Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1674/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c. art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1363/11 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Wędkarskiego Zarząd Okręgu w Lublinie na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Polskiego Związku Wędkarskiego Zarządu Okręgu w Lublinie na rzecz Powiatu Lubelskiego kwotę 407 (czterysta siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1363/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Polskiego Związku Wędkarskiego Zarząd Okręgu w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, zwanego dalej "RZGW", w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta Opolski udzielił Powiatowi Lubelskiemu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych - przystani (pomostów) kajakowych na rzece Bystrzycy w km 54+100 (przystań kajakowa - brzeg prawy), km 53+275 (trap dojściowy - brzeg lewy), km 53+230 (trap dojściowy - brzeg lewy), km 49+350 (trap dojściowy - brzeg lewy), km 49+250 (trap dojściowy - brzeg lewy), km48+950 (przystań kajakowa - brzeg prawy), km 46+730 (trap dojściowy - brzeg prawy), km 46+665 (trap dojściowy - brzeg prawy), km 44+980 (przystań kajakowa-brzeg prawy), km 41+150 (przystań kajakowa - brzeg prawy). Projektowane przystanie zrealizowane zostaną poprzez wykonanie za linią brzegu rzeki zatok, w których zakotwiczone będą pomosty na pływakach siatkobetonowych z drewnianym pokładem oraz trapem dojściowym w celu umożliwienia płynącym wyjścia z kajaków na brzeg oraz zejścia z brzegu do kajaków.

Starosta Opolski był organem właściwym do załatwienia sprawy na podstawie postanowienia Dyrektora RGZW w Warszawie, który wyłączył Starostę Lubelskiego z rozpatrywania przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej załatwienia Starostę Opolskiego.

Od przedmiotowego orzeczenia odwołanie wniósł, będący stroną postępowania Polski Związek Wędkarski Zarząd Okręgu w Lublinie, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 i 6 oraz art. 106 § 1 K.p.a.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor RZGW w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 4 ust. 4a i art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej "Prawem wodnym", po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, przywołał treść art. 140 ust. 1 Prawa wodnego. Organ II instancji wyjaśnił, że co prawda zapadła ostateczna decyzja Dyrektora RZGW w Warszawie o uchyleniu decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowej sprawie, i umorzeniu postępowania organu I instancji, to rozstrzygnięcie to było wynikiem stwierdzenia, że urzędnicy Starostwa Powiatowego w Lublinie, jako pracownicy Zarządu Powiatu Lubelskiego, będącego jednocześnie inwestorem, powinni zostać wyłączeni z rozpoznania sprawy na zasadzie art. 26 § 2 i 3 K.p.a. W takiej sytuacji sprawa powinna być przekazana organowi wyższego stopnia, celem wyznaczenia do jej załatwienia innego starosty. Tym sposobem organem właściwym w sprawie wyznaczony został Starosta Opolski, a zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia.

Odnosząc się do meritum sprawy organ odwoławczy wskazał, że projektowane przystanie zrealizowane zostaną poprzez wykonanie za linią brzegu rzeki zatok, w których zakotwiczone będą pomosty na pływakach siatkobetonowych z drewnianym pokładem oraz trapem dojściowym w celu umożliwienia płynącym wyjścia z kajaków na brzeg oraz zejścia z brzegu do kajaków. Jednocześnie organ I instancji nałożył na wnioskodawcę obowiązek prowadzenia robót poza okresem tarła, celem wyeliminowania ewentualnej możliwości płoszenia ryb. Ponadto miejsca robót zlokalizowane są poza wyznaczonymi na rzece Bystrzycy obrębami ochronnymi.

Organ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu nie było konieczności uzyskiwania stanowiska innego organu w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z uwagi na fakt, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie znajduje się na liście przedsięwzięć opisanych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Organ II instancji wyjaśnił, że przedsięwzięcie nie jest także związane z terenem objętym ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że przedmiotem postępowania jest wykonanie przystani i innych urządzeń umożliwiających powszechne korzystanie z wód, jakim jest m.in. turystyka wodna, której formy na tym etapie wnioskodawca jednoznacznie nie precyzuje. Jednocześnie w umowach o użytkowanie przez PZW obwodów rybackich rzeki Bystrzycy, w § 8 ust. 2 zapisano, że użytkownik godzi się z ryzykiem wystąpienia w okresie trwania umowy dalszych ograniczeń związanych m.in. uprawianiem rekreacji, turystyki, sportów wodnych, itp. Także uwagi strony dotyczące naruszenia i pogorszenia przez realizację wydanej decyzji stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, nie znajduje bezpośredniego uzasadnienia i związane jest jedynie z domniemaniami strony dotyczącymi następstw ewentualnych robót w korycie rzeki, wynikających zdaniem PZW z dalszych etapów realizacji przedsięwzięcia. Zarzuty dotyczące przyszłej ingerencji w koryto rzeki polegającej na usunięciu znajdujących się w nim przeszkód (drzew, konarów, itp.) leżą w gestii administratora rzeki i związane są z jego obowiązkami dotyczącymi zapewnienia bezkolizyjnego spływu wód, zaś jej ewentualne pogłębienie z uwagi na fakt, że przedmiotowe roboty w wodach wymagają pozwolenia wodnoprawnego musi być przedmiotem odrębnego postępowania.

W ocenie organu odwoławczego, podjęta jednocześnie akcja środowisk wędkarskich sprzeciwu wobec uruchomienia na rzece Bystrzycy turystyki wodnej (przedłożone wraz z odwołaniem "petycje") nie znajduje oparcia w przepisach ustawy Prawo wodne. Protest przedstawia jedynie stanowisko w omawianej sprawie z punktu widzenia protestującego. Nie jest on jednak jedynym użytkownikiem wód rzeki Bystrzycy, z uwagi na ustawowo zagwarantowane dla "każdego" prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych wód powierzchniowych.

Organ II instancji wyjaśnił, że problem współużytkowania wód przez wędkarzy i inne podmioty dotyczy wszystkich rzek, na których możliwe jest uprawianie odmiennych niż wędkarstwo form rekreacji. Na Lubelszczyźnie nie ma ich zbyt wiele, dlatego tym bardziej konieczne jest ich racjonalne wykorzystanie. Turystyka kajakowa jest równie pożądaną formą rekreacji jak wędkowanie. Uprawiana w sposób zgodny z zasadami nie jest w żaden sposób uciążliwa dla środowiska.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Polski Związek Wędkarki Zarząd Okręgu w Lublinie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

- art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. z uwagi na okoliczność, iż zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Dyrektora RZGW w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. umarzającą decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2010 r.;

- art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 26 § 2 i 3 K.p.a., poprzez wydanie decyzji przez organ niezdolny do załatwienia sprawy (RZGW w Warszawie), albowiem wszyscy jego pracownicy winni być z mocy prawa wyłączeni od prowadzenia sprawy z uwagi na fakt, iż są jednocześnie stroną postępowania (wniósł swoje uwagi) i organem wydającym decyzję;

- art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej pomimo braków formalnych wniosku, tj. bez załączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego;

- art. 106 § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej pomimo niedochowania przez ten organ obowiązku uprzedniego uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, wydanego w formie orzeczenia podlegającego zaskarżeniu, w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia;

- art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. - z uwagi na to, iż wykonanie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego wywołałoby czyn zagrożony karą, gdyż budowa obiektów wymienionych w pkt 1, 2 i 6 tejże decyzji stanowiłoby naruszenie dyspozycji art. 14 ust. 2. ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz.U. z 2009 r. Nr 189, poz. 1471 ze zm.);

- art. 125 ust. 3 Prawa wodnego w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., a w konsekwencji

art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ I instancji wniosku dowodowego skarżącego o powołanie biegłego na okoliczność, czy inwestycja nie spowoduje pogorszenia stanu ekologicznego wód, albo czy nie uniemożliwi osiągnięcie dobrego stanu ekologicznego wód (w tym czy inwestycja nie spowoduje zmniejszenia populacji ryb) w myśl art. 38 i następne Prawa wodnego, a tym samym nie zebranie całości materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów;

- art. 128 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego, poprzez enigmatyczne i nieegzekwowalne określenie obowiązków wobec uprawnionego do rybactwa, tj. wykonania niektórych tylko urządzeń wodnych poza okresem tarła pstrąga potokowego, lipienia i minoga strumieniowego, bez wskazania dokładnych dat tego obowiązku, oraz nie objęcia nim pozostałych urządzeń wodnych;

- art. 128 ust. 2 pkt 6 Prawa wodnego, poprzez pominięcie w decyzji obowiązku podjęcia przez inwestora działań służących poprawie stanu zasobów ryb, a to z uwagi na nieuwzględnienie wniosku dowodowego z opinii biegłego, który miał ocenić czy w wyniku realizacji inwestycji nastąpi zmniejszenie populacji ryb;

- art. 10 K.p.a., poprzez uniemożliwienie stronom (w tym Zarządowi Okręgu PZW w Lublinie) brania czynnego udziału w całym postępowaniu, tj. uniemożliwienie stronom przez organ II instancji przed wydaniem decyzji zapoznania się z całością materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się o zebranych dowodach, materiałach i zgłoszonych żądaniach poprzez nie zawiadomienie o wszczęciu postępowania wbrew treści art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz nie zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 3 ust. 1 pkt 62 i pkt 63 lit. a rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy inwestycja wypełnia przesłanki do zakwalifikowania jej jako "śródlądowa droga wodna", oraz "przystanie śródlądowe dla nie mniej niż 10 statków";

- art. 31 ust. 2 i art. 38 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, polegające na zakończeniu postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, poprzez uzyskanie ekspertyzy środowiskowej, czy wdrażana inwestycja nie spowoduje pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych oraz czy nie wyrządzi szkód.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZWG w Warszawie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1363/11, uwzględniając skargę wskazał, że w toku postępowania strona skarżąca wielokrotnie wskazywała na uchybienie w zakresie nieprzeprowadzenia przez właściwe organy oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i niedołączenie do wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej.

Sąd I instancji, przywołując treść art. 72 ust. 1 pkt 6 i 86, art. 60 ustawy środowiskowej, stwierdził, że zastosowanie w niniejszej sprawie mogły mieć przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). w tym § 3 ust. 1 pkt 58 albo obowiązującego od 15 listopada 2010 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), w tym § 3 ust. 1 pkt 63.

W ocenie Sądu słusznie podnosi skarżący, że z akt sprawy nie wynika jaka ilość statków/kajaków będzie mogła cumować przy planowanych przystaniach. Kwestia ta nie została rozważona na żadnym etapie sprawy. Nie wskazano także wprost na długość nadbrzeża jaką planuje się wykorzystać. Z uwagi na to, nie można wykluczyć, iż w obu przywołanych powyżej rozporządzeniach planowana inwestycja ewentualnie znajduje się na liście przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany.

Sąd wskazał, że obowiązek przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej). Ustawa wymaga tutaj wydania w każdej sytuacji postanowienia - pozytywnego albo negatywnego (art. 63 ust. 1 lub 2 ww. ustawy).

Postanowienie, zarówno pozytywne jak i negatywne, wydaje się po zasięgnięciu opinii organów, o których mowa w art. 64 ww. ustawy.

Na postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 125 § 1 K.p.a., postanowienia, od których służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, doręcza się na piśmie.

Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wójt Gminy Strzyżowice, jako organ właściwy w sprawie (zgodnie z art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej - bowiem przez teren tej gminy przebiega przeważająca część planowanej inwestycji), powołując się na § 3 ust. 1 pkt 58 ww. rozporządzenia z 2004 r., stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Ustawa nie przewiduje jednak zażalenia na postanowienie negatywne. Tym samym zarzuty skargi w tym zakresie nie są uzasadnione.

Ponadto Sąd stwierdził, że jeżeli w sprawie nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to nie zwalnia organu od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W decyzji takiej właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Charakterystyka przedsięwzięcia i karta informacyjna przedsięwzięcia stanowią załączniki do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 84 ust. 1 i 2 ww. ustawy). W uzasadnieniu takiej decyzji, niezależnie od wymogów K.p.a., w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, powinna zawierać się informacja o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie Sądu, tym samym organ wydający zaskarżoną w sprawie decyzję zobowiązany był zgodnie z art. 86 ww. ustawy do wydania jej w oparciu o dołączoną do wniosku decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. W aktach sprawy brak jest jednak takiego rozstrzygnięcia. Do wniosku Zarządu Powiatu Lubelskiego z dnia 21 grudnia 2010 r., wszczynającego postępowania w kontrolowanej sprawie, dołączono jedynie stanowisko Wójta Gminy Strzyżowice z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co w ocenie Sądu stanowi uchybienia mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie jakie zapadło w niniejszej sprawie. Mając na uwadze ekonomikę postępowania Sąd uznał, iż organ odwoławczy winien wyjaśnić przedmiotową kwestię, w drodze uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dołączenie do niego stosownej decyzji środowiskowej. Gdyby zaś okazało się, iż przed wydaniem kontrolowanej w sprawie decyzji - pozwolenia wodnoprawnego, decyzja środowiskowa nie została wydana organ odwoławczy zobowiązany będzie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania w oparciu o kompletny materiał dowodowy.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał także za zasadny zarzut braku odniesienia się przez organ odwoławczy do kwestii wpływu planowanej inwestycja na stan wód, w tym populację ryb oraz znajdujące się w zakresie oddziaływania inwestycji obręby chronione, na terenie których zabrania się dokonywania czynności szkodliwych dla ryb, na co wskazywał skarżący w odwołaniu. Organ nie rozważył powyższych kwestii, pomimo tego, iż ciążył na nim taki obowiązek wynikający nie tylko z przepisów K.p.a. (art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3) ale także z art. 125 ust. 3 w zw. z art. art. 128 ust. 1 pkt 7 i art. 128 ust. 2 pkt. 6 Prawa wodnego. W świetle tych przepisów w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności obowiązki wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne lub uprawnionych do rybactwa, narażonych na szkody w związku z wykonywaniem tego pozwolenia wodnoprawnego (ust. 1 pkt 7). W razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek podjęcia działań służących poprawie stanu zasobów ryb lub uczestniczenia w kosztach zarybiania wód powierzchniowych, jeżeli w wyniku realizacji pozwolenia wodnoprawnego nastąpi zmniejszenie populacji ryb lub utrudnienie ich migracji (ust. 2 pkt 6).

Sąd wskazał, że w zaskarżonej w sprawie decyzji nie dokonano oceny ewentualnego wpływu (lub jego braku) planowanej inwestycji zarówno w trakcie jej budowy, jak i eksploatacji na stan wód, w tym populację znajdujących się w niej ryb, ze szczególnym uwzględnieniem gatunków chronionych, co narusza ww. przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z tego względu Sąd nie mógł dokonać oceny, czy żądanie skarżącego w zakresie powołania biegłego na tą okoliczność jest zasadne, czy też nie. Sąd wyjaśnił, że organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez ten organ (wyrok NSA z dnia 1 lutego 1982 r., I SA 2497/81, niepubl.). Dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, organ nie dokonał we własnym zakresie oceny wpływu planowanej inwestycja na stan wód, w tym żyjące w nim ryby. Nie rozważył również, iż ocena taka winna być dokonana na gruncie niniejszej sprawy przez biegłego, zgodnie z żądaniem strony skarżącej co stanowi naruszenie art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Sąd nie podzielił zaś pozostałych zarzutów skargi.

Sąd wyjaśnił, że zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie można zarzucić, iż wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) z uwagi na to, że dotyczą sprawy rozstrzygniętej już inną ostateczną decyzją. Przesłanką do umorzenia postępowania przed organem I instancji było to, że Starosta Lubelski nie mógł orzekać w sprawie. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor RZGW w Warszawie wyznaczył Starostę Opolskiego jako organ właściwy do jej rozpoznania. Tym samym nie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej jakoby ww. decyzją rozpoznano już merytorycznie niniejszą sprawę.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut wyłączenia na podstawie art. 24 i 26 K.p.a. wszystkich pracowników organu odwoławczego, tj. Regionalnego Dyrektora Gospodarki Wodnej w Warszawie od rozpoznania sprawy z uwagi na to, iż RZGW w Warszawie Zarząd Zlewni Wisły Lubelskiej i Bugu, jako działający z imieniu Skarbu Państwa - właściciel wody, wystosował pismo z dnia [...] lutego 2011 r. w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że z art. 4 ust. 4, 4a Prawa wodnego wynika, że ustawodawca wprost wskazał organ odwoławczy - dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do rozpoznania niniejszej sprawy dot. wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Tymczasem przepisy, na które powołuje się skarżący, określają sytuacje kiedy pracownik danego organu winien podlegać wyłączeniu od rozpoznania niniejszej sprawy. Sąd, przywołując treść art. 24 § 1-4 i art. 25 § 1 K.p.a., stwierdził, że przepisy te nie stanowią podstawy do wyłączenia organu odwoławczego i jego pracowników od rozpoznania niniejszej sprawy, skoro kompetencja ta wynika wprost z Prawa wodnego.

Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, na etapie postępowania odwoławczego nie doszło także do naruszenia określonej w art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. Postępowanie to zostało zainicjowane odwołaniem wniesionym przez stronę skarżącą i wprawdzie organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie wezwał jej do zapoznania się i wypowiedzenia odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jednak jak wynika z akt sprawy na tym etapie postępowania nie uzupełniano materiału dowodowego. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło zatem odwołanie i dokumenty wniesione przez stronę skarżącą oraz materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Powiat Lubelski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Polskiego Związku Wędkarskiego Zarząd Okręgu w Lublinie na rzecz skarżącego Powiatu Lubelskiego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej “p.u.s.a.", w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi Polskiego Związku Wędkarskiego mimo, że kontrolowana uchylona przez WSA w Warszawie decyzja Dyrektora RZGW w Warszawie, ani poprzedzająca ją decyzja Starosty Opolskiego nie były dotknięte żadną z wad wskazanych przez Sąd w zaskarżonym wyroku, oraz nieuwzględnienie przez Sąd przy rozpatrywaniu sprawy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnej oceny stanu faktycznego, jaki legł u podstaw zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postawiony w niej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Oznacza to, że sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być rozpoznana w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Dlatego bardzo ważne jest sformułowanie w sposób prawidłowy zarzutów kasacji, aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł zbadać legalność zaskarżonego wyroku wydanego przez sąd administracyjny I instancji.

W przedmiotowej skardze kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie postawiła zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że pierwszy z wymienionych powyżej przepisów ma charakter przepisu ustrojowego, tj. wskazującego w jakim celu zostały powołane do funkcjonowania sądy administracyjne (m.in. sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W zasadzie taki przepis o ogólnej treści i charakterze mógłby stanowić podstawę kasacji w sytuacji gdy sąd administracyjny dopuściłby się rażącego niedbalstwa, rozpoznając sprawę nie mieszczącą się w jego kompetencji, a więc poddałby swojej kontroli działalność spoza administracji publicznej lub z innego punktu niż ocena legalności aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Natomiast drugi przepis, tj. art. 151 p.p.s.a., nie został zastosowany przez Sąd I instancji, dlatego nie mógł zostać naruszony.

Z tych względów zarzut kasacji w zakresie naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 151 p.p.s.a., nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pozostałym zakresie, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Należy mieć na względzie, że zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez sąd administracyjny wymaga wykazania, że stwierdzone inne naruszenie prawa procesowego mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie zaskarżony wyrok został oparty na tezie, że wydanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym winno zostać poprzedzone decyzją środowiskową. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji pomimo treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mało przekonywująco wykazał, że w niniejszej sprawie zachodziła taka konieczność. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyraził stanowiska w zakresie kluczowych dla wyniku sprawy norm prawa materialnego, a także swoich rozważań nie odniósł się do znajdującego się w jego dyspozycji materiału dowodowego.

Przede wszystkim to ustawa środowiskowa decyduje, kiedy jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Sąd I instancji, formułując ww. tezę, zupełnie pominął treść art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej. Otóż uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zaliczenie konkretnej inwestycji do obu ww. grup mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest jednak poddane określonemu w przepisach prawa rygoryzmowi. Zgodnie z art. 60 ustawy środowiskowej to Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określi, w drodze rozporządzenia:

1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2.

A zatem to w sytuacji gdy konkretna inwestycja zostanie zaliczona do ww. grup inwestycji w stosownym rozporządzeniu, to koniecznym jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym zakresie Sąd I instancji nie wskazał, które z rozporządzeń winno mieć zastosowanie w sprawie.

Sąd stwierdził, że zastosowanie w niniejszej sprawie mogły mieć przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). w tym § 3 ust. 1 pkt 58 albo obowiązującego od 15 listopada 2010 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), w tym § 3 ust. 1 pkt 63.

Tak sformułowane stanowisko przez Sąd I instancji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poddania ww. zakresie legalności zaskarżonego wyroku. Poza tym Sąd I instancji nie uwzględnił treści § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z którym do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto pominął treść § 5 ww. rozporządzenia, określającego w jakiej dacie to rozporządzenie wchodzi w życie, tj. z dniem 15 listopada 2010 r.

Z tego względu, kluczowe dla ustalenia tego, które przepisy rozporządzenia miały zastosowanie w niniejszej sprawie było to kiedy nastąpiło wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, tj. zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 61 § 3 K.p.a.

Powyższe ustalenia są konieczne celem w ogóle możliwości zajęcia stanowiska przez Sąd I instancji w kwestii, czy w niniejszej sprawie było wystarczające bądź nie- stanowisko właściwego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. o stwierdzeniu braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Ponadto, poddając subsumcji określonej normy rozporządzenia pod stan faktyczny, wymagane jest dokładne ustalenie z jaką konkretnie inwestycją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. To, że w projekcie mowa jest np. o przystaniach cumowniczych – nie przesądza o tym, że do pomostów będą mogły być cumowane kajaki. Wskazując na taką alternatywę Sąd I instancji, poprzez stwierdzenie, że z akt sprawy nie wynika jaka ilość statków/kajaków będzie mogła cumować przy planowanych przystaniach, nie zawarł de facto oceny jaka wypływa z materiału dowodowego.

Przede wszystkim Sąd I instancji nie wykazał, czy w ogóle projekt przewiduje cumowanie kajaków do przystani. Sąd, formułując swoje stanowisko, winien wskazać ile konkretnie haków cumowniczych dla kajaków przewiduje projekt dla każdej z przystani. Jeżeli projekt takich urządzeń nie przewiduje to zasadnie w opisie technicznym inwestycji, znajdującym się w projekcie, mowa jest wyłącznie o możliwości wsiadania i wysiadania za pomocą pływającego pomostu.

Oznacza to, że Sąd I instancji winien dokładnie przeanalizować akta sprawy, ustalając w jakie konkretnie urządzenia wyposażona jest każda z przystani, np. czy przewiduje pachołki cumownicze dla kajaków, czy wyposażona jest wyłącznie w pachołki cumownicze służące do cumowania pływających pomostów do nadbrzeża. Ponadto projekt posiada zwymiarowanie każdej z przystani, obejmując swym zakresem również prace budowlane przewidziane na nadbrzeżach rzeki Bystrzycy. Sąd I instancji zatem winien ocenić, czy takie zwymiarowanie pozwala na ocenę inwestycji pod względem zgodności z przepisami ochrony środowiska.

Z tych względów, za co najmniej przedwczesną należało uznać ocenę Sądu I instancji zgodnie z którą organ, wydający zaskarżoną w sprawie decyzję, zobowiązany był zgodnie z art. 86 ww. ustawy do wydania jej w oparciu o dołączoną do wniosku decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodna realizację przedsięwzięcia.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji uznał także za zasadny zarzut dotyczący braku odniesienia się przez organ odwoławczy do kwestii wpływu planowanej inwestycja na stan wód, w tym populację ryb oraz znajdujące się w zakresie oddziaływania inwestycji obręby chronione, na terenie których zabrania się dokonywania czynności szkodliwych dla ryb, na co wskazywał skarżący w odwołaniu.

W tym zakresie ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że stosowna ocena została wyrażona przez organ w zaskarżonej decyzji w zakresie wpływu inwestycji na stan wód w trakcie realizacji, jak i po jej zrealizowaniu. Co prawda wypowiedziane stanowisko organu odwoławczego jest w tych kwestiach lakoniczne, to jednak Sąd I instancji w tym zakresie uprawniony był do wskazania co najwyżej, że takie naruszenie prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że Sąd I instancji winien dokładnie uzasadnić, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., z jakich względów uznał, że takie stanowisko organu odwoławczego jest niewystarczające. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest brak takiego stanowiska Sądu I instancji, które pozwalałoby na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ze wskazanej powyżej przyczyny, co winno też być ocenione w całokształcie sprawy, tj. ustalenia, czy rzeczywiście organy administracji mają rację, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała dokonania oceny środowiskowej i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Strona skarżąca kasacyjnie winna mieć na względzie, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy. Oznacza to, że Sąd I instancji nie mógł poddać ocenie wpływu działań Polskiego Związku Wędkarskiego na ekosystem rzeki Bystrzycy. Taka ocena nie mieściłaby się w granicach niniejszej sprawy, która dotyczyła wyłącznie legalności zaskarżonej decyzji. Nie jest to również argumentacja, która mogłaby przesądzić o uznaniu zarzutów skargi kasacyjnej jako mających usprawiedliwione podstawy. Niemniej jednak skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy w zakresie naruszenia norm prawa procesowego.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji uwzględni wskazane powyżej wątpliwości, mając przede wszystkim na względzie reguły postępowania wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.