Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1223/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 1 par. 1  i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: Art. 64
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
article: Art. 3  par. 1, art. 134  par. 1,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr SKO.PS/4110/140/2024 w przedmiocie częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. zasądza na rzecz skarżącego A. S. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego III. postanawia zwrócić skarżącemu A. S. wpis w wysokości 200 (dwieście) złotych jako nienależnie uiszczonych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901, dalej: u.p.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Chrzanowa z dnia 12 lutego 2024 r. nr OPS.811/01/2024/P.DM.5120.11.2024 orzekającą o zwolnieniu A. S. (dalej: skarżący) częściowo z odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w O. w wysokości 424,45 zł miesięcznie począwszy od dnia 1 listopada 2023 r.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 12 lutego 2024 r. organ I instancji orzekł o częściowym zwolnieniu skarżącego z opłaty ponoszonej za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w O. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 29 listopada 2023 r. oraz zebranej dokumentacji ustalił, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe razem z żoną K. S. oraz dziećmi I. i G. Źródłem utrzymania rodziny jest dochód skarżącego z pozarolniczej działalności gospodarczej o zryczałtowanym podatku, który w miesiącu październiku 2023 r. wyniósł 19 182,17 zł oraz wynagrodzenie z pracy K. S., które w miesiącu październiku 2023 r. wyniosło 4 821,42 zł. Łączny dochód rodziny w miesiącu październiku wyniósł 24 003,59 zł co daje dochód na osobę w rodzinie w wys. 6 000,90 zł. W związku z powyższym ustalono, że skarżący obowiązany jest do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w O., gdyż spełnia przesłanki art. 61 pkt 2b ustawy o pomocy społecznej.

W trakcie toczącego się postępowania skarżący przedłożył dokumenty poświadczające, że jego ojciec nie wypełniał obowiązków rodzicielskich, nie łożył na jego utrzymanie, ponadto przedstawił obszerną dokumentację poświadczającą o toczących się w sądach sprawach o zasądzenie alimentów od ojca, a następnie o podważenie alimentów od ojca. Jednocześnie skarżący przedstawił kopię wyroku Sądu Rejonowego w Dąbrowie Górniczej z dnia 30 września 2003 r. sygn. akt [...] oddalające powództwo ojca przeciwko skarżącemu o alimenty.

Z zebranej dokumentacji wynika, że ojciec ww. nie był pozbawiony władzy rodzicielskiej, a zeznania świadków, tj. matki J. M., siostry ww. E. S. oraz brata matki T. M. potwierdzają, że ojciec skarżącego nie posiadał z ww. żadnej relacji uczuciowej oraz nie wywiązywał się z obowiązków rodzicielskich. Powyższe okoliczności świadczą o rażącym naruszeniu przez ojca skarżącego obowiązków rodzinnych, takich jak obowiązek opieki i wychowania względem skarżącego, jednakże głównym powodem zastosowania zwolnienia w oparciu o art. 64 ustawy o pomocy społecznej powinna być sytuacja materialna zobowiązanego.

Organ stanął na stanowisku, że zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych w art. 64 ustawy o pomocy społecznej okoliczności osoba zobowiązana jest w stanie płacić za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. W takiej sytuacji nieuzasadniające jest przerzucanie na jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji na ogół społeczeństwa kosztów utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez krewnych. Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej. Organ nie zakwestionował, że zostały spełnione przesłanki art. 64 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, jednak wydając rozstrzygnięcie uwzględnił zarówno interes indywidualny skarżącego, jak również interes społeczny mając na względzie, że jednostka samorządu terytorialnego w imieniu którego działa będzie musiała ponosić koszty utrzymania ojca skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w O. Zdaniem organu skarżący z posiadanych środków finansowych jest w stanie wnosić opłatę za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w kwocie 600,00 zł miesięcznie, stąd zwolnił skarżącego częściowo z pokrycia kosztów za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji skarżący zarzucił brak rozważenia słusznego interesu strony i brak całkowitego zwolnienia z odpłatności za pobyt ojca w DPS pomimo spełniania przesłanek art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, że ocena sytuacji skarżącego, będąca przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu administracyjnym należała do organu I instancji jako organu działającego w uznaniu administracyjnym. Konstrukcja przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej oparta jest bowiem o tzw. uznanie administracyjne w którym organ po rozważeniu okoliczności sprawy może podjąć decyzję uwzględniającą żądanie strony lub nie, winien jednak podejmowane rozstrzygnięcie szeroko uzasadnić. W tym miejscu wskazano również, że ani organ odwoławczy ani też sąd administracyjny nie jest władny nakazać organowi administracji wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek strony, a jedynie możliwość rozważenia takiej możliwości po właściwej ocenie stanu faktycznego.

W przedmiotowej sprawie należy wykluczyć wystąpienie okoliczności opisanych w art. 64a u.p.s. gdyż wspomniane w nim relacje pomiędzy osobą zobowiązaną do uiszczania opłaty za pobyt w DPS, a jego pensjonariuszem muszą być potwierdzone orzeczeniem sądu powszechnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. I OSK 1861/19), tymczasem skarżący nie legitymuje się takim orzeczeniem. Zatem wykładni wymaga wyłącznie przesłanka określona w art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej.

W zakresie przesłanki określonej w art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej, która dotyczy rażącego naruszenia przez osobę znajdującą się w DPS obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty podkreślono, że w ustawie nie definiuje się, co należy rozumieć przez wspomniane w nim obowiązki. Jednakże w ślad za uzasadnieniem projektu ustawy wprowadzającego zmiany w zakresie wspomnianej przesłanki przyjąć należy, iż naruszenia odnoszą się m.in. do obowiązku opieki, wychowania, utrzymania, dbałości o rozwój. Podkreśla się przy tym, że nie dotyczy to jakichkolwiek naruszeń, a jedynie takich które miały charakter rażący.

W toku postępowania skarżący wskazywał na szereg zaniedbań po stronie jego ojca, które mają uzasadniać wystąpienie okoliczności z art. 64 pkt 7 u.p.s. Podnosił braku kontaktu syna z ojcem, brak alimentacji i wywiązywania się z obowiązków rodzicielskim, natomiast ojciec nie był pozbawiony władzy rodzicielskiej. Rozpatrując kwestie związane z trudną sytuacją rodzinną skarżącego, organ I instancji uznał, że wniosek zasługuje na częściowe uwzględnienie. Kwestią oceny pozostaje, czy naruszenia te miały charakter rażący, co mogłoby prowadzić do zwolnienia z opłaty za pobyt ojca w DPS. Skoro jednak organ I instancji uznał za rażące naruszenia obowiązków rodzicielskich, organ odwoławczy przyjął, że nie wkracza w tę ocenę, uznaje jednak, że charakter naruszenia mógł mieć wpływ na zakres zastosowanego przez organ I instancji zwolnienia.

Zdaniem Kolegium zasadnie podnosi skarżący w odwołaniu, że przy zastosowaniu zwolnienia organ winien ważyć zgodnie z art 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela. W tym zakresie organ I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sytuacja materialna skarżącego pozwala na zapłatę w części ustalonej opłaty za pobyt ojca w DPS, a tym samym jego słuszny interes musi zostać zestawiony z interesem społecznym, jakim jest konieczność ponoszenia opłat przy zwolnieniu osób bliskich z opłaty za DPS przez gminę, a tym samym przez ogół jej mieszkańców. W sytuacji zatem gdy ustalona sytuacja materialna skarżącego jest bardzo dobra, a świadczy o tym ustalony dochód na poziomie 6.000 zł na osobę w rodzinie nie sposób uznać, że organ nie wyważył dwóch dóbr o których mowa w art. 7 k.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela. Organ I instancji zwolnił skarżącego z opłaty w wysokości 424,45 zł miesięcznie wskazując, że wnoszenie pozostałej części opłaty w wysokości 600 zł miesięcznie leży w jego możliwościach finansowych. Uzasadnił tym samym swoje rozstrzygniecie uznaniowe.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że skarżący nie wykazał, aby zaistniały okoliczności opisane w art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej uzasadniające zwolnienie z opłaty w całości.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 7, w zw. z art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zaniechanie wyczerpującej analizy całości materiału dowodowego i w konsekwencji oparcie zaskarżonej decyzji na niepełnym i błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy na skutek wybiórczej, fragmentarycznej i powierzchownej oceny materiału dowodowego, polegającej między innymi na całkowitym pominięciu przez organ części materiału dowodowego w postaci wyroku Sądu Rejonowego w Dąbrowie Górniczej Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 30 września 2003 r. wydanego w sprawie [...] wraz z poświadczeniem prawomocności, przyjęcie w sposób dowolny, że naruszenie obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych, których dopuścił się ojciec skarżącego względem skarżącego nie miało rażącego charakteru,

- art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która narusza zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywatela i całkowicie błędną ocenę interesu społecznego poprzez przyjęcie wyłącznie fiskalnego i majątkowego aspektu tego interesu,

- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta Chrzanowa z dnia 12 lutego 2024 roku, polegających na konieczności oceny przez organ, czy dany interes obywatela jest interesem słusznym, a następnie decydowaniu, czy przeważa on nad interesem społecznym i przyjęcie jedynie fiskalnego i ekonomicznego wymiaru interesu społecznego poprzez całkowite pominięcie przesłanki zwolnienia skarżącego z opłat wynikającej z art. 64 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej pomimo faktu, iż skarżący w toku postępowania wskazywał również na tę podstawę zwolnienia go z konieczności ponoszenia opłat za pobyt jego ojca w DPS (pismo z dnia 14 listopada 2023 roku) i przedłożył do akt sprawy wyrok, w którym oddalono powództwo o alimenty złożone przez jego ojca przeciwko skarżącemu,

- art. 2 i 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady sprawiedliwości społecznej, a także rażące naruszenie zasady równości wobec prawa poprzez wydanie orzeczenia nakazującego skarżącemu bezwarunkowe opłacanie pobytu w DPS, w sytuacji gdy uprawniony do świadczeń rażąco nie wywiązywał się z obowiązków rodzicielskich względem skarżącego i nie łożył na jego utrzymanie alimentów orzeczonych wyrokiem sądu przez niemal cale życie, co więcej sam skierował roszczenie o alimenty do skarżącego,

- art. 64 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że nie jest zasadne zwolnienie osoby zobowiązanej do pokrywania opłat za DPS z tych opłat w przypadku wystąpienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, gdy sytuacja finansowa tej osoby umożliwia ponoszenie opłat, pomimo faktu, iż przepis ten nie formułuje takiej przesłania,

- art. 64 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego całkowite pominięcie pomimo, iż w niniejszej sprawie skarżący wnosił o zwolnienie go z opłat za pobyt skarżącego w DPS również na tej podstawie (pismo wnioskodawcy z dnia 14 listopada 2023 r.) i przedłożył wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz mieszkańca domu pomocy społecznej.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Stosownie do art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Z treści przedstawionych przepisów nasuwa się oczywisty wniosek, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z u.p.s. Powstaje on od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej i zależny jest wyłącznie od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej oraz sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy organy uznając, że skarżący zasługuje jedynie na częściowe zwolnienie z przedmiotowej opłaty, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;

5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;

6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu;

7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

Zakres zwolnienia objęty jest uznaniem administracyjnym. Jest to sytuacja, w której ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2018, s. 409). W przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego, organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (zob. J. Zimmermann, op. cit., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (J. Zimmermann, op. cit., s. 417). "Uznanie administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych" (M. Jaśkowska w: Instytucje prawa administracyjnego System Prawa Administracyjnego Tom 1, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C.H.Beck 2015, s. 298). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przyjętych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.

W orzeczeniu z dnia 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93, wskazał że: "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...) z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)".

Mimo iż sądowa kontrola takiego aktu ma zakres ograniczony, to jednak wymaga zbadania, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1981/14, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W wyrokach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. I OSK 292/12 i I OSK 369/12 (opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być "na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego". Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1254/08, (opubl. w CBOSA), NSA podkreślił, że "organ zobowiązany jest w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Konieczne jest zatem wskazanie wyraźnych kryteriów decyzyjnych (dóbr chronionych przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujących oparcie w wartościach konstytucyjnych, dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy, odwołującego się do ocen". Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, winno spełniać rolę informacyjną i edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie zwiększenie zakresu usług opiekuńczych o "prześcielanie łóżka", "ubieranie" oraz "przygotowanie posiłków z uwzględnieniem zalecanej diety i zachowaniem dbałości o higienę żywności" w miejsce "dostarczania jednego gorącego posiłku dziennie"- powinny być tak sformułowane, aby strona mogła poznać w pełni tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć, i w miarę możliwości zaakceptować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu jej sprawy. Istotne jest również, by na tej podstawie sąd administracyjny mógł skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. III SA/Kr 485/20 i sygn. III SA/Kr 483/20, opubl. w CBOSA). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1375/14 (opubl. w CBOSA), rozwiązanie takie oznacza przyznanie organowi administracji publicznej, przepisem prawa materialnego, w niniejszej sprawie art. 50 u.p.s., pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru wymiaru i zakresu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, musi mieścić się w granicach zakreślonych dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny, może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Sądowa kontrola aktów uznaniowych wymaga zbadania, czy akt znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego i czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy akt nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami odnoszącymi się do rozpatrywanej sprawy. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w przypadku aktów uznaniowych, wymaga szczególnie starannego wyważenia obu tych interesów, i w razie uznania prymatu interesu społecznego, wykazania w sposób niebudzący wątpliwości słuszność takiego rozstrzygnięcia. Brak takich działań uzasadniać może zarzut dowolności rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu wskazane warunki prawidłowości aktu o charakterze uznaniowym, nie zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Dla odkodowania normy zawartej w art. 64 pkt 7 u.p.s. zasadnym jest sięgnięcie do uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej u.p.s., tj. ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 66). Wskazano tam, że użyte w ustawie określenie "rażący" znaczy tyle co "wyraźny, rzucający się od razu w oczy, bardzo duży" i jest powszechnie używane, stosowane oraz poddawane sądowej wykładni od kilkudziesięciu lat na gruncie prawa cywilnego (chociażby "rażące uchybienia" - art. 303 k.c., "rażąca strata" - art. 357 (1), art. 632 § 2 k.c., "rażąca niewdzięczność" - art. 898 § 1 k.c.) oraz rodzinnego ("rażąco naganne postępowanie" - art. 58 § 2 k.r.o., "rażące zaniedbanie obowiązków wobec dziecka" - art. 111 § 1 k.r.o.). Użycie tego wyrażenia na gruncie projektowanego art. 64 pkt 7 ustawy jest zatem uzasadnione, gdyż organ będzie dokonywał oceny kwestii wypełniania obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty (a więc obowiązków o charakterze prawnorodzinnym, czyli cywilnym sensu largo).

Pojęcie "inne obowiązki rodzinne" obejmuje natomiast obowiązki szczegółowo zdefiniowane w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej w skrócie: "k.r.o.") dotyczących wykonywania władzy rodzicielskiej i relacji pomiędzy rodzicem a dzieckiem. Funkcjonuje również z powodzeniem w doktrynie prawnej. I tak wśród obowiązków rodzinnych wskazać należy: obowiązek wzajemnego szacunku i wspierania się rodziców i dzieci (art. 87 k.r.o.), obowiązek wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka z poszanowaniem jego godności i praw (art. 95 § 1 k.r.o.), obowiązek troszczenia się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka (art. 96 § 1 k.r.o.), obowiązek przygotowania dziecka do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień (art. 96 § 1 k.r.o.), obowiązek rodziców i dzieci utrzymywania ze sobą kontaktów (art. 113 k.r.o.), obowiązek dopełnienia czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły, obowiązek zapewnienia regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne czy obowiązek zapewnienia dziecku warunków umożliwiających przygotowywanie się do zajęć szkolnych (art. 40 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe).

Zgodnie z doktryną pojęcie obowiązków rodzinnych może być interpretowane szeroko. Do kategorii tej można zaliczyć zarówno obowiązki wynikające z przepisów prawa (np. obowiązek alimentacyjny, obowiązki wynikające z k.r.o.), jak i powinności czysto społeczne lub moralne (Jerzy Ciszewski (red.) i Jakub Knabe, Komentarz do art. 1008 Kodeksu cywilnego). W pojęciu niedopełnienia obowiązków rodzinnych mieści zaś się takie zachowanie, które prowadzi do faktycznego zerwania kontaktów rodzinnych i ustania więzi uczuciowej, normalnej w stosunkach rodzinnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 2002 r., sygn. II CKN 1397/00, LEX nr 75286; wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. I ACa 1201/12, LEX nr 1623875; Elżbieta Skowrońska-Bocian i Jacek Wierciński, Komentarz do art. 1008 Kodeksu cywilnego).

W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że wprowadzona zmiana w zakresie przesłanki z pkt 7 art. 64 u.p.s. zrodziła się z dostrzeżonej przez Rzecznika Praw Obywatelskich potrzeby wprowadzenia wyraźnej regulacji prawnej umożliwiającej organowi odstąpienie od obciążania odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy zobowiązanie byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego (na wzór art. 1441 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego).

Jak wskazano, RPO dostrzegł potrzebę zmiany prawa gdyż obowiązująca dotychczas regulacja nie pozwalała min. krewnym na uchylenie się od obowiązku ponoszenia opłaty w sytuacji, kiedy jego nałożenie nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na szczególne okoliczności " (na przykład zobowiązanie do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej dotyczy osoby, która opuściła dawno rodzinę, nie realizowała obowiązku alimentacyjnego itp.)". Potrzebę taką dostrzegł również Rzecznik Praw Dziecka, w przypadkach gdy chodzi o odpłatność za rodziców, "którzy całe życie nie interesowali się swoim dzieckiem i nie dokładali jakichkolwiek starań do jego wychowania, utrzymania, nie wywiązywali się z odpowiedzialności rodzicielskiej".

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 października 2023 r., sygn. VIII SA/Kr 453/23 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, "w ramach przesłanek wskazanych w pkt 7 należałoby uwzględnić długotrwałe niepłacenie alimentów lub ich przekazywanie w niepełnym wymiarze, porzucenie dziecka, długotrwałe niesprawowanie nad nim opieki, zmuszanie go do pracy lub działalności przestępczej, stosowanie przemocy. Trzeba zaznaczyć, że okoliczności, na które zamierza powołać się osoba zobowiązana do wnoszenia opłaty za DPS, muszą być rażące i muszą zostać udowodnione. Nie wymaga się co prawda przedłożenia orzeczenia sądu, niemniej konieczne jest przedstawienie dowodów w postaci dokumentów (np. decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na skutek bezskuteczności egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego) lub innych, w tym zeznań świadków".

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący wnosił o całkowite zwolnienie z uwagi na trwałe zerwanie więzi z winy ojca, który wyprowadził się z domu rodzinnego kiedy skarżący wraz z siostrą mieli po kilka lat oraz niewywiązywanie się przez ojca z obowiązku alimentacyjnego.

W ocenie Sądu, istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne – w przedmiocie spełnienia przesłanki rażącego naruszenia przez osobę skierowaną do domu pomocy społecznej obowiązku alimentacyjnego oraz - w nin. sprawie - innych obowiązków rodzinnych względem osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat - zostały wyjaśnione w sposób pozwalający na uwzględnienie wniosku skarżącego.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia stwierdzenie, że fakty i okoliczności mające istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z opłat zostały wyjaśnione. Zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do oceny stanu faktycznego i na jego podstawie Sąd uznał, że dokonana przez organy ocena zebranego materiału dowodowego jest całkowicie dowolna, czym organy dopuściły się istotnego uchybienia wymogom z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., naruszając zasady uznania administracyjnego.

Organy obu instancji w pewnym zakresie uwzględniły argumentację skarżącego, co doprowadziło do częściowego zwolnienia skarżącego z odpłatności za pobyt ojca w DPS.

Porzucenie dzieci przez ojca, niepłacenie przez niego alimentów, brak utrzymywania z dziećmi jakichkolwiek kontaktów stanowi - zdaniem Sądu - rażące naruszenie przez ojca skarżącego obowiązku alimentacyjnego oraz innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

Organy administracji publicznej nie wzięły pod uwagę całkowitej nieobecności ojca w życiu skarżącego. Nieobecność ta, przejawiająca się całkowitym brakiem zainteresowania wobec skarżącego i zaniechaniem łożenia na jego utrzymanie, niewątpliwie stanowi rażące naruszenie obowiązku alimentacyjnego oraz innych obowiązków rodzinnych przez osobę kierowaną do DPS w rozumieniu art. 64 pkt 7 u.p.s.

Sąd podziela zatem ocenę skarżącego, wyrażoną w uzasadnieniu złożonej przez niego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o częściowym zwolnieniu skarżącego za pobyt jego ojca w DPS wyłącznie ze względu na sytuację materialną skarżącego.

W ocenie Sądu sam fakt rażącego naruszania obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych, nie jest równoznaczny z zaistnieniem przesłanek uzasadniających obligatoryjne, czy całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat. Nawet w takich sytuacjach (kiedy mowa o rażącym naruszenia obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych) ustawodawca nakazuje organom badać konkretne okoliczności danej sprawy i z ich uwzględnieniem rozważać zasadność, a następnie zakres przyznawanej pomocy. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organów, że zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 64 pkt 7 u.p.s., osoba zobowiązana jest w stanie płacić za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Stanowisko to jest sprzeczne z brzmieniem art. 64 u.p.s., który stanowi, że wnioskodawcę można zwolnić również całkowicie w przypadku zaistnienia określonych przesłanek, w tym wskazanych w pkt 7 tego przepisu. Organ winien zatem bardzo szczegółowo uzasadnić wpływ konkretnych okoliczności sprawy tj. zakresu i stopnia naruszenia przez mieszkańca DPS obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, na wielkość zwolnienia wnioskodawcy z odpłatności. W niniejszej sprawie natomiast uzasadnienia takiego brak, organy bowiem w żaden sposób nie wyjaśniły wysokości kwoty zwolnienia skarżącego, nie wskazały także jakie przesłanki, poza dobrą sytuacją majątkową skarżącego, która w ocenie Sądu samodzielnie takiej podstawy stanowić nie może, wpłynęły na odmowę zwolnienia go z tej odpłatności w całości.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zatem wyeliminowanie wskazanych uchybień, tj. rozpoznanie wniosku z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 64 pkt 7 u.p.s. i wyczerpujące uzasadnienie zakresu zwolnienia skarżącego z odpłatności za pobyt ojca w DPS.

Mając na uwadze, że działanie organów stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., a organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania w pkt II sentencji, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.