Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 390/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1,  art. 59 ust. 1,  art. 61 ust. 1-3 i 5a
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3 ust. 1,  par. 6 ust. 2,  par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z 22 II 2021 r. (SKO 4122/180/21) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako "SKO") - po rozpatrzeniu odwołania T. S., E. J. oraz K. – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 18 VIII 2021 r. (Nr 2843/2021), ustalającą na rzecz D. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji przy ulicy [...] we W., na działce nr [...], AM-[...], obręb P.

Postępowanie administracyjne prowadzone było na wniosek D. K. (dalej jako "inwestorki") z dnia 30 IX 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Po przeprowadzeniu wymaganych czynności wyjaśniających, w tym analizy zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiadujących z terenem inwestycji, organ I instancji decyzją z dnia 18 VIII 2021 r. (Nr 2843/2021) ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, której rodzaj określono jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie w decyzji określono m.in. następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu:

- funkcja: mieszkaniowa jednorodzinna,

- linia zabudowy: nieprzekraczalna - zgodnie z załącznikiem graficznym;

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanej - do 0,35 (w stosunku do powierzchni działki nr [...]),

- powierzchnia biologicznie czynna - minimum 40% terenu objętego niniejszą decyzją,

- szerokość elewacji frontowej w widoku od ulicy [...] - do 15 m,

- układ połaci dachowych głównej bryły budynku - dach wielospadowy lub dwuspadowy o kącie nachylenia 25°-45°,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu - do 6,7 m nad istniejącym poziomem terenu,

- wysokość głównej kalenicy budynku - do 10,7 m nad istniejącym poziomem terenu,

- kierunek głównej kalenicy - równoległy do frontu działki.

SKO, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego i rozpatrzeniu odwołania, utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję odwoławczą SKO powołało art. 61 ust. 1 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – (Dz.U. z 2021 r., poz. 741, ze zm.), zwanej dalej "upzp", zgadzając się z organem I instancji, że w okolicznościach sprawy wystąpiły wszystkie ustawowe przesłanki obligujące do wydania decyzji pozytywnej. Przede wszystkim zaznaczono, że w sprawie wystąpiła przesłanka dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym występuje bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Teren jest zurbanizowany, a w sąsiedztwie planowanej zabudowy zlokalizowane zostały budynki jednorodzinne. W ocenie SKO planowany przez inwestorkę budynek mieszkaniowy jednorodzinny wpisuje się w funkcję sąsiedztwa.

W dalszej części uzasadnienia SKO przeanalizowało poszczególne parametry dopuszczalnej zabudowy wskazując, że przyjęte w decyzji organu I instancji parametry znajdują odzwierciedlenie w zabudowie istniejącej przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 VIII 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". W szczególności zaznaczono, że ustalony dla inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy do 0,35 nawiązuje do wskaźnika występującego w najbliższym sąsiedztwie, gdzie występują działki zabudowane wskaźnikiem 0,35 i więcej (np. działki nr [...], poz. 11 analizy, nr [...], poz. 12 analizy, nr [...] - nr [...], poz. 26 - 31 analizy). Podkreślono przy tym, że całe osiedle składa się z zabudowy mieszkaniowej o bardzo zróżnicowanym wskaźniku zabudowy. Także ustalony współczynnik wysokości kalenicy do 10,7 m znajduje – zdaniem SKO – odzwierciedlenie w zabudowie sąsiedniej. W szczególności podstawą do takiego ustalenia tego parametru jest zabudowa po południowej stronie ulicy [...] (działki nr [...] - nr [...], poz. 26 - 31 analizy) charakteryzująca się wysokością kalenicy od 8,5 m do 11 m. Daje to urbanistyczne i prawne podstawy do stwierdzenia kontynuacji tej cechy zabudowy.

W ocenie SKO także przesłanka uzbrojenia terenu jest spełniona. Inwestorka uzyskał w tym zakresie wymagane zapewnienia, przedłożyła także umowę gwarantującą wykonanie uzbrojenia terenu w zakresie dróg. Decyzja organu I instancji nie budziła też zastrzeżeń SKO pod względem zgodności z przepisami odrębnymi. Przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 II 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326, ze zm.), przepisów o zgodzie rolnej nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast.

Za prawidłową uznano wielkość wyznaczonego przez organ I instancji obszaru analizowanego (w odległości około 60 – 70 m wokół terenu inwestycji przy szerokości frontu działki [...] około 20 m). Wbrew twierdzeniom odwołania SKO stanęło na stanowisku, że w ramach obszaru analizowanego nie da się dostrzec żadnych terenów o specyficznych cechach zabudowy. W szczególności takiej zabudowy nie stanowi skoncentrowana wzdłuż ulicy [...] zabudowa szeregowa. Nie stanowi ona żadnego urbanistycznego wyjątku, który uzasadniałby pominięcie tej zabudowy przy rozstrzyganiu kontynuacji funkcji i cech zabudowy.

SKO zaznaczyło także, że decyzja organu I instancji spełnia wszystkie wymagania o charakterze formalnym, zawiera m.in. ustalenia dotyczące wymagań ochrony interesu osób trzecich. Podkreślono przy tym, że sam fakt uzyskania decyzji lokalizacyjnej nie oznacza jeszcze, że realizacja obiektu budowlanego będzie możliwa. Akceptacja projektu budowlanego przez organ architektoniczno - budowlany będzie możliwa tylko wtedy, gdy będzie on zgodny z przepisami prawa i warunkami technicznymi.

Skargę na powyższą decyzję wniosła K. P. (dalej jako "skarżąca") żądając: uchylenia decyzji organów obu instancji, zasądzenia kosztów postępowania i przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi (opinii architektoniczno-urbanistycznej z 19 IV 2022 r., analizy i opinii urbanistycznej z 20 IV 2022 r. oraz zdjęć budynków posadowionych na działkach [...] i [...]).

W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 upzp, polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] o parametrach wskazanych w decyzji, podczas gdy narusza ona zasadę dobrego sąsiedztwa, zaś wskaźniki i parametry projektowanej zabudowy nie odpowiadają charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, w zw. z § 5 ust. 2 oraz z § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez ustalenie parametrów w decyzji o warunkach zabudowy odbiegających od średnich parametrów wynikających z analizy sporządzonej przez organ I instancji, podczas gdy brak jest podstaw do zastosowania przepisów o odstępstwach;

3) art. 7 oraz art. 11 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak rzetelnej weryfikacji danych wskazanych w analizie urbanistyczno-architektonicznej przez SKO, brak rozpatrzenia wszystkich, istotnych elementów stanu faktycznego sprawy oraz brak wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji;

4) art. 77 § 1 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, to jest pominięcie zweryfikowanych danych analizy urbanistyczno-architektonicznej w decyzji SKO;

5) art. 80 kpa, poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono zaistnienie podstawy do odstępstwa od ustalenia parametrów w decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o średnie parametry wskazane w analizie,

6) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu administracji I instancji, w sytuacji, gdy SKO winno uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy z uwagi na fakt, że wydana decyzja opierała się na błędnie wyliczonych parametrach analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W motywach skargi zaznaczono przede wszystkim, że zaskarżone decyzje opierają się na niewłaściwej ocenie obszaru analizowanego polegającej na pominięciu, że zabudowa przylegająca do ul. [...] od strony południowej (działki nr [...]-[...]) stanowi "wyspę" o odmiennym charakterze zabudowy od pozostałych nieruchomości w obszarze analizowanym, tak więc parametry tej zabudowy nie powinny być traktowane na równi z pozostałą okoliczną zabudową. Podkreślono, że stanowiąca teren inwestycji działka nr [...] przylega do ul. [...] od strony północnej, gdzie występuje zabudowa niższa i o mniejszym wskaźniku powierzchni zabudowy. W ocenie skarżącej kwestionowana decyzja w istocie przyjmuje maksymalnie możliwe parametry zabudowy, odstępujące znacznie od parametrów średnich zabudowy sąsiedniej, bez dostatecznego wyjaśnienia, z jakich przyczyn zdecydowano się na przyjęcie tak wysokich wskaźników. Nie wyjaśniono też, z jakich przyczyn pominięto przy ustalaniu wysokości kalenicy budynki z dachami płaskimi, które stanowią 40 % zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Skarżąca podniosła również, że ustalenia zawarte w sporządzonej przez organ I instancji analizie funkcji i cech zabudowy sąsiedniej nie zostały przeprowadzone w sposób nierzetelny. Zaznaczyła, że na działkach nr [...] i nr [...] wysokość zabudowy wynosi 6,8 m (a nie jak w analizie – 7,5 m), zaś wskaźnik powierzchni zabudowy to 0,35 (a nie jak w analizie – 0,35 i 0,39). Podobnie w przypadku działki nr [...] wysokość zabudowy wynosi w rzeczywistości 3,9 m (a nie 6 m), zaś budynki na działkach nr [...] i [...] mają wysokość odpowiednio 8,3 m i 11 m (a nie po 11 m).

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wyjaśniło przy tym dodatkowo, że budynki z dachami płaskimi nie posiadają kalenicy, tak wiec nie mogły zostać uwzględnione przy określaniu jej wysokości. Zaznaczyło, że przy ustalaniu warunków zabudowy uwzględnieniu podlega aktualny stan zabudowy i zagospodarowania wszystkich terenów sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym.

Postanowieniem z 11 V 2023 r. Sąd uwzględnił wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy wystąpiły wszystkie przesłanki obligujące organ lokalizacyjny do ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak więc zmiana zagospodarowania tego terenu wymagała co do zasady ustalenia warunków zabudowy.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter związany. Jak wynika z art. 61 ust. 1, 2 i 3 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego albo wykonanie uzbrojenia terenu zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostka organizacyjna a inwestorem;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.);

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 VII 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Co istotne, stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 upzp, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone w powoływanym wyżej art. 61 upzp. Założenie takie odpowiada wyrażonemu w upzp podmiotowemu prawu do zabudowy. W myśl bowiem art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy obu instancji, oceniając zamierzenie inwestycyjne na terenie znajdującym się we W. na działce nr [...], AM – [...], obręb P., zasadnie stwierdziły, że zostały spełnione warunki wymienione w art. 61 upzp.

Działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej – ul. [...] oraz ul. [...] - są użytkowane w sposób pozwalający na stwierdzenie, że planowana funkcja mieszkaniowa jednorodzinna nie będzie naruszać istniejącego ładu przestrzennego. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych analizy funkcji oraz cech zabudowy sąsiedniej, istniejąca zabudowa ma charakter jednorodzinny (akta organu I instancji, k. 11). Jak trafnie stwierdziło SKO, teren jest już zurbanizowany, a w sąsiedztwie planowanej zabudowy zlokalizowane zostały budynki mieszkaniowe jednorodzinne. W przypadku realizacji planowanego zamierzenia nie pojawi się więc nowy rodzaj funkcji.

Teren inwestycji posiada niewątpliwie dostęp do drogi publicznej – ulicy [...] (działka nr [...]).

Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Istniejąca sieć kanalizacyjna, wodociągowa, elektryczna oraz elektryczna są wystarczające dla planowanego zamierzenia. Przedłożono także oświadczenie zarządcy drogi o zapewnieniu obsługi komunikacyjnej dla wnioskowanej inwestycji (akta organu I instancji, k. 8, 9, 10 i 13).

Teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jako że jest to teren zabudowany i położony w granicach administracyjnych miasta. Zgodnie z art. 10a ustawy z 3 II 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326, ze zm.), przepisów o zgodzie rolnej nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Tak więc wszystkie grunty w obrębie administracyjnym miasta zostały wyłączone spod obowiązku uzyskania decyzji o zmianie przeznaczenia na cele nierolne.

Nie ma również podstaw do uznania, że zachodzi niezgodność decyzji z przepisami odrębnymi. W szczególności projekt decyzji nie podlegał uzgodnieniu z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków z uwagi na fakt, że nieruchomość nie znajduje się w obszarze chronionym.

W ocenie Sądu utrzymana w mocy decyzja organu I instancji nie budzi zastrzeżeń także pod względem formalnym. Decyzja zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, a mianowicie:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (przy czym z uwagi na charakter inwestycji istniejące parametry linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości budynku oraz geometrii dachu pozostawione zostały bez zmian),

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Należy również zwrócić uwagę, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, sporządzony został przez uprawnioną osobę w rozumieniu art. 5 upzp.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze przeprowadzona została zgodnie z przepisami rozporządzenia. Z analizy tej wynika jednoznacznie, że wnioskowana funkcja zamieszkania zbiorowego nie narusza zastanego ładu przestrzennego otoczenia, bowiem w sąsiedztwie występują już nieruchomości o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.

W sposób prawidłowy określono wielkość obszaru analizowanego. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, obszar analizowany – zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 5a upzp - został prawidłowo wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nr [...] wynoszącego ok. 20 m, uwzględniając pełne granice wszystkich zabudowanych działek. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 60-100 m od każdej z granic terenu objętego wnioskiem.

Sąd nie stwierdził także nieprawidłowości w zakresie przyjętych w decyzji poszczególnych parametrów dopuszczalnej zabudowy.

W rozpatrywanej sprawie organy wyznaczyły obowiązującą linię zabudowy od strony ulicy [...] w odległości 2 m od granicy pasa drogowego w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wzięto przy tym pod uwagę, że w sąsiedztwie budynki zlokalizowane są w odległości od 1,5 m do 15 m od granicy pasa drogowego. Co jednak istotne, wzdłuż ulicy [...] linia zabudowy przybiera jednolity charakterystyczny układ. Budynki mieszkaniowe jednorodzinne zlokalizowane są w odległości 1,5 m - 2 m od granicy pasa drogowego.

Prawidłowo określono maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu do 0,35. Należy zwrócić uwagę, że w obszarze analizowanym parametr ten jest zróżnicowany (od 0,08 do 0,47, przy średnim parametrze 0,25). W najbliższym jednak sąsiedztwie występują działki zabudowane wskaźnikiem 0,35 i więcej, w tym także działka należąca do strony skarżącej (zob. działki nr [...], nr [...], nr [...] - nr [...]). W konsekwencji przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy do 0,35 było uprawnione na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Parametr szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy ustalono do 15 m na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jak trafnie wyjaśniło SKO, występujące w obszarze analizowanym budynki charakteryzują się zróżnicowaną szerokością elewacji frontowej. Cechą charakterystyczną zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest przedział od 6 m do 18 m. Średnia szerokość elewacji wynosi 10,4 m, co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od 8,5 m do 12,5 m. Przyjęta ostatecznie szerokość elewacji frontowej wynosząca do 15 m przekracza wprawdzie średnie wartości obszaru analizowanego, jednakże znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wartość tego parametru zabudowy waha się w przedziale od 5,5 m do 18 m. W obszarze analizowanym dość licznie jednak występuje zabudowa o zbliżonej szerokości elewacji frontowej. Na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem zamierzonej inwestycji, budynek ma szerokość elewacji frontowej 18 m. Ponadto wszystkie budynki znajdujące się po południowej stronie ulicy [...] (działki nr [...] - nr [...]) charakteryzują się szerokością elewacji frontowej na poziomie 14,5 m. W zasadzie wszystkie budynki obszaru analizowanego, wzdłuż ulicy [...], mają wartość szerokości elewacji frontowej zbliżoną do planowanej inwestycji.

Nie ma też podstaw do zakwestionowania przyjętego w decyzji wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, który określono na wysokość do 6,7 m licząc od istniejącego poziomu terenu. Tak ustalony parametr jest nawiązaniem do zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i nr [...], o wysokości 6,8 m. Ponadto budynki po południowej stronie ulicy [...] (działki nr [...] - nr [...],) charakteryzują się wysokością gzymsu na poziomie od 6 m do 7 m. Organy uprawnione były więc do określenia przedmiotowego wskaźnika w przyjętej wysokości biorąc pod uwagę § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Odnośnie do wysokości głównej kalenicy budynku, ustalonej na wysokości do 10,7 m, to w świetle § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. SKO w zaskarżonej decyzji zasadnie wyjaśniło, że zabudowa mieszkaniowa sąsiedztwa ma zróżnicowaną geometrię dachu. Średnia wysokość kalenicy wynosi 7,7 m (w tym zakresie SKO ponownie przeliczyło średnie wartości uwzględniając jedynie zabudowę z dachem spadzistym, a więc posiadającym kalenicę). Budynki o dachu spadzistym stanowią ponad 60% całej zabudowy. Charakteryzują się one wysokością kalenicy w przedziałach od 4,5 m do 6,0 m (8 budynków) oraz od 8,0 m do 11 m (12 budynków). Pozostałe budynki posiadają dach płaski (13 budynków). W konsekwencji ponad 30% zabudowy obszaru analizowanego posiada zabudowę o wysokości kalenicy zbliżoną do planowanego budynku. W szczególności podstawą do takiego ustalenia tego parametru jest zabudowa po południowej stronie ulicy [...] (działki nr [...] - nr [...]) charakteryzująca się wysokością kalenicy od 8,5 m do 11 m. Daje to urbanistyczne i prawne podstawy do stwierdzenia kontynuacji tej cechy zabudowy.

Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w skardze należy przede wszystkim podkreślić, że zarówno z przepisów upzp jak i powołanego rozporządzenia nie wynika, by wskaźniki zabudowy przyjęte w decyzji lokalizacyjnej musiały odpowiadać wskaźnikom uśrednionym. Gdyby bowiem taka była wola prawodawcy, wyraziłby to w sposób jednoznaczny. Tymczasem w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, do ustalenia warunków zabudowy wystarczy, by "co najmniej jedna" działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Z przesłanką tą harmonizują przepisy rozporządzenia, które nie narzucają sztywnych ram przy wyznaczaniu wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji dając zawsze organowi lokalizacyjnemu możliwość ustalenia ich w oparciu o wyniki analizy. W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że przyjęte w decyzji maksymalne wskaźniki: powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości gzymsu i wysokości kalenicy przewyższają wartości średnie na obszarze analizowanym. Wbrew jednak zarzutom skargi organy szczegółowo i przekonująco uzasadniły przyjęcie takich właśnie wskaźników odwołując się każdorazowo do wyników analizy. Teren analizowany, jakkolwiek jednorodny pod względem funkcjonalnym, to jednak cechuje się dużą różnorodnością parametrów występującej w jego obrębie zabudowy. Organy nie miały podstaw, by odmówić wnioskodawczyni ustalenia maksymalnego wskaźnika dopuszczalnej zabudowy do 0,35, skoro takie a nawet wyższe współczynniki występują na działkach znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji (działki nr [...], nr [...], nr [...] - nr [...]), w tym na należącej do skarżącej działce nr [...]. Podobnie w przypadku ustalonych w decyzji parametrów szerokości elewacji frontowej i wysokości budynku (w zakresie gzymsu jak i kalenicy), które znajdują swoje odpowiedniki w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. W takich warunkach nie ma podstaw do uznania, że parametry te kolidują z istniejącą zabudową sąsiednią i nie spełniają przesłanki dobrego sąsiedztwa.

Nie ma przy tym podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi podnoszącego błędną ocenę zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Z argumentacji zawartej w skardze wynika, że zdaniem skarżącej organy w ramach analizy nie powinny uwzględniać zabudowy mieszkaniowej bliźniaczej rozciągającej się wzdłuż południowej strony ul. [...] (działki od nr [...] do nr [...] oraz nr [...] i nr [...]), gdyż tworzy ona w obszarze analizowanym "wyspę" o odmiennym charakterze urbanistycznym. Skarżąca załączyła przy tym do skargi dwie opinie sporządzone przez uprawnionych architektów (datowane na 19 i 20 IV 2022 r.) wskazujące m.in. na architektoniczną odrębność układu zabudowy wzdłuż południowej strony ul. [...] względem zabudowy istniejącej po stronie północnej. Sąd zwraca jednak uwagę, że minimalny zakres obszaru analizowanego wyznaczony został w sposób normatywny mocą art. 61 ust. 5a upzp jako trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji, zaś zabudowa znajdująca się wzdłuż południowej strony ul. [...] mieści się w tak wyznaczonym obszarze i znajduje się naprzeciw terenu inwestycji. Nie można było jej zatem pominąć przy analizie cech zabudowy sąsiedniej i ocenie przesłanki dobrego sąsiedztwa. Z powyższych względów należy także podzielić wyrażany już wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd o zasadniczej niedopuszczalności wydzielania w obszarze analizowanym "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, które rozstrzygać miałyby o braku przesłanki dobrego sąsiedztwa (zob. np. wyroki: z 14 XII 2011 r., II OSK 1720/10; z 20 III 2012r., II OSK 10/11; z 17 I 2013 r., II OSK 1719/11; z 23 I 2015 r., II OSK 1511/13; z 24 X 2018 r., II OSK 2185/17 – publ. CBOSA). Podkreślić należy, że analogicznie jak w przypadku zawnioskowanej inwestycji budynki rozciągające się wzdłuż południowej strony ulicy [...] stanowią zabudowę mieszkaniową i będą blisko sąsiadować z planowanym przez inwestorkę budynkiem. Jak trafnie stwierdziło SKO, zabudowa występująca w obszarze analizowanym ma charakter architektonicznie zróżnicowany (w opinii z 19 IV 2022 r. określa się ją nawet jako "chaos zabudowy"). Występują na nim budynki o różnej formie zabudowy, zróżnicowanych bryłach, odmiennych rozwiązaniach w zakresie geometrii i rodzaju dachu, niejednolitej linii zabudowy oraz rożnej intensywności wykorzystania terenu. Budynki rozciągające się wzdłuż południowej strony ul. [...] są elementem tej różnorodności, a nie urbanistyczną "wyspą", której pominięcia domaga się skarżąca. W konsekwencji organ lokalizacyjny uprawniony i zobowiązany zarazem był uwzględnić także cechy tej zabudowy przy ocenie istnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa. Należy jednak podkreślić, na co zresztą zwracało uwagę SKO, że przyjęte w zaskarżonej decyzji jako maksymalne wskaźniki dopuszczalnej zabudowy nie przesądzają, że zrealizowany docelowo budynek będzie charakteryzował się takimi właśnie parametrami. Na etapie projektowania zabudowy muszą bowiem zostać spełnione wymagania wynikające z obowiązujących warunków techniczno-budowlanych (w tym w zakresie dostępu do światła słonecznego dla zabudowy sąsiedniej), co jednak podlega weryfikacji dopiero na etapie postępowania regulowanego przepisami prawa budowlanego, a nie w decyzji lokalizacyjnej.

Odnosząc się zaś do podnoszonych w skardze niedokładności sporządzonej analizy w zakresie parametrów zabudowy istniejącej na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], to kwestia ta stanowiła przedmiot dodatkowego postępowania wyjaśniającego na etapie odwoławczym. W ramach tego postępowania organ I instancji udzielił wyjaśnień, z których wynika, że uchybienia w tym zakresie nie miały istotnego wpływu na zasadnicze wyniki analizy i nie podważyły trafności wniosków z niej wynikających (akta SKO, k. 7).

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.