Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1363/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji oraz postanowienie w części
Powołane przepisy: article: art 35 ust 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 sierpnia 2024 r., znak: WI-I.7840.13.14.2023.SA w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz pkt 10 postanowienia Starosty [...] z dnia 24 maja 2023 r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. S.k. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta O. decyzją z 25 września 2023 r., znak: SAB.6740.1.51.2023, odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: budowa budynków handlowo-usługowych wraz z infrastrukturą, drogami wewnętrznymi i zespołami parkingów w O. przy ulicy R. na dz. nr ew. gr. [...] [...], [...]. Decyzję tę poprzedziło postanowienie z 24 maja 2023 r. wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U.2023.682 ze zm.) – zwanej dalej pb, którym Starosta nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazanych w dziesięciu punktach. Postanowienie to zostało następnie zmienione, na wniosek Inwestora, w zakresie terminu uzupełnienia dokumentów. Starosta O. przeanalizował całość materiału dowodowego, po upływie wyznaczonego na usunięcie braków terminu, i ocenił, że Inwestor nie odpowiedział na pkt 10 ww. postanowienia.

Od decyzji wpłynęło odwołanie Inwestora, który zarzucił naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 pb, poprzez sprawdzenie i zakwestionowanie merytorycznej poprawności projektu architektoniczno-budowlanego w sytuacji, gdy za merytoryczną poprawność tej części projektu budowlanego odpowiada projektant;

2. art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. a pb, poprzez uznanie, że projektowana inwestycja (projektowane budynki) znajduje się na terenie tak zwanego "Starego kopalnictwa" – gdy faktycznie, według aktualnie obowiązującego na przedmiotowym terenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, projektowane obiekty (budynki) znajdują się poza tak określonym w tym planie terenem;

3. art. 35 ust. 1 pkt 3) lit. a pb, poprzez stwierdzenie niekompletności tej dokumentacji w zakresie niedołączenia opinii o treści sformułowanej przez organ – podczas gdy zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 pkt. 11 pb, do dokumentacji projektowej przedłożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę należy dołączyć wyłącznie te opinie, uzgodnienia i pozwolenia: "... których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw..."; Żądając Opinii o treści określonej przez siebie, a nie przez ustawę. Organ I instancji naruszył równocześnie ww. przepis art. 33 ust. 2 pkt. 1 pb;

4. art. 6 kpa, poprzez, najpierw żądanie przedłożenia przez inwestora Opinii specjalistycznej (oświadczenia), a następnie, z powodu braku zadawalającej Organ opinii (oświadczenia), wydanie decyzji odmownej dla inwestora – w sytuacji gdy obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę takiej Opinii nie wynika z jakiejkolwiek ustawy;

5. art. 79a § 1 oraz art. 79a § 2 ust. 1 kpa– poprzez całkowite zaniechanie obowiązku wynikającego z tych przepisów prawa.

Działając na podstawie przepisu art. 142 kpa, zaskarżono ponadto postanowienie z 24 maja 2023 r. w zakresie ujętym w punkcie nr 10 tego postanowienia, zarzucając organowi I instancji brak podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku określonego w tym punkcie.

Wojewoda Małopolski, decyzją z 5 sierpnia 2024 r. Znak sprawy: WI-I.7840.13.14.2023.SA, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 pb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W obszernym uzasadnieniu podano, iż obowiązki nałożone na Inwestora przez Starostę w postanowieniu z 24 maja 2023 r. – są uzasadnione, oraz że Inwestor nie wywiązał się z pkt 10 postanowienia, który brzmi:

Do dokumentacji załączone zostało pismo ZGH B. znak [...] z dnia 13.02.2023 roku dotyczące informacji o terenie, na którym znajdują się działki nr [...], [...], [...] płożone w O., obręb O. zawierające informacje, że: "Działki nr ew. gr. [...], [...], [...] znajdują się w rejonie występowania tzw. "starego kopalnictwa". "Stare kopalnictwo" to wyrobiska górnicze powstałe w okresie od XII wieku do przełomu XIX i XX wieku, w wyniku historycznego kopalnictwa srebra oraz rud cynku i ołowiu, zalegające na głębokości do około 40,0 m od powierzchni terenu". W związku z powyższym, do dokumentacji dołączyć oświadczenie projektanta, że przyjęte w dokumentacji projektowej rozwiązania projektowe uwzględniają lokalizację inwestycji we wskazanym zgodnie z pismem ZGH rejonie tzw. "starego kopalnictwa" zaliczonym do kategorii B przydatności terenu do zabudowy oraz że rozpoznane na etapie przygotowania dokumentacji projektowej warunki geotechniczne, geologiczne, hydrogeologiczne i geologiczno- inżynierskie w obrębie terenu wnioskowanej inwestycji odnoszą się do związanych ze starym kopalnictwem wyrobisk górniczych zalegających na głębokości do około 40 m.

Organ odwoławczy podkreślił, że sporny obowiązek był następstwem w/w pisma Zakładu Górniczo- Hutniczego "B. z 13 lutego 2023 r., znak: GMi/02740/029/2023 (str. 23 załączników), z którego treści wynika, że: "Stare kopalnictwo" to wyrobiska górnicze powstałe w okresie od XII wieku do przełomu XIX i XX wieku, w wyniku historycznego kopalnictwa srebra oraz rud cynku i ołowiu, zalegające na głębokości do ok. 40,0 m od powierzchni terenu. Teren, nad którym znajdują się te wyrobiska został zaliczony do kat. "B" przydatności terenu do zabudowy. Powyższa kategoryzacja przydatności do zabudowy została określona w dokumentacji pn. "Ocena wpływu likwidowanego rejonu "O." kopalni "O.- P." na środowisko i obiekty powierzchniowe. – "Ocena wpływu dokonanej eksploatacji górniczej historycznej i współczesnej na sposób zagospodarowania powierzchni." SITG Zespół Rzeczoznawców – kwiecień 2000 r. Tereny taj kategorii to tereny, na których obiekty budowlane mogą być wznoszone pod warunkiem przeprowadzenia badań inżynierskich podłoża. Zatem o rodzaju i konstrukcji wznoszonych obiektów decyduje inwestor z projektantem (konstruktorem) po wykonaniu w/w badań stateczności podłoża zgodnie ze stosownymi przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dn. 25.04.2012 r w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (DU. z 27.04.2012 r. poz. 463) i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej: Likwidacja kopalni "O.-P." należącej do ZGH "B. " S.A., od 2021 roku, spowoduje w przyszłości podniesienie się triasowego zwierciadła wody oraz odbudowę zwierciadła

w jurajskim i czwartorzędowym poziomie wodonośnym.

Podkreślono także, iż organ I instancji nie ma podstaw, aby na etapie wydawania pozwolenia na budowę, żądać od Inwestora: dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego, które sporządza się w przypadku obiektów drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej, i które są częścią projektu technicznego, nie podlegającemu zatwierdzeniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika bowiem z § 23 pkt 2 Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U.2022.1679), Część opisowa projektu technicznego obejmuje co najmniej: (...) w zależności od potrzeb – geotechniczne warunki i sposób posadowienia obiektu budowlanego w formie dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego oraz sposób zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej; (...) Inwestor spełnił zatem podstawowe wymagania, które nałożyły na niego aktualnie obowiązujące przepisy w kwestii geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy (załączniki str.: 73-76 i 102-104), dołączono decyzje z 28 grudnia 2022 r. i z 8 września 2023 r., którymi Starosta O. i zatwierdził dokumentacje geologiczno-inżynierskie dla inwestycji. Okoliczności faktyczne przedmiotowej inwestycji są jednak na tyle wyjątkowe, że organ odwoławczy mając na uwadze realne zagrożenie bezpieczeństwa (nośności i stateczności) konstrukcji na etapie nie tylko realizacji obiektu, ale także jego użytkowania w przyszłości – uznał za konieczne i prawidłowe żądanie Starosty O. dołączenia do projektu dodatkowego oświadczenia konstruktora.

Z danych opracowanych przez naukowców reprezentujących Akademię Górniczo-Hutniczą w K. wynika, że przewidywanie zjawisk geologicznych zachodzących pod ziemią w rejonach dawnych kopalni i ich otoczeniu (niekorzystnych dla realizowania inwestycji) – są trudne do przewidzenia, nawet dla osób posiadających fachową wiedzę w tej dziedzinie oraz dysponujących odpowiednimi urządzeniami i mających do dyspozycji nowoczesną technologię. Niemożliwe do uzyskania są też informacje na temat precyzyjnego przebiegu granic starego kopalnictwa (stąd w legendzie mpzp użyto sformułowania: przypuszczalna granica). W tych okolicznościach, żądane przez organ I instancji stosowne oświadczenie projektanta – ma swoje uzasadnienie. Biorąc również pod uwagę, do jakiej głębokości wykonano badania, na których oparto i opracowano dokumentację geologiczno-inżynierską (do 7 m poniżej poziomu terenu), w porównaniu do danych jakie wskazuje były przedsiębiorca górniczy prowadzący przez lata działalność w tym rejonie, a zatem najbardziej zorientowany w sytuacji (do 40 m ppt).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie inwestor zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej mocy decyzję Starosty O. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydania z naruszeniami przepisów prawa materialnego i procesowego, w związku z czym winna zostać uchylona a Organ II instancji winien był wydać, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a., orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego;

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. żart. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie przez Organ II instancji uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny, chaotycznie, lakonicznie, nie uwzględniając przy tym, bądź uwzględniając niewystarczająco wskazane przez Skarżącego w odwołaniu kwestie; argumentacja Organu II instancji dotycząca ww. kwestii powoduje mylne wrażenie obszerności i szczegółowości uzasadnienia, podczas, gdy argumentacja prawna w uzasadnieniu przedstawiona jest w sposób niekompletny, a tym samym uzasadnienie mimo prima facie formalnej poprawności jego treści - ze względu na wewnętrzną rażącą wręcz sprzeczność stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, co wskazuje również na jego sporządzenie w sposób sprzeczny z zasadą przekonywania, co doprowadziło do wydania nieprawidłowej Zaskarżonej Decyzji;

- art. 6 k.p.a. poprzez nałożenie na Skarżącego obowiązku niewynikającego z ustawy, a następnie - wobec braku uzyskania przez Organ II instancji i poprzednio przez Organ I instancji "satysfakcjonującej" odpowiedzi Skarżącego - wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę;

- art. 35 ust. 1 pkt 3a) p.b. w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1) p.b. poprzez nałożenie na Skarżącego obowiązku dołączenia oświadczenia konstruktora, którego złożenia nie wymagają od konstruktora (czy też: Skarżącego) przepisy prawa, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy bezprawnej decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, tj. decyzji wydanej w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 1) p.b.

Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i pkt 10 postanowienia z dnia z 24 maja 2023 r. oraz zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji jest wadliwa, jako że opiera się na pkt 10 postanowienia Starosty O. z dnia z 24 maja 2023 r., naruszającym art. 35 ust. 3 p.b.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. Natomiast w myśl tegoż art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

W kontrolowanej sprawie nie została wypełniona dyspozycja tego przepisu. Art. 35 ust. 1 pkt 3a p.b. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza dołączenie: wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Nie można jednak stosować art. 35 ust. 1 pkt 3a) p.b. w oderwaniu od art. 33 ust. 2 pkt 1) p.b., który stanowi, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci:

a) papierowej- w 3 egzemplarzach albo

b) elektronicznej

- wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów.

Skarżone organy, jak zasadnie wskazano w skardze, pominęły całkowicie, że dokument (oświadczenie konstruktora), którego organy domagały się na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3a) p.b., powinien wynikać z art. 33 ust. 2 pkt 1) p.b., tj. że skarżący byłby zobowiązany do przedłożenia opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, tylko jeśli obowiązek ich dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw.

Zatem źródłem (podstawą) do zażądania od skarżącego dodatkowego oświadczenia w spornym pkt 10 postanowienia z dnia 23.05.2023 r., musi być konkretny przepis prawny wymagający takiego oświadczenia (obowiązek dołączenia musi jak wyżej wskazano wynikać z przepisów odrębnych ustaw), a takiego przepisu ustawowego skarżone organy nie wskazały. Nie można żądania takiego opierać o pozaprawne przesłanki, w tym uzasadniać je okolicznościami faktycznymi, które nie odnoszą się do bezwzględnie obowiązujących przepisów. Skarżone organy posłużyły się tymczasem jedynie treścią pisma ZGH B. z dn. 13.02.2023 r. (s. 7 zaskarżonej decyzji) oraz jak to określono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "wyjątkowymi okolicznościami faktycznymi przedmiotowej inwestycji" (s. 11 decyzji). Jednocześnie organy same przyznały w uzasadnieniu, że aktualnie obowiązujące przepisy nie wymagają, aby na etapie udzielania pozwolenia na budowę sporządzać dodatkowe badania geologiczne, nawet w przypadku obiektów zaliczonych do II i III kategorii geotechnicznej, budowanych w złożonych warunkach gruntowych.

Sporny pkt 10 postanowienia z dnia z dnia 23.05.2023 r. nakładający na inwestora obowiązek dołączenia oświadczenia projektanta, że przyjęte w dokumentacji projektowej rozwiązania projektowe uwzględniają lokalizację inwestycji we wskazanym zgodnie z pismem ZGH rejonie tzw. "starego kopalnictwa" zaliczonym do kategorii B przydatności terenu do zabudowy oraz że rozpoznane na etapie przygotowania dokumentacji projektowej warunki geotechniczne, geologiczne, hydrogeologiczne i geologiczno- inżynierskie w obrębie terenu wnioskowanej inwestycji odnoszą się do związanych ze starym kopalnictwem wyrobisk górniczych zalegających na głębokości do około 40 m, nie wynikał wiec z przepisów odrębnych ustaw – wezwanie nie opierało się na żadnej wiążącej normie prawnej i tym samym było samo w sobie wadliwe.

Organy mogą w trybie art. 35 ust. 3 p.b. wezwać do uzupełnienia braków w dokumentacji, ale tylko takich jakie wynikają z przepisów prawa. Wezwanie określone w pkt 10 w/w postanowienia nie było uzasadnione żadnym wiążącym przepisem prawa, stąd oparcie decyzji odmownej o niewykonanie pkt 10 postanowienia było wadliwe, jako odwołujące się do niewykonania obowiązku nałożonego na skarżącego lecz niewynikającego z ustawy, czy rozporządzenia. Wszelkie działania organów administracji publicznej muszą być podejmowane na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP). Przeciwne stanowisko prowadziłoby de facto do powstania nieograniczonej władzy po stronie organów administracji publicznej, a podejmowanie jakichkolwiek decyzji pozostawałoby w nieograniczonym uznaniu organów administracji publicznej. Należy w tym miejscu zwrócić wobec tego uwagę na fakt, że - w zakresie decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę - organy administracji publicznej nie dysponują uznaniem administracyjnym, lecz są związane treścią bezwzględnie obowiązujących przepisów. Organy administracji architektoniczno-budowlanej działają na podstawie przepisów prawa i mogą ingerować w planowaną zabudowę nieruchomości tylko w zakresie wyznaczonym przepisami prawa. Decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę może bowiem zapaść tylko w określonych przepisami przypadkach.

.

Powyżej wskazane naruszenie art. 35 ust. 3 p.b. skutkuje uchyleniem tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Uchyleniu w oparciu o art. 135 p.p.s.a. podlegał również pkt 10 postanowienia Starosty O. z dnia 23.05.2023 r. W ponownym postępowaniu organ uwzględni w/w poglądy prawne, a na dalszym etapie postępowania niewykonanie przez inwestora uchylonego pkt 10 postanowienia Starosty O. dnia 23.05.2023 r., nie może stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia projektów i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 997 zł., na którą składa się 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, 480 zł. tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika i 17 zł. tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.