Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1464/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1596/14 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję P. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1596/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. P. na decyzję P. S. A. z siedzibą w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. M. P. zwrócił się do P. S.A. z siedzibą w W. (powoływanej dalej również jako "Spółka") o udostępnienie na podstawie art.2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.) kopii wszelkich umów zawartych z przewoźnikami kolejowymi regulujących zasady rozliczania kosztów utrzymania powierzchni ogólnodostępnych na nieruchomościach dworcowych zarządzanych przez P. S.A. w W. a w szczególności wskazania kiedy oraz pomiędzy jakimi stronami zostały zawarte w/w umowy. Wniósł o przesłanie powyższych informacji pocztą tradycyjną lub drogą elektroniczną na adres wskazany we wniosku.

Decyzją z dnia [...] P. S.A. z siedzibą w W. odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji stwierdzając, że żądana informacja ma wartość gospodarczą dla P. S.A. i podlega ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżonej decyzji z dnia [...] M. P. przytoczył podstawy prawne, zgodnie z którymi P. S.A. zobowiązana jest do udostępnienia informacji publicznej oraz podniósł, iż P. S.A. nie wskazała jak ewentualne ujawnienie wnioskowanych informacji może wpłynąć na sytuację Spółki.

P. S.A. po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. P. rozstrzygnięciem z dnia [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję ([...]).

W motywach rozstrzygnięcia Spółka podnosiła, iż na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa nie wskazuje, iż przy odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa P. S.A. zobowiązana jest wskazać w uzasadnieniu decyzji jak ujawnienie w/w tajemnicy wpłynie na sytuację rynkową Spółki. Spółka podniosła, iż podstawą do wydania decyzji jest tajemnica przedsiębiorcy, bowiem informacje co do treści umów jak i listę przewoźników kolejowych, z którymi takie umowy zawarto stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Jednocześnie P. S.A. wskazała, iż żądane informacje stanowiły wartość gospodarczą dla Spółki, w tym aspekcie, iż dotyczą rozliczeń finansowych z podmiotami trzecimi. Ujawnienie faktu z którymi przewoźnikami zostały zawarte umowy powoduje osłabienie pozycji negocjacyjnej P. S.A. w rozmowach z przewoźnikami, którzy to jeszcze nie zawarli umowy dot. zasad rozliczania kosztów utrzymania powierzchni ogólnodostępnych na nieruchomościach dworcowych zarządzonych przez P. S.A.

Wnioskowane informacje stanowią zarówno tajemnicę przedsiębiorstwa jak i tajemnicę przedsiębiorcy dla P. S.A.

W odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Spółka wskazała, iż w art. 35 ww. ustawy potwierdzono możliwość objęcia poufnością informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy. Jak wskazano powyżej, wnioskowane informacje stanowią też dla P. S.A. tajemnicę przedsiębiorstwa, tym samym Spółka była uprawniona do objęcia ich poufnością - tajemnicą.

Nadto, ujawnienie przedmiotowych informacji jest dodatkowo ograniczone koniecznością uzyskania zgody danego przewoźnika, z którym to P. S.A. zawarła umowę dot. rozliczania kosztów utrzymania powierzchni ogólnodostępnych na nieruchomościach dworcowych zarządzanych przez P. S.A.

M. P. złożył skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż Spółka w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniła dlaczego nadała wnioskowanym informacjom walor tajemnicy przedsiębiorcy i odmówiła ich udostępnienia.

W odpowiedzi na skargę P. S.A. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odnosząc się do zarzutów skargi P. S.A. wskazała, że żądana przez skarżącego informacja nie jest powszechnie znana i dostępna. Informacje o treści umów zawartych z konkretnym przewoźnikiem kolejowym, w tym dotyczące daty zawarcia konkretnej umowy z określonym przewoźnikiem nie są dostępne dla osób trzecich oraz nie zostały w żaden sposób ujawnione opinii publicznej.

P. S.A. podniosła, że w celu zapobieżenia takim niekorzystnym następstwom Spółka nadaje pewnym dokumentom klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa" w celu zachowania ich w poufności i zapobieżenia ich ujawnianiu osobom trzecim. Do takich wrażliwych informacji, udostępnienie których zagraża interesom P. S.A. zalicza się m.in. wszystkie ważne z punktu widzenia interesów P. S.A. umowy i kontrakty, których P. S.A. jest stroną, jak również informacje dotyczące podpisanych umów z kontrahentami, kalkulacji cen, marży oraz dane dotyczące porozumień cenowych wynikające z realizacji umów kupna – sprzedaży.

Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. akt II SA/Wa 1596/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W ocenie Sądu I instancji bezsporne jest, iż w rozumieniu przepisów art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - wg. brzmienia na datę wydania zaskarżonej decyzji), objęte zaskarżoną decyzją pytanie stanowi informację publiczną i zostało skierowane do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy.

WSA w Warszawie wskazał, że jak wynika z treści art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 61 ust. 3 Konstytucji RP dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom. Jednakże ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnice przedsiębiorstwa" należy uwzględnić, w ocenie Sądu I instancji, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera definicji tego pojęcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do definicji legalnej pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.)

WSA w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Wskazał, że orzecznictwo jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13).

Sąd I instancji dodał, że art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone wartości takie jak: ochrona wartości i praw innych osób i produktów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie stwierdził, iż z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się autor zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji P. S.A. jest krótkie i ogranicza się do analizy przepisów oraz przytoczenia stanu faktycznego, sprowadzonego do prostej konstatacji, iż żądana informacja została na podstawie wewnętrznych przepisów P. S.A. uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, co ma stanowić o zasadności jej nieudostępnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono dlaczego nadano informacjom, o których udostępnienie wnosiła strona skarżąca walor tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla przedsiębiorstwa, iż usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Nadto w uzasadnieniu tej decyzji w ogóle nie wyjaśniono, na czym P. S.A. opiera stwierdzenie, że żądana informacja posiada dla wymienionego podmiotu wartość gospodarczą.

Sąd I instancji nadmienił, że orzecznictwo wypracowało jednolite stanowisko przyjmując, iż nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Nie wystarczy zatem ogólnikowe stwierdzenie, że na skutek ujawnienia informacji przedsiębiorca będzie potencjalnie narażony na szkodę. Należy wyraźnie wskazać, które konkretnie dane żądane przez wnioskodawcę mogą narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać – patrz wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2112/13 (publik. LEX nr 1456979).

W ocenie WSA w Warszawie P. S.A. próbę wykazania ziszczenia przesłanki "wartości gospodarczej" podjęła w odpowiedzi na skargę. Jednakże przedstawione przez pełnomocnika P. S.A. w tym piśmie procesowym stanowisko, ustosunkowujące się do zarzutów przedstawionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skardze, nie może sanować wadliwości decyzji. Odpowiedź na skargę nie może bowiem uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Zdaniem WSA w Warszawie P. S.A. powinna wykazać, że ujawnienie żądanych przez skarżącego informacji wpłynie negatywnie na możliwości negocjacyjne z przyszłymi partnerami gospodarczymi, ewentualnie wpłynie na planowane przez Spółkę postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

WSA w Warszawie dodał, że biorąc pod uwagę, iż gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885), dla zweryfikowania powodu odmowy udzielenia informacji żądanej przez skarżącego konieczne jest zatem wykazanie powyższego związku, wszak - co do zasady - informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa. P. S.A. winna więc wyjaśnić, czy żądane dokumenty zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a więc, czy chodzi tu o kwestie wynalazcze, związane z działalnością marketingową, czy może o tzw. know - how produkcyjne, ewentualnie know - how handlowe bądź inne. Obie podjęte w sprawie decyzje kwestii tych nie poruszają, a jest to konieczne dla zbadania ich legalności.

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 § 1 i 2 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), złożyły P. S.A., wnosząc na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz P. S.A. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z 135 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli sądowoadministracyjnej skutkującej nieuzasadnionym uwzględnieniem skargi oraz uchyleniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającej ją decyzji bez wskazania przepisów prawa materialnego i procesowego, które Spółka naruszyła oraz bez wyjaśnienia, na czym w istocie owo naruszenie polegało, co uniemożliwia instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia; prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do stwierdzenia braku przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonych decyzji oraz oddalenia skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p.") oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") poprzez bezzasadne uznanie, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzająca ją decyzja wykazują wady mające wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wydane decyzje posiadają wszystkie elementy wymagane przez ww. przepisy, a dostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienia nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ nawet gdyby Spółka szerzej uzasadniła wydane decyzje to i tak wydałaby decyzję o tożsamej treści odmawiając skarżącemu udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa P. S.A.; prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby to stwierdzenia braku przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonych decyzji oraz oddalenia skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnej oceny akt sprawy oraz wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia skutkujący pominięciem części materiału dowodowego w postaci odpowiedzi na skargę wraz z załącznikami i kopii umów, których udostępnienia domagał się skarżący oraz brakiem odniesienia się w uzasadnieniu wyroku w jakimkolwiek zakresie do stanowiska P. S.A. co uniemożliwia instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia; prawidłowe zastosowanie ww. przepisów skutkowałoby wydaniem wyroku na podstawie akt sprawy, czyli z uwzględnieniem zarówno akt postępowania administracyjnego, jak i akt sądowych, prowadząc w konsekwencji do oddalenia skargi;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ("u.f.p.") przez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku tj. pominiecie wyjaśnienia zakresu podmiotowego u.f.p. i przyczyn zastosowania tejże ustawy w stosunku do P. S.A., co uniemożliwia instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia; prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do stwierdzenia, że P. S.A. nie jest jednostką sektora finansów publicznych a umowy, których udostępnienia domagał się Skarżący, nie są realizowane ze środków publicznych, co wyklucza stosowanie zaskarżonych przepisów.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ("u.z.n.k) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie jako odmowy udzielenia informacji publicznej okoliczności, iż żądane informacje stanowią tajemnice przedsiębiorstwa P. S.A. skutkujące brakiem rozstrzygnięcia istoty sprawy; prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do stwierdzenia, że żądana przez Skarżącego informacja korzysta z ochrony prawnej, którą zapewnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prowadząc w konsekwencji do oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Warszawie nie wyjaśnił, który przepis prawa materialnego został przez Spółkę naruszony i w jaki sposób to naruszenie miało wypływ na wynik sprawy, a więc dlaczego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Nie wskazano, który przepis postępowania został naruszony przez Spółkę i jak to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną oraz odniesienie się Spółki do stanowiska wyrażonego w treści tego wyroku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej została wydana z naruszeniem art. 16 ust. 1 lub 2 w zw. z art. 17 u.d.i.p. czy też art. 107 § 1 lub § 3 k.p.a. a może z naruszeniem innych przepisów. Przede wszystkim jednak nie sposób ustalić prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa materialnego lub procesowego na treść decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podkreśliła również, że braki w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej nie mają żadnego wypływu na treść decyzji i nawet, gdyby uzasadnienie zawierało elementy, których zdaniem Sądu I instancji zabrakło, treść decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej byłaby taka sama. Wbrew tezie postawionej przez WSA w Warszawie dotyczącej niepełnego uzasadnienia obydwu decyzji, autor skargi kasacyjnej podkreśla, że uzasadnienia te zawierają elementy konieczne z punktu widzenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. oraz w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Bezzasadne w jego ocenie jest oczekiwanie Sądu I instancji, że w treści decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej powinien znaleźć się obszerny wywód dotyczący przesłanek jej wydania, w szczególności wyjaśnienie, dlaczego ochrona żądanych informacji jest istotna dla Spółki, na czym polega wartość gospodarcza żądanej informacji, jak ujawnienie tych informacji wpłynie na sytuację rynkową Spółki itp. Nie ma bowiem przepisów prawa, które nakładałyby na Spółkę obowiązek szczegółowego uzasadnienia decyzji we wskazany wyżej sposób.

Zdaniem kasatora uznać należy, że decyzja utrzymująca w mocy

decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzająca ją decyzja odpowiada wszystkim wymogom, wynikającym zarówno z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. jak i art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Podkreślono także, że wobec Spółki przepis art. 16 u.d.i.p. powinien być

stosowany "odpowiednio". Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji wydawanych w trybie u.d.i.p. oznacza konieczność respektowania specyfiki postępowania o udostępnienie informacji publicznej, w taki sposób, aby nie wypaczać istoty tego postępowania. Spółka nie mogła bardziej szczegółowo uzasadnić decyzji odmownej, gdyż szersze uzasadnienie przyczyn objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wiązałoby się z koniecznością ujawnienia informacji, które podlegają ochronie. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki uzasadnienia obydwu decyzji umożliwiają skontrolowanie prawidłowości toku rozumowania Spółki oraz pozwalają na poznanie motywów rozstrzygnięcia, a zatem są prawidłowe z punktu widzenia wymogów formalnych uzasadnienia decyzji wydawanej w trybie u.d.i.p. WSA w Warszawie odnajdując braki w uzasadnieniu decyzji niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, uznając, że miały one wpływ na jej wynik, podczas, gdy w rzeczywistości braki te nie miały żadnego - a z pewnością istotnego - wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również, że nie został wydany na podstawie akt sprawy, lecz wyłącznie na podstawie akt postępowania administracyjnego, zaś Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sądowych, w tym do stanowiska Spółki wyrażonego w uzasadnieniu decyzji, jak również do stanowiska Spółki zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę oraz załączonych do niej dokumentów. Błędne uzasadnienie w zakresie stanu faktycznego i wyrokowanie na tej podstawie spowodowały, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA a priori przyjął rozstrzygnięcie, że Spółka w niewystarczający sposób uzasadniła zaskarżone decyzje w ogóle nie badając, czy odmowa udostępnienia informacji publicznej była prawidłowa. Tym samym Sąd I instancji podczas wyrokowania pominął meritum rozpatrywanej sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego zaniechał oceny, czy informacje żądane przez

skarżącego mogą być chronione tajemnicą przedsiębiorstwa P. S.A. WSA w Warszawie w ogóle nie odniósł się do przedstawionych przez Spółkę umów będących przedmiotem wniosku skarżącego. Analiza treści umów regulujących zasady rozliczania - kosztów utrzymania powierzchni ogólnodostępnych na nieruchomościach dworcowych zarządzanych przez P. S.A pozwalała Sądowi I instancji na ustalenie, że Spółka odmawiając udostępniania żądanych informacji nie przekroczyła granic przyznanego jej zakresu uznania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, w oparciu o które WSA wykluczył analizę ww. dokumentów. Jednocześnie braki te uniemożliwiają ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu I instancji, a co za tym idzie - pozbawiają Spółkę możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez WSA w Warszawie.

Kasator wskazał również, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł szeroki wywód na temat jawności gospodarki środkami publicznymi w oparciu o art. 33 ust. 1 i art. 35 u.f.p., przy czym zaniechał ustalenia, czy ww. ustawa ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Sąd I instancji nie przeprowadził analizy w celu ustalenia, czy P. S.A. jest jednostką sektora finansów publicznych czy też podmiotem wykorzystującym środki publiczne lub dysponującym tymi środkami przy zawieraniu umów objętych żądaniem wniosku. Tymczasem w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki nie jest ona jednostką sektora finansów publicznych, a zawierając umowy regulujące zasady rozliczania kosztów utrzymania powierzchni ogólnodostępnych na nieruchomościach nie wykorzystuje środków publicznych w rozumieniu u.f.p. ani nimi nie dysponuje, co wyklucza stosowanie zaskarżonych przepisów.

Podniesiono także, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest argumentacji przekonywującej, że majątek P. S.A. jest majątkiem publicznym, a środki wydatkowane z tego majątku stanowią wydatki publiczne. Okoliczność, że Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem Spółki nie oznacza bowiem, że majątek Spółki jest majątkiem publicznym.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił WSA w Warszawie, że w ogóle odstąpił od badania zasadności wyłączenia jawności informacji żądanej przez skarżącego oraz ustalenia, czy zastrzeżone informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa P. S.A. Spółka wskazała konkretne należące do niej informacje, posiadające wartość gospodarczą, które korzystają z poufności, jednakże WSA w Warszawie zaniechał dokonania ich właściwej wykładni, przytaczając zaskarżone przepisy art. 33 ust. 1 i art. 35 u.f.p. bez odniesienia ich do sytuacji Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, a także ich uzasadnienie, pozwala przyjąć, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy żądana informacja publiczna jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy czy nie.

Art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazuje z kolei, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjęto, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119 wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej.

Mając zatem na uwadze dotychczasowe wywody wskazać należy, że determinowane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione aby dana informacja podlegała ochronie w świetle ww. przepisów. Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz – jak w niniejszej sprawie – na pojęciach niedookreślonych, a takimi są "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Ogólność, pozorność lub brak takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że motywując odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej Spółka nie wyjaśniła dlaczego informacjom, o których udostępnienie wnosił skarżący, nadano walor tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla przedsiębiorstwa, iż usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Nadto w uzasadnieniu tej decyzji w ogóle nie wyjaśniono, na czym P. S.A. opiera stwierdzenie, że żądana informacja posiada dla wymienionego podmiotu wartość gospodarczą. Spółka posłużyła się w istocie ogólnikami, nie podając konkretnych, negatywnych następstw ujawnienia treści przedmiotowych umów.

Słusznie WSA w Warszawie wskazuje, że tak lakoniczne oświadczenie nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości stanowiska w zakresie odmowy dostępu do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W niniejszej sprawie uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć nie wskazują na przeprowadzenie przez Spółkę rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a obywatelskim prawem do informacji, z którego to testu wynikałoby, że wnioskowane umowy zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy i konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za jej udostępnieniem.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, odnosząc się do zarzutu, że nawet gdyby Spółka szerzej uzasadniła wydane decyzje to i tak wydałaby decyzję o tożsamej treści, że strona postępowania administracyjnego ma prawo do dwóch prawidłowo przeprowadzonych postępowań administracyjnych, które następnie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Brak szczegółowego uzasadnienia decyzji narusza art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stwierdzenie Spółki, że nawet gdyby szerzej uzasadniła wydane decyzje to i tak wydałaby decyzję o tożsamej treści stoi również w sprzeczności z zasadą przekonywania, nakładającą na organ administracji obowiązek staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć.

Dodać w tym miejscu również należy, odnosząc się do podniesionego zarzutu pominięcia części materiału dowodowego w postaci odpowiedzi na skargę wraz z załącznikami i kopii umów, których udostępnienia domagał się skarżący, że rozpoznawanie sprawy sądowoadministracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego lecz służy kontroli legalności decyzji lub innych aktów organów administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zatem w sytuacji ograniczenia przez organ zbadania sprawy tylko do pewnych jej aspektów, uznając, że jest to wystarczające do załatwienia wniosku, to kontrola legalności decyzji może objąć tylko ten obszar. Sąd administracyjny nie może, w sytuacji niewypowiedzenia się przez organ co do pewnych kwestii, w jego zastępstwie formułować ocen i wniosków w materii, która nie była uprzednio w ogóle przedmiotem analizy organu orzekającego, co czyni niezasadnym podniesiony przez Spółkę zarzut.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny – jednakże pozostający bez wpływu na wynik niniejszego postępowania w świetle przedstawionych rozważań - uznał zarzut pominięcia wyjaśnienia zakresu podmiotowego ustawy o finansach publicznych i przyczyn zastosowania tejże ustawy w stosunku do Spółki.

Wobec powyższego, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

2

11