Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 202/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1 i 2, art. 22b ust. 3, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 68
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Szymon Widłak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 października 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ" lub "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania R. D. i M. B., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 23 maja 2023 r..

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 30 grudnia 2015 r. Starosta [...] wydał decyzję Nr [...], znak [...] o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z budynkiem gospodarczo-garażowym siedmiosegmentowym - decyzja Starosty [...].

W dniu 21 marca 2016 r. zostało wydane pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych, zmierzających do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek gospodarczo-socjalny z częścią biurową - decyzja Starosty [...] Nr [...], znak [...]

Starosta [...] decyzją z dnia 21 grudnia 2016 r. zobowiązał R. D. do uiszczenia jednorazowej należności podwyższonej o 10% z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej bez wymaganego zezwolenia, w wysokości [...] zł oraz do uiszczania opłat rocznych z tego tytułu w wysokości 10% należności tj. [...] zł. Od decyzji odwołał się R. D..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 08 lutego 2017 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji powinien wpierw wydać z urzędu decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, a dopiero w konsekwencji tego rozstrzygnięcia orzeczenie o wymiarze należności i opłatach.

Dnia 19 kwietnia 2017 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...], w której zezwolił R. D. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów ornych klasy IIIa o łącznej powierzchni 0,4001 ha, stanowiących działki nr [...], [...] (obecnie działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...]) oraz działkę nr [...], położone w R. , gm. C. i zobowiązał R. D. do uiszczenia należności podwyższonej o 10% z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji bez decyzji zezwalającej w wysokości [...] zł oraz do uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej w wysokości 10% należności tj. [...] zł.

Decyzją z dnia 06 czerwca 2017 t nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Starosta [...] decyzją z dnia 30 listopada 2017 r. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów ornych klasy IIIa o powierzchni 0,4001 ha, położonych w R. , stanowiących działki nr [...] i [...] własności K. S., nr [...] własności D. i M. B., [...] i [...] własności I. W., nr [...], [...], [...], [...] [...] własności R. D., nr [...] własności M. i L. Ś., [...] własności M. B., [...] własności A. i Ł. D. oraz zobowiązał R. D. do uiszczenia jednorazowej należności w kwocie [...]zł, a nadto zobowiązał R. D. i pozostałych wskazanych wyżej właścicieli nieruchomości do uiszczania opłat rocznych z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 stycznia 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazało sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia.

Starosta [...] postanowieniem z dnia 24 maja 2022 r. powołał klasyfikatora gruntów J. N., jako biegłego, w celu ustalenia charakteru gleb na gruntach objętych decyzją. Zgodnie z opinią klasyfikatora gruntów poprzedzonej badaniem gleb w dniu 25 sierpnia 2022 r. gleby gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej mają charakter zarówno gleb organicznych jak i mineralnych (5% substancji organicznej i 95% substancji mineralnej). Grunty te zgodnie z operatem ewidencji gruntów zaliczane były przed datą ich faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej do gruntów rolnych klasy IIIa. Wobec powyższego organ I instancji ustalił, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm. - dalej "uogril") przedmiotowe grunty podlegały obowiązkowi wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej.

Starosta [...] w dniu 26 października 2022 r. zezwolił R. D. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów ornych klasy IIIa o pow. 0,4001 ha, stanowiących działki oznaczone numerami: [...], [...] i [...], położone w obrębie R., gm. C., zobowiązał R. D. do uiszczenia jednorazowej należności podwyższonej o 10% z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej bez decyzji zezwalającej, oraz do uiszczania opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazało sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją nr [...] z dnia 23 maja 2023 r. Starosta [...] zezwolił R. D. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów ornych klasy Ilia o pow. 0,4001 ha, stanowiących działki oznaczone nr: [...], [...] (obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i [...], położone w obrębie R., jednocześnie zobowiązał R. D. do uiszczenia jednorazowej należności podwyższonej o 10% z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej bez decyzji zezwalającej, w wysokości [...] zł oraz do uiszczania opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej w wysokości 10% należności, w kwocie [...]zł, w okresie od 2016 r. do 2025 r.

Starosta [...] zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W dalszej kolejności organ I instancji wskazał, że kluczowym w przedmiotowej sprawie jest ustalenie faktycznej daty powstania obowiązku podatkowego. Starosta [...] przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygnatura akt I OSK 679/21 z dnia 6 kwietnia 2022 r. zauważył, że decyzja administracyjna wydana w oparciu o art. 28 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 uogril ma charakter konstytutywny, ponieważ sankcjonuje prawnie zaistniały nielegalnie stan faktyczny, a zatem zobowiązanie powstaje na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. W ocenie Starosty termin przedawnienia w przedmiotowej sprawie należy, więc liczyć od daty nabycia przez decyzję cechy ostateczności. Dalej organ I instancji wskazał, że w dniu 21 grudnia 2016 r., została wydana pierwsza decyzja administracyjna w przedmiotowej sprawie (około dwa miesiące od momentu powzięcia informacji w sprawie). Nadto organ zauważył, że przedawnienie obowiązku podatkowego w przedmiotowej sprawie, wydaje się sprzeczne z założeniem celu wydania decyzji w oparciu o art. 28 ust. 2 uogril oraz, że umorzenie postępowania z uwagi na przedawnienie, skutkowałoby też brakiem zezwolenia na wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej. Starosta zwrócił uwagę, że istotny w sprawie też jest sposób rozumienia treści art. 12 ust. 1 zdanie drugie uogril, bowiem sformułowanie "Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji", odnosi się do przyszłości, po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej a nie przeszłości oraz, że zdanie drugie tego przepisu, należy rozumieć w kontekście zdania pierwszego i w kontekście art. 28 ustawy. W konsekwencji zatem zobowiązanie nie mogło powstać przed uprawomocnieniem się decyzji. Odnosząc się do kwestii obciążenia nowych nabywców gruntu Starosta [...] wskazał, że uogril wyraźnie nakazuje obciążyć sprawcę wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Od decyzji Starosty [...] z dnia 23 maja 2023 r. odwołania złożyli R. D. i M. B.. R. D. zwrócił uwagę na to, że w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, iż faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej miało miejsce w dniu 22 lutego 2016 r., dlatego w jego ocenie obowiązek podatkowy uległ przedawnieniu, a postępowanie w sprawie winno zostać umorzone. Z kolei M. B. podniósł dodatkowo, że jest stroną postępowania wyłącznie z tego powodu, iż jest nabywcą nieruchomości od R. D., który przy sprzedaży nieruchomości, nie poinformował go o fakcie i obowiązku opłaty orzeczonej zaskarżoną decyzją i nie rozumie swojej roli w postępowaniu.

Utrzymując w mocy decyzję Starosty z dnia 23 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we wskazanej na wstępie decyzji podniosło, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ugoril, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

W okolicznościach sprawy starosta w sposób jednoznaczny ustalił, że działki oznaczone nr: [...], [...] (obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i [...], o powierzchnia 0,4001 ha, obejmujące przed rozpoczęciem inwestycji budowlanej przez R. D., grunty rolne klasy IIIa, są wykorzystywane na cele mieszkaniowe i gospodarczo-mieszkaniowe i gospodarczo-socjalne. Nie ulega także wątpliwości, że nieruchomości te znajdują się na terenie, który przeznaczony jest w ramach MPZP na cele zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (symbol M).

Z przeprowadzonych dowodów wynika także, że wyłączenie gruntów rolnych z produkcji nastąpiło w 2016 r. bez wymaganej decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 uogril. W sprawie wystąpiły zatem podstawy do zastosowania art. 28 ust. 2 uogril, a więc wydania z urzędu decyzji o trwałym wyłączeniu tych gruntów z produkcji oraz ustalającej należność podwyższoną o 10%.

Przy określeniu wysokości należności uwzględnić oczywiście należało art. 12 ust. 7 uogril, z którego wynika, że w przypadku gruntów klasy RIIIa wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i mineralnego obowiązuje stawka [...] zł za 1 ha. Biorąc zaś pod uwagę faktyczny zakres wyłączenia, który w niniejszej sprawie wyniósł 0,4001 ha, oznacza to kwotę wielkości [...] zł. Kwotę tę należało dodatkowo podwyższyć o 10%, zgodnie z art. 28 ust. 2 uogril, co w konsekwencji daje należność w wielkości ustalonej przez organ w kwocie [...]zł. Zaznaczyć należy, że jest to opłata jednorazowa, bowiem według art. 4 pkt 12 uogril, pod pojęciem "należności" - rozumie się przez to jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji.

Niezależnie od powyższego w przypadku trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej właściciel zobligowany jest do uiszczania przez okres 10 lat opłaty rocznej, która wynosi 10% należności. W okolicznościach niniejszej sprawy wysokość należności została ustalona na kwotę [...]zł, tak więc opłata roczna powinna wynieść [...] zł i taką też wysokość ustalił organ I instancji.

Kolegium zaznaczyło, iż w przedmiotowej sprawie nie było także możliwości zastosowania w sprawie art. 12 ust. 6 uogril, bowiem przepis ten dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w sposób legalny (wyrok WSA we Wrocławiu z 25.07.2023 r., II SA/Wr 142/23, LEX nr 3600896).

Odnosząc się do głównego argument obu odwołań - kwestii przedawnienia obowiązku podatkowego, Kolegium podniosło, że w kwestii przedawnienia obowiązku podatkowego należy podzielić pogląd Starosty [...], mówiący o tym, że przedawnienie obowiązku podatkowego w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że do wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów ornych klasy Ilia o pow. 0,4001 ha, stanowiących działki oznaczone nr: [...], [...] i [...], położone w obrębie R., gm. C. doszło w 2016 r. Jednakże trzeba zaznaczyć, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła sytuacja deliktu trwałego, polegającego na trwałym (ciągłym) utrzymywaniu stanu niezgodnego z prawem, gdzie momentem naruszenia prawa jest ostatni moment działania sprawcy. W takiej sytuacji bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od momentu ustania stanu niezgodnego z prawem. Zgodnie z regulacją art. 24 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 646/2012 z 16 lipca 2012 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze dotyczące grzywien i okresowych kar pieniężnych nakładanych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, Dz.Urz.UE.L 187, s. 29, zgodnie z którym: "Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym popełniono naruszenie. Jednakże w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaprzestania naruszenia", (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 189 g). W poddanym analizie przypadku naruszenie przepisów rozpoczęło się w 2016 r., jednak nie zakończyło się i trwa do chwili obecnej. Wobec powyższego nie można uznać, że upłynęło pięć lat od dnia naruszenia, bowiem naruszenie ma charakter trwały (ciągły) i trwa do chwili obecnej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące okresów przedawnienia (trzy lub pięcioletni okres przedawnienia i możliwości zastosowania w sprawach dotyczących kar orzekanych na podstawie art. 28 uogril bądź to przepisów Ordynacji podatkowej bądź przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie jednak od długości trwania okresu przedawnienia upływ trzy lub pięcioletniego okresu, w którym zaprzestano by innego niż rolnicze użytkowania gruntów, powodowałaby niemożność nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na przedawnienie możliwości nałożenia kary administracyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 8.04.2022 r., II SA/Kr 80/22, LEX nr 3354589). Dopóki zatem na działkach oznaczonych numerami [...], [...] (obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i [...], w miejscowości R. istniejąca zabudowa mieszkaniowa, gospodarczo-mieszkaniowa i gospodarczo-socjalna nie zostanie zlikwidowana i nie zostanie przywrócone rolnicze użytkowanie gruntu, dopóty trwa stan naruszenia prawa, a bieg terminu przedawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej się nie rozpoczął. W kontekście powyższego zarzuty R. D. i M. B. kwestii ewentualnego przedawnienia się obowiązku podatkowego są chybione.

W kwestii uznania przez Starostę [...] za strony postępowania także nabywców nieruchomości, którym R. D. sprzedał działki, Kolegium uznaje to działanie organu I instancji za słuszne. Zgodnie z przepisami k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie trwa już przeszło 7 lat. Aczkolwiek sprawcą deliktu jest R. D., pierwotny właściciel działek nr [...], [...] i [...] w R. , to jednak postępowanie dotyczy niezgodnego z prawem wykorzystania gruntów, w konsekwencji kolejni właściciele nieruchomości zlokalizowanych na ww. działkach winni być uznawani za strony postępowania, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego. Przedmiotowa decyzja odnosi się do interesu prawnego wszystkich właścicieli działek nr [...], [...] (obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i [...], położonych w obrębie R., ponieważ zgodnie z art. 12 ust. 4 uogril w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę. Należy zwrócić uwagę, że doktryna wskazuje na to, że z chwilą zbycia gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę z mocy prawa. Na powstanie obowiązku uiszczania powyższych opłat rocznych nie ma wpływu okoliczność, uprzedzenia nabywcy przez zbywającego o istnieniu takiego obowiązku (wyrok WSA we Wrocławiu z 19.12.2017 r., II SA/Wr 563/17, LEX nr 2431133).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. D. zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj. naruszenie: art. 8 K.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez wydanie przez Starostę [...] pozwolenie na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z budynkiem gospodarczo - garażowym siedmiosegmentowym - decyzja Starosty [...] nr [...] znak: [...] oraz pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, zmierzających do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek gospodarczo-socjalny z częścią biurową - decyzja Starosty [...] [...] znak: [...] bez uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 19995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy wydanie decyzji zezwalające na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej winno nastąpić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, co więcej decyzja ta winna stanowić załącznik do wniosku o uzyskanie takiego pozwolenia;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U. 2023.2383), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż termin przedawnienia w przedmiotowej sprawie należy liczyć od daty nabycia przez decyzję cech ostateczności, a w konsekwencji jego niezastosowanie, w sytuacji gdy do wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów sprecyzowanych w decyzji doszło w 2016 r. - rok kalendarzowy, w którym powstał obowiązek podatkowy;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 208 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U. 2023.2383), poprzez jego nie zastosowanie, w sytuacji gdy postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na przedawnienie obowiązku podatkowego.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2024 r., sygn.. akt II SPP/Po [...] odmówiono Skarżącemu zwolnienia od kosztów sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty zezwalającej R. D. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów ornych klasy IlIa o pow. 0,4001 ha, stanowiących działki oznaczone nr: [...], [...] (obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i [...], położone w obrębie R., gm. C. i jednocześnie zobowiązującej R. D. do uiszczenia jednorazowej należności podwyższonej o 10% z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej bez decyzji zezwalającej, w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych i [...]) oraz do uiszczania opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej w wysokości 10% należności, w kwocie [...]zł (słownie: [...] złotych i [...]), w okresie od 2016 r. do 2025 r., w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm. - dalej "uogril").

W myśl art. 4 pkt 11 uogril przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 uogril wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Natomiast w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 uogril, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% (art. 28 ust. 2 uogril).

Z treści tych przepisów wynika, iż wyłączenie z produkcji gruntów rolnych jest sformalizowane i wymaga uzyskania stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 uogril. W przepisach prawa funkcjonuje również możliwość legalizacji tego rodzaju działań, które nie zostały poprzedzone wcześniejszym uzyskaniem stosownego zezwolenia. Taką możliwość daje art. 28 ust. 2 uogril Otóż organ stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 uogril (co może oznaczać zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak i przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), winien zalegalizować taki stan rzeczy post factum. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. W przeciwnym razie nie jest możliwe ich wyłączenie z produkcji i organ nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę takiego wyłączenia (art. 28 ust. 1 uogril).

Zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej wydane na podstawie art. 28 ust. 2 uogril stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej określając prawa i obowiązki strony postępowania. Tworzy uprawnienie do innego niż rolnicze użytkowanie gruntu rolnego, które obwarowane jest obowiązkiem finansowym określonym w art. 12 uogril

Z art. 28 ust. 2 uogril wynika, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Tym samym organy administracji stosując normę art. 28 ust. 2 uogril winny przede wszystkim ustalić, czy faktycznie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, jakiej powierzchni wyłączenie dotyczy i kiedy to wyłączenie nastąpiło.

Z akt sprawy wynika, i co nie jest kwestionowane przez Skarżącego, iż działki oznaczone nr: [...], [...] (obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i [...], o powierzchnia 0,4001 ha, obejmujące przed rozpoczęciem inwestycji budowlanej przez R. D., grunty rolne klasy IIIa, są wykorzystywane na cele mieszkaniowe i gospodarczo-mieszkaniowe.

Ponadto nie jest sporne w niniejszej sprawie, że nieruchomości te znajdują się na terenie, który przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy C. z dnia 30 grudnia 2033 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. – k. [...] i nast. akt administracyjnych) na cele zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (symbol M).

Ponadto z załączonego do akt szkicu z wytyczenia obiektu budowlanego (k. [...] akt administracyjnych) wynika, iż w lutym 2016 r. rozpoczęto budowę. Przeprowadzona 28 listopada 2016 r. wizja lokalna wykazała zaawansowany stan prac budowlanych.

Tym samym nie ulega wątpliwości, iż do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej doszło w 2016 r.. Ponadto nie jest sporne, iż to wyłączenie nastąpiło bez wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 uogril.

W sprawie wystąpiły zatem podstawy do zastosowania art. 28 ust. 2 uogril, a więc wydania z urzędu decyzji o trwałym wyłączeniu tych gruntów z produkcji oraz ustalającej należność podwyższoną o 10%.

Natomiast na gruncie niniejszej sprawy wbrew ocenie dokonanej przez organy w niniejszej sprawie doszło do przedawnienia, a tym samym organ utracił możliwość do merytorycznego ustalenia sankcji za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną - administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 uogril (wyroki NSA: z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 121/14, Lex nr 2091931; z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2463/14, Lex 2083527; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2187/15, Lex nr 2241992; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 136/20, Lex nr 3061757; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1195/21, Lex nr 3371650; wyrok WSA w warszawie z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2428/22, CBOIS). Pogląd ten jest akceptowany również w doktrynie. Otóż w komentarzu W. Radeckiego do art. 28 ugoril (publ. Lex/el.) wskazano, że "Instrumenty prawne określone w art. 28 uogril zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie "karami". Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi" będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy". Podobny pogląd został wyrażony w komentarzu do art. 28 uogril autorstwa J. Bieluka i D. Łobos-Kotowskiej (publ. Legalis/el.), w którym wskazano, że opłaty przewidziane w art. 28 uogril mają charakter sankcyjny; nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46).

Tym samym w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, iż do opłat tych znajdują zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a. regulującego kwestie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu.

Jednakże na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, przepisy Działu IVa k.p.a. zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 12 maja 2017 r., dalej "ustawa nowelizująca k.p.a."), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 16 ustawy nowelizującej k.p.a. do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.

Zatem skoro w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte dnia 8 listopada 2016 r. (zob. zawiadomienie k. [...] akt administracyjnych), to tym samym przepisy powyższego działu w tym art. 189g k.p.a. oraz stanowisko doktryny i orzecznictwa wypracowane na jego tle, a na które powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie mogło mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 690/16, iż "art. 22b ust. 3 ustawy, wprowadzony mocą art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, doprowadził do zmiany charakteru prawnego opłat na niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Od tej daty kwestia biegu terminu przedawnienia do wydania decyzji jest regulowana poprzez odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej na mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych".

Art. 67 ustawy o finansach publicznych, w brzmieniu przed zmianą dokonaną na mocy ustawy nowelizującej k.p.a., stanowił, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.). Przepis ten odsyłał do odpowiedniego stosowania k.p.a. oraz Ordynacji podatkowej. Ponieważ Kpa nie zawierał zapisów nawiązujących do kar pieniężnych, choćby w kontekście przedawnienia, pozostawało odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej.

W cytowanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 233/15, że odpowiednie stosowanie art. 68 Ordynacji podatkowej w przypadku wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej bez uprzedniej decyzji oznacza, że termin przedawnienia do ustalenia należności i opłaty rocznej biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru.

Zgodnie z art. 68 ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Oznacza to, że wydanie po tym terminie przez organ pierwszej instancji decyzji konstytutywnej nie powoduje powstania zobowiązania (por. wyrok WSA w Szczecinie I SA/Sz 476/17).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż skoro zarówno do wyłączenia z produkcji rolnej jak i wszczęcia postępowania doszło w 2016 r., to tym samym z końcem 2020 r. organ utracił kompetencje do ustalenia opłat za wyłączenie gruntów produkcji rolnej.

Zwrócić należy uwagę, iż art. 67 ustawy o finansach publicznych w zakresie niepodatkowych należności odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o przedawnieniu, to przyjąć należy, iż regulację z art. 68 ust. 1 Ordynacji podatkowej w myśl ugruntowanych w nauce oraz w judykaturze dyrektyw odpowiedniego stosowania prawa, można zastosować: bez żadnych ograniczeń (wprost), z odpowiednimi modyfikacjami usprawiedliwionymi podobieństwami i odmiennościami między ordynacją a uogril, albo - ze względu na występujące różnice między tymi postępowaniami - nie stosować w ogóle (por. np. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r., III CZP 41/00, OSNC 2001, nr 4, poz. 57 albo z dnia 30 stycznia 2001 r., I KZP 50/00, OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 16, L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 300-301).

Sąd stoi na stanowisku, iż skoro przedawniło się uprawnienie organu do orzekania o ustalania opłaty podwyższonej to odpowiednio też właściwy organ stracił przez własne zaniechanie uprawnienie do nakładania obowiązku uiszczania opłat rocznym płatnych przez kolejnych 10 lat. Tak bowiem względem jednych jak i drugich źródłem obowiązku ich zapłaty jest wspomniana decyzja, która to nie została wydana w przewidziany terminie, co też czyni nieuprawnionym z uwagi na upływ terminu obligowanie do uiszczenia wspomnianych należności.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie wypowiadał się w zakresie prawidłowości obliczenia należnej opłaty.

W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu (zob. wyrok z dnia 20 marca 2019 r., sygn.. akt II SA/Wr 75/19), iż powyższe stanowisko wobec odesłania do odpowiedniego stosowania ordynacji nie stoi na przeszkodzie przyjęciu jednocześnie poglądu co do obowiązku wydania decyzji w trybie art. 28 ust. 2 ugoril tylko w zakresie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Wynika to ze wspomnianej konieczności stosowania przepisu ordynacji z uwzględnieniem specyfiki norm regulujących kwestię odrolnienia i konstytutywnego charakteru wydawanej w tym zakresie decyzji.

W tym kontekście zauważyć dodatkowo należy, że przepisy uogril nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej jeżeli spełnione są przesłanki wynikające z art. 28 tej ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 641/18). Nie można także dopuszczać do sytuacji, w której dochodzi do rozbieżności w zakresie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, a zatem kiedy brak jest decyzji co do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i w sferze prawnej dalej mamy de facto do czynienia z terenem rolnym, a jednocześnie nieruchomość ta zostaje zabudowana i wykorzystywana do zupełnie innych celów niż produkcja rolna. Absolutnie nie można zaakceptować sytuacji i poglądu, w którym uprawniony do tego organ nie będzie miał prawnej możliwości wypowiadania się co do wyłączenia gruntu rolnego, a tym samym zalegalizowania nieprawidłowego wyłączenia post factum.

Na gruncie decyzji wydawanych w oparciu o art. 28 ust. 2 uogril mamy do czynienia ze swoistą decyzją hybrydową, która oprócz wypowiedzenia się co odrolnienia gruntu, stanowi także o konieczności zapłaty podwyższonej należności oraz opłat rocznych.

Stąd zdaniem Sądu za wydaniem decyzji tylko w zakresie odrolnienia, przemawiają przywołane przepisy uogril, potrzeba zapewnienia spójności systemu prawa oraz koniczność zalegalizowania samego faktu odrolnienia. Przyjęcie poglądu przeciwnego i umorzenie postępowania w całości skutkowałoby pozostawieniem w obrocie gruntu z nieuregulowaną sytuacją prawną.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł z uwagi na brak stosownego wniosku Skarżącego w tym przedmiocie.

Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na uwadze stanowisko zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyda stosowna decyzję, pamiętając iż w zakresie ustalenia opłat za zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, na skutek przedawnienia, utracił możliwość orzekania w tym zakresie.