Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2331/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia WSA (del.) Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 619/19 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2019 r., nr SKO.PW./4171/15/2019 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od P.W. na rzecz E.M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Kr 619/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO w Krakowie) z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej E.M. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy J. decyzją z 11 maja 2018 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1257 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) w przedmiocie wydania decyzji nakazującej właścicielowi działek oznaczonych nr ew. [...] i [...] obręb C. – P.W. przywrócenia gruntów do stanu poprzedniego, przed dokonaniem zmian stanu wody na gruncie poprzez zmianę kierunku odpływu wody opadowej, ze szkodą na działki sąsiednie, oznaczone nr ew. [...] i [...] stanowiące własność E.M. i działkę oznaczoną nr ew. [...] stanowiącą własność R.P. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił szczegółowo przebieg postępowania oraz poczynione ustalenia faktyczne, a także decyzję z [...] lipca 2017 r., jaka zapadła przy uprzednim rozpoznaniu sprawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.M. Odwołująca podniosła, że jej działki nadal są zalewane i domaga się przywrócenia stanu poprzedniego przed dokonaniem zmian stanu wody na gruncie. Ponadto przeprowadzone postępowanie dowodowe narusza przepisy art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz pominięcie pełnomocników odwołującej się w zapoznaniu się z opinią biegłego z zakresu budownictwa wodnego. SKO w Krakowie decyzją z [...] października 2018 r., znak [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na skutek rozpoznania sprzeciwu od ww. decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję. Sąd stwierdził, że organ I instancji zastosował prawo materialne w taki sam sposób, w jaki stosuje to prawo, ilekroć wydaje decyzję "odmowną". W tych okolicznościach organ odwoławczy był uprawniony do działania merytorycznego i zastosowania prawa materialnego po raz drugi w zgodzie z właściwością instancyjną i zasadą dwuinstancyjności.

SKO w Krakowie decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło nakazania P.W. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

E.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję SKO w Krakowie, domagając się uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w tym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nie dość wnikliwe rozważenie przez organy obu instancji kwestii czy wykonane przez P.W. urządzenia skutecznie zapobiegają szkodom na nieruchomościach sąsiednich oznaczonych jako działki nr [...] i [...] stanowiących własność strony skarżącej oraz działce [...] stanowiącej własność R.P., spowodowanych zmianą stanu wody na gruncie przez P.W. Sąd I instancji podkreślił, że każda decyzja orzekająca o zmianie "stosunków wodnych" powodujących szkodę na gruntach sąsiednich wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania przede wszystkim celem wykazania czy właściciel nieruchomości dokonał zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a następnie - o ile doszło do takiej zmiany – ustalenia przez organ alternatywnego sposobu załatwienia sporawy albo przez nakazanie właścicielowi przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom ( art. 29 ust.3 Prawa wodnego z 2001 r.).

Według Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że w wyniku działań P.W. doszło do zmiany stosunków wodnych na dz. ewid. nr [...] i [...] obr. C. stanowiących jej własność. W wyniku tych działań doszło do zmiany kierunku odprowadzanej wody opadowej z tzw. górki, co z kolei spowodowało szkodę na działkach nr [...] i [...] przez ich zalewanie. Nadto na działce nr [...] został zalany zgromadzony materiał budowlany, a na działce nr [...], zalany został garaż.

W postępowaniu administracyjnym, w ramach którego pięciokrotnie przeprowadzono oględziny, słuchano świadków i pozyskano dwie opinie sporządzone przez biegłych organy ustaliły, że przed zmianami naturalny spływ wód opadowych polegał na częściowym ich spływie z tzw. górki, na wysokości działki nr [...], następnie spływ wody skręcał w kierunku północnym do wodnika (naturalny jar, zwany lokalnie D.) przez działki nr [...], [...], [...] do naturalnego obniżenia w kierunku północno-zachodnim do potoku R., Pozostała część wód opadowych kierowana była do przepustu pod drogą, którego wylot skierowany był na działkę nr [...]. Wody z przepustu spływały po terenie działki nr [...], a następnie do istniejącego wodnika, który biegł w kierunku północno-zachodnim, poprzecznie poprzez działki nr [...] i [...], do potoku R. (zeznania świadków: J. N., M. D., H. M., G. W. i B. P. oraz ustalenia w opinii hydrologicznej z maja 2017 r., sporządzonej przez biegłego mgr J.G.).

W skardze kasacyjnej P.W., reprezentowana przez adw. D.D., na podstawie art. 173 § 1-2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 września 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 619/19. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz uznanie, że organy administracji publicznej zaniechały wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy w tym w szczególności ustalenia czy zainstalowane przez P.W. urządzenia skutecznie zapobiegają szkodom na nieruchomościach sąsiednich oznaczonych jako działki numer [...] i [...], które stanowią własność E.M. oraz działki [...], która stanowi własność R.P., podczas gdy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym opinii biegłych z zakresu hydrologii i budownictwa pozwala na wyciągnięcie niebudzącego wątpliwości wniosku, że postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, wnikliwy, dokładny wyjaśniło wszystkie sporne okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym ustalenia, że ww. urządzenia skutecznie zapobiegają zalewaniu działek pozostałych stron tego postępowania. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz oddalenie skargi E.M. w całości i na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od E.M. na rzecz P.W. kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji prawidłowo dostrzega, że w postępowaniu administracyjnym podjęte zostały opinie biegłych z zakresu hydrologii i geologii - J.G. oraz M.S. oraz z zakresu konstrukcji i budownictwa - M.M. Sąd I instancji wyprowadza wadliwą zdaniem P.W., ocenę w zakresie naruszenia zasad postępowania dowodowego w administracji z tego, że w opracowaniu biegłego M.M. brakuje odwołania się za pośrednictwem opinii biegłego G. oraz M.S. do ugody zawartej pomiędzy P.W. a D.P., tracąc jednocześnie z pola widzenia fakt, że przedmiotem tego postępowania jest norma określona w art. 29 ustawy prawo wodne. Celem tego typu postępowań, mających związek z ww. przepisem jest wykonanie odpowiednich urządzeń, zapobiegających wywoływaniu szkód na gruncie sąsiednim, w przypadku gdy pozostałe przesłanki materialnoprawne zostały spełnione. Te urządzenia muszą być skuteczne, nacelowane na zlikwidowanie szkodliwego wpływu zmienionego kierunku spływu wód na grunt sąsiedni. Opracowania eksperckie, zwłaszcza opinia biegłego M. zawiera specjalistyczną ocenę, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, odwołującą się do opracowania geologiczno-hydrologicznego, tłumacząc w logiczny sposób skuteczność wykonanych urządzeń na gruncie należącym do skarżącej. Z faktu, że opracowanie biegłego M. nie odwołuje się bezpośrednio do ww. ugody nie powinno się wyprowadzać wniosku, że jest ono wadliwe, niepełne, ponieważ ww. opinia bazuje na opracowaniu biegłych G. oraz S., co celnie zostało uznane za wystarczające przez SKO w świetle art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Skarżąca kwestionuje ocenę poczynioną przez instancję a quo jakoby organy administracji publicznej bezkrytycznie oceniły opracowanie biegłego M. oraz bezkrytycznie na podstawie tej opinii poczyniły ustalenia faktyczne, które stały się podstawą decyzji administracyjnych. Nawet jeśli przyjąć za prawidłową ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, poczynioną za opinią biegłego G., że większość wód opadowych i roztopowych będzie nadal spływać na działkę [...] (niejako poza zainstalowanymi urządzeniami), to okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, co zdaje się tracić z pola widzenia ten Sąd, ponieważ działka [...] należy do P.W., tymczasem celem wynikającym z normy, zakodowanej w art. 29 ustawy prawo wodne jest ochrona działek sąsiednich a nie właściciela działki, który miałby dopuścić się naruszeń w naturalnym spływie wód. Według skarżącej kasacyjnie pozbawiona znaczenia prawnego jest ocena Sądu I instancji w zakresie w jakim dostrzega różnice pomiędzy opracowaniem biegłego G. oraz M. na s. 12 uzasadnienia wyroku z 12 września 2019 r., skoro z działki [...] wody opadowe i roztopowe, naturalnym ukształtowaniem terenu nie będą spływać na działki E.M. oraz R.P., zaś będą spływać na działkę nr [...] należącą do P.W. (w terenie zidentyfikowano naturalny spad wody właśnie w tym kierunku). Co więcej a co nie uszło uwadze biegłego M. to właśnie mur oporowy i wykonane korytka na działce P.W. stanowią gwarancję, że woda która spłynęła z działki [...] nie będzie rozlewać się po działkach należących do E.M. oraz R.P., zaś woda ta będzie zbierana na działce skarżącej [...](w tym przypadku najbardziej podatną działką na takie oddziaływanie byłaby właśnie działka [...] z racji swojego bezpośredniego sąsiedztwa z działką [...] oraz działką [...]). Dlatego skoro na skutek zainstalowanych przez skarżącą urządzeń wykluczone jest zalewanie działki [...] to tym bardziej wykluczone jest zalewanie pozostałych działek, które należą do E.M. i R.P.. W konsekwencji różnice w opiniach biegłych a zidentyfikowane przez Sąd I instancji nie są istotne i nie przesądzają o tym, aby korzystając z dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. należało uchylać decyzję z 1 kwietnia 2019 r. SKO w Krakowie. To zaś dowodzi zasadności postawionego w petitum zarzutu kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.M., reprezentowana przez adw. E.Z., na podstawie art. 184 p.p.s.a wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej pełnomocnika P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 619/19 w całości, 2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z 27 listopada 2017 r. - na okoliczność stwierdzenia, że na terenie dz. nr [...], [...], [...] w m. C., wzdłuż dz. [...] zlokalizowano ogrodzenie z pustaków betonowych o wysokości 2,2 m., 3) zasądzenie od skarżącej na rzecz E.M. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że skarga kasacyjna skarżącej oraz zawarte w niej wnioski i twierdzenia, są bezzasadne, ponieważ wyrok Sądu I instancji z 12 września 2019 r. jest prawidłowy. Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie bez naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania. W ocenie strony postępowania, w skardze kasacyjnej z 14 listopada 2019 r. podstawa kasacyjna została sformułowana w sposób nieprawidłowy, ponieważ skarżąca formułuje zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania jest ograniczone przesłanką - uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A więc nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną lecz wymaga powiązania z wynikiem sprawy, a zatem zastosowaniem lub odmową zastosowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny określonego przepisu prawa. Skarżąca P.W. nie wykazała uchybienia przepisom, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż samo przytoczenie naruszenia przepisów postępowania nie może stanowić podstawy kasacyjnej.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że organy administracyjne rozpatrujące przedmiotową sprawę, pomimo dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z opinii biegłych, nie oceniły tych dowodów w sposób prawidłowy pod kątem ich zupełności, logiczności i spójności. Według autorki odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie można tracić z pola widzenia faktu, że opinie przeprowadzone w sprawie są w pewnym zakresie ze sobą sprzeczne, jak również twierdzenia w nich zawarte są niewystarczające dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącej, że opinia biegłego M.M. tłumaczy w logiczny sposób skuteczność wykonanych urządzeń skoro w opinii znajduje się tylko i wyłącznie stwierdzenie, że urządzenia wykonane przez skarżącą skutecznie zapobiegają szkodom wywołanym zmianą stanu wody na gruncie, jak również brak jest wyjaśnienia na jakiej podstawie biegły uznał, że skarżąca wykonała wszystkie zalecenia opinii biegłego hydrologa J.G..

Fakt, czy większość wód opadowych będzie nadal spływać na działkę nr [...] ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy choćby w tym aspekcie, że opinie biegłego M.M. i biegłego J.G. różnią się pomiędzy sobą. E.M. wnosi o przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. (nr sprawy [...]) na okoliczność stwierdzenia iż na terenie dz. nr [...], [...], [...] w m. C., wzdłuż dz. [...] zlokalizowano ogrodzenie z pustaków betonowych o wysokości 2,2 m. Podnieść należy, że nie jest to mur oporowy tylko ogrodzenie. Działka należącą do strony postępowania, tj. E.M. jest w dalszym ciągu zalewana, co prowadzi do utraty wartości działki. Ponadto na działce zgromadzony jest materiał budowlany, który podlega procesowi ciągłego niszczenia w związku ze zmianą stanu wód, która została dokonana przez skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, podniesione w niej zarzuty oraz ich uzasadnienie nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu należy stwierdzić, że powinny być ocenione łącznie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: Czy poczynione ustalenia faktyczne w sprawie są niewystarczające, co samo rozstrzygnięcie czyni przedwczesnym i w konsekwencji doprowadziło to do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Spór dotyczy także stwierdzenia Sądu I instancji, że uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w tym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nie dość wnikliwe rozważenie przez organy obu instancji kwestii czy wykonane przez P.W. urządzenia skutecznie zapobiegają szkodom na nieruchomościach sąsiednich oznaczonych jako działki nr [...] i [...] stanowiących własność strony skarżącej oraz działce [...] stanowiącej własność R.P., spowodowanych zmianą stanu wody na gruncie przez P.W.

Według Sądu I instancji, spór dotyczy kwestii skutecznego usunięcia szkód spowodowanych przez właściciela dz. nr [...] i [...] na ww. działkach sąsiednich.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 ust 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz uznanie, że organy administracji publicznej zaniechały wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy w tym w szczególności ustalenia czy zainstalowane przez P.W. urządzenia skutecznie zapobiegają szkodom na nieruchomościach sąsiednich oznaczonych jako działki numer [...] i [...], które stanowią własność E.M. oraz działki [...], która stanowi własność R.P., podczas gdy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym opinii biegłych z zakresu hydrologii i budownictwa pozwala na wyciągnięcie niebudzącego wątpliwości wniosku, że postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, wnikliwy, dokładny wyjaśniło wszystkie sporne okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym ustalenia, że ww. urządzenia skutecznie zapobiegają zalewaniu działek pozostałych stron tego postępowania.

Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania nie zostały prawidłowo wyjaśnione.

Przypomnieć należy, że Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość wykładni bądź prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem. Niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, trafnie uznał, że analiza akt sprawy, a w szczególności uzasadnień decyzji organów obu instancji przekonuje, że poczynione ustalenia faktyczne w sprawie są niewystarczające, co samo rozstrzygnięcie czyni przedwczesnym.

Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisów proceduralnych, którym organ administracji uchybił, ale również wskazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej rozstrzyganej w zaskarżonym akcie przez organ (tak w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 332/05; wyroku NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 801/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonał, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnikliwej i prawidłowej oceny ustaleń faktycznych poczynionych w tej sprawie przez orzekające organy.

Sąd I instancji formułując wnioski co do zgromadzonych i rozważanych dowodów prawidłowo przyjął, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organy obu instancji w sposób bezkrytyczny przyjęły ustalenia poczynione w opinii mgr inż. M.M., zgodnie z którymi urządzenia zapobiegające szkodom - wykonane przez P.W. przed wydaniem ostatecznej decyzji w tej sprawie – skutecznie zapobiegają szkodom wywołanym zmianą stanu wody na gruncie. Ma rację Sąd I instancji, że samo stwierdzenie, że opinia jest rzetelna, albo, że biegły stwierdził "jednoznacznie, że urządzenia zapobiegające szkodom zostały wykonane" i "są funkcjonalne i wystarczające dla zrealizowania celu ich wybudowania", jak to ma miejsce w zaskarżonej decyzji, należy uznać za niewystarczające. Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że organ odwoławczy wskazał, że P.W. wykonała także "wszelkie zalecenia opinii biegłego hydrologa J.G.", bez wyjaśnienia jednak na jakiej podstawie tak uznał. Stwierdzenia te budzą wątpliwości przede wszystkim ze względu na fakt, że ustalenia obu opinii nie są takie same. Różnice dotyczą również urządzeń zapobiegających szkodom.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że za uzasadnione uznać należy zarzuty dotyczące na niewyjaśnienia całokształtu sprawy co oznacza naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do wniosku autorki odpowiedzi na skargę kasacyjną o przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi kasacyjnej dokumentu w postaci zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 listopada 2017 r. na okoliczność stwierdzenia, że na terenie dz. nr [...], [...], [...] w m. C., wzdłuż dz. [...] zlokalizowano ogrodzenie z pustaków betonowych o wysokości 2,2 m, należy wyjaśnić, że w świetle przepisów p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 25 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2326/13). W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16). Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej. Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.