Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2790/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2022 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r., nr [...]:

1. uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r.

2. stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] - [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] - [...] w [...] - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że Prezydent [...] wystąpił do Wojewody [...] o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji z mocy prawa nieruchomości opisanej szczegółowo w sentencji decyzji.

Decyzją z [...] września 2020 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, opisanej w sentencji decyzji. Wojewoda uznał, że z zebranej w sprawie dokumentacji inwentaryzacyjnej wynika, iż nieruchomość 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza wpis w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Jako władającego na dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. wpisano Polskie Koleje Państwowe. Wojewoda [...] podkreślił, że z punktu widzenia komunalizacji z mocy prawa istotne jest ustalenie, czy 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwał tytuł prawny w stosunku do mienia, które pozostawało w jego władaniu. Wyłączeniu z komunalizacji podlegają nieruchomości, które na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) oddane zostały w zarząd lub wcześniej w użytkowanie, które z mocy art. 87 ust. 1 tej ustawy przekształciło się w prawo zarządu.

Wskazując na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego organ I instancji wyjaśnił, że nieruchomość stanowiąca składnik majątku przedsiębiorstwa państwowego nie podlega komunalizacji z mocy prawa, jeżeli pozostaje w zarządzie tego przedsiębiorstwa lub gdy przedsiębiorstwo ma do niej inny tytuł prawny. Wojewoda podał, że jeśli nieruchomość oddana została do eksploatacji [...], to z mocy prawa powstawał zarząd i użytkowanie tej nieruchomości. W takim przypadku nie była wymagana decyzja stwierdzająca nabycie tego mienia, a ustanowienie zarządu i użytkowania następowało z mocy prawa. Wojewoda powołał się również na art. 7 aktu regulującego utworzenie i działalność przedsiębiorstwa [...] łącznie z przepisami dotyczącymi mienia - rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568), zgodnie z którym "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo [...] własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie. Na podstawie art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia przedsiębiorstwo [...] prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy, który to wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1). Podkreślił również, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa [...] i jego poprzedników prawnych, oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie [...]. Fakt ten stanowi przeszkodę do komunalizacji mienia. Tym samym, w ocenie Wojewody [...], [...] legitymowały się 27 maja 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji dodał, że nawet w przypadku przyjęcia odmiennego stanowiska, zastosowanie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, który jest jednym z przepisów wyłączających zastosowanie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyła Gmina [...], podnosząc, że Wojewoda wydał decyzję powołując się na nieaktualne orzecznictwo.

Rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie z jego treścią mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).

Komisja podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący 27 maja 1990 r. Bezsporne jest, że opisana na wstępie nieruchomość w tym dniu stanowiła własność Skarbu Państwa.

Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".

Komisja wyjaśniła, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji.

Należenia mienia do danej rady narodowej można w istocie domniemywać. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Jeśli zatem istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to ww. postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie.

Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej).

Komisja podniosła, że z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego, m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych). Regulacje poprzedzające ustawę gruntową wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu.

Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu z 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z tej ustawy formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Brak formalizacji tytułu prawnego, tzw. "jednostek gospodarki uspołecznionej" w poprzednim systemie wydaje się zresztą rzeczą powszechną i ujawnianą w wielu dziedzinach po zmianach systemowych. Organ powołał w tej kwestii orzecznictwo sądowe.

Komisja powołała uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, z których wynika, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Komisja wskazała, że z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne władanie mieniem przez przedsiębiorstwo państwowe [...] bądź przez jego poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Organ odwoławczy wskazał, że zarząd, to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).

Komisja podniosła, że z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających, na 27 maja 1990 r., prawo zarządu do nieruchomości opisanej na wstępie jakiemukolwiek podmiotowi.

Organ podkreślił, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które organ powołał. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała także, że przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym.

Także uchwalona 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) zmieniająca, m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania spółce zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie [...] jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo [...] do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości.

W konsekwencji powołane przepisy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały [...], jeżeli 27 maja 1990 r. nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została [...] oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz [...] innego prawa rzeczowego.

Komisja podała, że powołane przez organ I instancji orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter odosobniony, całkowicie sprzeczny z obecną jednolitą liną orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności są sprzeczne z ww. uchwałą siedmiu sędziów NSA z 27 lutego 2017 r

Komisja wskazała, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, jak również art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...].

[...] 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. Komisja uznała, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość w całości, czy też w części była wyłączona z komunalizacji w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] września 2022 r. złożyły [...] SA w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust.1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. przez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz przez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym;

2. prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 16 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP w zw. z art. 38 ust. 1,2 i 3 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, przez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji [...] w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności;

3. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 146) przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...], oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 24 marca 2023 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym pełnomocnik skarżącego, organ i uczestnicy postępowania zostali powiadomieni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Jak wynika z akt sprawy nabycie własności wskazanej nieruchomości przez Gminę [...] nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, którego treść Komisja przytoczyła.

Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie wyżej powołanej ustawy.

Objęta postępowaniem nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przedsiębiorstwu [...] nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowało się ono bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tej nieruchomości.

Zauważyć należy, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy [...] [...], a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.

W orzeczeniach podkreślano, że jeżeli [...] nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego, jak trafnie wskazała Komisja, nie da się wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności [...]. Akty prawne regulujące status skarżącej spółki, jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane orzecznictwo, w tym przywołane przez Komisję.

[...] nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. [...] 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

W sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Jak trafnie wskazała Komisja wykaz tych przedsiębiorstw i jednostek określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r., w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe [...].

Wbrew zarzutom skargi nie został więc naruszony przepis art. 11 ustawy komunalizacyjnej.

Wskazać należy, że w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Nie świadczy także o zarządzie legitymowanie się decyzją o opłatach za zarząd, w sytuacji braku tytułu prawnego - zarządu. Chybione są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP w zw. z art. 38 ust. 1,2 i 3 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych.

Jak wskazano w wyroku NSA z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2132/17, aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W tezach tych uchwał NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia [...], w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że [...] nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" zmieniająca, m.in. ustawę z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania [...] zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa [...]. Jak podkreślono ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo [...] do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd.

Prawa zarządu dla [...] nie sposób wywieść z powołanej w uzasadnieniu skargi decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z 18 września 2020 r. dotyczącej wykazu terenów zamkniętych. Decyzji takiej w aktach sprawy nie ma. Poza tym data jej wydania, tj. [...] września 2020 r., nie odnosi się do stanu prawnego z daty wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Podnieść należy, że ustalenie przez właściwego ministra, że określony teren staje się terenem zamkniętym (art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) określa przede wszystkim przeznaczenie tego terenu na cele związane z obronnością i bezpieczeństwem kraju. Z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wynika, aby uznanie danego terenu za teren zamknięty wyłączało przekształcenia własnościowe. Taki status gruntu niesie dla właściciela jedynie pewne ograniczenia w wykonywaniu (a nie nabywaniu) prawa własności (przewidziane, np. w przepisach prawa budowlanego, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ochronie środowiska).

Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. Skarżąca twierdząc, że sporna nieruchomość pozostawała w zarządzie [...], nie przedstawiła takiego dokumentu, a przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby [...] dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości jak decyzja, umowa, protokół zdawczo - odbiorczy, które ustanawiałby zarząd czy użytkowanie.

Z przyczyn wyżej omówionych stwierdzić należy, że [...] władały spornymi działkami wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomość należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Nie doszło więc do naruszenia wyżej wskazanego przepisu.

Chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Komisję art. 34 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Organy tych przepisów nie stosowały, bowiem nie dotyczą one postępowania w przedmiocie komunalizacji prowadzonego na podstawie odrębnej regulacji, tj. ustawy z 10 maja 1990 r.

Przepis art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. dotyczy uwłaszczenia gruntów Skarbu Państwa na 5 grudnia 1990 r., co do których [...] nie legitymowały się dokumentami o przekazania mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Natomiast art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. stanowi, że grunty o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Podkreślić jednak należy, że przepisy art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji nie dotyczą gruntów, których komunalizacja nastąpiła na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r., lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 526/08; z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1417/11). Niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy o komunalizacji.

W wyroku z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 677/16 NSA stwierdził, że wskazana w przepisie art. 34 data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została jako data późniejsza w stosunku do 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez [...] na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. Decyzje uwłaszczające [...] na 5 grudnia 1990 r. nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji komunalizacyjnych. Komunalizacja i uwłaszczenie nie pozostają ze sobą w konflikcie czasowym. Błędne jest więc kwestionowanie przez [...] komunalizacji poprzez przepisy uwłaszczeniowe.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

.....