Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1067/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53a ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E. W. i R. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 29 września 2023 r., znak: ZOA-I.7721.18.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 10 sierpnia 2023 r. znak: PINB 7355/Kon-9/2023. II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz E. W. i R. W. (solidarnie) kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia 29 września 2023 r., po rozpatrzeniu zażaleń E. W. i R. W. (dalej także jako skarżący), Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: LWINB), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej jako: PINB w L.) z dnia [...] sierpnia 2023 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych – wybudowania świetlicy wiejskiej wraz z garażem OSP na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z. W., gmina K..

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

W dniu 20 lipca 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek pełnomocnika skarżących o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budowy remizy Ochotniczej Straży Pożarnej – świetlicy wiejskiej – zlokalizowanej na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z. W..

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r. PINB w L. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na ww. działkach. Powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., organ nadzoru budowlanego podniósł, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania. Ponadto zwrócono uwagę, że budynek świetlicy wiejskiej został wybudowany na podstawie decyzji Starosty L. z dnia 23 lutego 2021 r. nr [...].

W zażaleniu od postanowienia, pełnomocnik skarżących zarzucił, że organ błędnie odmówił wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy nie rozpoznał w całości treści wniosku oraz niewłaściwie uznał, że właścicielowi działki sąsiadującej z działką na której doszło do niezgodnej z prawem inwestycji nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu.

Po rozpatrzeniu zażalenia, LWINB postanowieniem z dnia 29 września 2023 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro wszczynanie postępowań przewidzianych w trybie art. 48 oraz art. 50-51 P.b. następuje z urzędu w rozumieniu przepisu art. 61 § 4 k.p.a., to oznacza, że następuje to niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. W takich przypadkach to ocenie organu ustawodawca pozostawił potrzebę wydania decyzji w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego działanie z urzędu charakteryzuje się tym, że organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania. Ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. Wobec powyższego wniosek skarżących o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a w konsekwencji zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zgodne z prawem.

Skargę do sądu administracyjnego, na powyższe rozstrzygnięcie złożył pełnomocnik E. W. i R. W. r. pr. M. N.. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy organ zgromadził dowody, a następnie przeprowadził postępowanie dowodowe (wyjaśniające) oraz sformułował wniosek odnoszący się do meritum żądania, podczas gdy wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacjach bezspornych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a nadto wyklucza merytoryczne zbadanie sprawy;

2) art. 60 § 1 i 4 k.p.a. — poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ w sytuacji, gdy mimo pozornego wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ w rzeczywistości zgromadził dowody, przeprowadził postępowanie dowodowe, a nadto wypowiedział się odnośnie meritum żądania, a tym samym przeprowadził postępowanie administracyjne;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § i k.p.a. — poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazującego zarówno na fakt, iż właściciele działki o nr [...] położonej w m. [...], gm. K., są stroną w sprawie budowy remizy OSP na działkach nr ew. [...] i [...] w m. Z. W., gm. K., a także na fakt, iż ww. budowa nastąpiła w sposób sprzeczny z prawem (pozwolenie na budowę dotyczyło świetlicy wiejskiej z garażem dla OSP, zaś ostatecznie wybudowana została remiza OSP);

4) art. 144 w zw. z art 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., w sytuacji, gdy zachodziła konieczność jego uchylenia i wydania wiążących w sprawie zaleceń organowi I instancji;

5) art. 124 § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. — poprzez:

a) zaniechanie wskazania przez organ w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przy jednoczesnym wyraźnym wskazaniu, iż organ zebrał bliżej nieznane materiały dowodowe i dokonał ich merytorycznej oceny;

b) zaniechanie wyjaśnienia przez organ w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa i ograniczenie uzasadnienia prawnego do arbitralnego stwierdzenia, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działki o nr [...] położonej w m. Z. W. [...], gm. K. przy jednoczesnym niewskazaniu odpowiedniego przepisu prawa (art. 3 pkt 30 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej P.b.) i niedokonaniu jego wykładni mającej odniesienie do stanu faktycznego niniejszej sprawy;

6) art. 76 § 4 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 Ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 685; dalej "u.k.r.s.") — poprzez pominięcie przez organ faktu powszechnie znanego, a wynikającego z jawnych informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym, zgodnie z którym pod adresem Z. [...] znajduje się siedziba Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] (a nie, jak błędnie przyjął organ "świetlica wiejska z garażem dla OSP"), co w konsekwencji prowadzi do błędnego wniosku o zgodności ostatecznie zrealizowanej inwestycji z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego gm. K., a jednocześnie świadczy o zrealizowaniu odmiennej inwestycji niż objęta decyzją nr [...] /21 z dnia [...] lutego 2021 r. znak sprawy: [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę i prowadzi do rozszerzenia obszaru oddziaływania obiektu;

7) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art 81 ust. 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 — poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania budowy obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. remizy OSP (decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak sprawy: [...] dotyczyła budowy świetlicy wiejskiej wraz z garażem dla OSP) z urzędu, podczas gdy ww. przepisy obligują organ do takiego działania nawet bez wniosku strony, zaś powszechnie dostępne informacje, w tym dostępne w Krajowym Rejestrze Sądowym, wyraźnie wskazują, iż ostatecznie zrealizowana inwestycja stanowi rażąco odmienną od objętej pierwotną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę;

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. - poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez organ, iż właściciele działki o nr [...] położonej w m. Z. W. [...], gm. K., nie są stroną w sprawie budowy remizy OSP na działkach nr ew. [...] i [...] w m. [...], gm. K., a także nieprawidłowe przyjęcie, że należąca do nich ww. działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu - ww. remizy OSP;

2) art. 3 pkt 20 P.b. w zw. § 271 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej "r.w.t.") w zw. z § 37 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 822; dalej r.o.p") — poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy część garażowa remizy OSP może stanowić pomieszczenie zagrożone wybuchem, co organ powinien zweryfikować, zaś w takim wypadku odległość między zewnętrzną ścianą remizy OSP, a zewnętrznymi ścianami sąsiadujących budynków nie powinna być mniejsza niż 20 m, podczas gdy aktualnie odległość ww. ściany remizy OSP od ściany zewnętrznej budynku na działce o nr [...] położonej w m. Z. W. [...], gm. K., jest znacznie mniejsza, co jednocześnie przesądzałoby o większym obszarze oddziaływania obiektu - remizy OSP.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadami skutkującymi koniecznością jego uchylenia. Ponadto, ponieważ analogicznymi błędami obarczone jest również postanowienie organu I instancji, należało uchylić również to rozstrzygnięcie, na podstawie art. 135 p.p.s.a.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że w ocenie Sądu większość zarzutów i argumentów podniesionych w skardze nie jest zasadna, tym niemniej jednak, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny zaskarżonej decyzji. Kierując się tymi zasadami, Sąd dopatrzył się wad prawnych uzasadniających uchylenie postanowień wydanych przez organy obydwu instancji, niezależnie od argumentów podniesionych w skardze.

Organy nadzoru budowlanego odmowę wszczęcia postępowania wywiodły z faktu, że w aktualnym stanie prawnym wszczęcie postępowania naprawczego (art. 50-51) oraz postępowań wskazanych w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68

i art. 71a ust. 4 P.b. następuje wyłącznie z urzędu (art. 53a ust. 1, art. 72a P.b.), co wyklucza możliwość wszczęcia postępowania na żądanie strony, a nawet wyklucza możliwość kwalifikowania wniosku o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego w kategoriach żądania wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. Ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. Jednocześnie organy wskazały, że odmowa wszczęcia postępowania na wniosek skarżących nie wyklucza wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji uznania, że wykonywanie robót budowlanych na ww. działkach wymaga interwencji organu nadzoru budowlanego.

Biorąc pod uwagę argumenty powołane w piśmie skarżących z dnia 14 lipca 2023 r. przedmiotem żądania miała być weryfikacja przez organy nadzoru budowlanego, czy prace budowlane, związane z realizacją inwestycji w postaci budowy remizy Ochotniczej Straży Pożarnej – remizy wiejskiej, były prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz pozwoleniem na budowę. Argumenty zawarte w piśmie i powołane podstawy prawne wskazywały na żądanie wszczęcia postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.).

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przywołany art. 53a ust. 1 P.b. (podobnie jak art. 72a P.b.) został wprowadzony w ramach dużej nowelizacji przepisów Prawa budowlanego z 2020 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się już istotne rozbieżności na tle stosowania tego przepisu. Spory dotyczą kwestii właściwej formy procesowej reakcji organów nadzoru budowlanego na kierowane do nich żądanie wszczęcia postępowania celem weryfikacji zgodności z prawem wykonania robót budowlanych. Szczegółowe problemy dotyczą relacji między art. 61a § 1 k.p.a. a art. 53a ust. 1 P.b. oraz możliwości skutecznego żądania podjęcia czynności procesowych przez organy nadzoru budowlanego, kierowanego przez osobę, która powołuje się na swój interes prawny.

Mając świadomość tej rozbieżności Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podtrzymuje stanowisko, że postępowania prowadzone na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 5a P.b. (w tym postepowanie naprawcze – art. 50 i 51 P.b.) prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. W związku z tym organ nadzoru budowlanego samodzielnie rozstrzyga, czy wszcząć postępowanie w sprawie, czy też nie, a złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie wiążącej dla organu inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia żądania. Są to wnioski jednoznaczne w świetle wykładni językowej oraz motywów wskazanych w projekcie regulacji prawnej, mocą której wprowadzono nowelizację Prawa budowlanego w analizowanym zakresie (por. szerszą argumentację zawartą w wyrokach WSA w Lublinie z 9 lutego 2023 r., II SA/Lu 840/22 i z 24 października 2023 r., II SAB/Lu 148/23, CBOSA).

Wykluczenie możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego na żądanie strony rodzi jednak problemy formy procesowej reakcji organów nadzoru budowlanego oraz relacji między art. 61a § 1 k.p.a. a art. 53a ust. 1 P.b., co sprowadza się głównie do kwestii tego, czy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, czy też właściwą formą reakcji jest czynność materialno-techniczna – pismo informujące o braku podstaw do wszczęcia postępowania.

W tym zakresie skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażany w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte. W sytuacji bowiem, gdy mamy do czynienia z jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma (por. wyroki NSA: z 2 marca 2023 r., II OSK 1804/22; z 25 maja 2023 r., II OSK 444/22, CBOSA).

Bezspornie w rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji zastosowały właściwą procesowo formę odpowiedzi na wniosek skarżących – w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Kluczowym problemem jest jednak użyta przez organy argumentacja uzasadniająca to postanowienie.

Jak wskazano wyżej, argumentacja organów sprowadza się wyłącznie do wywodów w zakresie interpretacji art. 53a ust. 1 P.b. Co więcej, z akt sprawy nie wynika, aby organy podjęły jakiekolwiek czynności kontrolne, zmierzające do dokonania podstawowych chociażby ustaleń faktycznych, co do robót budowlanych, które miały negatywnie oddziaływać na nieruchomość będącą własnością skarżących lub były wykonane niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu, jakkolwiek postępowanie naprawcze jest wszczynane z urzędu, nie może to oznaczać całkowitej arbitralności i dowolności działań organów nadzoru budowlanego, do których trafia informacja o faktach mogących potencjalnie stanowić podstawę do podjęcia czynności w ramach postępowania naprawczego. Swobodę organu nadzoru budowlanego w zakresie wszczęcia z urzędu postępowania naprawczego ograniczają dwa czynniki: po pierwsze – normy zadaniowe, po drugie – zasady ogólne postępowania administracyjnego.

W kwestii pierwszej należy zauważyć, że ustawodawca w art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. powierzył organom nadzoru budowlanego zadanie w postaci kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Oczywiście specyfika norm zadaniowych wyklucza możliwość wywodzenia z nich bezpośrednio prawa podmiotowego, zatem przywołany przepis nie modyfikuje treści art. 53a P.b. i nie może być podstawą formułowania prawa podmiotowego do żądania wszczęcia postępowania naprawczego. Nie ulega jednak wątpliwości, że normy zadaniowe są normami prawnymi, a zatem muszą być przestrzegane, tzn. zadania powierzone organom nadzoru budowlanego muszą być przez nie realizowane. Jeżeli zatem do organu nadzoru budowlanego wpływa pismo zawierające informacje mogące wskazywać na zasadność wszczęcia postępowania naprawczego, norma zadaniowa tworzy po stronie organu obowiązek weryfikacji tych informacji. Wykluczając przypadki skrajne, w których informacje są tak niewiarygodne i niedorzeczne, że nie sposób wymagać od organu prowadzenia sformalizowanych czynności kontrolnych, w większości przypadków weryfikacja takich informacji będzie wymagała podjęcia czynności sformalizowanych, choć nie zawsze przybierających formę postępowania administracyjnego. Trzeba mieć na uwadze fakt, że zawarte w Prawie budowlanym normy kompetencyjne, skorelowane z normami zadaniowymi, dają organom nadzoru budowlanego podstawy do prowadzenia czynności kontrolnych, nie przesądzając o tym, aby czynności te były prowadzone wyłącznie w ramach postępowania administracyjnego (art. 81a, art. 81c, art. 84a P.b.). Należy zatem przyjąć, że organy nadzoru budowlanego mogą prowadzić czynności również w formach pozaprocesowych.

Biorąc pod uwagę wyrażony w orzecznictwie NSA pogląd, w pełni podzielany przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, że właściwą procesowo formą odpowiedzi na żądanie wszczęcia postępowania naprawczego jest postanowienie (o wszczęciu postępowania z urzędu albo o odmowie wszczęcia postępowania), skierowanie do organu nadzoru budowlanego żądania podjęcia czynności procesowych przez podmiot mogący mieć interes prawny w postepowaniu naprawczym (jeśli zaistnieją podstawy do jego wszczęcia), obliguje organy do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym regulujących zasady ogólne postępowania, w szczególności zasady ochrony zaufania jednostki (art. 8), informowania (art. 9), czy przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zasady te rozciągają się na całość czynności podejmowanych przez organu w ramach ogólnego postępowania administracyjnego, dotyczą zatem również w pełni postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wydawanego na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 (albo art. 72a) P.b.

Powyższa argumentacja, prowadzi do następującej konkluzji: jakkolwiek nawet podmiot, który jest w stanie wykazać swój interes prawny w potencjalnym postępowaniu naprawczym nie ma roszczenia o wszczęcie postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowalnego, z uwagi na zasadę oficjalności, wyrażoną w art. 53a ust. 1 P.b, to korelacja norm zadaniowych zawartych w Prawie budowlanym oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego prowadzi do konkluzji, że odmawiając wszczęcia postępowania naprawczego w oparciu o art. 53a ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wyjaśnić stronie motywy swojego rozstrzygnięcia, tj. wyjaśnić brak podstaw do prowadzenia czynności w ramach postępowania naprawczego. Innymi słowy: zasada oficjalności postępowania nadzorczego (art. 53a ust. 1 P.b.) nie stanowi wystarczającego argumentu dla odmowy wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego musi zostać przez organ nadzoru umotywowana brakiem podstaw faktycznych i prawnych.

Inaczej rzecz ujmując, w kontekście rozpoznawanej sprawy: jeżeli do organu nadzoru budowlanego zostanie skierowane pismo, wskazujące na zasadność podjęcia czynności w ramach postępowania naprawczego, zawierające żądanie wszczęcia postępowania oraz wskazujące na interes prawny wnoszącego żądanie, w zależności od oceny sprawy, organ jest zobowiązany do podjęcia czynności kontrolnych (art. 84a P.b.), celem weryfikacji podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (jeśli zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem weryfikacji twierdzeń zawartych w piśmie) albo celem uzyskania argumentów przemawiających za odmową wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania musi znaleźć się wyjaśnienie, oparte na ustaleniu podstawowych przynajmniej elementów stanu faktycznego sprawy, że organ nadzoru nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego z urzędu.

Oparcie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego wyłącznie na przywołaniu art. 53a ust. 1 P.b., bez podjęcia jakichkolwiek czynności kontrolnych zmierzających do podstawowej choćby weryfikacji faktów powoływanych przez podmiot, który powołuje się na własny interes prawny (brak ustalenia rodzaju robót budowlanych, inwestora, zakresu prowadzonych robót i ich ewentualnej zgodności z pozwoleniem na budowę), stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 10, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. Naruszenie to należy ocenić jako mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), gdyż brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych uniemożliwia weryfikację stanowiska organu nadzoru budowlanego w perspektywie realizacji powierzonych mu zadań oraz podstawowych standardów proceduralnych i podstawowych gwarancji ochrony prawnej jednostki w postępowaniu administracyjnym.

Z tych przyczyn należało uchylić zarówno postanowienie LWINB z [...] września 2023 r., jak i postanowienie PINB w L. z 10 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a.

Powyższe podstawy uchylenia wydanych w sprawie postanowień Sąd dostrzegł z urzędu, dlatego ubocznie już tylko należy wskazać, że zdecydowana większość zarzutów skarg jest niezasadna. Nie sposób mówić o zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, w ogóle nie rozważał jakichkolwiek podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie zasady prawdy obiektywnej, swobodnej oceny dowodów czy prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji. Takie zarzuty są przedwczesne w takim sensie, że organ nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych, bo nie prowadził postępowania administracyjnego. Podobnie – nie sposób zweryfikować zasadności zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., wobec braku jakichkolwiek ustaleń co do prowadzonych robót budowlanych – nie da się w takiej sytuacji ocenić, czy skarżący powinni mieć status stron w ewentualnie prowadzonym postępowaniu naprawczym.

Po uprawomocnieniu się wyroku obowiązkiem organu nadzoru budowlanego I instancji będzie przeprowadzenie czynności kontrolnych w trybie art. 81a, art. 81c i art. 84a P.b., w celu ustalenia podstawowych okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących robót budowlanych, w związku z którymi skarżący złożyli pismo z dnia 14 lipca 2023 r. Jeżeli w ocenie organu nie będzie podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego (z urzędu), organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 P.b., tym razem jednak motywując rozstrzygnięcie poczynionymi ustaleniami w sprawie prowadzonych robót budowlanych w postaci wybudowania świetlicy wiejskiej wraz z garażem OSP na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z. W., gmina K..

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zwrot kosztów objął uiszczone wpisy od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości stawki minimalnej, tj. 480 zł. Wobec braku przedłożenia przez pełnomocnika potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie zasądzono zwrotu tejże opłaty.