Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 706/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8 par. 1 i  par. 2 , art. 12  par. 1, art. 107  par. 3, art. 138  par. 1  pkt 2,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 64a i e, art. 151a par. 1 zd.1, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. Oddział G. y w S. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz P. Sp. z o.o. Oddział G. w S. kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2023 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (PINB w P.), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia czy P. S. G. Sp. z o.o. z siedzibą w T. Oddział Gazowniczy w S. naruszyła przepisy prawa, w tym w szczególności w zakresie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące budowy sieci gazowej niskiego ciśnienia o średnicy dn 90 mm z rur PE o długości 169,88 mm, - działka nr [...] obręb P..

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu, przeprowadzone 8 września 2022 r., na terenie działki nr [...] czynności kontrolne, potwierdziły, że inwestor przystąpił do robót budowlanych. Na terenie działki nr [...] (grunty orne RV, RVI) wytyczono trasę gazociągu, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Według ustaleń PINB w P., pełnomocnik inwestora dokonał zgłoszenia powyższej inwestycji, przy czym do zgłoszenia dołączono na stosownym druku ustalonym w rozporządzeniu oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W toku postępowania prowadzonego w następstwie skargi współwłaściciela działki nr [...] w udziale [...], organ nadzoru budowlanego podjął wiedzę, że nie wszyscy współwłaściciele udzielili inwestorowi zgody na dysponowanie nieruchomością stanowiącą podmiot ich współwłasności na cele budowlane określone w zgłoszeniu inwestora.

W prowadzonym przez PINB w P. postępowaniu wyjaśniającym inwestor na wezwanie organu przedłożył dokumenty - umowy zobowiązujące do ustanowienia służebności przesyłu na działce nr [...]. Umowy z [...] Spółką gazownictwa podpisali współwłaściciele nieruchomości posiadający 72,22% udziałów w nieruchomości wspólnej.

Dokonując weryfikacji czy P. S. G. Sp. z o.o. naruszyła przepisy prawa, w tym w szczególności w zakresie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące budowy sieci gazowej niskiego ciśnienia organ stwierdził, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie ma powodów, aby budowę sieci gazowej niskiego ciśnienia o średnicy dn 90mm z rur PE o długości 169,88 mm zakwalifikować jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu.

Uzasadniając takie stanowisko wyjaśniono, że wspólna nieruchomość jest sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako grunty orne RV, RVI. Kształt działki nr [...] wskazuje na jej przeznaczenie drogowe i ma ona służyć wyłącznie jako droga dojazdowa do innych nieruchomości (po zmianie kwalifikacji gruntu oraz uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę drogi). Stąd też przeprowadzenie przez działkę sieci gazowej pozostaje w zgodzie z jej służebnym charakterem i jako mieszczące się w ramach służebnego przeznaczenia nieruchomości, może być uznane za czynność zwykłego zarządu. Na poparcie takiej tezy organ przywołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2002 r., sygn. akt III CZP 18/02, w której stwierdza się w szczególności, że instalowanie kanalizacji sanitarnej, opadowej i wodociągu na nieruchomości, będącej przedmiotem współwłasności, może mieścić się w ramach zwykłego zarządu, jeżeli nieruchomość służy współwłaścicielom wyłącznie do ułatwienia korzystania z innych nieruchomości (wspólna droga), a inwestycja taka ma na celu zwiększenie użyteczności jednej z nich.

Organ ocenił, że Starosta [...] miał podstawy do wydania 4 maja 2022 r., zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do realizacji budowy w zakresie określonym w zgłoszeniu, w tym wstrzymania robót budowlanych.

W odwołaniu od powyższej decyzji współwłaściciel działki [...] wskazywał, że w jego ocenie nie można przywołanej wyżej uchwały Sądu Najwyższego przekładać wprost na istniejącą na terenie działki numer [...] sytuację faktyczną i prawną. Powyższe orzeczenie zapadło w konkretnej sprawie i może być traktowane tylko jako wskazówka dla innych sądów w innych postępowaniach sądowych. Ponadto w orzecznictwie polskich sądów znaleźć można wiele orzeczeń odmiennie traktujących rozumienie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną.

Podkreślił ponadto, że do dnia sporządzenia odwołania nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie przez sąd powszechny wyrażające zgodę na wybudowanie sieci gazowej pomimo braku zgody wszystkich współwłaścicieli. Wraził nadto pogląd, że PINB w P. nie ma prawa dokonywać samodzielnie interpretacji przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących współwłasności i tym samym wstępować w kompetencję sądu w postępowaniu cywilnym. W ocenie odwołującego inwestor mając pełną świadomość złożenia nieprawdziwego oświadczenia wykonał prace polegające na wybudowaniu gazociągu.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB) decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, w toku postepowania odwoławczego zlecił on organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego poprzez ustalenie czy sporna sieć gazowa spełnia wymagania § 16 ust. 14 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczące usytuowania jej poza jezdnią i ciągami pieszymi. Według poczynionych przez PINB w P. ustaleń przedmiotowa sieć gazowa, realizowana na podstawie zgłoszenia, jest zgodna z treścią planu miejscowego, tj. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 28 listopada 2017 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego «T.-P.»".

Rozpatrując odwołanie ZWINB wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja zapadła po przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane. PINB w P. zastosował właściwy tryb postępowania, bowiem budowa weryfikowanego gazociągu nie jest samowolną budową obiektu budowlanego, lecz inwestycją zrealizowaną na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, przyjętych przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej bez sprzeciwu. W przedmiotowym zgłoszeniu inwestor dopełnił obowiązujących procedur, m. in. składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane według wzoru urzędowego, który to wzór nie przewiduje powołania się na dokumenty będące podstawą złożenia ww. oświadczenia.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, ZWINB przyjął, że w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie powyższych przepisów organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś kwestię tę bada się poprzez żądanie przedstawienia przez inwestora dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych.

Dokonując oceny czy inwestor dysponował w czasie realizacji robót prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane ZWINB zważył, że spółka dokonała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej robót budowlanych, polegających na budowie spornej sieci gazowej. Plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje uzbrojenie w sieć gazową osiedla mieszkaniowego, dla którego działka nr [...] stanowi wewnętrzną drogę dojazdową. Nadto sieć gazowa usytuowana jest zgodnie z wymogami planu. Stwierdzono, że działka jest przeznaczona na cele drogi wewnętrznej, nie posiada aktualnie jezdni, jednakże usytuowanie badanego gazociągu pozwala na wykonanie jezdni o normatywnej szerokości.

Organ odwoławczy nadmienił, że niekwestionowanym w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt, że działka nr [...] stanowi współwłasność. Z akt sprawy wynika, że P. S. G. Spółka z o.o., podpisała stosowne umowy z 17 jej współwłaścicielami, posiadającymi łącznie 72,22% udziałów. Nie wszyscy zatem współwłaściciele zawarli umowy. W szczególności umowy takiej nie zawarł, m. in., odwołujący. W ocenie ZWINB zawarcie przedmiotowych umów nie spowodowało, że inwestor uzyskał prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane w rozumieniu definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" zawartej w art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane. Wykonanie przedmiotowych robót przekracza bowiem zakres zwykłego zarządu. Tym samym inwestor robót zobowiązany był uzyskać, zgodnie z art. 199 kodeksu cywilnego, zgodę wszystkich współwłaścicieli.

Wyjaśniono, że przepisy Kodeksu cywilnego nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zakresu zwykłego zarządu. Nadto w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną zmierzają do utrzymania tej rzeczy w stanie niepogorszonym, np. są to czynności związane z bieżącą jej konserwacją i naprawami. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem poprzez budowę spornego gazociągu doszło do zasadniczej zmiany stanu nieruchomości - działki nr [...]. Na poparcie powyższego stanowiska organ przytoczył zapisy zawartych umów, w tym zobowiązania współwłaścicieli działki do ustanowienia służebności przesyłu. Nadto organ podkreślił, że gdy posadowienie sieci na terenie nieruchomości już nastąpiło, inwestorowi przysługuje roszczenie o ustanowienie służebności przesyłu nawet wbrew woli współwłaścicieli nieruchomości.

Swoje stanowisko organ odwoławczy poparł obszernym cytatem postanowienia Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II Ca 513/17, które jak wynika z jego treści zapadło w sprawie upoważnienia współwłaścicieli mniejszościowych nieruchomości gruntowej stanowiącej drogę "na zasadzie art. 201 k.c. do dokonania czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną, polegającej na instalacji sieci gazowej ze stosownymi przyłączami na ich terenie, które będzie stanowić tytuł do nieodpłatnego udostępnienia obu tych nieruchomości, wejścia i tymczasowego ich zajęcia i złożenia inwestorowi oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nimi, wejścia i tymczasowego zajęcia obu nieruchomości celem realizacji inwestycji, przeprowadzenia i posadowienia na ich terenie ww. sieci gazowej wraz z przyłączami oraz korzystania z obu nieruchomości przez inwestora po zakończeniu inwestycji w zakresie niezbędnym do wykonywania okresowych czynności związanych z eksploatacją sieci, takich jak przebudowa, modernizacja, wymiana, naprawa, konserwacja, kontrola itp.".

W ocenie ZWINB zawarte w powyższym postanowieniu rozważania Sądu Okręgowego prowadzą do wniosku, że wyrażenie zgody na budowę spornego gazociągu przez posiadającą większość udziałów część współwłaścicieli nieruchomości nr [...] nie stanowi czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, skoro doprowadzić może do trwałego obciążenia tej nieruchomości służebnością przesyłu. W konsekwencji organ przyjął przy orzekaniu, iż inwestor dokonując zgłoszenia budowy gazociągu poprzez poświadczenie, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością - działką nr [...] - złożył wadliwe oświadczenie, bowiem nie wszyscy współwłaściciele wyrazili zgodę na budowę spornego gazociągu. Nadto w postępowaniu prowadzonym przed PINB w P. inwestor także nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem nie przedłożył dokumentów potwierdzających zgody wszystkich współwłaścicieli.

Powyższe rozważania doprowadziły organ odwoławczy do konkluzji, że przez budowę ww. gazociągu naruszone zostały przepisy: art. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 199 ustawy Kodeks cywilny. Z powyższego wynika zaś, że umorzenie postępowania prowadzonego przez organ powiatowy jest nieuzasadnione. Natomiast konieczność wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postępowanie administracyjne nie może bowiem naruszać zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a.

Pismem z 25 lipca 2023 r. pełnomocnik P. S. G. Sp. z o.o. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

a. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy,

b. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż skarżąca nie uzyskała skutecznego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem w ocenie organu II instancji wykonanie przedmiotowych robót przekracza zakres zwykłego zarządu, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego sprawy prowadzi do jasnych wniosków, iż inwestycja ta nie ingerowała w uprawnienia właścicielski pozostałych współwłaścicieli a co za tym idzie prace te mieszczą się w definicji zwykłego zarządu.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca w ramach procedowanej inwestycji nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem dysponowała zgodami współwłaścicieli reprezentujących jedynie 72,22% udziałów w nieruchomości wspólnej stanowiącej działkę drogową, podczas gdy inwestycja posadowienia sieci gazowej, której towarzyszy rozbudowa infrastruktury zasilającej nieruchomości sąsiednie nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, a co za tym idzie nie jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej spółki wystąpił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi prezentowany zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji pogląd stanowi wyłom spod tendencji orzeczniczej przyjętej powszechnie w praktyce, zgodnie z którą o zaliczeniu konkretnej czynności jako czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu decydują okoliczności konkretnego przypadku.

W ocenie inwestora czynność polegająca na wyrażeniu zgody na przeprowadzenie przez nieruchomość sieci gazowej nie ma charakteru czynności rozporządzającej, nie prowadzi ona bowiem do zmiany prawa własności nieruchomości ani w całości, ani w części. Dokonując rozróżnienia czynności przekraczających zwykły zarząd rzeczą wspólną oraz czynności nieprzekraczających takiego zarządu, należy mieć na względzie konsekwencje danej czynności dla możliwości korzystania przez współwłaścicieli z prawa własności.

Prowadzona przez skarżącą inwestycja nie stanowi naruszenia praw wynikających ze współwłasności działki nr [...]. Nie wpływa bowiem w istotny sposób na możliwość korzystania z części wspólnych przez pozostałych współwłaścicieli ani nie powoduje zmiany ich przeznaczenia. Dokonywanie odmiennych ustaleń, związanych z rozważaniem czy charakter prac doprowadził do zmiany parametrów użytkowych przedmiotowej nieruchomości nie jest dopuszczalna.

Budowa sieci gazowej stanowi próbę zaspokojenia elementarnych potrzeb ludności i przyczynia się do korzystania z nieruchomości zabudowanej zgodnie z jej przeznaczeniem. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowisko przeciwne prowadziłoby do wniosków sprzecznych z przepisami Kodeksu cywilnego oraz orzecznictwem Sądu Najwyższego. Czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Sieć gazowa jest siecią podziemną, nie wpływa zatem na zewnętrzny stan nieruchomości. Co więcej, wobec wykonania prac nie zachodzą podstawy do przyjęcia, iż użyteczność działki drogowej pogorszyła się lub pogorszy na stałe.

Zdaniem pełnomocnika spółki brak zgody części współwłaścicieli nie świadczy o braku prawa skarżącej do dysonowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej przywoływana jako: P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.

Nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego, których skutkiem było wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a. dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Wobec powyższego w świetle cytowanych regulacji wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu, w następstwie wniesionego sprzeciwu, jest decyzja wojewódzkiego organu nadzoru budowalnego, uchylająca decyzję powiatowego organu nadzoru budowlanego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia celem "wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę" co ma wynikać z poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przy czym w istocie badane rozstrzygnięcie jest efektem odmiennej oceny organu odwoławczego co do posiadania przez inwestora wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. O ile w ocenie organu I instancji w tym zakresie inwestor nie naruszył prawa, w szczególności bowiem nie można mu zarzucić braku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne adekwatnego do rodzaju zgłoszonej inwestycji, o tyle organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego zakwestionował ocenę prawną dokonaną stwierdzając, że poprzez budowę gazociągu doszło do naruszenia art. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 199 ustawy Kodeks cywilny. Przy czym w swojej decyzji organ odwoławczy nie wskazuje żadnych naruszeń przepisów postępowania, których miałby się dopuścić organ powiatowy.

Sąd dostrzega, iż w postępowaniu drugoinstanacyjnym organ odwoławczy jest niewątpliwie uprawniony do odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego niż organ I instancji, a ustawodawca upoważnił taki organ do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skutkiem jednak uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji powinno być w pierwszej kolejności wydanie orzeczenia reformatoryjnego przez organ odwoławczy i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty albo umorzenie postępowania organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak już wskazano powyżej, jedynie w wyjątkowych, ściśle określonych przez ustawodawcę okolicznościach, dopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.).

W ocenie Sądu, mając na względzie treść zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienia nie sposób uznać aby organ odwoławczy wykazał, iż decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W treści skarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie wykazuje też, aby w sprawie należało wydać takie rozstrzygnięcie (lub rozstrzygnięcia), które nie mogłoby zostać wydane przez organ nadzoru budowalnego wyższego stopnia w toczącym się postępowaniu po dostrzeżeniu przez ten organ naruszeń prawa przez inwestora. Stąd zasadnym jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Należy też dostrzec, iż w realiach badanej sprawy decyzja organu I instancji w istocie miała charakter "merytoryczny". Nie można bowiem nie dostrzegać, że organ ten dokonał oceny zebranego materiału dowodowego i w następstwie odzwierciedlonej w uzasadnieniu decyzji oceny dowodów doszedł do wniosku, że nie doszło do takiego naruszenia prawa, które dawałoby podstawy do podejmowania czynności przez organ nadzoru budowanego względem strony. Jakkolwiek organ odwoławczy dopatrzył się w toku swojego postępowania pewnych braków w postępowaniu dowodnym, to jednak nie można nie dostrzegać, że skoro zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie stosownego postępowania uzupełniającego i oparł się na jego efektach, powyższe nie dawało podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Na marginesie powyższych rozważań, mając na względzie zarzuty sprzeciwu oraz stawisko organu odwoławczego należy dostrzec, iż w badanej sprawie nie jest rolą organów administracji rozstrzyganie o możliwości obciążenia nieruchomości służebnością przesyłu lecz w ramach swoich czynności kontrolnych powinny one zweryfikować czy przystępując do wykonania robót budowalnych inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowalne, czy w realiach badanej sprawy wymagane dla realizacji takiego przedsięwzięcia jak wybudowanie gazociągu niskiego ciśnienia. Przy czym przy ocenie należy uwzględniać także, iż przepisy prawa miejscowego (plan miejscowy) przewidują uzbrojenie w sieć gazową osiedla mieszkaniowego, dla którego działka nr [...] stanowi wewnętrzną drogę dojazdową.

Warto też zauważyć, iż w myśl art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Wobec powyższej zasady, skoro wymagana w badanej sprawa ocena następowała na gruncie prawa administracyjnego, całkowicie niezrozumiałym jawi się brak odniesienia się przez organ odwoławczy do istniejącego orzecznictwa sądów administracyjnych i związanego z nimi orzecznictwa organów administracji. Jakkolwiek w rozpatrywanej sprawie także orzecznictwo sądów powszechnych może być pomocne przy ocenie problemów prawnych, to nie można tracić z pola widzenia, iż sądy powszechne orzekają w innym przedmiocie i innym postępowaniu. I tak, w przywoływanym przez organ odwoławczy postanowieniu Sądu Okręgowego w Krakowie, sądy powszechne (I i II instancji) rozstrzygały wniosek współwłaścicieli mniejszościowych nieruchomości gruntowych stanowiących drogę do dokonania czynności zwykłego zarządu, przy czym istota rozstrzygnięcia sądów powszechnych sprowadzała się do oceny czy wnioskodawcy wybrali właściwą drogą do uzyskania zamierzonego celu, a więc doprowadzenia zasilania działek wnioskodawców w gaz ziemny i w tym zakresie oceniano ich interes prawny do uzyskania ochrony w kształcie dochodzonym w przedmiotowym postępowaniu. Tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej przez organy administracji sprawie. Natomiast nie można nie dostrzegać, iż w zakresie stosowania Prawa budowalnego zapadły liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których dokonywano oceny posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w podobnych jak rozpatrywana sytuacjach. Jak wynika z przedmiotowego orzecznictwa czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. NSA wyjaśniał w szczególności, że przepisy Kodeksu cywilnego nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zwykłego zarządu. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy. Budowa instalacji na nieruchomości, będącej przedmiotem współwłasności, może mieścić się w ramach zwykłego zarządu, jeżeli nieruchomość służy współwłaścicielom wyłącznie do ułatwienia korzystania z innych nieruchomości (wspólna droga), a wymieniona na wstępie inwestycja ma na celu zwiększenie użyteczności jednej z nich. NSA dostrzegał też w swoim orzecznictwie, że zmiany występujące w obrębie stosunków społeczno-gospodarczych wymuszają rozszerzenie zakresu czynności zwykłego zarządu. (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. akt. II OSK 1081/16 z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 906/09; z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 511/11; z dnia 24 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 2625/13). Na marginesie warto też dostrzegać, iż instytucja służebności przesyłu została wprowadzona do prawa cywilnego z dniem 3 sierpnia 2008 r. (art. 3051 k.c.), a zatem wskazane wyżej rozstrzygnięcia sadów administracyjnych zapadały w okresie jej istnienia w obrocie prawnym. Niedostrzeżenie powyższego oraz brak jakichkolwiek rozważań w powyższym zakresie w zaskarżonej sprzeciwem decyzji sprawia też, iż nie sposób uznać aby organ odwoławczy wydając swoje rozstrzygnięcie działał z należytą wnikliwością (art. 12 § 1 k.p.a.), a swoją decyzję należycie uzasadnił (art. 107 § 3 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdziwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. W skład kwoty 597 zł wchodzi: wpis sądowy - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.

Cytowane powyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl