Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1303/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 33/22 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 33/22, po rozpoznaniu skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w pkt I. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; w pkt II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

H. R. wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Burmistrz Gminy X. decyzją z dnia [...] września 2021 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia.

Od powyższej decyzji H. R. złożyła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [..] października 2021 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że zaistniała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: "u.ś.r."), tj. skarżąca ma ustalone prawo do emerytury.

Na powyższą decyzję H. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., przez pominięcie celów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę.

Sąd podzielił ukształtowany w orzecznictwie ukształtował pogląd, że istnieje potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Podał, że zastosowanie tych dyrektyw może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych wniosków. W ocenie Sądu wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. winna uwzględniać także kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł w/w wykładni. Zdaniem Sądu należy dostrzec, że w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi ona w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna tychże świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie wynosi 2.119 zł (jest wyższe od otrzymywanej przez stronę skarżącą emerytury).

Sąd I instancji wskazał, że intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej.

Ponadto Sąd podkreślił, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, organy władzy publicznej powinny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozwoli na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Sąd podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Sąd zaznaczył także, iż przy wykładni omawianego przepisu trzeba mieć również na względzie, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę (rentę) w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Wobec tego Sąd stwierdził, że prawidłowa prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powoduje konieczność umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

Sąd wskazał, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53, dalej jako "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury (renty), przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne Sąd I instancji uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (renty) na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Sąd podkreślił, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Sąd podał, że zawieszenie prawa do emerytury (renty), stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury (renty) poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Sąd wskazał, że emerytura (renta) jest prawem niezbywalnym, jednak zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. W ocenie Sądu istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury (renty), lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury (renty) skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to – w ocenie Sądu – przyjąć należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, że w myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Sąd zaznaczył, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury (renty) i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować, co wynika z art. 9 i art. 79a K.p.a. W niniejszej zaś sprawie organy administracji zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia oraz o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów. Zdaniem Sądu to wszystko skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Sąd podzielił stanowisko, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku rezygnacji z podjęcia zatrudnienia jedynie w sytuacji, gdy jest ono realnie możliwie. Nie podzielił jednak argumentacji łączącej uzyskanie prawa do emerytury z niezdolnością do pracy z uwagi na wiek. W ocenie Sądu I instancji osiągnięcie wieku emerytalnego nie wyłącza ze swej istoty możliwości pozostawiania w zatrudnieniu i uzyskiwania dochodów z tego tytułu.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie organy nie dokonały żadnych ustaleń o niezdolności skarżącej do podjęcia pracy, koncentrując się na pozostawaniu przez nią na emeryturze, co jest – zdaniem Sądu – nieprawidłowe.

Wobec tego Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wziął pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i poinformował skarżącą o możliwości wyboru świadczenia oraz wezwał ją złożenia stosownych dokumentów, umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Dalej, w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygnął sprawę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że:

- zastosowanie wyłącznie językowej wykładni tego przepisu pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni celowościowej, systemowej, funkcjonalnej, historycznej oraz prokonstytucyjnej, które wskazują, że intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób mających ustalone prawo do emerytury było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe oraz, że przepis ten umożliwia osobie uprawnionej dokonanie wyboru jednego ze świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego oraz że osoba uprawniona może zrealizować wybór przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (renty) na podstawie art. 103 ustawy o emeryturach i rentach z FUS a nadto, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę w postaci posiadania prawa do emerytury (renty)

oraz w konsekwencji jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że:

- świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać osobie mającej ustalone prawo do emerytury a także, że:

- powinnością Kolegium i organu I instancji było poinformowanie skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia oraz o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie;

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...] października 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni i subsumpcji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że z normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne dotyczy osób w wieku produkcyjnym, na których ciąży społeczny obowiązek zarobkowania celem utrzymania siebie i rodziny i które są zdolne do świadczenia pracy. Zdaniem skarżącego organu nie sposób równo traktować osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, mających ustalone prawo do emerytury i osób, które takiego prawa nie mają jeszcze ustalonego. Wskazano, że z punktu widzenia założeń systemu zabezpieczenia społecznego oraz ogólnych celów i zadań polityki społecznej państwa, osoby w wieku poprodukcyjnym albo całkowicie niezdolne do pracy, do których adresowane są świadczenia wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. - opiekując się osobą niepełnosprawną, nie zrezygnują już z aktywności zarobkowej i zawodowej. Rezygnacja ta wiąże się z ich wiekiem albo całkowitą niezdolnością do pracy. Wskazano, że zawieszenie prawa do emerytury (renty) nie oznacza pozbawienia uprawnień do tego świadczenia, a jedynie de facto wstrzymanie jego wypłaty na pewien czas. Tym samym uznano, że fakt zawieszenia prawa do świadczeń emerytalno-rentowych nie podważa tego, że w stosunku do danej osoby ziściło się już ryzyko emerytalne, czy ryzyko całkowitej niezdolności do pracy, uzasadniające jej bierność zarobkową i zawodową. Wobec tego – w ocenie Kolegium – zawieszenie prawa do tych świadczeń nie oznacza również, że osoba taka odzyskuje zdolność i gotowość podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), a w konsekwencji, że może z niej zrezygnować w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., powiązano z zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Podniesiony w skardze kasacyjnej, jako naruszony art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. jest przepisem określającym wynik rozstrzygnięcia, zaś art. 3 § 1 p.p.s.a. zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, w sprawach kontroli działalności administracji publicznej. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. Jeżeli podnosząc zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i odpowiedzi na pytanie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może być uwzględniony w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie pobiera emeryturę.

Należy wskazać, że powyższa kwestia była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w niektórych orzeczeniach (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak zasadniczej modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja, którą podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 19 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2305/20 i sygn. I OSK 2304/20; 16 kwietnia 2021, sygn. I OSK 2813/20; 24 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 349/21 i sygn. I OSK 350/21; 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 563/21 i sygn. I OSK 305/21; 12 października 2021 r., sygn. I OSK 544/21; 12 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 917/21 i sygn. 943/21; 9 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1072/21; 11 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1166/21).

W wyrokach tych, dostrzegając potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, odstąpiono od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu rozumienia przepisu, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Podkreślono, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 7 listopada 2022 r. (M. P. z 2022 r. poz. 1070), świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2458 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Odwołując się w powyższych wyrokach do podstawowych zasad konstytucyjnych uznano, że wyłącznie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wyżej wyrokach podkreślił, że za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał również uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W przywołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za taką wykładnią omawianego przepisu, która umożliwia osobie uprawnionej dokonanie wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych wyżej orzeczeniach wskazano ponadto, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Należy podkreślić, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

Stanowisko wyżej opisane, wyrażone w przywołanych orzeczeniach w całości podziela również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę (na co wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni zarzucanego w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zasadnie również Sąd Wojewódzki stwierdził, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a.

W odniesieniu do wywodów skargi kasacyjnej, z których wynika, że świadczenie pielęgnacyjne dotyczy osób w wieku produkcyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko, według którego co do zasady osoba, której stan zdrowia nie wyklucza zatrudnienia, a która ukończyła 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny, może podjąć zatrudnienie i uzyskiwać wynagrodzenie za pracę. Wynika to wprost z unormowań przepisów art. 103 i 103a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewidujących, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny nie ma obowiązku rozwiązania stosunku pracy i może nadal pozostawać w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy (co skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury), jak również pobierając świadczenie emerytalne może ona podjąć dodatkowe zatrudnienie. Osiągnięcie wieku emerytalnego nie wyłącza zatem ze swej istoty możliwości pozostawania w zatrudnieniu i uzyskiwania dochodów z tego tytułu.

Mając na uwadze powyższe wywody należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.