąpiła przesłanka z art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w okresie 10-letnim od dnia zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Nadto wskazano, że dopiero w połowie lat 80-tych budynki na tej działce, w których była właścicielka mieszkała jeszcze do początku lat 80-tych, zostały wyburzone. Końcowo wskazali, że należy w sprawie ściśle określić cel wywłaszczenia, jak też zwrócili uwagę, iż czym innym jest zrealizowanie celu wywłaszczenia a następnie wykorzystywanie nieruchomości na inny cel – co nie stanowi podstawy do zwrotu, ale do jego odmowy, a czym innym jest sytuacja niezrealizowania celu wywłaszczenia, co w sprawie niniejszej ma miejsce.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że w jego ocenie cel wywłaszczenia został zrealizowany, zatem zwrot nie jest możliwy niezależnie od tego, czy realizacja nastąpiła w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem podniesione w niej zarzuty trafnie wskazują na niezgodność z prawem zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej – w zakresie zawartego w nich rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu działki nr [...] nabytej przez Skarb Państwa od poprzedniczki prawnej skarżących aktem notarialnym z dnia [...] maja 1977 r., zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 31, poz. 138 z późn. zm.). Należy wskazać, że decyzje organów w zakresie zawierającym rozstrzygnięcie o zwrocie działki nr [...] nie były kwestionowane.

Zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (tj. zawierające zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy wywłaszczeniowej 1958 r. Skoro zatem w tym trybie została zawarta umowa sprzedaży między B. O. a Skarbem Państwa – Komendą Wojewódzką w S. w dniu [...] maja 1977 r. (vide § 2 umowy) – działki sprzedane na mocy tej umowy podlegają procedurze zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, o której mowa w art. 136 i następne u.g.n. Ani skarżący, ani organ nie kwestionowali prawidłowości zastosowania tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygania w przedmiocie zwrotu. Uwagi w tym zakresie zgłaszał na etapie administracyjnym uczestnik postępowania – Agencja Mienia Wojskowego. Są one jednak, w świetle treści art. 216 ust. 1 u.g.n. oraz treści § 2 umowy z dnia 5 maja 1977 r., niezasadne.

Główny spór w sprawie sprowadza się do kwestii wystąpienia przesłanki zbędności działki nr [...] na cel jej nabycia w 1977 r., bowiem organ twierdzi, że działka została wykorzystana zgodnie z tym celem i zwrot jest bezpodstawny, a skarżący temu zaprzeczają.

W tym przedmiocie wskazać trzeba, że instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od dnia wejścia w życie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, zyskała rangę konstytucyjną. Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny wywodząc, że skoro wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to – co skład orzekający pragnie w tym miejscu szczególnie podkreślić - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy (vide wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r., P 12/11, www.trybunal.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy należy wskazać (w kontekście art. 216 ust. 1 u.g.n.), że związek taki powinien był istnieć również między celem, który miał być zrealizowany na spornej w sprawie niniejszej nieruchomości nabytej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (nabycie to stanowiło bowiem rodzaj wywłaszczenia) a faktycznym sposobem jej wykorzystania. Brak tego związku oznaczałby, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel jej nabycia, a zatem podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców.

Na poziomie ustawowym zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowano w rozdziale 6 działu III u.g.n. W przepisie art. 136 ust. 1 u.g.n. sformułowano zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W przepisie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wskazano natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z powyższych przepisów wynika, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno prowadzić do ustalenia przede wszystkim następujących kwestii: jaki był cel wywłaszczenia (nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.), co zostało faktycznie zrealizowane na wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości, w jaki sposób była ona (ewentualnie jest nadal) wykorzystywana od dnia wywłaszczenia (nabycia), czy użycie nieruchomości, ewentualnie wynik prac na niej wykonanych, stanowią realizację celu wywłaszczenia.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również w zgromadzonym na etapie administracyjnym materiale dowodowym próżno szukać odpowiedzi na powyższe pytania. Ustalono bowiem wyłącznie aktualny sposób zagospodarowania działki (płyty betonowe, nawierzchnia betonowa i asfaltowa, ogrodzenie, oświetlenie). Nie ustalono zaś wszystkich okoliczności umożliwiających merytoryczne orzekanie w przedmiocie zwrotu działki nr [...], co trafnie zarzucono w skardze. Zaskarżone decyzje odmowne były zatem, zdaniem sądu, przedwczesne.

Bezspornie, co wyjaśniono w sprawie, działka o obecnym numerze [...], jako część poprzedniej działki nr [...], weszła w skład kompleksu terenu przeznaczonego pod budowę Komendy Wojewódzkiej w S., co wynika z treści umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1977 r. (§ 2), decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. zatwierdzającej plan realizacyjny terenu inwestycji, wniosku z dnia [...] października 1977 r. o przekazanie Komendzie Wojewódzkiej MO kompleksu nieruchomości, w tym działki nr [...], decyzji z dnia [...] października 1977 r. o przedmiotowym przekazaniu, uchwały nr [...] WRN w S. w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. (vide część graficzna, obszar 14A). Poprzestanie jednak na tym ogólnym określeniu przeznaczenia działki nr [...] (pod budowę Komendy) - w zestawieniu z brakiem jakichkolwiek ustaleń co do szczegółowego przeznaczenia tej działki w całym kompleksie Komendy, w kontekście braku ustaleń co się działo z działką do 1995 r. oraz w kontekście aktualnego sposobu jej zagospodarowania – wykluczał przyjęcie, jak błędnie uczynił organ, że cel nabycia działki został zrealizowany. Podkreślić trzeba, że z akt nie wynika, czy kompleks obiektów Komendy w ogóle powstał (w całości czy może tylko w części go sfinalizowano), które z działek nabytych w tym celu zostały pod realizację tego kompleksu ewentualnie wykorzystane, a przede wszystkim – co według założeń planistycznych i budowlanych miało zostać zrealizowane konkretnie na części działki nr [...]obecnie odpowiadającej położeniu i powierzchni działki nr [...]. Jak trafnie zarzucono w skardze, powyższe okoliczności są kluczowe w sprawie niniejszej dla orzeczenia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jeśli bowiem nie wiadomo, w jaki konkretnie sposób działka miała być przeznaczona na określony cel (zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. miał to być cel użyteczności publicznej), czy inaczej – jaki obiekt z planowanego kompleksu Komendy miał się znaleźć na tej konkretnie działce - to nie jest możliwa wiarygodna ocena czy cel nabycia działki od poprzedniczki prawnej skarżących zrealizowano. Tymczasem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie jest możliwe ustalenie powyższych okoliczności, w tym także tego, czy znajdujące się na działce nr [...] budowle w postaci betonowych bloków i betonowej nawierzchni oraz ogrodzenie i oświetlenie były jakimkolwiek planowanym elementem inwestycji w postaci kompleksu obiektów Komendy Wojewódzkiej MO w S., który można byłoby uznać za realizację celu w postaci budowy tej Komendy. Nie wiadomo też w jakim celu dokonano takiego sposobu zagospodarowania działki i czy przed wykonaniem tych obiektów (vide protokół przekazania z dnia [...] listopada 2011 r.) działka była wykorzystywana w sposób odpowiadający celowi jej nabycia. Nie ustosunkowano się także do twierdzeń skarżących, że teren działki nie stanowił nawet parkingu służbowego czy dla petentów Komendy, bowiem jest ogrodzony i oddzielony bramami.

Zgodzić się w tym miejscu należy ze stanowiskiem WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 454/14, zgodnie z którym: "przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia należy dokonać porównania wykorzystania danej nieruchomości z przeznaczeniem szczegółowo opisanym w decyzjach lub innych aktach powiązanych z umową sprzedaży" (wyrok z dnia 30 maja 2014 r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Tego jednak, co skutecznie w skardze zarzucono, nie uczyniono.

Co prawda organ podjął działania w celu załączenia do akt dokumentacji z procesu planistyczno – budowlanego Komendy, jednakże mimo niesatysfakcjonujących wyników tych czynności (braku najważniejszych elementów tej dokumentacji tj. pozwolenia budowlanego) nie podjął dalszych kroków w postępowaniu wyjaśniającym poprzestając na niekompletnym i nieusuwającym wielu wątpliwości materiale dowodowym. Tymczasem, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stosownie zaś do treści art. 78 § 1 k.p.a. żądanie dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zauważyć w kontekście tych przepisów należy, że w odwołaniu skarżący zawarli szereg wniosków dowodowych, w tym o przesłuchanie świadków, oględziny, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy, przeprowadzenia tych dowodów organy w ogóle nie brały pod uwagę, zaś organ odwoławczy w ogóle się do zasadności tych wniosków nie ustosunkował. Tymczasem w sytuacji braku możliwości zebrania dokumentacji procesu budowlanego i niemożności ustalenia w jaki sposób działka nr [...] miała być wykorzystana na cel jej nabycia - należało sięgnąć do innych źródeł dowodowych (osobowych i dowodów z innych dokumentów). Tym bardziej okazuje się to zasadne, gdy w aktach sprawy znajdują się informacje, iż poprzedniczka prawna skarżących wraz z dziećmi i wnukami zamieszkiwała na działce do roku 1981, a budynki na tej działce zostały wyburzone dopiero w połowie lat 80-tych, nadto później była to działka wykorzystywana na cele szkoły jazdy. Osoby powiązane z tymi faktami mogłyby posiadać informacje na temat procesu budowlanego i przeznaczenia działki, podobnie jak osoby zamieszkujące tereny sąsiednie czy byli pracownicy Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli, Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S., późniejszego Urzędu Miejskiego w S. czy jednostki Policji (wcześniej MO) zajmujący np. stanowiska kierownicze i tym samym w imieniu Komendy prowadzący (jako pierwotny inwestor) proces budowlany. Żadnych jednak działań w kierunku przeprowadzenia powyższych dowodów nie podjęto, co skutkowało nieustaleniem podstawowych okoliczności w sprawie i naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na występowanie tego uchybienia zarówno w postępowaniu odwoławczym jak i pierwszoinstancyjnym – sąd wyeliminował z obrotu prawnego obydwie decyzje kończące.

Jak wyżej wskazano, pierwszorzędne znaczenie w sprawie ma ustalenie konkretnego celu, na jaki miała być wykorzystana część działki nr [...] (stanowiąca obecnie działkę nr [...]) oraz ustalenie, czy cel ten został zrealizowany. Zatem dopiero w dalszej kolejności aktualizuje się – podnoszona w skardze kwestia terminowości zrealizowania celu wywłaszczenia tj. oceny sprawy w kontekście art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Jeśli bowiem okaże się, że do daty złożenia wniosku o zwrot nie doszło do sfinalizowania celu nabycia - organ będzie zobowiązany orzec zwrot bez sięgania do treści art. 137 u.g.n. Niemniej jednak z uwagi na zarzuty skargi i ich obszerne uzasadnienie wskazać trzeba, że stanowisko w niej prezentowane odnośnie stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. nie jest tak jednolite w orzecznictwie i piśmiennictwie, jak to wynika z treści skargi.

Przykładowo Trybunał Konstytucyjny odnośnie możliwości zastosowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. dla oceny realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomościach wywłaszczonych (nabytych) przed dniem wejścia w życie tego przepisu wypowiada się w następujący sposób:

- w sprawie P 12/11 (wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r.): "Trybunał Konstytucyjny jest świadom, że normatywna treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. ma zastosowanie nie tylko na przyszłość (do nieruchomości wywłaszczanych po wejściu w życie u.g.n. w 1997 r.), ale także do nieruchomości wywłaszczonych przed 1997 r. Wynika to z retrospektywnego charakteru instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz z braku szczególnych przepisów intertemporalnych w u.g.n. Brak obowiązku zwrotu poprzednim właścicielom nieruchomości wywłaszczonej, na której w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wywłaszczyciel prawidłowo zrealizował cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, dotyczy w istocie w większości wypadków nieruchomości wywłaszczonych przed 1990 r. na cele publiczne wówczas uzasadniające wywłaszczenie własności prywatnej";

- z kolei w uzasadnieniu wyroku późniejszego, bo z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11 Trybunał wskazał następująco: "do chwili wejścia w życie kwestionowanego art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu (tj. do 22 września 2004 r.) w orzecznictwie sądowym prezentowana była konsekwentnie taka wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, która nie dopuszczała do ich wstecznego (retroaktywnego) działania. (...) Przepisy obu ustaw wywłaszczeniowych nie wskazywały przy tym, w jakim terminie powinno rozpocząć się "używanie" nieruchomości i kiedy powinna nastąpić realizacja inwestycji. Bez znaczenia była przyczyna niewykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia (...) wstecznego działania nie przypisywano również art. 136 i art. 137 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu, które weszły w życie 1 stycznia 1998 r.". Dalej w wyroku tym Trybunał wskazał, że "Z działaniem prawa wstecz (tzn. z retroakcją) mamy do czynienia właśnie wówczas, gdy obowiązuje nakaz stosowania zmienionych norm prawnych do stanu faktycznego, który w pełni ukształtował się pod rządami przepisów wcześniej obowiązujących (...)". W konsekwencji Trybunał w sprawie P 38/11 wskazał, że "przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) w którym stwierdzono, że w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Na tle ostatnio wskazanego wyroku ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym ocena zbędności nieruchomości dokonana przez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed ich wprowadzeniem do obrotu prawnego (vide wyroki NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., I OSK 2876/12, z dnia 12 lutego 2014 r., I OSK 1663/12, z dnia 10 kwietnia 2014 r., I OSK 2391/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 września 2014 r., II SA/Kr 923/14 oraz E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, Warszawa 2014 r., s. 304-305). Sąd w składzie niniejszym stanowisko to podziela, bowiem wymaganie ustalania terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. należy uznać za aktualne wyłącznie do wywłaszczeń mających miejsce po dacie wejścia w życie poszczególnych punktów tego przepisu. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 38/11, terminy z art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowią tylko w tym sensie dopełnienie przesłanki zbędności, że "Dopiero gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione".

Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu działki nr [...]. Wynika to, z trafnie zarzuconego w skardze, braku dostatecznego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla orzeczenia w przedmiocie tegoż zwrotu w trybie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie zatem zobowiązany wyeliminować powyższe uchybienia w sposób wskazany przez sąd w niniejszym uzasadnieniu (przez bardziej wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego). W zależności od ustalenia czy doszło czy nie do realizacji celu wywłaszczenia – organ będzie ewentualnie zobowiązany odnieść się do treści art. art. 137 u.g.n. Wydane rozstrzygnięcie organ uzasadni zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.

W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

W punkcie 3 wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).