Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 308/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 74 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 3, art. 183 § 2 pkt 2 i 5, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 375/20 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2020 r. znak SKO.SW/4101/208/2019 w przedmiocie odmowy wydania dokumentów z akt sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 375/20 oddalił skargę J.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2020 r. znak: SKO.SW/4101/208/2019 w przedmiocie odmowy wydania dokumentów z akt sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 13 września 2019 r. J.P. zwrócił się do Burmistrza Krzeszowic z wnioskiem o odszukanie i wydanie dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z wniosku J.P.1 na działce nr [...] położonej w obr. [...] przy ul. [...]. Jak wskazał wnioskodawca, pozwolenie miało być wydane w latach 70. lub 80. ubiegłego wieku. Uzasadniając swój interes prawny J.P. wskazał, że jest wnioskodawcą o wznowienie postępowania o zasiedzenie i uczestnikiem właściwych postępowań przed sądami cywilnymi związanych z przedmiotową nieruchomością. Burmistrz Krzeszowic wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia pisma o dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości lub o inne właściwe dokumenty. W odpowiedzi na powyższe w załączeniu do pisma z 11 października 2019 r. wnioskodawca przedłożył postanowienie sądu o zabezpieczeniu spadku m.in. po K.P. – wedle oświadczenia wnioskodawcy jego prababce.

Burmistrz Krzeszowic postanowieniem z 17 października 2019 r. znak: WGP.670.381.2019, działając na podstawie art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z pózn. zm.; dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J.P. w sprawie wydania dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z wniosku J.P.1 na działce nr [...] położonej w obr. [...] przy ul. [...] – odmówił wydania żądanych dokumentów. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie prowadzonej z wniosku J.P.1 o udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr [...] w Krzeszowicach J.P. nie był stroną postępowania, jak również nie był osobą wnioskującą o wydanie pozwolenia na budowę. Z przedłożonego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że J.P. nie jest jedynym i bezpośrednim spadkobiercą po zmarłej K.P. Ponadto postępowanie spadkowe prowadzone pod sygn. akt. [...] nie zostało jeszcze zakończone, w związku z czym J.P. w chwili obecnej nie ma tytułu prawnego do nieruchomości składającej się z działki nr [...]. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym tylko strony postępowania mają prawo do wglądu w akta sprawy, jak również do sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Organ dodał, że w zasobach archiwalnych urzędu brak jest dokumentacji związanej z wydaniem pozwolenia na budowę z wniosku J.P.1 na działce nr [...] w obr. [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia J.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej jako: SKO) postanowieniem z 23 stycznia 2020 r. znak: SKO.SW/4101/208/2019, działając na podstawie art. 73, art. 74 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. SKO nie podzieliło argumentacji wnioskodawcy, że jego interes prawny wynika z faktu spokrewnienia z J.P.1 jako byłym właścicielem działki nr [...] oraz z faktu prowadzenia postępowania spadkowego w tym przedmiocie. Zdaniem SKO, wnioskodawca w chwili obecnej nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Stąd organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek o umożliwienie wglądu do akt sprawy słusznie uznał, że J.P. nie był stroną postępowania, co uzasadniało wydanie postanowienia przewidzianego w art. 74 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł J.P. Skarżący wniósł m. in. o wyznaczenie adwokata z urzędu we wskazanej przez niego osobie. Wskazał przy tym, że uzasadnienie skargi przedstawi wyznaczony pełnomocnik z urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt II SPP/Kr 39/20 przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym ustanowienie adwokata. Zarządzeniem Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie z 10 sierpnia 2020 r. wyznaczono dla wnioskodawcy pełnomocnika z urzędu (nie była to osoba wskazana przez wnioskodawcę w skardze). Na podstawie zarządzenia ww. organu z 18 sierpnia 2020 r. pełnomocnik ten został zmieniony na innego pełnomocnika z urzędu, tj. adw. A.M.

Pismem z 14 września 2020 r. skarżący wniósł o przesunięcie posiedzenia niejawnego wyznaczonego w sprawie na dzień 15 września 2020 r. Wskazał, że wyznaczony z urzędu pełnomocnik przez ok. 2 miesiące nie zapoznał się ze sprawą i nie ustosunkował od strony prawnej. Skarżący oświadczył ponadto, że odwołuje umocowanie dla pełnomocnika wyznaczonego z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu głównym. Przepis ten nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tymże postępowaniu głównym. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że J.P. nie był stroną postępowania o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z wniosku J.P.1 na działce nr [...] położonej w obr. [...] przy ul. [...]. Co więcej, skarżący również obecnie nie jest ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel wspomnianej działki ani też, mimo stosownego wezwania, nie przedłożył żadnego miarodajnego dokumentu wskazującego na jego aktualny interes prawny w sprawie. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że dokumenty przedłożone przez skarżącego takiego waloru nie mają. Z tego względu za zasadne uznał wydanie postanowienia odmownego na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.

Na koniec Sąd wyjaśnił, że złożony przez skarżącego wniosek o wyznaczenie nowego adwokata z urzędu w miejsce dotychczas wyznaczonego nie stanowi podstawy do odroczenia posiedzenia ani odstąpienia od rozpoznania sprawy.

W dniu 16 września 2020 r. odpis pisma skarżącego z 14 września 2020 r. zawierającego wniosek o wyznaczenie nowego pełnomocnika z urzędu przesłano do organu właściwego w tym zakresie. Zarządzeniem Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie z 28 września 2020 r. po raz kolejny zmieniono skarżącemu pełnomocnika z urzędu i w miejsce dotychczasowego wyznaczono adw. M.O.

J.K. (reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu – adw. M.O.) wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

I. obrazę art. 94 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 i 5 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.) mającą istotny wpływ na wydane orzeczenie poprzez przyjęcie, że interes prawny skarżącego nie będzie zagrożony w sytuacji nieodroczenia posiedzenia niejawnego, w sytuacji złożonego wniosku o wyznaczenie nowego adwokata z urzędu w miejsce adwokata wyznaczonego dotychczas, pomimo że w sprawie wystąpiły ważne przyczyny dające podstawę do odroczenia posiedzenia administracyjnego do czasu wstąpienia w sprawę nowego pełnomocnika z urzędu;

II. obrazę art. 141 § 1 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a mającą istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, polegającą na pozbawieniu skarżącego możliwości obrony swoich praw, prawa do rzetelnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, należytej reprezentacji, poprzez rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego i jego pełnomocnika, w sytuacji, gdy skarżący nie mógł w sposób należyty reprezentować swoich interesów w postępowaniu sądowoadministracyjnym;

III. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. mającą istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a polegającą na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia SKO przez Sąd, pomimo istnienia naruszeń określonych w art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i braku rozważenia przez Sąd całości materiału dowodowego;

IV. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 i 3 k.p.a. mającą istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie i polegającą na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia SKO przez Sąd i braku dostrzeżenia uchybienia organów administracji publicznej, które w sposób nieuzasadniony odstąpiły od podjęcia wszelkich czynności celem odtworzenia zagubionych bądź zniszczonych akt, odstąpiły od dopuszczenia i przeprowadzenia wszelkich dowodów, w tym (w szczególności) przesłuchania A.B. – [...] z Urzędu Miasta w Krzeszowicach i C.D. pracującej w archiwum, pomimo istnienia wydanego pozwolenia na budowę dla J.P.1 w 1975 r. zarejestrowanego pod pozycją 145;

V. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 29, art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że skarżący nie posiada interesu, a tym samym nie ma prawa wglądu w akta sprawy i uzyskania kopii z akt, jako że nie przysługuje mu status strony w postępowaniu administracyjnym, mimo że skarżący jest uczestnikiem postępowań sądowych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Chrzanowie i Sąd Rejonowy dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie dotyczących nieruchomości położonej na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...];

VI. obrazę art. 141 § 4 w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. mającą istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku Sądu, pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, niedokonanie własnych ustaleń, a powtórzenie ustaleń organu pierwszej i drugiej instancji, mimo że istnieją w tym zakresie uzasadnione wątpliwości, które powinny być wyjaśnione.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: wyznaczenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a ponadto o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów udzielonej skarżącemu pomocy prawnej w urzędu w maksymalnej wysokości, które to koszty nie zostały opłacone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1064 z pózn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada bowiem prawu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, a mianowicie zarzutu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o jakim mowa w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. Stosownie do treści wskazanych przepisów nieważność postępowania zachodzi, jeżeli pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (pkt 2) lub gdy strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw (pkt 5). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie było obarczone wadą nieważności – w szczególności w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej.

Wprawdzie w zarządzeniu z dnia 21 sierpnia 2020 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne (k. 17), jak też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano precyzyjnie podstawy prawnej rozpoznania niniejszej w trybie uproszczonym, ale nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że tę podstawę stanowił art. 193 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest (m.in.) postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie SKO w przedmiocie odmowy wydania dokumentów z akt sprawy jest postanowieniem, o którym mowa w cyt. przepisie, toteż prawidłowe było skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie uproszczonym.

Wyjaśnienia wymaga, że rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym w okolicznościach wskazanych w art. 119 p.p.s.a. nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (zob. wyrok NSA z 11 marca 2021 r., I OSK 4109/18; orzeczenie dostępne w CBOSA). Sąd rozpoznający sprawę w tym trybie nie pomija jednak strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (wyrok NSA z 7 września 2023 r., III FSK 2769/21; CBOSA).

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej (w pkt 1 i 2 petitum) zarzuty dotyczące rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie pozbawione są uzasadnionych podstaw. Działanie Sądu pierwszej instancji nie naruszało ani art. 119 pkt 3 p.p.s.a., ani nie skutkowało nieważnością postępowania z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że zupełnie bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 1 p.p.s.a. (powiązany z zarzutem naruszenia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. – pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Wskazany przepis określa zasadę uzasadnienia wyroku z urzędu i określa ustawowy termin na sporządzenie uzasadnienia. W odniesieniu do wskazanego przepisu skarga kasacyjna nie zawiera nie tylko żadnego uzasadnienia, ale nawet nie wskazuje, na czym naruszenie to polegało w przedmiotowej sprawie. Powyższe wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnego odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu.

W okolicznościach niniejszej sprawy trafna była ocena Sądu Wojewódzkiego także co do tego, że złożony przez skarżącego wniosek z 14 września 2020 r. o zmianę wyznaczonego pełnomocnika z urzędu nie stanowił podstawy do odroczenia posiedzenia ani odstąpienia od rozpoznania sprawy. Nie była to również okoliczność skutkująca nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a.

Przede wszystkim regulacja art. 109 p.p.s.a., do której odwołuje się skarga kasacyjna, dotyczy obowiązku odroczenia rozprawy, czyli posiedzenia jawnego. Przyczynami uzasadniającymi odroczenie rozprawy na podstawie wskazanego przepisu są: nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Wymienione okoliczności z przyczyn obiektywnych nie mogą zatem wystąpić, jeśli sprawa – tak jak niniejsza – została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (w trybie uproszczonym), bowiem takie posiedzenie odbywa się bez udziału stron.

Odnosząc się do oceny skuteczności oświadczenia zawartego w piśmie skarżącego z 14 września 2020 r. przypomnieć trzeba, że skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. W takiej sytuacji skarżącemu nie przysługiwało prawo do wypowiedzenia pełnomocnictwa, o jakim mowa w art. 42 § 1 p.p.s.a. Oświadczenie skarżącego, że odwołuje umocowanie dla adw. A.M., nie wywołało skutków prawnych w postaci braku należytej reprezentacji procesowej, do czasu ewentualnego uwzględnienia jego wniosku o zmianę pełnomocnika z urzędu przez właściwą Okręgową Radę Adwokacką.

W sytuacji, gdy dotychczas wyznaczony z urzędu pełnomocnik nie spełnia oczekiwań strony, może ona wystąpić do właściwego organu samorządu zawodowego z wnioskiem o jego zmianę. Adresatem takiego wniosku nie jest jednak sąd administracyjny, ale właściwa korporacja zawodowa. W przypadku przyznania stronie prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie pełnomocnika z urzędu na stronie ciąży obowiązek współpracy z nim i aktywności w zakresie obrony swoich praw, w tym umożliwienie takiej formy komunikacji, która pozwoli na sprawny, szybki kontakt z mocodawcą. Skarżącemu wyznaczono pełnomocnika z urzędu w osobie adw. A.M. na mocy zarządzenia Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie z 18 sierpnia 2020 r. Do dnia wyznaczonego w sprawie posiedzenia niejawnego, tj. do 15 września 2020 r. skarżący miał zatem niemal 2 miesiące na kontakt z wyznaczonym pełnomocnikiem i jego zmobilizowanie do sporządzenia pisma procesowego uzupełniającego skargę. Był to czas absolutnie wystarczający do zapoznania się pełnomocnika ze sprawą i złożenia odpowiednich pism procesowych. Jeśli natomiast skarżący miał zastrzeżenia co do sposobu reprezentowania jego interesów przez adw. A.M., to okres 2 miesięcy uznać należy za wystarczający również do tego, by wystąpić do właściwego organu samorządu zawodowego z wnioskiem o zmianę wyznaczonego pełnomocnika z urzędu. W tej sytuacji oczekiwanie aż 2 miesiące na podjęcie stosownych działań uznać należy za nieuzasadnioną zwłokę, która żadną miarą nie dawała podstaw do odroczenia posiedzenia ani odstąpienia od rozpoznania sprawy przez Sąd w dniu 15 września 2020 r.

Wyjaśnić należy, że pozbawienie strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie wolno go łączyć tylko i wyłącznie z sytuacją, kiedy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu. Strona pozbawiona jest możliwości obrony swych praw, jeżeli wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska, bądź gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyroki NSA: z 22 listopada 2022 r., II OSK 3938/19 i z 10 listopada 2022 r., II OSK 3430/19; CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut nieważności postępowania nie wykazał, że skarżący został pozbawiony możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Za niewystarczającą w tym zakresie należy uznać lakoniczną argumentację, iż brak odroczenia posiedzenia, jak też sam fakt skierowania sprawy na posiedzenie niejawne uniemożliwiły skarżącemu i jego pełnomocnikowi złożenie odpowiednich pism procesowych oraz – na rozprawie – ustne wyjaśnienie wątpliwości związanych z przymiotem strony w przedmiotowym postępowania. Przypomnieć wypada, że postępowanie sądowoadministracyjne nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie w związku z zasadą orzekania na podstawie akt sprawy (art. 107 i art. 133 § 1 p.p.s.a.). Specyfika postępowania przed sądami administracyjnymi wyrażająca się w ograniczonym postępowaniu dowodowym i badaniu zaskarżonych aktów na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ administracji powoduje, iż osobiste stawiennictwo skarżącego przed sądem zasadniczo jest nieobowiązkowe, a jeśli skarżący uczestniczy w rozprawie, to jego udział sprowadza się zazwyczaj do przedstawienia argumentacji wskazującej na wadliwość wydanej decyzji, co z zasady zawiera już wniesiona przez niego skarga. Jak wyjaśniono wyżej, także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (w trybie uproszczonym) nie stanowi naruszenia prawa strony do sądu. W skardze kasacyjnej tymczasem nie wyjaśniono, jaką konkretnie argumentację wskazującą na wadliwość zaskarżonego postanowienia skarżący chciał Sądowi przedstawić, a co uniemożliwiono mu nie odraczając posiedzenia wyznaczonego na 15 września 2020 r. Nie wskazano też, aby powyższe działanie Sądu uniemożliwiło skarżącemu zgłoszenie, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosku dowodowego istotnego dla sprawy. W tej sytuacji twierdzenia skarżącego kasacyjnie o pozbawieniu go możliwości obrony swych praw uznać należy za gołosłowne i niewiarygodne.

W tych okolicznościach nie zostały naruszone przez Sąd Wojewódzki przepisy art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a.

Jako niezrozumiałe uznać należy natomiast postawienie, w ramach zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia art. 94 p.p.s.a. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym na datę orzekania przez Sąd pierwszej instancji, regulował miejsce przeprowadzenia posiedzenia sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego. Nie jest bowiem rolą tego Sądu Administracyjnego wyręczanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie i formułowanie za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu.

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się zasadniczo, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. Uzasadnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej nie precyzuje przy tym, jakie okoliczności zaistniałe w kontrolowanej sprawie nie zostały przez Sąd uwzględnione, a Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku żadnej wadliwości tego rodzaju. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji w sposób czytelny wskazał, że o prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia odmawiającego wydania skarżącemu dokumentów z akt sprawy świadczy ocena, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Ocenił, że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie są wystarczające dla wykazania tego interesu prawnego. Fakt, iż rozważania prawne Sądu nie są obszerne, w żadnym razie nie świadczy o dokonaniu przez Sąd pobieżnej, niewszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym wyłącznie pobieżnej kontroli zaskarżonego postanowienia, polegającej w dużej mierze wyłącznie na odtworzeniu argumentacji przedstawionej przez organ. Zwięzłość uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wyłącznie z nieskomplikowanego tak pod względem prawnym, jak i faktycznym charakteru sprawy i nie stanowi o naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do kwestii niewłaściwej oceny przysługującego skarżącemu interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej) oraz niepodjęcia przez organ wszelkich działań w celu odnalezienia dokumentów lub ich odtworzenia (pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej).

Jest oczywiste, iż prawo wglądu w akta sprawy przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w razie uznania, że wniosek o udostępnienie akt w trybie art. 73 k.p.a. nie pochodzi od strony postępowania, organ obowiązany jest umorzyć postępowanie w sprawie udostępnienia akt, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 maja 2013 r. II OSK 2679/11; CBOSA). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wobec braku przymiotu strony skarżącego w niniejszym postępowaniu (o czym poniżej) organ nie miał żadnych podstaw prawnych do udostępnienia mu akt postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z wniosku J.P.1 na działce nr [...] położonej w obr. [...] przy ul. [...]. Pomimo że formalnie prawidłowym w tych okolicznościach sprawy powinno być wydanie postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie udostępnienia akt sprawy, uchylenie tylko z tego względu zarówno zaskarżonego wyroku, jak i dalej zaskarżonego postanowienia nie byłoby celowe na tym etapie sprawy. Niezależnie bowiem od sformułowania rozstrzygnięcia organu: czy na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., czy też – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., dla skarżącego wynik w istocie byłby ten sam, czyli odmowa udostępnienia żądanych dokumentów z akt sprawy. Błędna wykładnia art. 74 § 2 k.p.a. przyjęta w kontrolowanej sprawie zarówno przez SKO, jak i Sąd pierwszej instancji, nie stanowi zatem takiej wadliwości zaskarżonego wyroku, która miałaby wpływ na wynik sprawy i uzasadniała konieczność jego eliminacji z obrotu prawnego. W tym zakresie zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia (tj. nieuwzględniającego przedstawionej wyżej oceny prawnej), odpowiada prawu.

Prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego, jak też po jego zakończeniu, ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego".

Przyjmuje się, że mieć interes prawny to znaczy ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie podmiot może skutecznie żądać dokonania przez oznaczony organ administracji publicznej danej czynności albo zaniechania lub ograniczenia jakiegoś działania. W doktrynie i judykaturze podkreśla się, że interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, a także aktualny (por. np. wyroki NSA z: 22 listopada 2017 r., II OSK 9/17; z 26 lipca 2016 r., II OSK 286/16 z 9 czerwca 2016 r., II OSK 2644/14 i II OSK 2863/14; CBOSA). Wskazane cechy interesu prawnego prowadzą do wniosku, że powinien on być interesem rzeczywistym, a nie hipotetycznym. Tylko bowiem interes rzeczywisty jest interesem indywidualnym, aktualnym i konkretnym, a także nadaje się do obiektywnego sprawdzenia.

Nie było w sprawie kwestionowane, że J.P. nie był stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z wniosku J.P.1 na działce nr [...] położonej w obr. [...] przy ul. [...]. W chwili wydania zaskarżonego postanowienia nie był też właścicielem czy współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] ani nie miał żadnego innego tytułu prawnego do tej nieruchomości. Ocena ta pozostaje aktualna także na etapie orzekania przez sądy administracyjne w tej sprawie, bowiem strona nie przedłożyła żadnych nowych dokumentów pozwalających na odmienną ocenę tej kwestii.

Skarżący jako powody żądania udostępnienia akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę z wniosku J.P.1 wskazał, że jest uczestnikiem postępowań prowadzonych przed sądami cywilnym w sprawie zasiedzenia m.in. przedmiotowej nieruchomości, jak i stwierdzenia nabycia spadku po K.P., tj. jego prababce, będącej krewną J.P.1. Prawidłowa jest ocena orzekających w sprawie organów obu instancji, jak i Sądu Wojewódzkiego, że sam fakt bycia stroną wskazanych postępowań przed sądami cywilnymi nie kreuje po stronie skarżącego interesu prawnego uzasadniającego przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Sam zamiar uzyskania przez skarżącego dokumentów dotyczących wskazanego pozwolenia na budowę i następnie wykorzystania ich w postępowaniach cywilnych, których stroną jest skarżący – być może w celu uzyskania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia – ma w realiach rozpoznawanej sprawy charakter hipotetyczny. Interes wskazywany przez skarżącego nie ma zatem niezbędnej cechy umożliwiającej uznanie go za interes prawny. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu, na mocy którego skarżący nabyłby własność (współwłasność) nieruchomości, której dotyczyło pozwolenie na budowę, kreowałoby odmienny stan prawny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie, wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, nie było podstaw do podważania wiarygodności notatki służbowej z 14 października 2019 r. sporządzonej przez pracownika Urzędu Miejskiego w Krzeszowicach A.B., że w archiwum zakładowym tego urzędu brak jest dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę z wniosku J.P.1 – co ustalono w rozmowie telefonicznej z pracownikiem tego archiwum C.D.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dla skutecznego podważenia oceny materiału dowodowego przeprowadzonej przez organy administracji publicznej, zaakceptowanej następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, nie jest wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że granice swobodnej oceny dowodów zostały wyraźnie przekroczone, a w szczególności, że wnioski organu, które wyprowadził on przy ocenie zebranych dowodów, zawierają istotne sprzeczności. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Argumentacja skargi kasacyjnej, mimo powołania w jej zarzutach art. 80 k.p.a., pozbawiona jest tego rodzaju rzeczowego wyjaśnienia i ogranicza się do prostego podania w wątpliwość prawdziwości oświadczenia o braku w zasobach archiwalnych urzędu dokumentacji, której dotyczył wniosek skarżącego. Organy administracji, jak i Sąd Wojewódzki zasadnie przyjęły, w oparciu o ww. notatkę służbową, że w zasobach organu nie odnaleziono dokumentów dotyczących tego pozwolenia na budowę – zresztą sprzed ok. 50 lat. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, poprzez np. przesłuchanie pracowników organu – A.B. i C.D. W istocie brak w archiwum urzędu dokumentacji dotyczącej sprawy pozwolenia na budowę, której dotyczył wniosek skarżącego, stanowił samodzielną podstawę do odmowy wydania żądanych dokumentów.

Nie można też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w sytuacji stwierdzenia braku w archiwum urzędu akt administracyjnych dotyczących przedmiotowej sprawy, na organie ciążył obowiązek podjęcia działań w celu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadniczą przyczyną nieuwzględnienia żądania udostępnienia dokumentów z akt było ustalenie, że wniosek ten pochodził od podmiotu, który nie posiada interesu prawnego w sprawie. Nie można zatem wywodzić, jak autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, że wniosek skarżącego o udostępnienie akt sprawy, które zostały zaginione lub zniszczone, powinien prowadzić do wszczęcia przez organ odpowiedniej procedury odtworzenia tych akt. Brak interesu prawnego w sprawie "głównej" nie tylko nie uprawniał skarżącego do udostępnienia mu dokumentów z tych akt, ale rozciąga się także na ocenę jego legitymacji do żądania odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt.

W okolicznościach sprawy należało uznać, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.