Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2846/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 135 art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S[..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1008/19 w sprawie ze skargi S[...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia 1 lutego 2019 r. nr KR-PPR-A.5112.1.2019.3 w przedmiocie wstrzymania wykonania pracy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 stycznia 2020 r. III SA/Kr 1008/19, oddalił skargę S[...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z 1 lutego 2019 r. nr KR-PPR-A.5112.1.2019.3 w przedmiocie wstrzymania wykonania pracy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S[...] (dalej jako "spółka" lub "skarżąca kasacyjnie") zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 t.j., dalej jako "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi, co jest wynikiem uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie za prawidłowo prowadzone przez organ postępowanie dowodowe, na podstawie którego ustalono, poddany następnie ocenie prawnej, stan faktyczny i dokonano jego oceny, pomimo, iż organ naruszył przywołane przepisy k.p.a. w ten sposób, iż:

a) uznał, że podstawą decyzji organu I instancji z 18 grudnia 2018 r. mogą być wyniki kontroli zawarte w protokole z kontroli z 15 stycznia 2019 r., co nie jest możliwe ze względu na logiczną konsekwencję chronologii wydarzeń,

b) uznał, że organ II instancji należycie ustalił stan faktyczny sprawy, zgromadził i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co w świetle podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów i przedstawianych dokumentów oraz dowodów podlega uzasadnionej krytyce, gdyż ani Sąd I Instancji ani organ II Instancji nie zmierzył się z faktem, że wykonywanie prac przy pile taśmowej MEDOC STL 480 może odbywać się również bez użycia tzw. popychacza, gdyż wg. producenta jest on elementem opcjonalnym, a obowiązek jego stosowania winny wymuszać rodzaj i charakter wykonywanych prac, co znajduje odzwierciedlenie w § 55 ust. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 Nr 169, poz. 1650; dalej: "rozporządzenie"), który stanowi, że odstępstwo od ogólnie przyjętej zasady stosowania urządzeń ochronnych, gdy spełnienie tych wymagań nie jest możliwe ze względu na funkcję maszyny.

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 - 3 i 84 § 1 i 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja podjęta został bez uzupełnienia postępowania dowodowego o opinię biegłego, która przesądziła by o obowiązku lub o jego braku, wykonywania prac polegających na cięciu kości antrykotu i żeberek z użyciem tzw. popychacza w urządzeniu MEDOC STL 480, zwłaszcza, że jest to wysokospecjalistyczna wiedza z zakresu obróbki tusz i półtusz zwierzęcych oraz obsługi tejże maszyny, której organy ochrony prawa pracy co do zasady nie posiadają;

3) art. 106 § 3 p.p.s.a, poprzez nieprzeprowadzenie na wniosek strony uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci notatki służbowej z 6 marca 2019 r. zawierającej dokumentację poglądową w zakresie używania piły taśmowej, w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowało by nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy naruszenie przepisów postępowania dotyczących dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, z powodu:

a) niewłaściwego zastosowania przez organ I Instancji, a w ślad za nim przez organ II Instancji art. 11 pkt 2) ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. 2022. 1614 t.j., dalej: "ustawa o PiP"), w wyniku którego nakazano wstrzymać skarżącej kasacyjnie wszystkie prace polegające na cięciu kości z antrykotu i żeberek przy użyciu poły taśmowej MEDOC STL 480, w sytuacji, gdy w ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy, o ile w ogóle taki nakaz powinien zostać wydany, to jedynie w zakresie cięcia kości z antrykotu i żeberek, które z uwagi na swoje właściwości były cięte bez stosowania tzw. popychacza,

b) niewłaściwego zastosowania przez organ I Instancji, a w ślad za nim przez organ II Instancji, w zaistniałym stanie faktycznym, art. 215 pkt 1 i 2, art. 216 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. 2020. 1320 t.j. dalej jako "k.p.") oraz § 55 ust. 3, § 56 ust. 1 pkt 1 - 5, § 56 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia i w konsekwencji uznanie, iż pracodawca nie zabezpieczył pracowników przed urazami, a jedyną z metod to gwarantujących jest stosowanie przy eksploatacji piły systemu dociskowego, tj. popychacza podczas każdego rodzaju prac.

6) tj. art. 135 p.p.s.a poprzez nieuchylenie decyzji organu I Instancji, w sytuacji, gdy działanie takie usunęłoby z obrotu prawnego decyzję naruszającą prawo.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

W piśmie procesowym z 27 marca 2023 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżąca powinna nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie kluczowa jest opowiedź na pytanie - czy w świetle przepisów obligatoryjne jest używanie dodatkowych zabezpieczeń przy użytkowaniu piły taśmowej MEDOC STL 480, czy jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, używanie go jest wyłącznie opcjonalne.

Z art. 216 k.p. wynika, że "obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia maszyn i innych urządzeń technicznych, które nie spełniają wymagań określonych w art. 215 § 1 należy do pracodawcy tylko w sytuacji, gdy konstrukcja zabezpieczenia jest uzależniona od lokalnych warunków pracy. W pozostałych przypadkach obowiązek ten spoczywa na konstruktorze lub producencie, co nie zwalnia pracodawcy, odpowiedzialnego za ogólne warunki bezpieczeństwa i higieny pracy, od starań o takie zabezpieczenie". Takie stanowisko zaprezentowane jest także w "Kodeks pracy. Komentarz. Ustawy towarzyszące z orzecznictwem. Europejskie prawo pracy z orzecznictwem". K. Jaśkowski, E. Maniewska, Tom I. Zakamycze. 2006, Wyd. V. - w zakresie komentarza do art. 216 k.p.

Ponadto trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że zarówno maszyny i urządzenia techniczne znajdujące się w eksploatacji, jak i nowo wprowadzane na stanowiska pracy, muszą spełniać wymogi określone przepisami bhp. Niedostateczne zabezpieczenie w środki ochronne wymaga dodatkowego wyposażenia w sposób zapewniający bezpieczeństwo pracy. Obowiązek ten obciążą pracodawcę. Podkreślenia wymaga, że obowiązki pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter bezwarunkowy. Odpowiednikiem tego obowiązku jest prawo pracownika do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Prawo to korzysta z gwarancji konstytucyjnej, albowiem art. 66 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że "każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy". Zasadę tą konkretyzują między innymi mające zastosowanie w niniejszej sprawie art. 216 k.p. oraz § 55 ust. 1 i § 56 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną Sądu I instancji, że decyzja organów w materii wstrzymania prac przy stanowisku pracy piły taśmowej MEDOC STL 480, była słuszna. Tym bardziej, że Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ograny wyłącznie nakazały wdrożenie odpowiednich środków zabezpieczających, a nie nakazały, jak twierdzi spółka, używanie wyłącznie popychacza.

Z instrukcji obsługi piły taśmowej MEDOC STL 430 (tożsamej do piły MEDOC STL 480) wynika jednoznacznie, że używanie systemu dociskowego dla bezpiecznej pracy z urządzeniem jest niezbędne (karta 170 akt administracyjnych). Jednak jak wynika z instrukcji to do użytkowania należy wybór jednego z trzech środków zabezpieczających: popychacza, wózka lub stołu łożyskowego. Ich niestosowanie naraża użytkowników urządzenia na wypadek, a więc nie spełnia wymagań powołanych wyżej przepisów § 55 i 56 ust. 1 i 3 rozporządzenia. W świetle powyższego nie można uznać argumentów skarżącej kasacyjnie, że używanie zabezpieczeń jest tylko opcjonalnym zaleceniem producenta. Końcowo zasygnalizować należy, że wykonanie nakazu nie jest skomplikowane, a pracodawca ma możliwość wyboru w jaki sposób korzystać z urządzenia, zgodnie z zaleceniami producenta.

W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Słuszna była ocena Sądu I instancji, że organy PIP obu instancji (zarówno I, jak i II instancji) w sposób wnikliwy i rzetelny przeprowadziły postępowanie wyjaśniające oraz postępowanie dowodowe w sprawie, podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rzetelnie zebrały i rozpatrzyły cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy a swoje rozstrzygnięcia opierały na całym zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Organy PIP w żaden sposób, i to na żadnym etapie postępowania, nie ograniczały aktywności skarżącej. Przy czym zauważyć należy, że ustaleń z kontroli dokonano po wcześniejszych czynnościach już w dacie wydania nakazu, czyli 18 grudnia 2018 r., a data 15 stycznia 2019 r. widniejąca na protokole uwzględnia jego stan ostateczny, po zgłoszonych uwagach. Organ II instancji w chwili orzekania dysponował już stanowiskiem skarżącej spółki, które jednak nie doprowadziło do zmiany treści nakazu. Nie jest więc zasadny zarzut zawarty w pkt 1 lit. a) skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie było konieczności powoływania biegłego. Art. 84 § 1 k.p.a stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na podstawie zacytowanego artykułu nie jest obowiązkiem organu, a uprawnieniem. Organ administracji ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych. Tym bardziej, że powielając zarzuty wskazane w skardze, spółka w dalszym ciągu nie jest w stanie wskazać biegłego z jakiej dziedziny należy powołać, do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy różnicą zdań organów, a spółki. Ponadto w uzasadnieniu zarzutu skarżąca kasacyjna podnosi wyłącznie, że jest to silny argument, jednocześnie nie wskazując na czym ma on polegać. Nadto należy uznać za prawidło stanowisko Sądu I instancji, że Inspektor Pracy dokonuje kontroli będąc wyposażonym w odpowiednie kompetencje i wiedzę, co tym bardziej czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1- 3 i art. 84 § 1 i 2 k.p.a.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. jest oczywiście chybiony, gdyż jak wynika z art. 106 § 3 tej ustawy przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest jedynie prowadzenie dowodów z dokumentów, i to w ograniczonym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności wydanego wcześniej aktu administracyjnego z prawem (art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. 2022. 2492 t.j.). Dlatego sąd administracyjny może prowadzić postępowanie dowodowe w bardzo ograniczonym zakresie i tylko w szczególnych warunkach wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a., a jego celem jest wyjaśnienie wątpliwości związanych z prawidłowością zaskarżonej decyzji, innego aktu lub czynności organu administracyjnego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika przede wszystkim, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym - ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, iż dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2005 r. OSK 1595/04.). Jak wynika z powyższego żądanie dopuszczenia dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. musi dotyczyć dowodu nowego. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzenie tego dowodu było zbędne. W aktach administracyjnych znajduje się obszerna dokumentacja zdjęciowa, zeznania świadków, instrukcja obsługi. W świetle powyższego jak już wyżej wykazano zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania stosownej decyzji przez ograny, a zatem ocena Sądu I instancji pomijająca dowód uzupełniający, była słuszna.

Z przedstawionych wyżej względów nie mogło dojść do zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 11 ust. 2 ustawy o PiP. Nakaz dotyczył zaprzestania prac w związku z kontrolną wynikłą po wypadku do jakiego doszło przy użytkowaniu urządzenia. Z nakazu jednoznacznie wynika, że dotyczył on prac polegających na cięciu kości z antrykotu i żeberek. Kluczowe jest zaś, że użytkowanie piły musi następować przy użyciu środków zabezpieczających. Producent w instrukcji obsługi nie wyłączył stosowania zabezpieczeń dla tego rodzaju tusz, dlatego należało zaprzestać użytkowania urządzenia do czasu wdrożenia odpowiednich środków zabezpieczających. W związku z powyższym nakaz wydany przez PiP był uzasadniony. Z tego względu nie ma podstaw do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Następnie w odniesieniu do naruszenia art. 135 p.p.s.a. należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie bowiem jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.