Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 824/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2025-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2024 r. nr WINB-WOA.7721.79.2024.KC w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 września 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał obecnie skarżącej E. W. rozbiórkę murowanego ogrodzenia do wysokości 2,68 m od poziomu terenu po stronie nieruchomości nr [...], usytuowanego między działkami nr [...] (stanowiącej własność skarżącej), nr [...] (stanowiącej własność uczestników postępowania P. i W. W.) i nr [...] (stanowiącej własność W. W.), położonymi w W. przy ul. [...].

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 marca 2020 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

Organ I instancji decyzją z dnia 13 sierpnia 2021 r. nakazał skarżącej rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia o długości 4,02 m do wysokości 2,68 m od poziomu terenu po stronie nieruchomości nr [...].

Z kolei organ odwoławczy decyzją z dnia 22 listopada 2021 r. ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W dniu 8 lipca 2022 r. organ I instancji wydał decyzję, którą umorzył postępowanie prowadzone w sprawie robót budowlanych, w wyniku których zwiększono wysokość istniejącego ogrodzenia wraz z wykonanym zadaszeniem, na działkach nr [...] i nr [...] w W.

Decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r. organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ I instancji decyzją z dnia 17 stycznia 2024 r., działając na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), nakazał skarżącej rozbiórkę nadbudowanej części ogrodzenia murowanego o długości 4,02 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w W., przy ul. [...], do wysokości wynoszącej 2,68 m od poziomu terenu po stronie działki nr [...].

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, organ odwoławczy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, uchylił decyzję organu I instancji i nakazał skarżącej, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, rozbiórkę nadbudowanej części murowanego ogrodzenia opisanego powyżej. W uzasadnieniu zreferował stan faktyczny sprawy. Podkreślił, że w ramach niniejszego postępowania organy nadzoru budowlanego nie badają kwestii legalności ogrodzenia powstałego, według oświadczenia stron, w latach 70-tych XX w., a badana jest jedynie wykonana w warunkach samowoli budowalnej jego nadbudowa o ok. 2,30 m od wysokości 2,68 m do wysokości 5,0 m. W tym kontekście nie ma zatem znaczenia legalność pierwotnej bryły ogrodzenia, jak i jego przebiegu. Istotą tego postępowania jest ustalenie, czy wykonana w warunkach samowoli budowlanej nadbudowa ogrodzenia może zostać zalegalizowana, co ocenia się pod kątem przesłanek określonych w przepisach. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że nawet w przypadku uznania, że pierwotna bryła ogrodzenia, niezależnie od inwestora tych prac, powstała w warunkach legalnych, bądź nie będzie można stwierdzić jej nielegalności, tak wykonanie nadbudowy legalnie wykonanej bryły ogrodzenia, czy to posadowionego w osi granicy pomiędzy nieruchomościami, czy też usytuowanego na działce sąsiedniej, zawsze wymaga jednak uzyskania zgody właścicieli tej sąsiedniej nieruchomości na wykonanie tych prac. Wobec braku takiej zgody wykonanie nadbudowy na istniejącym ogrodzeniu, nawet jeżeli wcześniej było ono legalne, odbywa się w warunkach naruszenia granic nieruchomości.

Organ wskazał dalej, że budowa ogrodzenia o wysokość powyżej 2,20 m, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, była w dacie jego realizacji zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie jednak do treści art. 30 ust. 1 pkt 30 tej ustawy, taka inwestycja winna być zgłoszona do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wykonanie budowy ogrodzenia o wysokości powyżej 2,2 m bez wymaganego zgłoszenia jest samowolą budowlaną, powodującą konieczność prowadzenia postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego. Odnosząc się do stanowiska skarżącej zawartego w odwołaniu, jakoby przepisy te miały zastosowanie wyłącznie do budowy ogrodzeń, a tym samym nie do ich nadbudowy, organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale także jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zatem zawsze wtedy, gdy ustawa wspomina o "budowie", stanowi to automatyczne odniesienie także do robót polegających na nadbudowie obiektu budowlanego.

Uzasadniając zmianę podstawy prawnej wydanego nakazu rozbiórki, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji błędnie przyjął, iż sporne ogrodzenie stanowi samodzielną budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a co za tym idzie zastosowanie znajdzie tryb legalizacyjny przewidziany w art. 49b. Tymczasem w ocenie organu odwoławczego należało przyjąć, że przedmiotem postępowania ze względu na konstrukcję, lokalizację i funkcję jaką pełni, jest ogrodzenie, stanowiące urządzenie budowlane połączone funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym. Stąd też, zastosowanie winny znaleźć przepisy procedury naprawczej, o której mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego.

W ślad za ustaleniami organu I instancji, organ odwoławczy podał, że wykonane roboty nie naruszają zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Niemniej jednak koniecznym stało się zbadanie posiadania przez skarżącą, tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, t.j. działki nr [...], na której zlokalizowana jest sporna część ogrodzenia. Zdaniem organu bezspornym pozostaje, z uwagi na oświadczenie uczestniczki postępowania, iż nigdy nie wyrażała zgody na realizację robót na jej nieruchomości oraz nie wyraża zgody na przeprowadzenie procedury legalizacyjnej/naprawczej, że skarżąca nie posiada tytułu do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Tym samym nie ma możliwości przeprowadzenia skutecznej procedury naprawczej, co rodzi konieczność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik postępowania oraz art. 13 k.p.a. poprzez niewykorzystanie przez organ możliwości zawarcia ugody w sprawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nie zgodziła się z wydaną decyzją, gdyż zawarte w niej rozstrzygnięcie narusza jej interes prawny wyrażający się w naruszeniu prawa do prywatności w korzystaniu z działki nr [...]. Wyjaśniła, że do niej należąca działka znajduje się poniżej działki nr [...], która z kolei znajduje się na skarpie, co powoduje różnego rodzaju dolegliwości wynikające ze specyfiki ukształtowania terenu, które zresztą były głównym motywem podniesienia wysokości istniejącego wcześniej murowanego ogrodzenia. Stwierdziła, że okoliczność ta nie była w ogóle badana w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć wypadnie, że poza sporem pozostaje, iż przedmiotowa nadbudowa ogrodzenia została zrealizowana bez wymaganego przepisami prawa uprzedniego zgłoszenia zamiaru jej wykonania. Oznacza to, że jej realizacja nastąpiła w warunkach tzw. samowoli budowlanej. W zależności od kwalifikacji obiektu, który został nadbudowany, zastosowanie w sprawie winny znaleźć bądź to przepisy dotyczące legalizacji obiektu budowlanego (art. 49b Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r.), bądź to przepisy art. 50 – 51 Prawa budowlanego, dotyczące postępowania naprawczego w odniesieniu do innych przypadków samowoli budowlanej niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1.

Odnosząc się do rozbieżności w zakwalifikowaniu przedmiotowych robót przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że w sprawie mamy do czynienia nie z obiektem budowlanym a z urządzeniem budowlanym. W takiej sytuacji samowolnie zrealizowana nadbudowa podlega reżimowi z art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Zgodzić się też przyjdzie z organem odwoławczym, że na gruncie niniejszej sprawy, pomimo zmiany podstawy prawnej decyzji nakazującej rozbiórkę części przedmiotowego urządzenia, zmiana ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Oznacza to, że błąd organu I instancji polegający na niewłaściwym zakwalifikowaniu obiektu, nie stanowił samodzielnej przesłanki do uchylenia decyzji.

Istotą rozstrzygnięć organów obu instancji, a jednocześnie osią sporu pomiędzy stronami było to, że skarżąca nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To z kolei uniemożliwia zarówno legalizację obiektu budowlanego, jak i doprowadzenie urządzenia budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Przypomnieć wypadnie, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego daje organowi podstawy do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jest to taki stan, w którym zrealizowana inwestycja zmieści się w granicach wyznaczonych przez odpowiednie normy prawne, co zarazem wskazuje na możliwość dostosowania inwestycji do odpowiednich ram prawnych. Stan zgodny z prawem w rozumieniu powołanego przepisu oznacza w przypadku wykonania robót bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, że zgodność ta musi dotyczyć przepisów Prawa budowlanego, przepisów technicznych, polskich norm, a także zgodności z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, takimi jak plan miejscowy. Stan zgodności z prawem to nie tylko zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, ale także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością w procesie budowlanym jest warunkiem zalegalizowania robót budowlanych w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowe, w którym utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu naprawczym organy powinny m.in. weryfikować prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia. Jednakże w postępowaniu naprawczym, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12; z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 804/20).

Prezentowane powyżej stanowisko musiało doprowadzić do wydania nakazu rozbiórki części ogrodzenia, albowiem wbrew twierdzeniom skarżącej nie wykazała ona prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Samo przekonanie skarżącej o tym, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane wyłącznie na działce stanowiącej jej własność, nie jest wystarczające do wykazania tego prawa. Przekonanie to przeczy bowiem zgromadzonym w toku postępowania dokumentom. Z dokumentów tych wynika, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane po części na działce skarżącej (nr [...]) a po części na działce stanowiącej własność uczestniczki postępowania (nr [...]). Świadczy o tym sporządzony na mapie zasadniczej projekt zagospodarowania terenu (k. 41 akt administracyjnych), stanowiący integralną część opracowania wykonanego na zlecenie skarżącej przez projektanta S. S. w kwietniu 2019 r. Również w części opisowej tego projektu zawarte zostało stwierdzenie, że "ogrodzenie murowane zlokalizowane jest częściowo na działce sąsiedniej o nr [...], w związku z tym należy wznowić granice działki w obrębie ogrodzenia murowanego" (k. 40 akt administracyjnych). W toku postępowania sama skarżąca nie wykazała, że przebieg spornej granicy jest inny aniżeli wynikający z dokumentów. Twierdziła co prawda, że jej rodzice dokonywali wcześniej odtworzenia granic (vide: k. 54 akt administracyjnych), jednak nie przedstawiła dokumentów obrazujących ewentualny inny przebieg granicy aniżeli ten ustalony przez organy.

Natomiast jeżeli chodzi o te twierdzenia skarżącej, wedle których uczestnicy postępowania mieliby nie sprzeciwiać się w przeszłości budowie przedmiotowego ogrodzenia, to o tyle nie mają one w sprawie znaczenia, że ocenie podlega prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na dzień legalizacji (stwierdzenia zgodności z przepisami prawa) samowolnie zrealizowanego obiektu. Takie prawo, wobec wyraźnych oświadczeń uczestniczki postępowania, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, skarżącej nie przysługuje.

Nie mogły też zostać uwzględnione postulaty skarżącej dotyczące ugodowego załatwienia sprawy. Organy nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, nie mają pola do negocjacji i zawarcia ugody. Ewentualna ugoda, która mogłaby doprowadzić do innego zakończenia sporu sąsiedzkiego, to ugoda w rozumieniu prawa cywilnego. To jednak leży w wyłącznej gestii skarżącej i uczestników postępowania, zaś spory pomiędzy nimi należą do właściwości sądów powszechnych.

Mając powyższe na uwadze skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935).

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl