Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6375/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 § 1-2, art. 35 § 1-3, art. 37 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 133 § 1, art. 106 § 3, art. 183  § 2 pkt 5, art. 149 § 2, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1366/20 w sprawie ze skargi Z. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1366/20, po rozpoznaniu skargi Z.S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą" planowanego na działkach nr [...], [...] w miejscowości R., 1. zobowiązał Wójta Gminy P. do rozpatrzenia wniosku z dnia 30 kwietnia 2019 r. w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na realizację przedsięwzięcia nr ZpOś.6220.3.2019 w terminie 30 dni od dnia przekazania akt sprawy; 2. stwierdził, że Wójt Gminy P. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznał od Wójta Gminy P. na rzecz Z.S. sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych; 5. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie prowadzone przez Wójta było przewlekle. Wyjaśniono w pierwszej kolejności, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została złożona do organu 30 listopada 2020 r. i do dnia rozpatrywania sprawy przez Sąd, tj. do 23 kwietnia 2021 r. w sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie załatwiające wniosek skarżącego z dnia 30 kwietnia 2019 r.

Przedstawiając w sposób szczegółowy chronologię podejmowanych przez Wójta czynności procesowych we wszczętym postępowaniu Sąd stwierdził, że część z nich podejmowana była w nieuzasadnionych odstępach czasu, a organ nie wykorzystał wszelkich przysługujących mu instrumentów prawnych, aby sprawę rozstrzygnąć w terminach nakazanych prawem. Wielokrotnie podejmował czynności, nie z własnej inicjatywy, lecz z wniosku Stowarzyszenia E. Działania podejmowane od października 2019 r. rozciągnięte były w czasie i nie miały charakteru skumulowanego, m.in. organ dwukrotnie powoływał opinię biegłego, przy czym czyniąc to po raz drugi nie wyznaczył terminu jej sporządzenia i nie wyjaśnił potrzeby i przyczyny sporządzenia tej opinii. Drugą opinię za stosowne uznał powołać dopiero 9 listopada 2020 r., tj. 11 miesięcy po sporządzeniu pierwszej. Poza tym, jak wynika z akt sprawy i potwierdza to także strona w skardze, inwestor wzywany był kilkukrotnie do uzupełnienia raportu w odstępach czasu, w wyznaczonym terminie przedkładał stosowną dokumentację i odpowiedź wskazując jednocześnie, że wnosi o merytoryczne załatwienie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej. Sąd doszedł do przekonania, że część podjętych czynności Wójt mógł podjąć na wcześniejszym etapie, np. w sprawie informacji co do przyłączenia do sieci – pismo z dnia 15 grudnia 2020 r. do Związku Komunalnego "[...]", czy dopuszczenie inwentaryzacji przyrodniczej sporządzonej – postanowienie z dnia 2 września 2020 r., czy artykułu dwumiesięcznika. Wójt podejmował kolejne działania w różnych odstępach czasu, przy czym najczęściej impulsem do tego była nie własna inicjatywa organu, lecz wnioski stowarzyszenia lub wyznaczenie terminu załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia, jak i przez samego Wójta. Działania te w rzeczywistości nie prowadziły do załatwienia sprawy, dlatego też zdaniem Sądu należało uznać je za działania pozorne. W konsekwencji postępowanie było prowadzone przewlekle, gdyż po stronie organu brak było niezbędnej aktywności, a podejmowane działania pozbawione były tak koncentracji, mimo wielokrotnego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, jak i skuteczności. Zdaniem Sądu Wójt mógł działać szybciej i sprawniej, dopełniając nałożonych na niego obowiązków oraz zabezpieczając prawa strony do uzyskania merytorycznego rozpoznania jej sprawy, zaś cześć czasu procedowania nie wynikała ze skomplikowanego charakteru sprawy, ani czynników niezależnych od organu, których nie mógł on przezwyciężyć na wcześniejszym etapie postępowania, przy użyciu dostępnych dla niego środków.

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wójta postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazane okoliczności sprawy i rażący charakter przewlekłości postępowania przemawiały także za przyznaniem stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Przyznana stronie kwota pieniężna w wysokości 1000 zł ma służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez pozbawienie organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie możliwości obrony swoich praw na skutek zaniechania przez Sąd:

- wystąpienia do Wójta Gminy P. w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. o przesłanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dalszej części akt sprawy administracyjnej o znaku ZpOś.6220.3.2019, jakie powstały po dacie wniesienia do Sądu pierwszej instancji skargi adwokata M.S. wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy administracyjnej, ewentualnie o złożenie przez organ wyjaśnień dlaczego nie doszło jeszcze do zakończenia owego postępowania administracyjnego pomimo upływu kilku miesięcy od daty skargi do Sądu;

- poinformowania organu o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego w trybie uproszczonym i udzielenie mu czasu na możliwość przedstawienia swoich racji w formie pisemnej, dzięki czemu organ mógł uzupełnić akta sprawy zgromadzone w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym o aktualny stan tej sprawy administracyjnej jak i złożyć wyjaśnienia czemu owo postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze zakończone przez organ, tak aby Sąd mógł orzekać w sprawie na podstawie kompletnych akt sprawy (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Ponadto Sąd pierwszej instancji w dniu 19 kwietnia 2021 r. doręczył organowi pismo adw. M.S. z dnia 18 marca 2021 r. bez możliwości odniesienia się do niego przez organ, gdyż w dniu 23 kwietnia 2021 r. Sąd rozpoznał sprawę i wydał wyrok, t.j. 4 dni po dacie doręczenia ww. pisma organowi;

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o niekompletne akta sprawy administracyjnej na skutek zaniechania przez Sąd:

- wystąpienia do Wójta Gminy P., w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. o przesłanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dalszej części akt sprawy administracyjnej o znaku ZpOś.6220.3.2019 jakie powstały po dacie wniesienia do Sądu pierwszej instancji skargi adw. M.S. wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy administracyjnej, ewentualnie o złożenie przez organ wyjaśnień dlaczego nie doszło jeszcze do zakończenia owego postępowania administracyjnego pomimo upływu kilku miesięcy od daty skargi do Sądu;

- poinformowania organu o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego w trybie uproszczonym i udzielenie mu czasu na możliwość przedstawienia swoich racji w formie pisemnej, dzięki czemu organ mógł uzupełnić akta sprawy zgromadzone w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym o aktualny stan tej sprawy administracyjnej jak i złożyć wyjaśnienia czemu owo postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze zakończone przez organ, tak aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógł orzekać w sprawie na podstawie kompletnych akt sprawy (art. 106 § 3 P.p.s.a.);

3) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroli akt sprawy administracyjnej o znaku ZpOś.6220.3.2019 w sposób w bardzo luźny od materiału dowodowego zawartego w aktach wskazanej sprawy administracyjnej;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 12 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a., art. 35 § 1-3 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Wójt Gminy P. w sprawie o znaku ZpOś.6220.3.2019 dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

5) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 i § 2 K.p.a., art. 35 § 1-3 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., poprzez wadliwe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Wójt Gminy P. w sprawie o znaku ZpOś.6220.3.2019 dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

6) art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1-2 K.p.a., art. 35 § 1-3 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy;

7) art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez wymierzenie Wójtowi Gminy P. sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Przy piśmie z dnia 4 października 2022 r. Wójt Gminy P. poinformował, że w dniu 4 października 2022 r. wydał decyzję w sprawie o nr ZpOś.6220.3.2019 o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia, załączając powyższe rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonych przez stronę skarżącą kasacyjnie skutków.

Przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotem tej sprawy jest kontrola zaskarżonego wyroku obejmującego ocenę jedynie samego przebiegu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem Z.S. z dnia 30 kwietnia 2019 r. o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działkach nr [...] i [...] w miejscowości R. Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie była ocena, czy zaistniała w tej sprawie bezczynność i przewlekłe prowadzenie tego postępowania.

Zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy określa art. 149 P.p.s.a. i stosując ten przepis kompetencyjny Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok. W związku z tym jako niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. określa zakres kognicji sądu administracyjnego w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia, w tej sprawie przedmiotem skargi nie była decyzja lub postanowienie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez pozbawienie organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie możliwości obrony swoich praw na skutek zaniechania przez ten Sąd wystąpienia do Wójta Gminy P. w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. o przesłanie dalszej części akt sprawy administracyjnej, jakie powstały po dacie wniesienia do Sądu pierwszej instancji skargi oraz o złożenie przez organ wyjaśnień, dlaczego nie doszło jeszcze do zakończenia owego postępowania administracyjnego pomimo upływu kilku miesięcy od daty skargi do Sądu, a także braku poinformowania organu o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego w trybie uproszczonym i udzielenia mu czasu na możliwość przedstawienia swoich racji w formie pisemnej.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. nieważność postępowania sądowego zachodzi w przypadku, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W tej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro przedmiot tej sprawy obejmował bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to skorzystanie przez Sąd pierwszej instancji z trybu uproszczonego nie stanowiło naruszenia prawa. Ustawodawca pozwolił na wyłączenie pewnej kategorii z obowiązku rozpoznawania spraw na posiedzeniu jawnym (rozprawie), a tym samym skorzystanie z tej możliwości nie może być traktowane jako pozbawienie strony prawa do obrony swoich praw. Nie ulega przy tym wątpliwości, że po wniesieniu skargi Wójt Gminy P. przekazując sprawę wraz z aktami Sądowi pierwszej instancji udzielił odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi tej organ ustosunkował się do zarzutów skargi, a więc przedstawił także swoją argumentację. Tym samym należy przyjąć, że w tej sprawie zostało zachowane prawo strony do zapewnienia jej udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie tryb uproszczony rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny nie obejmuje informowania stron o terminie posiedzenia niejawnego i udzielania dodatkowego czasu na przedstawianie przez strony argumentów. Co do zasady strona skarżąca wskazuje na swoje argumenty w skardze, a strona przeciwna w odpowiedzi na skargę i te czynności procesowe zostały w sprawie zachowane. Sąd pierwszej instancji doręczył w dniu 19 kwietnia 2021 r. stronie skarżącej kasacyjnie pismo pełnomocnika skarżącej z 18 marca 2021 r. i wprawdzie wydając wyrok w dniu 23 kwietnia 2021 r. Sąd ten w istocie nie pozostawił czasu na udzielenie odpowiedzi na to pismo, jednakże okoliczność ta nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Sama strona skarżąca kasacyjnie nie podnosi, jaki wpływ na wynik sprawy miałoby udzielenie przez nią odpowiedzi na pismo strony skarżącej z daty 18 marca 2021 r.

Zarzut braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez Sąd pierwszej instancji w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. także nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy P. przekazał akta sprawy z okresu od kwietnia 2019 r. do grudnia 2020 r., a Sąd pierwszej instancji orzekał o przewlekłości i bezczynności postępowania w dniu 23 kwietnia 2021 r.

Strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 18 marca 2021 r. przedłożyła fotokopie akt sprawy wykonanych w dniu 16 marca 2021 r. Ponadto przedmiotem tej sprawy nie była kontrola legalności zaskarżonej decyzji ale ocena, czy postępowanie było prowadzone przewlekłe i czy miała miejsce bezczynność. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji ocenił przebieg postępowania w okresie od kwietnia 2019 r. do grudnia 2020 r. i trafnie stwierdził, że na dzień 23 kwietnia 2021 r. sprawa nie została zakończona. Organ pozostawał w bezczynności. Ponadto prawidłowo Sąd pierwszej instancji oceniając przebieg postępowania za okres od kwietnia 2019 r. do grudnia 2020 r. ustalił przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym skoro Sąd pierwszej instancji trafnie ustalił stan przewlekłości prowadzenia postępowania do grudnia 2020 r., to nie zmieniłoby takiej oceny nawet należyte prowadzenie postępowania po tej dacie. Przewlekłość bowiem obejmuje ocenę sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie należytego skoncentrowania czynności dowodowych i wykazywania się przez organ należytą dbałością o szybkie procedowanie. Jeżeli więc przez okres np. półtora roku organ prowadził postępowanie przewlekle, a później już w należyty sposób, to i tak sąd powinien ustalić stan przewlekłości w jego prowadzeniu.

Tym samym w okolicznościach tej sprawy ustalając przewlekłość na podstawie materiału dowodowego obejmującego okres od kwietnia 2019 r. do grudnia 2020 r. bez dysponowania aktami sprawy w okresie styczeń-kwiecień 2021 r. Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik samej sprawy.

Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji powinien zwrócić się do organu o przekazanie akt sprawy tak, aby na datę swojego orzekania ocenić zarówno bezczynność jak i przewlekłość prowadzonego postępowania. Jednak w tej sprawie skoro prawidłowo został oceniony stan bezczynności i przewlekłości postępowania, to brak wezwania organu do przedłożenia akt sprawy z okresu ostatnich kilku miesięcy nie stanowiło istotnej wady. Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji naruszyłby obowiązek określony w art. 133 § 1 P.p.s.a. przeprowadzając kontrolę bezczynności lub przewlekłości postępowania w taki sposób, który doprowadziłby do przedstawienia przez ten Sąd sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. Niewątpliwie obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, tj. wynikającego z akt sprawy.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. byłby zasadny, gdyby sąd wojewódzki dokonał wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony przez orzekające w sprawie organy. Sytuacja taka nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji uznał, że zgromadzony w okresie od kwietnia 2019 r. do grudnia 2020 r. materiał dowodowy pozwala w pełni na wskazanie, że postępowanie było prowadzone przewlekle i takiej okoliczności nie zmieniłaby sytuacja, w której nawet w okresie styczeń-kwiecień 2021 r. organ należycie koncentrował czynności dowodowe. Także strona skarżącą kasacyjnie nie wskazała, w jaki sposób wpłynęłoby na dokonanie ustaleń stanu przewlekłości lub bezczynności przez Sąd pierwszej instancji przekazanie akt sprawy z okresu styczeń-kwiecień 2021 r. Nie można także pominąć i tego, że strona skarżącą przekazała brakujące kopie akt sporządzone na datę 16 marca 2021 r., a organ nie wydał do dnia 23 kwietnia 2021 r. decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mających istotny wpływ na wynik sprawy obejmujący art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1-2 K.p.a., art. 35 § 1-3 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Wójt Gminy P. w sprawie o znaku ZpOś.6220.3.2019 dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, na czym polegało przewlekłe prowadzenie postępowania opisując poszczególne czynności podejmowane przez Wójta Gminy P. od dnia 30 kwietnia 2019 r. do dnia 15 grudnia 2020 r. Analiza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obejmująca okres prawie dwudziestu miesięcy w zakresie szybkości, zasadności i należytej koncentracji postępowania dowodowego pozwoliła temu Sądowi na ustalenie, że organ prowadzący postępowanie dopuści się przewlekłego prowadzenia tego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w tej sprawie w pełni zasadne.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. wraz z powiązanymi z tym zarzutem przepisami postępowania administracyjnego nie uzasadnił w skardze kasacyjnej, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych przepisów K.p.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej bardziej przypomina w istocie recenzję zaskarżonego wyroku poprzez wskazanie, z którymi fragmentami tego uzasadnienia strona skarżąca kasacyjnie polemizuje wyrażając swoją wątpliwość.

Jak już zostało to wskazane, wnosząc skargę kasacyjną strona skarżącą stosowanie do art. 176 P.p.s.a. ma obowiązek nie tylko przytoczyć podstawy takiej skargi wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji, ale też szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje, na podstawie wniesionej skargi kasacyjnej, jeszcze raz sprawy sądowej, ale mocą przepisów ustawy ograniczony jest to rozpoznania samych zarzutów takiej skargi w takim zakresie, w jakim wynika to z ich uzasadnienia (art. 183 § 1 P.p.s.a.).

Strona skarżąca kasacyjnie przytacza fragmenty uzasadnień w innych sprawach, co jednak nie oznacza uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Stanowisko zajęte w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczące obowiązku uzasadnienia podstaw kasacyjnych znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przykładowo NSA w uzasadnieniu wyroku z 4 lipca 2023 r. sygn. akt II FSK 248/23 stwierdził, że wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co oznacza, że niezbędne jest wyjaśnienie, na czym zarzucane naruszenie polegało, a w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analogiczne stanowisko zajął NSA przykładowo w wyrokach z dnia: 15 czerwca 2023 r. sygn. akt I FSK 1373/18; 7 czerwca 2023 r. sygn. akt III FSK 1279/22 oraz 1 czerwca 2023 r. sygn. akt II FSK 44/23.

Mając powyższe należy stwierdzić, że w zakresie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego strona skarżącą kasacyjnie wskazała w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. podnosząc, że ustawodawca nie określił konkretnego przedziału czasowego prowadzenia postępowania, którego naruszenie skutkowałoby uznaniem przewlekłości postępowania. Tak sformułowany zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. jest niezasadny.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia w przypadku, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, na czym polegała przewlekłość prowadzonego postępowania i częściowo okoliczności te powtórzyła strona skarżąca kasacyjnie (strona 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej) podnosząc przy tym, że z tymi przesłankami przewlekłości nie zgadza się. Nie budzi jednak żadnych wątpliwości, że w tej sprawie postępowanie administracyjne trwało prawie 20 miesięcy licząc do daty wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji, a do chwili wydania zaskarżonego wyroku okres ten obejmował prawie 2 lata. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że okres kilkunastu miesięcy stanowił zasadniczo przekroczenie ustawowego terminu jednego miesiąca lub dwóch miesięcy w sprawach skomplikowanych wynikających z art. 35 § 3 K.p.a. Niewątpliwe sprawa ta ma charakter skomplikowany, tym niemniej nie oznacza to możliwości jej prowadzenia przez okres nieoznaczony. Ustawowy okres 2 miesięcy także i w takich sprawach powinien być wyznacznikiem dla organu. Nie można bowiem zapominać, że strona ma pełne prawo oczekiwania, że jej sprawa zostanie załatwiona w ustawowym terminie. Przyjmując, że do dnia 3 października 2019 r. w tej sprawie zakończyło się postępowanie uzgadniające, to po tej dacie czynności dowodowe podejmowane przez organ nie były skoncentrowane na dążeniu do jak najszybszego załatwienia sprawy. Trafnie podniósł w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że część dowodów przeprowadzano na wniosek jednego z uczestników, a ponadto niektóre wnioski organu kierowane do strony i dotyczące udzielenia odpowiedzi co do ostateczności raportu oddziaływania na środowisko zamierzonego przedsięwzięcia były zbędne.

Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że w tej sprawie nie zaistniał stan przewlekłości podnosząc, a Sąd pierwszej instancji zamiast oprzeć się na orzecznictwie sądów administracyjnych wskazał na własne elementy przewlekłego postępowania. Taka argumentacja jest niezasadna już z tego powodu, że sąd administracyjny ma obowiązek rozpoznania każdej sprawy odrębnie posługując się argumentacją wynikającą z dokonanej wykładni obowiązujących w sprawie przepisów oraz ich prawidłowym zastosowaniu. Brak powołania się na inne wyroki sądów administracyjnych nie stanowi wady uzasadnienia wyroku. Wyroki sądowe mogą być co najwyżej wskazówką co do sposobu dokonania wykładni lub zastosowania danego przepisu. Tym samym w pełni zasadnym było wskazanie w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji na własne ustalenia co do okoliczności tej konkretnej sprawy, których zaistnienie pozwoliło Sądowi na uznanie zaistnienia stanu przewlekłości i bezczynności.

Strona skarżąca kasacyjnie uzasadnia naruszenie art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. brakiem uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji takich okoliczności jak konieczność zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikających z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (strona 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Taka argumentacja nie stanowi uzasadnienia zarzutu nieprawidłowego zastosowania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. z tego powodu, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, w jakim zakresie czasowym niezbędnym było przedłużanie prowadzonego postępowania o wskazane okoliczności dotyczące analizy faktów, okoliczności, oceny sprawy pod wieloma względami, zastoju procesowego wynikającego z zaniechania lub wadliwego działania stron bądź organów współdziałających i dokonania czynności procesowych.

W istocie tak sformułowane uzasadnienie przenosi na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek uzasadniania, które czynności procesowe lub okoliczności sprawy wymagały wydłużonych okresów prowadzenia samego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony skarżącej kasacyjnie w uzasadnianiu zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie powiązała go zarówno z niewłaściwym zastosowaniem art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., jak i z brakiem uwzględnienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podnosząc obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz oceny istotnych okoliczności z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego. Mimo tak podniesionego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazała jedynie, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że sprawa dotyczyła wydania decyzji środowiskowej dla inwestycji obejmującej budowę fermy drobiu o charakterze przemysłowym, a załatwienie takiej sprawy wymaga wysokiej wiedzy merytorycznej pracowników Urzędu Gminy P., mimo że gmina ta jest gminą wiejską.

Takie uzasadnienie zarzutu naruszenia ww. przepisów nie uzasadnia uznania, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Wydanie decyzji środowiskowej dla inwestycji obejmującej fermę drobiu nie stanowi dla ustawodawcy jakąkolwiek okoliczność uzasadniającą przedłużenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację takiego przedsięwzięcia.

Kwestia przemysłowego charakteru takiej fermy także nie została przez ustawodawcę uznana za istotą, skoro z taką okolicznością nie zostały związane żadne dodatkowe obowiązki organu. Ponadto podniesiona okoliczność dotycząca skomplikowanego charakteru takiej sprawy i tym samym stawianych wobec pracowników Urzędu Gminy P. wysokich wymagań merytorycznych nie może stanowić okoliczności uzasadniających przewlekłe prowadzenie postępowania. Obowiązkiem Wójta jest dbanie o zatrudnienie pracowników merytorycznie przygotowanych do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach, dla których właściwym rzeczowo jest wójt. Także wiejski charakter gminy nie może stanowić podstawy do przedłużania postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1-2 K.p.a., art. 35 § 1-3 K.p.a., art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegający na stwierdzeniu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie działanie organu nie wynikało ze złej woli organu ani chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy.

Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przesłanki, na podstawie których uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że uwzględnił takie okoliczności jak: zestawienie terminów rozpoczęcia i braku zakończenia, okoliczności materialnoprawne sprawy, okoliczności które powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zaistnienie cech oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa i wywołującym dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu pierwszej instancji Wójt Gminy P. podejmował w tej sprawie działania pozorne i przewlekłe i mimo zawiadamiania stron o nowych terminach załatwienia sprawy, to czynności organu były znacznie rozciągnięte w czasie. Jako przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w okresie od 30 czerwca 2020 r. do 11 grudnia 2020 r. Wójt Gminy przeprowadził tylko kilka dowodów (dowód z przesłuchania świadka, dowód z artykułu z prasy specjalistycznej, dowód z inwentaryzacji przyrodniczej, dowód z koreferatu oraz zwrócił się o uzupełnienie materiału dowodowego przez inwestora), mimo że był to okres obejmujący 6 miesięcy. Takie czynności procesowe nie wymagały aż tak długiego okresu.

Mając powyższe niezasadny jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie, jakoby Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił, na czym miałoby polegać przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ połączone z rażącym naruszeniem prawa. Chęć zebrania materiału dowodowego w tej sprawie i jego wnikliwa analiza nie uzasadniały prowadzenia postępowania przez okres co najmniej 24 miesięcy licząc od dnia jego wszczęcia do dnia wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji. Podniesiona przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestia braku złej woli organu lub braku lekceważenia strony postępowania nie może być oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązkiem organu było obiektywne i skumulowane podejmowanie czynności procesowych celem załatwienia sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez wymierzenie Wójtowi Gminy P. sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość nie została w zaskarżonym wyroku uzasadniona.

Zarzut ten nie jest zasadny. Sąd administracyjny oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej uwzględnił indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego (tak np. NSA w wyroku z 7 września 2023 r. sygn. akt II OSK 2605/22; NSA w wyroku z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1764/22). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku przesłanki, w oparciu o które uznał, że przyznanie sumy pieniężnej stronie od organ będzie uzasadnione. Podniósł m.in. charakter kompensacyjny zasądzenia sumy pieniężnej mający chociażby w niewielkim zakresie wyrównać szkodę poniesioną przez stronę na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania, które do chwili orzekania nie zostało zakończone. Suma pieniężna ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (wyrok NSA z 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1186/21).

W tej sprawie nie została naruszona sfera dyskrecjonalna władzy sędziowskiej Sądu pierwszej instancji, ponieważ zarówno zasądzenie samej sumy pieniężnej, jak i jej wysokość zależą od oceny okoliczności sprawy i uznania Sądu (por. wyrok NSA z 20 września 2023 r. sygn. akt I OSK 725/22). Ustawodawca nie określił wprost przesłanek wskazujących na ustalenie wysokości takiej sumy, poza jej maksymalnym wymiarem wynoszącym połowę wysokości kwoty stanowiącej dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.). W tej sprawie zasądzona suma pieniężna jest wielokrotnie mniejsza niż ww. kwota.

W związku z tym skoro w tej sprawie Sąd pierwszej instancji uzasadnił zarówno przesłanki zasądzenia samej sumy pieniężnej, jak i jej wysokość, to nie ma podstaw do ingerencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA w wyroku z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt II OSK 2605/22 stwierdził, że ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego. Stanowisko to w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie przyznania stronie składającej odpowiedź na skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania, ponieważ pismo zawierające wniosek o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej.

Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 2 sierpnia 2021 r. (karta nr 114a akt sądowych), zaś pismo zawierające odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania zostało prawidłowo wniesione w dniu 15 września 2021 r. (karta nr 132 akt sądowych).