Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 664/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 par. 1, art. 210 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 262, art. 263, art. 264, art. 7, art. 8, art. 77 par. 2, art, 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 152 i art. 153
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. F. i J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2023 roku nr SKO.4160.83-84.2023 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Jeżowa z dnia 17 maja 2023 roku znak: RGiFS.6830.2.2022.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących G. F. i J. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 30 sierpnia 2023 r., nr SKO.4160.83-84.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Jeżowa z 17 maja 2023 r., znak: RGiFS.6830.2.2022.2023 o ustaleniu wysokości kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 100 w obrębie L., objętej księgą wieczystą nr [...], z nieruchomością oznaczoną w rejestrze gruntów jako działka nr 101 w obrębie L., objętą księgą wieczystą nr [...].

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że postanowieniem z 17 maja 2023 r. wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy przekazanej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 maja 2023 r., nr SKO.4160.46-47.2023 w związku z wydaniem decyzji z 23 lutego 2023 r. o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 100 w obrębie L., objętej księgą wieczystą nr [...], z nieruchomością oznaczoną w rejestrze gruntów jako działka nr 101 w obrębie L., objętą księgą wieczystą nr [...], Burmistrz Jeżowa ustalił wysokość kosztów postępowania w tej sprawie w kwocie 6 703,50 zł, zobowiązał do poniesienia tych kosztów strony, tj. P.Z. jako właściciela działki nr 100 oraz małżonków G.F. i J.F. jako współwłaścicieli działki nr 101 po połowie, czyli w kwotach po 3 351,75 zł, określił termin (14 dni od dnia doręczenia tego postanowienia) i sposób (przelewem na wskazany rachunek bankowy Gminy J.) uiszczenia kosztów postępowania przez te osoby, wskazał szczegółowo zakres i rodzaje prac, których wykonanie przez geodetę w toku postępowania rozgraniczeniowego wiązało się z powstaniem kosztów w ustalonej wysokości, wskazał dokument stanowiący podstawę ustalenia kosztów postępowania (faktura VAT nr 3/2023/k z 20 stycznia 2023 r.) oraz zwięźle opisał sposób wyłonienia firmy geodezyjnej, której zlecono wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic.

G.F. i J.F. złożyli zażalenie na postanowienie Burmistrza Jeżowa z 17 maja 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, w którym wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Jeżowa.

W zażaleniu skarżący zarzucili zaniechanie rozważenia i wykazania wszelkich okoliczności wskazanych w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 maja 2023 r., w szczególności zaniechanie wykazania zakresu prac wykonanych przez geodetę, zaniechanie wykazania rzeczywistych kosztów postępowania, zaniechanie wykazania, że uzgodnione z geodetą wynagrodzenie jest wynagrodzeniem rynkowym, zaniechanie wykazania, że przeprowadzono prawidłowe postępowanie w przedmiocie zebrania ofert na wykonanie usługi geodezyjnej, zaniechanie załączenia do akt sprawy dokumentów wykazujących koszty postępowania w sposób umożliwiający stronom zapoznanie się z tymi dokumentami, zaniechanie umożliwienia stronom wzięcia czynnego udziału w postępowaniu.

Organ drugiej instancji utrzymując w mocy postanowienie Burmistrza Jeżowa z 17 maja 2023 r. przytoczył treść art. 262 § 1 i art. 263 k.p.a. Stwierdził, że organ niższego stopnia prawidłowo uznał, że koszty postępowania odpowiadają wysokości wynagrodzenia geodety S.B., upoważnionego w toku tego postępowania do wykonania czynności ustalenia przebiegu spornej granicy nieruchomości (upoważnienie z 25 lipca 2022 r.), które zostało mu wypłacone na podstawie faktury VAT nr [...] z 20 stycznia 2023 r. Powyższą należność trzeba zaliczyć do "innych kosztów bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem sprawy", o których mowa w art. 263 § 2 k.p.a., ponieważ geodeta działający w ramach postępowania rozgraniczeniowego nie występuje w nim w roli biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Zastrzeżeń nie budzi również sama wysokość kosztów postępowania ustalona na kwotę 6 703,50 zł. Znajduje ona bowiem odzwierciedlenie w załączonej do akt sprawy dokumentacji, w szczególności wynika z § 2 ust. 1 umowy nr [...] z 25 lipca 2022 r., zawartej pomiędzy Gminą Jeżów a wspólnikami G. s.c. (m. in. S.B.), której przedmiotem było wykonanie przez geodetę rozgraniczenia działki nr 100 z działką nr 101 w obrębie L. (§ 1 ust. 2). Wybór geodety nastąpił z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych. Został on poprzedzony doręczeniem zaproszeń do składania ofert 13 wstępnie wytypowanym firmom geodezyjnym, spośród których tylko wspólnicy G. s.c. wyrazili wolę przyjęcia zlecenia, przedstawiając ofertę opiewającą na kwotę 6 703,50 zł brutto. Organ drugiej instancji stwierdził, że już niejednokrotnie zetknął się w swojej praktyce orzeczniczej z sytuacją, w której przedsiębiorcy świadczący usługi geodezyjne na danym rynku nie wykazują zainteresowania wykonywaniem rozgraniczeń nieruchomości z uwagi na złożoność, problematyczność i czasochłonność tych spraw. Jedynym instrumentem, jakim dysponują organy administracji publicznej zobligowane do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, a przy tym związane ustawowymi terminami załatwienia sprawy, są zaś zapytania ofertowe i wolnorynkowe negocjacje z niezależnymi podmiotami gospodarczymi, bez jakichkolwiek elementów przymusu (w tym zakresie pozycja organu znacząco odbiega od pozycji sądu powszechnego, który wyznacza biegłego geodetę z listy biegłych sądowych). Burmistrz Jeżowa dopełnił swoich obowiązków w zakresie rozeznania rynku usług geodezyjnych. Procedura wyłonienia geodety została przeprowadzona prawidłowo, a sam wybór geodety i uzgodniona z nim wysokość wynagrodzenia są odzwierciedleniem rzeczywistych uwarunkowań rynkowych. Zakres rzeczowy zamówienia udzielonego upoważnionemu geodecie został sprecyzowany w § 1 ust. 3 zawartej z nim umowy nr 89/2022. Obejmował on wykonanie czynności ustalenia przebiegu spornej granicy nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów stosownie do treści art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej p.g.k. w tym: 1) prace przygotowawcze (zgłoszenie prac geodezyjnych w ośrodku dokumentacji, przeprowadzenie analizy informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, a także w dokumentacji uzyskanej od stron, sporządzenie szkicu zawierającego informacje o przebiegu granic, określenie terminu rozpoczęcia czynności ustalenia przebiegu granic i doręczenie stronom wezwań do stawienia się na gruncie); 2) prace w trakcie ustalania przebiegu granic na gruncie (sprawdzenie obecności i ustalenie tożsamości stron, przyjęcie ewentualnych pełnomocnictw udzielonych przez strony, przeprowadzenie wywiadu terenowego, wskazanie stronom przebiegu granicy, stabilizacja punktów granicznych, sporządzenie protokołu granicznego oraz wykonanie pomiaru granicy, a także trwałych elementów zagospodarowania terenu mających znaczenie dla określenia jej przebiegu, sporządzenie opinii technicznej); 3) sporządzenie dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości i dokumentacji technicznej, w tym mapy do celów prawnych – rozgraniczenia nieruchomości wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych oraz włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Według organu drugiej instancji analiza dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości i dokumentacji technicznej zawartych w aktach sprawy prowadzi do konkluzji, że geodeta wywiązał się z tych obowiązków, gdyż zakres faktycznie przez niego wykonanych prac odpowiada treści umowy. Czynności związane z rozgraniczeniem nieruchomości zostały przezeń przeprowadzone w terminie uzgodnionym w § 3 umowy, a sporządzony w toku postępowania operat rozgraniczeniowy został pozytywnie zweryfikowany przez organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i kompletności przekazanych wyników prac geodezyjnych, wskutek czego przyjęto go do tego zasobu 8 grudnia 2022 r. Organ prowadzący postępowanie dokonał oceny i weryfikacji prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, czego wyrazem jest, np. adnotacja urzędowa na przedłożonej przez geodetę fakturze VAT, będąca podstawą wypłacenia mu umówionego wynagrodzenia. W ocenie organu odwoławczego istnieją zatem przesłanki do przyjęcia, że kwota 6 703,50 zł zapłacona ze środków budżetowych Gminy Jeżów tytułem wynagrodzenia upoważnionego geodety mieści się w granicach stawek rynkowych za wykonanie czynności rozgraniczenia nieruchomości oraz odpowiada zakresowi prac rzeczywiście wykonanych przez geodetę, a w konsekwencji mogła stanowić podstawę ustalenia wysokości kosztów postępowania w postanowieniu wydanym w trybie art. 264 § 1 k.p.a. Koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości są niewątpliwie kosztami ponoszonymi w interesie stron tego postępowania, a przy tym niewynikającymi z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kwestię kosztów rozgraniczenia nieruchomości reguluje art. 152 k.c. stosownie, do którego właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Organ drugiej instancji powołał się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 formułującą tezę, że orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Podniósł, że obligatoryjne jest rozdzielenie kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie L., tj. działki nr 100 z działką nr 101 pomiędzy właścicieli tych gruntów po połowie. Niezależnie od tego, kto wystąpił z wnioskiem o rozgraniczenie i w jaki sposób zakończyło się postępowanie w tym przedmiocie, koszty te zostały bowiem poniesione przez organ pierwszej instancji w interesie wszystkich stron, a reguła ich podziału wynika wprost z art. 152 k.c. Przed złożeniem wniosku w obrocie prawnym nie istniało rozstrzygnięcie zamieszczone w ostatecznej decyzji administracyjnej lub prawomocnym orzeczeniu sądu, autorytatywnie stwierdzające przebieg granicy będącej przedmiotem postępowania. Nie było więc bezzasadne żądanie wszczęcia postępowania w celu jednoznacznego ustalenia tej linii granicznej. Wystąpienie z żądaniem przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego zainicjowało spór o granicę, co świadczy o wątpliwościach w tym zakresie, a rozwianie tych wątpliwości leżało w interesie zarówno wnioskodawcy – właściciela działki nr 100 (P.Z.), jak i współwłaścicieli działki nr 101 (G.F. i J. F.). Wątpliwości co do przebiegu granicy i realność sporu granicznego znajdują też potwierdzenie w aktach sprawy, np. we wniosku P.Z. o rozgraniczenie nieruchomości oraz w jego piśmie z 15 maja 2023 r., a przede wszystkim w treści dokumentów sporządzonych przez upoważnionego geodetę – protokołu granicznego z 17 listopada 2022 r. i sprawozdania technicznego z 22 listopada 2022 r. Wynika z nich bowiem, że nie było możliwe wyznaczenie dokładnego przebiegu spornej granicy w oparciu o dostępne materiały geodezyjne i wnioski wynikające z wywiadu terenowego, co wiązało się z koniecznością ustalenia jej przebiegu na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Organ drugiej instancji za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotyczące sposobu i terminu uiszczenia ustalonych kosztów postępowania.

Organ drugiej instancji za zbędne uznał punkty 4 i 5 postanowienia organu pierwszej instancji określające zakres i rodzaje prac, których wykonanie przez geodetę w toku postępowania rozgraniczeniowego wiązało się z powstaniem kosztów w ustalonej wysokości, wskazujące dokument stanowiący podstawę ustalenia kosztów postępowania (faktura VAT nr 3/2023/k z 20 stycznia 2023 r.) oraz opisujące sposób wyłonienia firmy geodezyjnej, której zlecono wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic. Stwierdził, że mają one wyłącznie informacyjny charakter, a podane w nich informacje są oparte na okolicznościach wykazanych w aktach sprawy. Nie ma potrzeby uchylenia postanowienia organu instancji tylko w tej części.

Organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutów skarżących stwierdził, że procedura wyboru geodety upoważnionego do wykonania czynności ustalania przebiegu granic została przeprowadzona rzetelnie i zakończoną wynikiem będącym odzwierciedleniem uwarunkowań rynkowych. Organ pierwszej instancji wykazał, w ramach powtórnego rozpoznania sprawy przekazanej mu w trybie art. 138 § 2 k.p.a.: zakres prac wykonanych przez geodetę, rzeczywiste koszty postępowania, rynkowy charakter wynagrodzenia uzgodnionego z geodetą czy prawidłowość postępowania poprzedzającego jego wyłonienie. Przed podpisaniem umowy z geodetą Burmistrz Jeżowa umożliwił wszystkim stronom, na podstawie art. 9 k.p.a., zapoznanie się z kosztami związanymi z rozgraniczeniem nieruchomości oraz wypowiedzenie się co do uzyskanych ofert (pismo z 29 czerwca 2022 r.). W aktach znajduje się m.in. pismo podpisane przez G.F., w którym potwierdza on, że zapoznał się z ofertą złożoną przez geodetę S.B. Pomimo wiedzy o warunkach tej oferty, przeniesionych następnie do umowy zawartej z geodetą, współwłaściciele działki nr 101 nie kwestionowali na żadnym etapie postępowania rozgraniczeniowego, a nawet w swoim pierwszym zażaleniu na postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania sposobu wyboru geodety przez organ pierwszej instancji i wysokości uzgodnionego z nim wynagrodzenia. Strony miały również zapewnioną możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, w tym dokumentami sporządzonymi w efekcie prac wykonanych przez geodetę, o czym zostały powiadomione w piśmie Burmistrza Jeżowa z 18 stycznia 2023 r.

W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G.F. i J.F. wnieśli o jego uchylenie w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili nieuzasadnione przyjęcie, że Burmistrz Jeżowa prawidłowo rozważył i wykazał wszelkie okoliczności wskazane w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 maja 2023 r., stanowiące podstawę do uchylenia poprzedniego postanowienia Burmistrza Jeżowa w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a w szczególności: zaniechanie wykazania zakresu prac wykonanych przez geodetę, zaniechanie wykazania rzeczywistych kosztów postępowania, zaniechanie wykazania, że rzekomo ustalone przez Burmistrza Jeżowa z geodetą wynagrodzenie jest wynagrodzeniem rynkowym, zaniechanie wykazania, że zostało przeprowadzone prawidłowe postępowanie w przedmiocie zebrania ofert na wykonanie usługi geodezyjnej, zaniechanie załączenia do akt sprawy dokumentów wykazujących koszty postępowania w sposób umożliwiający stronom zapoznanie się z tymi dokumentami, zaniechanie umożliwienia stronom wzięcia czynnego udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jednocześnie art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji sąd stwierdził naruszenie przez organy administracji przepisów prawa uzasadniające uwzględnienie skargi.

Podkreślić należy, że art. 262 i art. 264 k.p.a. określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednak zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (art. 263 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 k.p.a.).

Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 §1 k.p.a.).

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 26), że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k., które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.

W świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwała ta ma charakter wiążący. Według zawartego w niej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest po stronie organów uznaniowości w stosowaniu art. 152 k.c. Skoro bowiem w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ponoszenia kosztów przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 p.g.k. i przekazującą sprawę do rozpoznania sądowi rejonowemu). Obowiązek współdziałania wiąże się z tym, że właściciele sąsiadujących nieruchomości mają własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego interes prawny w postępowaniu administracyjnym rozgraniczeniowym, a więc mają w nim legitymację materialną. Branie więc udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie tej strony postępowania.

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie istniał spór graniczny pomiędzy uczestnikiem postępowania P.Z. i skarżącymi dotyczący przebiegu granicy między działkami nr 100 i 101 w obrębie L. Istnienie tego sporu wynika nie tylko z inicjującego postępowanie wniosku P.Z. i jego pism wnoszonych do organów administracji, ale także z decyzji Burmistrza Jeżowa z 23 lutego 2023 r. o rozgraniczeniu działki nr 100 położonej w obrębie L. stanowiącej własność P.Z. z przyległą działką nr 101 położoną w obrębie L. stanowiącą własność skarżących. Skarżący i uczestnik postępowania co do zasady są więc zobowiązani do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, gdyż dokonane ono zostało w ich interesie.

Za prawidłową uznać należy ustaloną przez organy administracji proporcję w jakiej skarżący i uczestnik postępowania winni zostać obciążeni kosztami postępowania rozgraniczeniowego.

Bez znaczenia dla obciążenia strony kosztami postępowania rozgraniczeniowego jest bowiem to, czy ustalenia poczynione w ramach czynności prowadzonych przez geodetę są dla niej korzystne, czy też nie.

Wątpliwości sądu rodzi jednak wysokość i sposób ustalenia obciążających strony kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 p.g.k. organem prowadzącym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)., a czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta. Z przepisów tych wynika, że w sprawach dotyczących rozgraniczenia czynności ustalania przebiegu granic może dokonywać tylko upoważniony geodeta, zaś obowiązek wskazania i upoważnienia geodety spoczywa na organie. Geodeta jest zatem wyznaczany i umocowany przez organ, a nie przez stronę postępowania (por.: wyrok NSA z 20 marca 2008 r., I OSK 445/07).

Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest powszechnie przyjęty pogląd, że wybór geodety do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych winien być poprzedzony rozeznaniem rynku co do wysokości kosztów wykonania takich czynności, przy czym organ administracji winien dołożyć w tym zakresie należytej staranności. W razie potrzeby winien zażądać od oferentów kalkulacji zaproponowanych kwot tak, aby można było zweryfikować ofertę (jak została wyliczona proponowana kwota i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy geodety). Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez geodetów, lecz winien dokonać ich sprawdzenia i weryfikacji. Wskazówką dla organów co do tego jak powinny być wyliczone koszty postępowania rozgraniczeniowego mogą stanowić przepisy art. 56 i 263 § 1 i 2 k.p.a., przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2257) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu udokumentowania wydatków niezbędnych do wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 989). Wymienione przepisy nie mają oczywiście zastosowania przy wyliczeniu wynagrodzenia geodety w postępowaniu administracyjnym, lecz stanowią dla organów pewną wskazówkę, w jaki sposób winno być wyliczone wynagrodzenie geodety za przeprowadzenie czynności rozgraniczeniowych i umożliwiają zweryfikowanie oferty geodety co do wysokości jego wynagrodzenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 listopada 2022 r., III SA/Łd 561/22).

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z 2 czerwca 2022 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie o rozgraniczenie działek nr 100 i 101.

W celu wyłonienia geodety, który wykona rozgraniczenie organ pierwszej instancji pismami z 20 czerwca 2022 r. skierował zaproszenia do składania ofert dotyczących przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego do 14 podmiotów wyznaczając termin na złożenie ofert do 28 czerwca 2022 r. do godziny 9.00.

Zaproszenia do składania ofert doręczono: 22 czerwca 2022 r. – [...] B.D., [..] P.K., [...] inż. W.S., 23 czerwca 2022 r. – [...] M.K., [...] A.G., [...] J.W., [...] M.P, [...] H.K., [...], [...] S. B., P. B., K. S., [...] G. K., [...] A. M.-B., 24 czerwca 2022 r. – [...] S. B.

Nie doręczono zaproszenia do składania ofert [...] I.N. z uwagi na zwrot przesyłki przez doręczyciela.

W odpowiedzi na zaproszenia do składania ofert organ pierwszej instancji uzyskał wyłącznie jedną ofertę od firmy [...] s.c. S. B., K. S. na kwotę 6 703,50 zł brutto, która nie zawierała kosztorysu obrazującego sposób skalkulowanego wynagrodzenia geodety.

W piśmie z 29 czerwca 2022 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do skarżących i uczestnika postępowania, aby stawili się celem zapoznania się z kosztami związanymi z rozgraniczeniem nieruchomości i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie ofert przed podpisaniem umowy na przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego.

8 lipca 2022 r. uczestnik postępowania P.Z. złożył oświadczenie, że zapoznał się z ofertą geodety na przeprowadzenie czynności rozgraniczeniowych i nie wnosi uwag. Skarżący złożył natomiast wyłącznie oświadczenie o zapoznaniu się z ofertą.

Następnie 25 lipca 2022 r. pomiędzy Gminą Jeżów a S.B. i K.S. prowadzącymi działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. została zawarta umowa na mocy, której zobowiązali się wykonać prace polegające na wykonaniu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 100 położonej w obrębie L z przyległą działką nr 101 obrębu L. polegającego na wykonaniu czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenia tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów stosownie do treści art. 31 ust. 1 p.g.k. w terminie do 30 kwietnia 2023 r. (§ 1, § 3). Wynagrodzenie za wykonanie umowy zgodnie z ofertą wykonawcy ustalono na kwotę 5 450 zł netto + 23% podatek VAT co stanowi 6 703,50 zł brutto, które miało zostać wypłacone wykonawcy w terminie 30 dni od dnia złożenia faktury, wystawionej po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego (§ 2).

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ pierwszej instancji przed zawarciem umowy nie przeprowadził właściwego rozeznania, co do wysokości kosztów zaoferowanych przez firmę [...] s.c. Po złożeniu oferty organ pierwszej instancji nie zażądał od oferenta kalkulacji zaproponowanej kwoty celem wyjaśnienia, co składa się na sumę 6 703,50 zł brutto. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób została wyliczona wymieniona kwota i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy geodety.

Wbrew prezentowanemu przez organy stanowisku, nie zostało dokonane rozeznanie rynku co do wysokości kosztów rozgraniczenia oferowanych przez firmy geodezyjne. Nie zostało ustalone jak kształtują się ceny rynkowe wykonania takiej usługi geodezyjnej. Rozeznanie, co do cen rynkowych takich usług można było dokonać nawet telefonicznie w firmach świadczących usługi geodezyjne. Pozwoliłoby to na dokonanie prawidłowej oceny oferty, jaką złożyła firma [...] s.c. w stosunku do cen obowiązujących na rynku. Organ pierwszej instancji jednak takiego rozeznania nie poczynił.

Bez wpływu na konieczność podjęcia takich działań miała okoliczność, że wpłynęła tylko jedna oferta. Nie wiadomo bowiem czy oferta ta jest zawyżona, czy też jest ofertą odpowiadającą obowiązującym cenom rynkowym. W rzeczywistości na podstawie akt sprawy nie można zweryfikować wybranej oferty.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1533/18, rozeznanie co do wysokości kosztów oferowanych usług geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia organ administracji może dokonać nawet telefonicznie w firmach świadczących usługi geodezyjne. Forma przeprowadzenia takiego rozeznania nie ma większego znaczenia. Istotne jest natomiast to, aby organ administracji uzyskał wiedzę jak kształtują się ceny usług geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia i jaki byłby koszt przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami. Umożliwia to bowiem wybranie najkorzystniejszej oferty.

W przypadku, gdyby organ dokonał takiego rozeznania na rynku usług geodezyjnych, to mogłoby się okazać, że cena zaproponowana przez oferenta [...] s.c. znacznie odbiegała od cen rynkowych tego typu usług, zaś inne firmy geodezyjne zaoferowałyby niższą cenę. Wówczas organ administracji powinien ponownie rozesłać zaproszenia do składania ofert do innych podmiotów.

Zdaniem sądu sposób prowadzenia postępowania w przedmiocie zamówienia na przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przez organ pierwszej instancji jednak spowodował, że termin składania ofert przez potencjalnych oferentów był zbyt krótki i mógł się przyczynić do tego, że tylko jedna firma złożyła ofertę.

W ocenie sądu termin składania ofert powinien zapewnić wykonawcom dostatecznie dużo czasu na przygotowanie oferty i jej złożenie. Termin składania ofert powinien być uzależniony od charakteru zamówienia oraz czasu potrzebnego na przygotowanie i złożenie oferty. Zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, termin składania ofert powinien być dostępny dla wszystkich wykonawców, a zamawiający powinien zadbać o to, aby wszyscy zainteresowani wykonawcy mieli równe szanse na złożenie oferty. Dlatego termin składania ofert powinien być ustalony na tyle wcześniej, aby wszyscy wykonawcy mieli możliwość zapoznania się z treścią zapytania ofertowego oraz dokonania niezbędnych czynności związanych z przygotowaniem i złożeniem oferty.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zapytanie ofertowe doręczono potencjalnym wykonawcom 22 czerwca 2022 r. (w środę) – 3, 23 czerwca 2022 r. (w czwartek) – 9 i 24 czerwca 2022 r. (w piątek) – 1, zaś termin składania ofert został wyznaczony do 28 czerwca 2022 r. (wtorek) do godziny 9:00.

Potencjalni oferenci mieli zatem w rzeczywistości zaledwie od 4 do 6 dni na przygotowanie i złożenie ofert, przy czym dwa dni przypadały na sobotę i niedzielę. Nie wszyscy potencjalni wykonawcy mieli tyle samo czasu na przygotowanie ofert, a tym samym nie mieli równych szans na ich złożenie.

Trudno w tym stanie rzeczy uznać, że wyznaczenie tak krótkiego terminu w żaden sposób nie wpłynęło na konkurencyjność postępowania i transparentność wyboru geodety przez organ pierwszej instancji. Nawet jeżeli geodeta do kalkulacji ceny wykorzystuje dane otrzymane w zapytaniu oraz ogólnodostępne dane w zakresie położenia działki i długości granicy oraz warunków sytuacyjno-terenowych, to termin ten był zbyt krótki i nie taki sam dla wszystkich potencjalnych wykonawców, do których się zwrócono. Należy przy tym mieć na uwadze, że potencjalni wykonawcy mogli mieć już wcześniej zaplanowane czynności, których terminu realizacji nie mogli zmienić, a tym samym nie mieli wystarczająco dużo czasu na przygotowanie ofert, które być może byłyby korzystniejsze niż wybrana przez organ pierwszej instancji oferta.

W ocenie sądu wyznaczony przez organ termin składania ofert w takim wypadku winien wynosić co najmniej 7 dni od dnia doręczenia zapytania ofertowego i być taki sam dla wszystkich oferentów tym bardziej, że tak z akt sprawy, jak i z samego jej charakteru (rozgraniczenie nieruchomości) nie wynika, aby zachodziła pilna potrzeba podjęcia przez geodetę czynności (termin realizacji zamówienia wyznaczono dopiero na 30 kwietnia 2023 r.), a skrócenie terminu składania ofert było rzeczywiście uzasadnione. Wybrany oferent ostatecznie wykonał zamówienie znacznie przed upływem tego terminu i już 20 stycznia 2023 r. wystawił fakturę.

Należy też zwrócić uwagę, że z uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie postanowień nie wynika nawet, czym kierowano się wybierając potencjalnych wykonawców, do których skierowano zapytania ofertowe, jaka była dostępność podmiotów, które mogły wykonać rozgraniczenie.

Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby organ pierwszej instancji dokonał weryfikacji przyjętej oferty. Organ nie zażądał bowiem od wybranego geodety kalkulacji wynagrodzenia, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości jego wyliczenia. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez firmy geodezyjne za wykonane czynności, lecz zobligowany jest do ich sprawdzenia uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, tym bardziej, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (por. m.in.: wyrok NSA z 3 listopada 2016 r., II FSK 3289/14; wyrok NSA z 14 marca 2018 r., I OSK 1370/16). W niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby organ pierwszej instancji przed zawarciem umowy weryfikował ofertę złożoną przez firmę [...] s.c. Faktura przedstawiona przez tę firmę [...] s.c. nie zawiera żadnego kosztorysu szczegółowo wskazującego wykonane czynności wraz z kwotą obliczonego za nie wynagrodzenia. Nie wiadomo zatem jak została wyliczona kwota 6 703,50 zł brutto i czy jest to kwota adekwatna do nakładu pracy geodety. Nie jest wystarczające ogólnikowe powołanie się na "uwarunkowania rynkowe", treść faktury i umowy, która została zawarta przez organ pierwszej instancji z firmą [...] s.c. oraz stwierdzenie, że zakres wykonanych prac przez geodetę odpowiada treści umowy.

Podkreślić należy, że w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości to organ prowadzący postępowanie, a nie strony tego postępowania, dokonuje wyboru geodety uprawnionego, zaś strony postępowania rozgraniczeniowego, chociaż nie uczestniczą w procedurze jego wyboru i nie mają na nią wpływu, to ostatecznie ponoszą koszty związane z dokonanym przez organ wyborem.

Tym bardziej więc organ pierwszej instancji winien był w słusznym interesie stron (art. 7 in fine k.p.a.) dokonać rozeznania na rynku prac geodezyjnych w zakresie dotyczącym wysokości cen związanych z rozgraniczeniem gruntów i we właściwy sposób przeprowadzić postępowanie w sprawie zamówienia na przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organ administracji nie przeprowadził rozeznania co do cen rynkowych na wykonanie usługi geodezyjnej rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 100 w obrębie L., objętej księgą wieczystą nr [...], z nieruchomością oznaczoną w rejestrze gruntów jako działka nr 101 w obrębie L., objętą księgą wieczystą nr [...], co uniemożliwia zweryfikowanie wybranej oferty [...] s.c. na wykonanie ustalenia przebiegu spornej granicy. Nie wiadomo czy oferta ta odpowiada obowiązującym cenom rynkowym, czy też jest zawyżona. Nadto organ administracji nie zażądał od tego oferenta kalkulacji oferowanego wynagrodzenia co uniemożliwia wyjaśnienie jak zostało ono wyliczone. Nie zostało zatem wykazane, że wynagrodzenie dla firmy [...] s.c. ustalone w umowie z 25 lipca 2022 r. mieści się w akceptowalnej cenie rynkowej na tle ówczesnych cen rynkowych za tego typu usługi (odpowiada obowiązującym w 2022 r. cenom rynkowym, czy też jest zawyżone) i pozostaje w realnym związku z nakładem pracy geodety.

Naruszono zatem przepisy art.7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 210 § 2 p.p.s.a. Obejmują one uiszczony przez skarżących wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.

Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Po zebraniu materiału dowodowego, organy winny dokonać jego analizy i oceny. Podjęte przez organy administracji czynności oraz przeprowadzone dowody powinny zostać utrwalone w aktach sprawy.

d.j.