Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 555/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 4, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 roku sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 22 marca 2023 roku znak: SKO.4120.74.23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia 31 stycznia 2023 roku, znak: 6730.108.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego T. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 555/23

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 22 marca 2023 r. (znak SKO.4120.74.23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania T. G. -działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U z 2022 r., poz. 503 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z 31 stycznia 2023 r. (znak 6730.108.2022) wydaną na podstawie art. 4, ust. 2 pkt 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 4, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], obręb [...] I., gm. D.

Z akt sprawy wynika, że 3 listopada 2022 r. T.G. wystąpił do Wójta Gminy D. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], obręb [...] I., gm. D. Decyzją z 31 stycznia 2023 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Od ww. decyzji T.G. wniósł odwołanie w którym wskazał, że organ nie uwzględnił w przeprowadzonej analizie urbanistycznej zabudowy mieszkaniowej, która nie służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, istniejącej na działkach nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...]. Na załączniku graficznym odwołania skarżący zaznaczył również działki nr [...], nr [...], nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium po przywołaniu treści art. 56, art. 61 ust. 1, ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazało, że granice obszaru analizowanego wyznaczono przy uwzględnieniu części działki budowlanej nr [...] w całości przylegającej do drogi publicznej gminnej na odcinku 222,5 m. Obszar analizy objął zatem tereny położne w odległości 667,5 m od granic nieruchomości objętej inwestycją. Z analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany został wyznaczony wokół granicy działki na mapie w skali 1:5000 (z uwagi na rozmiar obszaru mapa przeskalowana ze skali 1:1000), pozyskanej z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Występuje w nim wyłącznie zabudowa zagrodowa. Ustalenie rodzaju zabudowy nastąpiło w oparciu o dane ewidencji gruntów.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że nie uwzględniono w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej, która nie służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, występującej na działkach nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...], zaznaczając w odwołaniu również działki nr [...], nr [...], nr [...], Kolegium wskazało, że z akt sprawy oraz z jego ustaleń wynika, że na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] brak jest zabudowy, natomiast na działkach nr [...], nr [...] (organ nie wskazał na załączniku graficznym analizy rodzaju zabudowy) i nr [...] występuje zabudowa zagrodowa. Dodatkowo należy wskazać, że uwzględnienie na potrzeby postępowania lokalizacyjnego zabudowy będącej w trakcie realizacji (inwestycja o nieznanym charakterze na działce nr [...]) jest możliwe dopiero z chwilą ostatecznego zakończenia procesu inwestycyjnego (zakończenie budowy musi zostać zgłoszone do organów nadzoru budowlanego, organ zostanie o tym poinformowany). Istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym.

W ocenie Kolegium brak jest zabudowy mogącej stanowić kontynuację funkcji planowanej inwestycji. Jednocześnie organ podkreślił, że nawet jeżeli w obszarze analizowanym stwierdzone zostałoby występowanie pojedynczej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to planowana inwestycja nie spełniłaby warunku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu istniejących w obrębie przedmiotowej wsi. W obszarze analizowanym brak jest bowiem zabudowy w formie osiedla mieszkaniowego. Zabudowa w nim występująca ma charakter rozproszony, w większości siedliska lokowane są w znacznym oddaleniu od dróg.

Kolejno organ stwierdził, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Skoro w obszarze analizowanym występują tereny rolne oraz zabudowa zagrodowa, to brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istnienie zabudowy zagrodowej w obrębie określonej jednostki urbanistycznej wyklucza możliwość posadowienia w jej granicach nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może prowadzić do przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest ona położona, na przykład z rolniczego w mieszkaniowy.

Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że nie można utożsamiać ze sobą zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym, inwentarskim) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Budynek mieszkalny jedynie towarzyszy budynkom gospodarczym. Siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna koliduje z zabudową zagrodową z uwagi na jej specyfikę.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T.G. zaskarżył w całości decyzję organu II instancji wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki zgodnie ze złożonym wnioskiem.

W jej uzasadnieniu stwierdził, że na analizowanym obszarze występują działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, które nie służą prowadzeniu działalności rolniczej wskazując je w odwołaniu wraz z dokumentacją fotograficzną oraz zaznaczeniem na mapie, których działek dotyczą. Budynek na działce [...] o powierzchni 0,2249 ha jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym niebędącym częścią siedliska. Podobnie budynek mieszkalny wraz z garażem znajdujący się na działce [...] nie służy prowadzeniu działalności gospodarczej. Skupisko działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] tworzy w rzeczywistości małe osiedle działek budowlanych (a nie siedliskowych). Działki [...], [...], [...] i [...], choć niezabudowane, mają powierzchnię poniżej 0,3000 ha, a więc nie są działkami rolnymi w rozumieniu art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ich wydzielenie wymagało uzyskania warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych (nie siedlisk). W związku z tym wybudowanie na dz. [...] trzech budynków mieszkalnych nie będzie precedensem na analizowanym obszarze.

Następnie skarżący stwierdził, że zabudowa siedliskowa, jako zawierająca w sobie również budynki mieszkalne, nie wyklucza możliwości określenia na jej podstawie parametrów dla kolejnych budynków mieszkalnych, nawet jeśli nie są one budowane w ramach siedliska, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji tego samego organu dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego na dz. [...], obr. P.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych na wstępie aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona skargą decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają przepisom obowiązującego prawa, tym samym istnieją podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy D. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], obręb [...] I., gm. D.

Organ I instancji stwierdził, że wyniki wykonanej analizy dla przedmiotowej działki wykazały niespełnienie koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żadna z działek sąsiednich, stanowiących podstawę do kontynuacji funkcji nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, nie znaleziono zabudowy stanowiącej tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji, nie znaleziono zabudowy o charakterze mieszkaniowym, albowiem sąsiednie tereny stanowi zabudowa zagrodowa, która wyklucza możliwość wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Osią sporu w niniejszej sprawie pomiędzy organami administracji a skarżącym jest kwestia spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa jako warunkującej ustalenie warunków zabudowy, co wynika przede wszystkim z poczynionych przez organ I instancji ustaleń, z których wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje funkcja podobna do zamierzonej inwestycji, tym samym projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić.

Organ I instancji przyjął, że planowana inwestycja w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy, co jest okolicznością bezsporną.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jednym z elementów prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Prawo to może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo (jak w niniejszej sprawie) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak podnosi się w orzecznictwie, regulacja art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na restrykcyjną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Przyjęcie przy obowiązującej zasadzie dobrego sąsiedztwa nowej funkcji planowanej nowej zabudowy nie stanowi naruszenia tej zasady. Jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem i niewchodzącą z nią w kolizję. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zatem naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie (por. m.in. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., II OSK 525/19). Ustalenie powyższego wymaga jednakże przeprowadzenia szczegółowej analizy i dopiero na tej bazie wyprowadzenia dalej idących wniosków, tego natomiast organy nie uczyniły prawidłowo.

Dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zatem z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W myśl art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 powoływanego wyżej rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) [dalej: rozporządzenie]). Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia).

Jak z powyższego wynika jedną z przesłanek decyzji o warunkach zabudowy jest przeprowadzenie przez organ analizy terenu. W świetle wskazanych wyżej przepisów obszar analizowany został przez organ pierwszej instancji wyznaczony w sposób prawidłowy, co jest okolicznością bezsporną.

Jak słusznie wskazano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11).

Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy nie można przy tym utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W przypadku rozpatrywanej sprawy, wbrew stanowisku organów, w ocenie Sądu, nie tyle wyniki analizy okazały się wadliwe, ale faktycznie brak jest dowodów wskazujących na jej rzeczywiste przeprowadzenie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie zgadza się przy tym z tezą zaprezentowaną przez organ I instancji, a zaakceptowaną przez Kolegium, iż wystarczające jest przedstawienie jedynie końcowych wyników analizy, która to analiza - jak wskazuje organ I instancji - stanowić ma "pewien proces myślowy (analizę), którego wyniki jedynie miały przybrać postać dokumentu".

Tym samym, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, iż w sprawie nie sporządzono analizy w formie przewidzianej prawem. Znajdujące się w aktach sprawy "wyniki analizy", nie tylko, że nie są analizą urbanistyczną, ale - co należy raz jeszcze podkreślić - wymykają się spod jakiejkolwiek kontroli. Zawierają one jedynie stwierdzenia na temat tego, że na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa zagrodowa, wykluczająca możliwość wprowadzenia na terenach sąsiednich zabudowy w formie domów mieszkalnych jednorodzinnych. W praktyce nie jest jednak możliwe skonfrontowanie tych wyników z analizą i ich oceną, z uwagi na brak informacji wyjściowych, które winny znaleźć się w analizie. Nie wiadomo z jakich ustaleń i z jakich założeń powyższe stwierdzenia wynikają. Organy administracji nie wykazały, aby sporządzenie powyższych wyników, poprzedziła analiza stanu faktycznego, odniesionego do obowiązujących przepisów prawa.

Raz jeszcze należy podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w przepisach, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na obszarze gdzie ma powstać nowa zabudowa. Podstawą stwierdzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są łącznie: część tekstowa oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy rozporządzenia w sprawie wymagań w sposób jednoznaczny regulują kwestię parametrów zabudowy w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (§ 1). Począwszy od § 4 rozporządzenie w sprawie wymagań określa metodę ustalania tych parametrów. Polega to na tym, że rozporządzenie w sprawie wymagań określa zasady ustalania (wyliczania) tych parametrów (zasada i wyjątki). Z treści kontrolowanej decyzji nie wynika aby Kolegium dokonało pod tym względem weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy.

Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji w zakresie prowadzenia podstawowych ustaleń i przekładanie ich na zastany, istniejący stan faktyczny, celem dokonania oceny spełniania przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tym niemniej analiza poddanej kontroli tutejszego Sądu decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami, wskazuje, że wymyka się ona jakiejkolwiek kontroli, przede wszystkim z powodu braku określenia na analizowanym obszarze istniejących parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu ww. analiza nie została przeprowadzona w sposób w pełni prawidłowy. Otóż w wynikach analizy (część tekstowa - załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy), nie zawiera nawet wskazania zabudowań znajdujących się na poszczególnych działkach ewidencyjnych w obszarze analizowanym. Brak jest ich wyliczenia, ze wskazaniem, czy są to budynki mieszkalne, czy budynki gospodarcze oraz ile poszczególnych z nich jest na konkretnych działkach. Brak jest też informacji, czy w analizowanym terenie znajdują się budynki mieszkalne, którym na działce ewidencyjnej nie towarzyszą zabudowania gospodarcze. Takie zarzuty podnosił natomiast skarżący w odwołaniu wskazując, iż na szeregu działek mamy do czynienia z klasyczną zabudową mieszkaniową. W tym zakresie Kolegium ogranicza się do stwierdzenia, że "Z akt sprawy oraz ustaleń Kolegium wynika, że na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] brak jest zabudowy, natomiast na działkach nr [...], nr [...] (organ nie wskazał na załączniku graficznym analizy rodzaju zabudowy) i nr [...] występuje zabudowa zagrodowa (por. dane z ewidencji gruntów na dzień 14 marca 2023 r.)".

Skoro natomiast podstawowym celem decyzji o warunkach zabudowy jest realizowanie zabudowy w zgodzie z ładem architektoniczno-urbanistycznym i kontynuacja dotychczasowej funkcji zagospodarowania terenu, to w sytuacji, gdy analizowany obszar stanowi zabudowę zagrodową składającą się z budynków mieszkalnych oraz budynków gospodarczych, istotna jest okoliczność w jakiej relacji architektoniczno-przestrzennej pozostają budynki mieszkalne oraz gospodarcze (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 31 grudnia 2019 r., II SA/Ke 883/19). Jednocześnie należałoby dokonać analizy jaki charakter i w jakiej ilości występują budynki gospodarcze - mogą to być bowiem zarówno zabudowania służące składowaniu jak np. stodoły, służące do hodowli jak np. obory, ale również warsztaty służące naprawie maszyn rolniczych. Możemy mieć też do czynienia z sytuacją odchodzenia od gospodarczego charakteru budynków w ramach zabudowy, mogą one służyć innym celom (np. rekreacyjne). To wymaga jednak analizy w perspektywie poszczególnych istniejących budynków, poprzez określenie ich charakteru, parametrów i właśnie relacji architektoniczno-przestrzennej w jakiej pozostają budynki mieszkalne oraz gospodarcze. Z tego też powodu uzasadnionym jest wyodrębnienie przez uprawnionego urbanistykę w sporządzonej analizie parametrów zabudowy oddzielnie dla budynków mieszkalnych i dla budynków gospodarczych oraz dokonanie oceny charakteru tych budynków. Z powyższych przyczyn w ocenie Sądu brak jest w ww. analizie wskazań pozwalających na jednoznaczne przyjęcie przez organy administracji, że "zasada dobrego sąsiedztwa" wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została zachowana. Przedstawione zatem w katach administracyjnych "wynik analizy" nie mogą zatem zostać uznana za w pełni prawidłową i wystarczającą analizę urbanistyczną w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezbędną dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd raz jeszcze podkreśla, że prawidłowa analiza urbanistyczna ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia bądź też odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zauważyć także należy, iż zadaniem organu administracyjnego, na bazie prawidłowo zgromadzonego, pełnego materiału dowodowego, znajdującego odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonej analizie urbanistycznej, jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z zabudową istniejącą, będąc kontynuacją istniejącej funkcji bądź jej uzupełnieniem wobec funkcji wiodącej. Podkreślić bowiem należy, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy uznać, że stanowisko organów wskazujące na niespełnienie warunku kontynuacji zabudowy na podstawie zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego, na tym etapie postępowania jest przedwczesne.

Reasumując, poprawne sporządzenie analizy w zakresie ustalenia obszaru analizowanego oraz oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na objętych tym obszarem działkach nie wyklucza przyjęcia błędnej oceny co do tego, czy planowane funkcje i cechy stanowić będą kontynuację zabudowy istniejącej. Odróżnić bowiem należy sferę faktów, dotyczącą przedstawionych danych, od oceny tych faktów, jako stanowiących punkt wyjścia i odniesienia do stwierdzenia, czy stanowią one stan faktyczny odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uprawnienie sądu administracyjnego do oceny zebranych w danej sprawie przez organy administracji publicznej materiałów dowodowych wynika zaś z treści art. 145 § 1 lit. c) ustawy p.p.s.a., który naruszenie przepisów procedury administracyjnej dotyczących zasad przeprowadzania dowodów pozwala kwalifikować w określonych stanach faktycznych (opisanych jako przypadek naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć one istotny wpływ na wynik sprawy) jako podstawę uwzględnienia skargi.

Mając na uwadze przedstawione powyżej poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, w ocenie Sądu organy przyjmując wąskie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji zabudowy, nie wykazały w sposób jednoznaczny, że planowana inwestycja stoi w oczywistej sprzeczności z funkcją zabudowań znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Przede wszystkim jednak organy nie wykazały, że planowana inwestycja ewidentnie koliduje z zastanym porządkiem i ładem przestrzennym, co skutkuje naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to z tej przyczyny, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa. Skutkiem zaniechania usunięcia przez organ odwoławczy wadliwości postępowania organu I instancji jest naruszenie przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Tym samym w ocenie Sądu przyjęcie założenia o braku kontynuacji funkcji było co najmniej przedwczesne, nie zostało bowiem poparte wnikliwą analizą urbanistyczno-architektoniczną, która poprzedza wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Sąd wskazuje ponadto, że z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z powołanych regulacji wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy.

W niniejszej sprawie, wbrew stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w aktach nie ma dowodu na okoliczność, że dochowano wymogów przewidzianych w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu zauważyć należy, iż w orzecznictwie (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2008 r., II SA/Gd 574/07) wyrażane są poglądy, iż zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji, jak i dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów powinny być udokumentowane w aktach sprawy. W aktach braku jest natomiast dowodu, że dana osoba wpisana jest na taką listę (zob. też teza 6 komentarza do art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego odsyła teza 3 do art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - T. Bąkowski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004). Nie wiadomo więc czy wymóg określony w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został zachowany. Zgodnie z poglądami doktryny, które Sąd podziela, wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi k.p.a. odnośnie procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być zatem udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest naruszeniem prawa.

Do projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, znajdują zastosowanie ogólne zasady sporządzania dokumentów w formie pisemnej, w świetle których podpis autora powinien być umieszczony pod tekstem, co w przypadku dokumentów wielostronicowych oznacza konieczność złożenia podpisu co najmniej na ostatniej stronie (przy dodatkowym założeniu, że poszczególne strony dokumentu pozostają ze sobą w związku logicznym, pozwalającym stwierdzić zachowanie ciągłości tekstu) - por.: K. Górska, Zachowanie zwykłej formy pisemnej czynności prawnych, Warszawa 2007, s. 149 i 151; Z. Radwański (w:) System Prawa Prywatnego, tom 2, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, s. [...]9-130. Samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi jeszcze potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/09). Wszystko to oznacza, iż w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest wymaganego potwierdzenia opracowania projektu decyzji i wyników analizy przez uprawnioną osobę.

Należy wszakże podkreślić, iż Sąd niniejszym nie przesądza, że analizowany projekt decyzji i wyniki analizy zostały sporządzone przez osobę nieuprawnioną - wówczas bowiem należałoby stwierdzić nieważność decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/09) - a jedynie wskazuje na istotne uchybienie formalne, które wymagać będzie wyjaśnienia i usunięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, które nie zostały wyjaśnione w postępowaniu przed organem I instancji, uznać należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji celem przeprowadzenia przez tenże postępowania dowodowego i ponownego, z uwzględnieniem powyższych uwag, faktycznego sporządzenia analizy urbanistycznej. Prowadząc ponownie postępowania organy administracji winny dokonać ponownej oceny dopuszczalności planowanej przez skarżącego inwestycji, biorąc pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 powoływanej ustawy p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku.