Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 61/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: 138 § 2;
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 76 ust. 2 pkt 5;
journal: Dz.U. 2023 poz 735
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
article: art. 64a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Z. Z. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2023 r., nr. [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2023 r., nr [...] Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej powoływanej jako "k.p.a."), uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] 2022 r., nr [...], orzekającą o pozbawieniu skarżącego Z. Z. prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres od dnia [...] 2021 r. do dnia [...] 2021 r. w związku z przyznaniem odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] 2021 r. skarżący Z. Z. złożył w Miejskim Urzędzie Pracy w Lublinie wniosek o rejestrację jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia [...] 2021 r. organ pierwszej instancji uznał skarżącego za osobę bezrobotną od dnia [...] 2021 r. oraz przyznał skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] 2021 r. w wysokości 1.489,00 zł miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni przysługiwania prawa do zasiłku oraz w wysokości 1.169,30 zł miesięcznie w okresie kolejnych dni przysługiwania prawa do zasiłku.

Wyrokiem z dnia [...] 2022 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Lublin-Zachód w Lublinie Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zasądził na rzecz skarżącego od Z. O. P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ś., będącego ostatnim pracodawcą skarżącego, kwotę [...]zł tytułem odszkodowania za niezgodne z prawem rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem. Skarżący w dniu 11 marca 2022 r. przedstawił kopię tego wyroku organowi pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji pismem z dnia 30 marca 2022 r. zwrócił się do Z. O. P. Spółki z o.o. w Ś. o udzielenie informacji co do ilości miesięcznych wynagrodzeń, których równowartość stanowiła kwota odszkodowania wypłaconego skarżącemu. Pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. były pracodawca skarżącego poinformował, że kwota wypłaconego odszkodowania wyniosła [...] zł i była to równowartość trzymiesięcznego wynagrodzenia liczona jako ekwiwalent za urlop wypoczynkowy.

Decyzją z dnia [...] 2022 r. Prezydent Miasta Lublin orzekł o pozbawieniu skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres od dnia [...] 2021 r. do dnia [...] 2021 r. w związku z przyznaniem wyrokiem Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia za pracę oraz zachowaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] 2021 r. na okres przewidziany w ustawie w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek odwołania wniesionego przez Z. Z. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] 2022 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, organ pierwszej instancji pismem z dnia 17 października 2022 r. zwrócił się do pracodawcy skarżącego o wskazanie, za jakie konkretne miesiące zostało wypłacone skarżącemu odszkodowanie za niezgodne z prawem rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem. W odpowiedzi Z. O. P. Spółka z o.o. w Ś. poinformował, że kwota wypłaconego skarżącemu odszkodowania wyniosła [...] zł i została wypłacona na podstawie wyroku sądu zgodnie ze zgłoszonym żądaniem, do którego sąd się przychylił. Jednocześnie pracodawca sprostował poprzednio udzieloną informację wskazując, że kwota wypłaconego odszkodowania nie jest równowartością trzech ostatnich miesięcznych wynagrodzeń skarżącego, jak zostało to błędnie wskazane w piśmie z dnia 7 kwietnia 2022 r.

Po przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] 2022 r. ponownie orzekł o pozbawieniu skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres od dnia [...] 2021 r. do dnia [...] 2021 r. w związku z przyznaniem wyrokiem Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w L. odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem oraz zachowaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] 2021 r. na okres przewidziany w ustawie w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że stosownie do treści pisma Z. O. P. Sp. z o.o. w Ś. z dnia 27 października 2022 r. kwota odszkodowania w wysokości [...] zł została wypłacona na podstawie wyroku, zgodnie z żądaniem zgłoszonym przez skarżącego. Według informacji byłego pracodawcy kwota [...]zł nie stanowiła równowartości trzech ostatnich miesięcznych wynagrodzeń. W uzasadnieniu wyroku Sąd Rejonowy Lublin-Zachód w Lublinie wyjaśnił, że w myśl art. 471 k.p. odszkodowanie przysługuje w wysokości wynagrodzenia za okres od 2 tygodni do 3 miesięcy, nie dłużej jednak od wynagrodzenia za okres wypowiedzenia, a w przypadku skarżącego okres wypowiedzenia wynosi 3 miesiące (art.36 pkt 3 k.p.), w związku z czym – zdaniem organu – odszkodowanie przypada na miesiące: sierpień, wrzesień i październik 2021 r., ponieważ rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z dniem [...] 2021 r. Organ zauważył, że zgodnie z uzasadnieniem wyroku to Z. Z. ostatecznie żądał zasądzenia odszkodowania w kwocie [...]zł, a Sąd Rejonowy na mocy art.321 § 1 k.p.c. był związany żądaniem pozwu, dlatego zasądził powyższą kwotę. Skarżący nabył status bezrobotnego od dnia [...] 2021 r. i na mocy decyzji z dnia [...] 2021 r. także od dnia [...] 2021 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych. W konsekwencji, mając na względzie przepis art. 76 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w ocenie organu należało orzec o pozbawieniu skarżącego prawa do zasiłku za okres wskazany w decyzji.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji.

Pismem z dnia 7 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji ponownie zwrócił do byłego pracodawcy skarżącego o wskazanie, za jakie konkretne miesiące zostało wypłacone skarżącemu odszkodowanie z niezgodne z prawem rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem, a mianowicie czy były to miesiące: sierpień, wrzesień i październik 2021 r. W odpowiedzi pracodawca poinformował, że odszkodowanie zostało wypłacone na podstawie wyroku zgodnie z żądaniem zgłoszonym w pozwie przez Z. Z., który sam określił kwotę w wysokości [...] zł. Pracodawca wskazał, że nie ma wiedzy i nie jest w stanie odpowiedzieć, dlaczego skarżący zażądał odszkodowania w takiej kwocie oraz, że nie jest to kwota średnia z trzech ostatnich miesięcy zatrudnienia skarżącego ani z trzech miesięcy przywołanych w piśmie organu z dnia 7 grudnia 2022 r.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] 2023 r. ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Wojewoda Lubelski podniósł, że przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] 2022 r. było pozbawienie skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres od dnia [...] 2021 r. do dnia [...] 2021 r. w związku z przyznaniem wyrokiem Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia za pracę oraz zachowanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] 2021 r. na okres przewidziany w ustawie w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego.

Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że w ramach materialnoprawnej podstawy pozbawienia skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od [...] 2021 r. do [...] 2021 r. organ pierwszej instancji powołał między innymi art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735, powoływanej dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia").

Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się zasiłek wypłacony za okres, za który, w związku z orzeczeniem sądu, wypłacono wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy lub odszkodowanie z tytułu wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę.

Organ odwoławczy uznał za nieprawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji, iż art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia stanowi podstawę prawną do pozbawienia skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określa zasady zwrotu nienależnych świadczeń dla bezrobotnych. W przepisie art. 76 ust. 1 ustawy mowa jest o ciążącym na zobowiązanym obowiązku zwrotu przyznanego świadczenia oraz odprowadzonych od tej kwoty innych należności, jak zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne. Warunkiem zwrotu świadczenia jest uznanie go za nienależne w drodze decyzji administracyjnej. Istota przepisu art. 76 ust. 2 ustawy sprowadza się do wyliczenia w sposób wyczerpujący przypadków, w których pobrane świadczenie uważa się za nienależnie pobrane. W art. 76 ust. 2 pkt 5 ustawy mowa jest wyłącznie o wypłacie w związku z orzeczeniem sądu odszkodowania z tytułu wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę i jego otrzymanie stanowi wyłącznie jeden z warunków nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych.

Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 76 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia nie przewiduje sankcji w postaci pozbawienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ale uruchamia procedurę zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych wypłaconego za okres, za który wypłacono odszkodowanie z tytułu wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę.

W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanym stanie faktycznym zachodzi sytuacja określona w art. 76 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia, a zatem zasądzone na rzecz skarżącego odszkodowanie stanowić będzie podstawę do uznania pobranego zasiłku za ten okres za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne, które polega zwrotowi.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów przyjęcia niezgodnego ze stanem faktycznym okresu odpowiadającemu zasądzonemu odszkodowaniu oraz traktowania okresu odpowiadającego zasądzonemu odszkodowaniu jako okresu obejmującego konkretne miesiące, a nie technicznego narzędzia służącego do wyliczenia wymienionego okresu, organ drugiej instancji wskazał, że w świetle przepisów przytoczonych w uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. [...] odszkodowanie przysługiwało skarżącemu w wysokości wynagrodzenia za okres od 2 tygodni do 3 miesięcy, nie dłużej jednak od wynagrodzenia za okres wypowiedzenia. W przypadku skarżącego okres wypowiedzenia wynosił 3 miesiące. Jednomiesięczne wynagrodzenie skarżącego wynosiło [...] zł. Jednakże, jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, powód ostatecznie żądał zasądzenia odszkodowania w kwocie [...]zł, a Sąd Rejonowy był związany żądaniem pozwu, gdyż na mocy art. 321 § 1 k.p.c. sąd nie może wyrokować co do przedmiotu, który nie był objęty żądaniem, ani zasądzać ponad żądanie. Dlatego Sąd Rejonowy zasądził powyższą kwotę, choć była podstawa do zasądzenia odszkodowania w wyższej wysokości.

Zdaniem Wojewody Lubelskiego, skoro Sąd Rejonowy nie określił konkretnego okresu czasu (kalendarzowo), za który zasądził odszkodowanie, to zasadnym jest przyjęcie okresu nieprzysługiwania zasiłku dla bezrobotnych w okresie, który odpowiada trzymiesięcznemu wypowiedzeniu i obejmuje okres począwszy od dnia rejestracji bezrobotnego w Miejskim Urzędzie Pracy, to jest od dnia [...] 2021 r. do dnia [...] 2021 r.

Z. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od decyzji Wojewody Lubelskiego.

Skarżący zarzucił, że pomimo braku wskazania w decyzji podstawy prawnej, organ drugiej instancji zobowiązał organ pierwszej instancji do wydania decyzji administracyjnej mającej zakończyć ponowne rozpatrzenie sprawy i mającej polegać na pozbawieniu skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres trzech miesięcy od dnia [...] 2021 r. do dnia [...] 2021 r. oraz, że organ drugiej instancji orzekł, iż zasądzone na rzecz skarżącego odszkodowanie z tytułu niezgodnego z prawem rozwiązania stosunku pracy odpowiada okresowi trzech miesięcy, pomimo że biorąc pod uwagę średnie miesięczne wynagrodzenie brutto z okresu trzech ostatnich miesięcy zatrudnienia skarżącego w [...] Sp. z o.o., odszkodowanie to faktycznie nie odpowiada okresowi trzech miesięcy i dotychczas, mimo działań organu pierwszej instancji, nie udało się go odnieść do żadnego konkretnie oznaczonego okresu czasu liczonego od konkretnego dnia do konkretnego dnia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wprawdzie zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego, orzekająca o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie jest dla skarżącego niekorzystna, to jednak zawiera wytyczne, które musi zastosować organ pierwszej instancji w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, a które w ocenie skarżącego są nieuzasadnione.

Zdaniem skarżącego, zasądzone na jego rzecz odszkodowanie za niezgodne z prawem rozwiązanie stosunku pracy nie jest odszkodowaniem z tytułu wadliwego rozwiązania umowy o pracę w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i w związku z tym, wbrew stanowisku organu, nie stanowi podstawy do uznania pobranego zasiłku za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne zgodnie z powołanym przepisem.

Skarżący wskazał również, że brak w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej do pozbawienia go prawa do zasiłku na okres trzech miesięcy. Skarżący podkreślił, że zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Z. O. P. Sp. z o.o. w Ś., średnie miesięczne wynagrodzenie skarżącego liczone jako ekwiwalent za urlop wypoczynkowy z okresu ostatnich trzech miesięcy wynosiło [...] zł. Z porównania tej kwoty z wielkością przyznanego skarżącemu odszkodowania wynoszącego [...] zł jednoznacznie wynika, że kwota odszkodowania nie odpowiada okresowi trzech miesięcy. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie skarżący podniósł, że okres wypowiedzenia stanowi jedynie miernik, kryterium i podstawę wyliczenia odszkodowania, samo zaś odszkodowanie nie jest natomiast związane z żadnym szczególnym okresem, w tym okresem wypowiedzenia, czy jakimkolwiek innym okresem po ustaniu stosunku pracy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciw, jako niezasadny, podlegał oddaleniu.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja organu drugiej instancji – Wojewody Lubelskiego została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest odstępstwem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. dopuszcza wydanie decyzji kasacyjnej jedynie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uprawnienie do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. przysługuje organowi odwoławczemu w sytuacji, w której organ pierwszej instancji nie wyjaśnił całości sprawy lub jej istotnych okoliczności, a w następstwie koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wpływającym w istotny sposób na rozstrzygnięcie sprawy. W przeciwnym bowiem wypadku to w istocie organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Niezastosowanie przez organ odwoławczy wskazanego przepisu w opisanej sytuacji oznaczałoby więc de facto merytoryczne rozpatrzenie sprawy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż sprawa zostałaby rozpatrzona tylko w jednej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II GSK 3215/16).

Na podstawie art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w tym wypadku jest jedynie wystąpienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Przytoczony przepis ogranicza zatem zakres postępowania przed sądem administracyjnym. W postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu sąd nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19, sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Zgodnie też z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie, przepis art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., przy czym czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, gdyż zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. OSK 1570/21 i I OSK 1571/21, z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/1 oraz z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18).

Zatem sądowa kontrola zgodności z prawem decyzji zaskarżonej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że rozstrzygając w kontrolowanej sprawie Wojewoda Lubelski zasadnie stwierdził wystąpienie przesłanek zastosowania normy art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać, że organ drugiej instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z ustaleń organów obu instancji wynika, że skarżący był zatrudniony w [...] Sp. z o.o. w Ś. i jego stosunek pracy został rozwiązany na skutek wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę. Skarżący w dniu [...] 2021 r. dokonał rejestracji w Miejskim Urzędzie Pracy w Lublinie i od tego dnia, na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] 2021 r., nabył status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

Następnie wyrokiem z dnia [...] 2022 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Lublin-Zachód w Lublinie Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zasądził do Z. O. P. Sp. z o.o. w Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem odszkodowania za niezgodne z prawem rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem.

W tych okolicznościach organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie i wydał decyzję na podstawie art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stosownie do ust. 1 tego artykułu osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Zatem w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia ustalana jest konkretna kwota i organ dokonuje oceny czy zachodzą przesłanki orzeczenia o obowiązku jej zwrotu. Przypadki, w których świadczenie pieniężne uznaje się za nienależnie pobrane, wymienia ust. 2 art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia. Na mocy art. 76 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się zasiłek wypłacony za okres, za który, w związku z orzeczeniem sądu, wypłacono wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy lub odszkodowanie z tytułu wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę.

Przepisy te pozostają w związku z przepisami kodeksu pracy. Zgodnie bowiem z art. 45 § 1 k.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 kwietnia 2023 r.), w razie ustalenia, że wypowiedzenie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony jest nieuzasadnione lub narusza przepisy o wypowiadaniu umów o pracę, sąd pracy - stosownie do żądania pracownika - orzeka o bezskuteczności wypowiedzenia, a jeżeli umowa uległa już rozwiązaniu – o przywróceniu pracownika do pracy na poprzednich warunkach albo o odszkodowaniu. Stosownie zaś do art. 471 k.p. odszkodowanie, o którym mowa w art. 45, przysługuje w wysokości wynagrodzenia za okres od 2 tygodni do 3 miesięcy, nie niższej jednak od wynagrodzenia za okres wypowiedzenia.

Treść decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie jednak wskazuje, że mimo powołania w ramach jej podstawy przepisów art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia, organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, czego dotyczyło prowadzone postępowanie. Organ orzekł bowiem o pozbawieniu skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres od dnia [...] 2021 r. do dnia [...] 2021 r. w związku z przyznaniem wyrokiem Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem oraz zachowaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] 2021 r. na okres przewidziany w ustawie w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego.

Zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie odnosiło się do kwestii obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, czego dotyczą przepisy art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia. Jak zasadnie podniesiono bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołane przepisy nie przewidują pozbawienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Stanowią natomiast podstawę zwrotu nienależnego świadczenia, za które art. 76 ust. 2 pkt 5 ustawy uznaje między innymi zasiłek dla bezrobotnych wypłacony za okres, za który wypłacono odszkodowanie z tytułu wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę.

W tych okolicznościach organ odwoławczy nie mógł, w istocie po raz pierwszy, rozstrzygać w przedmiocie, którego dotyczyło postępowanie w sprawie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego stanowiłoby bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dwuinstancyjne postępowanie administracyjne oznacza, że ta sama sprawa powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez dwa organy (po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy). Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną, ustanowioną w art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że celem tej zasady jest zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy, prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99, publ. OTK 2000, Nr 4, poz. 110).

Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Ustalenia te i ocena powinny odnosić się do tej samej sprawy.

W konsekwencji wydania przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, które nie odnosiło się do przedmiotu sprawy, stwierdzić należy, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej było uzasadnione i nastąpiło bez naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Z treści sprzeciwu wynika, że skarżący w istocie nie kwestionuje zasadności wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzuca natomiast, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego zawiera wytyczne co do meritum sprawy, które są kwestionowane przez skarżącego.

W tym zakresie wymaga podkreślenia, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sąd nie ocenia więc istoty sporu, ani nie bada w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie, ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Potwierdza to treść art. 64e p.p.s.a., który wskazuje, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., aczkolwiek czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21, z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3634/19, z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1436/19). Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo).

W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że Sąd dokonując w niniejszej sprawie kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Jedynie skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym.

Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w istotnym zakresie zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Skoro sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniesienie sprzeciwu do sądu nie wywołuje kontroli materialnoprawnej decyzji, ocenie nie podlega wykładnia i zastosowanie przepisów przez organ drugiej instancji (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3517/18).

Z tych wszystkich względów, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. Stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym.