Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 54/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 28, art. 105 § 1 w zw. z art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka, , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 listopada 2022 r. znak: DOZ-APN.650.260.2022.BP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 listopada 2022 r., znak: DOZ-APN.650.260.2022.BP Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji", "MKiDN") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, dalej: "u.o.z."), po rozpatrzeniu wniosku M. B. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 czerwca 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.793.202i.MW, umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawa z dnia 5 lipca 2016 r., nr 143/N/16, zmieniającej decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 14 kwietnia 2016 r., nr 686N/1 - utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 2 czerwca 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.793.2021.MW.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r. nr 686/N/16, znak: KZ-II.AU.4120.399.2O16.ANI(4), udzielił H. A. S. pozwolenia na prowadzenie prac w budynku przy ul. I. w W., znajdującym się na terenie "[...]", wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia 2 kwietnia 1979 r., polegających na rozbiórce okien nadbudowy, wymianie pokrycia dachu, wykonaniu ściany zewnętrznej w licu podciągu konstrukcyjnego dachu z montażem okien, malowaniu stolarki okiennej według projektu "Remont i przebudowa poddasza lokalu nr [...], budynku położonego przy ul. I.", z listopada 2015 r., autorstwa projektanta R. G.. Organ wyznaczył termin ważności tego pozwolenia do dnia 30 lipca 2016 r. W dniu 5 lipca 2016 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wydał decyzję nr 143/N/2016, znak: KZ- IIAU.4120.1034.2016.ANI(3), którą zmienił decyzję z dnia 14 kwietnia 2016 r. w ten sposób, że punkcie 2 rozstrzygnięcia wpisano treść: "Termin ważności decyzji: 30 listopada 2020 r." W dniu 7 czerwca 2021 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek M. B. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 lipca 2016 r., zmieniającej decyzję z dnia 14 kwietnia 2016 r. Następnie, decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r., znak: DOZ-OAiK.65o.793.2o21.MW, Minster Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Minister stwierdził, że M. B. nie posiada interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. nr 686/N/16 udzielającą H. A. S. pozwolenia na prowadzenie prac w budynku przy ul. I. w Warszawie, znajdującym się na terenie "[...]", a co za tym idzie, nie posiada interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawa dnia 5 lipca 2016 r., nr 143/N/16, którą została zmieniona decyzja z dnia 14 kwietnia 2016 r.

Pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. skarżący skierował do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 2 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Minister błędnie ustalił, iż nie ma on przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 14 kwietnia 2016 r., jak i zmieniającej ją decyzji z dnia 5 lipca 2016 r.

W wyniku jego rozpatrzenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 23 listopada 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z 2 czerwca 2022 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Instytucja ta stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ wyjaśnił, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przesłanki rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje, więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

MKiDN wskazał, że stosownie do przepisu art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną upoważnioną do działania za właścicieli lokali we własnym imieniu, jednak ze skutkiem bezpośrednio dla nich. Podkreślenia wymaga wskazana konstrukcja działania ze skutkiem dla właścicieli lokali, co jest bezpośrednim wynikiem uregulowania, że wspólnota mieszkaniowa to ogół właścicieli lokali (art. 6 ustawy o własności lokali). Jest to zatem konstrukcja ustawowa, powodująca, że nie sposób oddzielać na poziomie istnienia, bytu - wspólnoty od jej członków. Zdaniem MKiDN uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć to miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że inwestycja będzie miała bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (chodzi tutaj o negatywne, oparte o konkretny przepis oddziaływanie na konkretny lokal, a w szczególności na sposób korzystania z tego lokalu). Prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty, tj. ogółu właścicieli lokali.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia przez Ministra przepisów ustawy Prawo budowlane, należy wskazać, że niniejsza sprawa nie jest sprawą z zakresu Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie Minister miał obowiązek zbadać, czy M. B. jest stroną postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie prac budowalnych na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, w oparciu o przepisy art.157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 21 ustawy o własności lokali oraz art. 36 ust. 1 u.o.z.

MKiDN w odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku dostępu do poddasza, wskazał, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, czy i w jaki sposób remont i przebudowa poddasza lokalu nr [...] budynku położonego przy ul. I., miały utrudniać dostęp do poddasza, a tym samym ingerować w prawo wykonywania własności do lokalu nr [...].

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. B., domagając się uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji MKiDN z 2 czerwca 2022 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił:

błędne przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony, gdyż nie wykazał, iż inwestycja miała bezpośredni negatywny wpływ na jego prawa i obowiązki poprzez ingerencję w wykonywanie prawa własności do lokalu, pomimo że w sprawie występuje szczególna sytuacja kreująca jego interes prawny, gdyż skarżący nie znalazł żadnej ochrony prawnej ze strony wspólnoty mieszkaniowej, ani jej zarządu, którego prezesem jest A. S. (inwestor), co rodzi konflikt interesów we wspólnocie;

nieustosunkowanie się do zarzutów z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z 2 czerwca 2022 r. lub ich błędną ocenę, co miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 listopada 2022r., utrzymująca w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 2 czerwca 2022r., umarzające postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 143/N/2016 z dnia 5 lipca 2016r. wszczęte na wniosek M. B.

Z akt postępowania wynika, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r. nr 686/N/16, znak: KZ-II.AU.4120.399.2O16.ANI(4), udzielił na podstawie art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, H. A. S. pozwolenia na prowadzenie prac w budynku przy ul. I. w Warszawie, znajdującym się na terenie "[...]", wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia 2 kwietnia 1979 r., polegających na rozbiórce okien nadbudowy, wymianie pokrycia dachu, wykonaniu ściany zewnętrznej w licu podciągu konstrukcyjnego dachu z montażem okien, malowaniu stolarki okiennej według projektu "Remont i przebudowa poddasza lokalu nr [...], budynku położonego przy ul. I.", z listopada 2015 r., autorstwa projektanta R. G., określając termin ważności tego pozwolenia do dnia 30 lipca 2016 r.

Następnie decyzją Nr 143/N/2016 z dnia 5 lipca 2016r., działając na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił decyzję z dnia 14 kwietnia 2016r. w zakresie terminu jej ważności , określając nowy termin do dnia 30 listopada 2020r.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa).

Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a i została poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i 77 kpa.

Z pewnością postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania ( vide wyrok NSA z 19.09.2012r., II GSK 1038/11).

W ocenie Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony M. B. jest prawidłowa.

Okolicznością bezsporną pozostaje, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy Nr 143/N/2016 z dnia 5 lipca 2016r., której dotyczył wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności, wydana została na podstawie art. 155 k.p.a., z istoty którego wynika, że decyzja wydana w tym nadzwyczajnym trybie może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2002 r., II SA 4093/01). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego wart. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA 819/99; z dnia 2 czerwca 2000 r. sygn. akt III SA 1854/99). Nie jest również dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przesłankę przyjętą w art. 155 k.p.a.

Nadto art. 155 k.p.a. nie wskazuje przesłanek określenia stron tego postępowania. Ustalenie kręgu stron postępowania następuje zatem w oparciu o te same reguły jak winno to nastąpić w postępowaniu zwykłym. Zasadniczo, zatem krąg stron postępowania zwykłego i nadzwyczajnego winien być tożsamy. Jednak nie oznacza to, że ze skutecznym wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie może wystąpić podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego. Jest to bowiem możliwe w przypadku, gdy taki podmiot wykaże, że istnieje interes prawny, który przemawia za wszczęciem nadzwyczajnego postępowania.

Natomiast stronami postępowania nadzwyczajnego są, co do zasady, te same podmioty, które były stronami postępowania pierwotnego, z uwzględnieniem ich ewentualnych następców prawnych i innych osób, które stosownie do art. 28 k.p.a. wykażą po swojej stronie istnienie interesu prawnego (wyrok NSA z 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10; wyrok NSA z 23 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 373/07, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być zatem wyznaczany na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek.

W doktrynie i orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania.

Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Ze złożonych do akt dokumentów ( wypis z Księgi Wieczystej) oraz ilości lokali w tym budynku, wynika również, że w przedmiotowej nieruchomości istnieje wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem wspólnotę mieszkaniową.

Zauważyć należy, iż Wspólnota Mieszkaniowa lokali jest sposobem władania nieruchomością wspólną w zgodzie z interesem właścicieli lokali. W świetle art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. (t.j. Dz.U z 2000, Nr 80 poz. 903 ze zm., dalej ustawa o własności lokali) w zw. z art. 28 kpa wspólnocie mieszkaniowej przysługuje zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa wspólnota jest tzw. wspólnotą dużą (art. 20 ustawy o własności lokali). Kwestie zarządu taką wspólnotą regulują w szczególności art. 8 ust. 2, art. 18 oraz art. 21 do 30 ustawy o własności lokali. Z przepisu art. 21 ww. ustawy wynika, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami. Dla postępowania administracyjnego ma to takie znaczenie, iż tylko te organy są wyłącznie uprawnione do udziału w postępowaniu jako reprezentant właścicieli.

W judykaturze ukształtował się pogląd, że w pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym takich jak wspólnota mieszkaniowa. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Wynika to wprost z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3 ustawy o własności lokali. Jeżeli jednak członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes to istnieje podstawa by występował jako strona postępowania administracyjnego, w której może także występować wspólnota. Członek wspólnoty musi wykazać swój własny zindywidualizowany interes prawny wypływający z przepisów prawa materialnego, uzasadniający możliwość występowania w charakterze strony (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97, Lex nr 48720).

Z tej perspektywy należy uznać, iż skarżący nie wykazał takiego interesu prawnego czy też uprawnienia wynikającego z konkretnie oznaczonej normy prawa materialnego, to jest ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie wykazał bowiem, że zgoda organu konserwatorskiego wynikająca z kwestionowanej decyzji, wpływa na jego sytuację prawną jako właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego( nr [...]) - w zakresie objętym przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem nie mógł być uznany za stronę zarówno w postepowaniu zakończonym decyzją z dnia 14 kwietnia 2016r. jak i w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a..

Słusznie organ wskazał, że przy ustalaniu stron postępowania podstawowe znaczenie mają przepisy prawa materialnego, na podstawie którego została wydana decyzja ostateczna. W niniejszej sprawie podstawą prawną tej decyzji, tj. pozwolenia Prezydenta m.st. Warszawy Nr 686/N/16 z dnia 14 kwietnia 2016 r., jest art 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o..z.. Przepis ten stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu , że celem instytucji unormowanych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym pozwoleń konserwatorskich, jest zapewnienie zachowania zabytków j utrzymania ich we właściwym stanie. Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 tej ustawy, opieka nad zabytkiem, sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza, polega w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót

budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Obowiązek ten, jak wynika z treści tego przepisu, spoczywa na właścicielu bądź posiadaczu danego zabytku wpisanego do rejestru - lub jego części - i zasadniczo nie dotyczy osób będących właścicielami nieruchomości sąsiednich. Dlatego też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się co do zasady, że jeśli wnioskodawca wystąpił o udzielnie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku będącym jego własnością, to jedynie właściciel tej działki jest stroną tego postępowania, a sam fakt wpisania zabytku, jako historycznego założenia urbanistycznego, nie stwarza podstawy dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej do bycia stroną w postępowaniach dotyczących pozwoleń udzielanych w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nawet jeśli obie nieruchomości stykają się ze sobą (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2012 r., sygn. akt II OZ 821/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1880/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 772/12). ).

Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2073/11 stwierdził, że "właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli jest to nieruchomość sąsiednia do nieruchomości, na której ma być realizowana budowa zespołu danych budynków, łącznie z ich infrastrukturą techniczną oraz oczywiście pod warunkiem, że jest również częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 powyższej ustawy, pozwolenia na podjęcie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską". Podobnie NSA wypowiedział się w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. o sygn. akt II OSK 2519/13 formułując następujących tezę: "Jeżeli roboty budowlane prowadzone przy zabytku stanowiły ingerencję w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziaływały na nieruchomość sąsiednią również objętą ochroną tego układu, wymuszając na nim – chociażby potencjalnie – działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, to właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami."

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, analiza wyżej przytoczonego orzecznictwa, prowadzi do wniosku, że przesłanką decydującą o przyznaniu statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, jest nie tyle wzajemne usytuowanie lokalu stanowiącego własność skarżącego i lokalu nr [...] w budynku przy ul. I. w Warszawie objętego konserwatorską ochroną obszarową z uwagi na wpis obszaru [...] do rejestru zabytków pod nr [...] decyzja z dnia 2 kwietnia 1979r. , co wpływ inwestycji na chronione wartości zabytkowe, co należy rozstrzygać przy uwzględnieniu indywidualnych okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie będą to wartości zabytkowe chronionego obszaru urbanistycznego, na którym usytuowany jest budynek przy ul. I. w Warszawie i planowana inwestycja.

Zdaniem Sądu, Minister badając pod tym kątem status skarżącego, jako strony postępowania dotyczącego pozwolenia konserwatorskiego, przeanalizował wpływ inwestycji na wyżej wspomniane wartości chronione. Podkreślić trzeba, że zaskarżona decyzja zapadła z poszanowaniem art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., Sąd stwierdza, że organ podjął w przedmiotowej sprawie wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy i dokonał oceny okoliczności sprawy na podstawie jego całokształtu. Ponadto organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., aczkolwiek nie uszło uwagi Sądu, że oceniając przymiot strony skarżącego odniósł się do kwestii oddziaływania inwestycji na lokal skarżącego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Należy także podkreślić, że zarzuty skargi świadczą o niezrozumieniu instytucji pozwolenia konserwatorskiego wydanego w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i interesie prawnym który swoje źródło winien znaleźć w przepisach tej właśnie ustawy.

Jeśli zatem zadaniem i jednocześnie celem organów konserwatorskich jest ochrona dziedzictwa narodowego i wartości naukowych, artystycznych oraz historycznych reprezentowanych przez określone obiekty, zwłaszcza nieruchomości, uznane za zabytkowe, to w takim właśnie zakresie należy poszukiwać uzasadnienia dla interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich. Interes prawny będzie przysługiwał osobie innej niż inwestor, jeśli wykaże, że wartości chronione przez konserwatora zabytków byłyby lub mogłyby być naruszone oraz że wartości te wiążą się obiektywnie z obowiązkami lub uprawnieniami tej osoby. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał interesu prawnego o którym mowa w art. 28 k.p.a. rozumianego w powyższy sposób.

Należy także podkreślić, że interes prawny kształtuje się inaczej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a inaczej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Inne bowiem wartości prawem chronione wypływają z norm tych różnych aktów prawnych. Tymczasem wszystkie argumenty podnoszone przez skarżącego miały na celu wykazanie jego interesu prawnego w procesie budowlanym na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

Interes prawny skarżącego może zaktualizować się na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych, toczącego się w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, o ile okaże się, że lokal skarżącego pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Oddziaływanie inwestycji nie uzasadnia natomiast stwierdzenia, że skarżący ma interes prawny do występowania w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1328/00 (ONSA z 2002 r., Nr 2, poz. 74), na gruncie nieobowiązującego już art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.). Pogląd ten zachowuje swoją aktualność również w obecnym stanie prawnym ( vide wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2014r., II OSK 2115/12).

Minister zasadnie w ocenie Sądu ustalił, że planowana inwestycja nie wpływa negatywnie na wartości zabytkowe zarówno budynku przy ul. I. jak i chronionego obszaru urbanistycznego [...]. Należy w tym miejscu podkreślić, że Minister, jest organem fachowym, powołanym do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków, posiadającym potrzebną w tym zakresie wiedzę.

Skoro zatem interes prawny skarżącego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z,, związany jest z ochroną wartości zabytkowych budynku chronionego wpisem obszaru urbanistycznego, a te jak wyżej wskazano, nie zostały naruszone, organ słusznie uznał, że skarżącemu, nie przysługuje status strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji z dnia 5 lipca 2016r.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.