Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 255/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 37 ust. 2, art. 50-51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 28 grudnia 2022 r. nr 328/2022 znak: GPB-III.7721.274.2022 AD w przedmiocie umorzenia w całości jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

II SA/Łd 255/23

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na decyzję Wojewody Łódzkiego z 28 grudnia 2022 r. (Nr 328/2022, znak: GPB-III.7721.274.2022 ([...])), którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Sprawa była już przedmiotem wcześniejszego postępowania prowadzonego przez Wojewodę Łódzkiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności wyrokiem z 22 stycznia 2019 r., II SA/Łd 594/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z 2 maja 2018 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty [...] z 20 lutego 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla skarżącej spółki obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą Nr [...] na działce o nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. R. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 maja 2022 r., II OSK 1656/19 oddalił skargę kasacyjną.

W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym Starosta [...] postanowieniem z 22 sierpnia 2022 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji załączonej do wniosku z 19 maja 2017 r. w zakresie rozstrzygnięcia Wójta Gminy R., jako organu w tym zakresie właściwego, wyrażonego w formie ostatecznej decyzji administracyjnej, określającego stanowisko, co do konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

W odpowiedzi na postanowienie pełnomocnik inwestora wskazał, iż 4 czerwca 2022 r. weszły w życie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), które jednoznacznie przesądziły, iż dla przedmiotowej inwestycji nie ma potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskutek rzeczonej nowelizacji doszło bowiem do uchylenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze bądź potencjalnie, wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne. Skoro z woli ustawodawcy instalacje radiokomunikacyjne znalazły się poza zamkniętym katalogiem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, brak jest uzasadnionych podstaw do nakładania na inwestora obowiązku uzyskania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Wobec powyższego, w związku ze zmianą stanu prawnego oraz koniecznością stosowania w niniejszej sprawie nowych regulacji, Starosta [...] nie ma już obowiązku (ani też prawa) sprawdzania, czy wnioskowana inwestycja zalicza się, czy też nie zalicza się przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem skarżącej, żądanie Starosty [...], sformułowane w przedmiotowym postanowieniu, jest bezprzedmiotowe.

Starosta [...] decyzją z 20 października 2022 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ I instancji wskazał, iż z uwagi na zakończenie robót budowlanych wydanie decyzji jest zbędne. Wprawdzie organ dostrzegł, że przepisy zawarte w art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wprowadziły możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po jej uchyleniu na rozpoczęcie czy wznowienie robót, jednak zdaniem organu I instancji, nie obejmuje to sytuacji, kiedy roboty zostały zakończone, a obiekt oddany do użytku. W związku ze zrealizowaniem robót w oparciu o ostateczną decyzję, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego istnieje możliwość wszczęcia postępowania naprawczego przed organami nadzoru budowlanego (art. 50-51 Prawa budowlanego).

W wyniku rozpoznania odwołania spółki Wojewoda Łódzki zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...].

W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że iż budowa przedmiotowej inwestycji została w całości zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego z 2 maja 2018 r., która została uchylona ww. wyrokiem WSA w Łodzi. Wyrok WSA w Łodzi został zaskarżony do NSA, gdzie wyrokiem z 19 maja 2022 r., II OSK 1656/19 została oddalona skarga kasacyjna. Natomiast proces inwestycyjny został zakończony uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Zatem nie można w omawianym przypadku traktować rozpoczęcia budowy jako samowoli budowlanej. Odmienna jest bowiem sytuacja inwestora, który buduje lub wybudował obiekt budowlany w ogóle bez uzyskania wymaganego ustawą - Prawo budowlane pozwolenia budowlanego, a inna inwestora, który kontynuował i zakończył budowę na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym, brak jest podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nastąpiło spełnienie warunków do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Decyzja ta musiałaby bowiem zatwierdzać projekt budowlany obejmujący całe zamierzenie budowlane, zgodnie z wnioskiem z 19 maja 2017 r. Natomiast udzielenie pozwolenia na budowę, w świetle art. 3 pkt 12 i art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, może objąć wyłącznie roboty, które nie zostały jeszcze zrealizowane. Jedynie w przypadku, gdy roboty nie zostały rozpoczęte organ architektoniczno-budowlany wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego obejmującego całe zamierzenie budowlane oraz w tym samym zakresie udziela pozwolenia na budowę. W sytuacji natomiast, gdy jedynie część robót została zrealizowana na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, organ architektoniczno-budowlany wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego obejmującego całe zamierzenie budowlane, a pozwolenie na budowę może być wydane jedynie w zakresie robót, które nie zostały jeszcze zrealizowane.

Powołując się na poglądy sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Niemożliwe jest wydanie nowego pozwolenia na budowę na obiekty budowlane, które zrealizowane zostały w całości na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Nie jest bowiem celem decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót. Natomiast w treści art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, który wprowadził możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po jej uchyleniu, wskazano na możliwość rozpoczęcia czy wznowienia robót, co wyraźnie wskazuje, że nie obejmuje sytuacji, jak w niniejszej sprawie, kiedy roboty zostały zakończone. W ocenie Wojewody po zrealizowaniu określonej inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu.

Dodatkowo Wojewoda podniósł, że w obecnej sytuacji, gdy sprawa powróciła do orzekania przez organ drugiej instancji, w obrocie prawnym istnieje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której organ udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Ponadto, budowa została zakończona w całości. Nie ulega więc wątpliwości, iż stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ zasadniczej zmianie. Zatem, zmiana tych okoliczności, kształtowana kolejnymi decyzjami organów administracji publicznej, wydawanymi w tej sprawie, stwarza konieczność dokonania nowych ocen prawnych, istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego. Tym samym, zmiana związana z zakończeniem inwestycji budowlanej oraz udzieleniem pozwolenia na użytkowanie ma charakter istotny w kontekście ustaleń faktycznych, a więc należało ją uwzględnić niezależnie od związania oceną prawną wynikającą z art. 153 ustawy p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe Wojewoda przyjął, iż w analizowanej sprawie zmiana stanu faktycznego, dotycząca istotnych jego elementów, z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów, wpływa w sposób zasadniczy na przyjętą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu WSA z 22 stycznia 2019 r., II SA/Łd 594/18.

Reasumując, Wojewoda uznał, że wydana przez Starostę [...] decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę z 19 maja 2017 r. jest prawidłowa. Stąd zarzuty podmiotu skarżącej spółki nie mają wpływu na wydane rozstrzygnięcie i nie podlegają ocenie przez organ odwoławczy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zarzuciła organowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej zasługuje na uchylenie;

2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z uwagi na zakończenie robót budowlanych, podczas gdy istnieje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji już zrealizowanej, w sytuacji gdy zrealizowana została ona na mocy ostatecznego pozwolenia na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy wyroku sądu administracyjnego;

3. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a wręcz brak dokonania jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie oraz niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji dowodów, na których oparł się organ II instancji rozstrzygając sprawę, ustalając jej stan faktyczny, a także poprzez brak rzetelnego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, podczas gdy organ odwoławczy powinien rozpoznać niniejszą sprawę od początku w całości, a nie powielać stanowiska organu I instancji;

II. przepisów prawa materialnego:

1. art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo budowlane] poprzez jego błędną wykładnię i wyprowadzenie z jego treści poglądu o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, podczas gdy przywołany przepis dotyczy jedynie rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem a contrario, ustawodawca dopuszcza możliwość legalizacji robót budowlanych po ich zakończeniu;

2. art. 35 ustawy - Prawo budowlane poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, w której wymagana jest decyzja merytoryczna, albowiem organ administracji publicznej jest zobowiązany do rozpatrzenia pierwotnego wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli poprzednie pozwolenie wydane na podstawie tego wniosku zostało uchylone, pomimo zrealizowania inwestycji;

3. art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe uznanie, że w sytuacji gdy pozwolenie na budowę na skutek wyroku sądu administracyjnego zostało wyeliminowane z obrotu prawnego po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, to postępowanie administracyjne staje się zawsze bezprzedmiotowe, podczas gdy istnieje możliwość udzielenia pozwolenia na budowę dla robót już zrealizowanych.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a ponadto o zwrot od Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia przez skarżącą praw, w tym zwrot wynagrodzenia radcy prawnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sam fakt stosowania art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed września 2020 r. nie może prowadzić do uznania, że w sytuacji gdy pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, to postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę staje się zawsze bezprzedmiotowe, tak jak stwierdziły organy administracji publicznej w niniejszej sprawie.

Opierając się na poglądach judykatury strona skarżąca wskazała, że ustawodawca ex post zaakceptował dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę, po uchyleniu pozwolenia pierwotnego, w przypadku zakończenia robót budowlanych. Przyjąć zatem należy, że także i w niniejszej sprawie dopuszczalne jest prowadzenie dalszego postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na skutek uchybień dostrzeżonych w toku oceny prawidłowości pierwotnej decyzji, także po zakończeniu przedmiotowych robót budowlanych objętych zakwestionowanym pozwoleniem na budowę. Zdaniem skarżącej Wojewoda pozostawał związany wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi, który to wyrok zobowiązał go do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska.

Skarżąca nie zgodziła się z Wojewodą, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu oraz zakończenie robót budowlanych stanowią istotną zmianę okoliczności uzasadniającą odstąpienie od zastosowania w myśl art. 153 ustawy p.p.s.a. wytycznych sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

Dalej powołując się stanowisko sądów administracyjnych skarżąca spółka zarzuciła organowi, iż nie polega na prawdzie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Podkreślić należy, że Spółka zrealizowała roboty budowlane dotyczące przedmiotowego obiektu w sposób legalny, w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego zgodnie z procedurą sądowo-administracyjną z przyczyn przez inwestora niezawinionych. W tym kontekście strona dodała, że stanowisko sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, dotyczące oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, w aktualnym stanie prawnym jest nieuzasadnione z uwagi na podjętą 7 listopada 2022 r. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego pod sygn. III OPS 1/22.

Reasumując, skarżąca wskazała, że nie zgadza się z poglądem organu, iż w niniejszej sprawie, w związku ze zrealizowaniem robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, istnieje możliwość wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane, po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Finalnie pełnomocnik Spółki wskazał, że już uprzednio poinformował organ II instancji w odwołaniu, iż część pasywna stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], której dotyczy przedmiotowe postępowanie administracyjne, od 1 kwietnia 2021 r. nie stanowi w tej części własności Spółki, gdyż doszło do sprzedaży przez skarżącą części majątku, w tym infrastruktury pasywnej, na rzecz innego podmiotu gospodarczego. Wojewoda pominął tę informację i wedle wiedzy posiadanej przez Spółkę nie uwzględnił ww. podmiotu w niniejszym postępowaniu, stwarzając ryzyko, iż bez własnej winy nie wzięła ona udziału w przedmiotowej sprawie, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych na wstępie aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Osią sporu w niniejszej sprawie jest to, czy wobec zakończenia robót budowlanych wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę (następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego) możliwy jest powrót do merytorycznego orzekania w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę czy jednak zachodzi bezprzedmiotowość postępowania skutkująca koniecznością jego umorzenia.

Dla rozstrzygnięcia tego sporu konieczne jest poczynienie na wstępie tej kluczowej uwagi, iż dopiero w ustawie z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r. poz. 471) ustawodawca wprost wprowadził w art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu budowy, jeżeli pierwotna decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto podkreślenia jednocześnie wymaga, iż zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy - Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wcześniej przepis ten nie normował sytuacji związanej z zakończeniem robót budowlanych, bowiem jednoznacznie z niego wynikało, że decyzję o pozwoleniu na budowę można wydać nie tylko przed rozpoczęciem budowy, ale także po jej rozpoczęciu, jeżeli decyzja pierwotna została wyeliminowana z obrotu prawnego, a także wówczas gdy zachodziły podstawy do wznowienia robót budowlanych.

Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, iż przed wspomnianą nowelą w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało stanowisko, że w przypadku, gdy budowa (roboty budowlane) zostały już rozpoczęte, a tym bardziej zakończone, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest zbędne, co z kolei prowadzi do wniosku, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., podlega umorzeniu. Wynikało to z istoty decyzji o pozwoleniu na budowę, którą jest według art. 3 pkt 12 oraz art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (zob. wyroki NSA: z 11 grudnia 2011 r., II OSK 1936/10, z 27 lutego 2012 r., II OSK 2243/10). Po wejściu w życie 28 czerwca 2015 r. ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) przytoczone powyżej stanowisko pozostało w części aktualne (por. wyrok NSA z 5 października 2022 r., II OSK 3187/19).

Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż wniosek wszczynający kontrolowane postępowanie złożono 19 maja 2017 r., a w związku z uchyleniem pierwotnego pozwolenia postępowanie nie zostało zakończone przed 19 września 2020 r. Zatem wbrew stanowisku strony skarżącej w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 zd. 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020.471). Stąd prawidłowa jest konkluzja, iż nie miała zastosowania norma przewidująca wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę również w przypadku zakończenia robót budowlanych. Mając natomiast na uwadze poprzednie brzmienia art. 37 ust. 2 pkt 2, a także art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego pozwolenie na budowę dotyczy przyszłych inwestycji, stwierdzić należy, że przystąpienie do wykonywania robót budowlanych winno poprzedzać uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, skoro w myśl ustawowej definicji jest to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Dopiero więc legitymowanie się przez inwestora tego rodzaju rozstrzygnięciem upoważnia go do faktycznego rozpoczęcia przedsięwzięcia. Jak wskazywano bowiem zasadnie w orzecznictwie, celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dokonanie oceny wykonanych robót i ich ewentualne zalegalizowanie. Zasadność takiego rozstrzygnięcia dotyczy również przypadku, kiedy obiekt budowlany zrealizowano wprawdzie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jednak następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie (por. także wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2022 r., II SA/Ke 281/22).

Jeśli zatem roboty zrealizowano – co nie jest sporne między stronami - organ architektoniczno-budowlany nie może merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę. Przy czym wyjaśnienia wymaga, że orzecznictwo sądowe zgodne jest co do tego, że jeśli inwestor wzniósł obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę, następnie usunięte z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a więc ignorująca spoczywające na niej z mocy prawa obowiązki, których spełnienie warunkuje podjęcie określonych czynności. W takiej sytuacji, otwarta jest natomiast droga do działań organu nadzoru budowlanego, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem po odpadnięciu ich dotychczasowej podstawy prawnej w postaci pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 18 marca 2011 r., II OSK 532/10).

Przedstawiona powyżej wykładnia powoduje, że merytoryczne rozpatrywanie wniosku [...] Spółki z o.o. w W. o pozwolenie na budowę spornej stacji bazowej - po zakończeniu inwestycji - nie było w niniejszej sprawie możliwe, ani dopuszczalne. Wbrew poglądom skarżącej właśnie owo zakończenie robót budowlanych stanowiło istotną i prawnie relewantną okoliczność, która zwalniała organ oraz obecnie orzekający sąd od związania oceną prawną wyrażoną we wcześniej zapadłych wyrokach w kontrolowanym postępowaniu. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 ustawy p.p.s.a. może dotyczyć bowiem tylko przypadku, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Skład orzekający zapoznał się z poglądem wyrażonym w szczególności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 1619/20, jednak - zważywszy na zasadę niedziałania prawa wstecz - nie przychyla się do niego. Przypomnienia zatem wymaga, że zasada niedziałania prawa wstecz uznawana jest za jedną z podstawowych składników formuły demokratycznego państwa prawnego w zakresie stanowienia i stosowania prawa, a jej nieprzestrzeganie narusza pewność prawa (zob. Jerzy Oniszczuk, Konstytucja RP w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 66). Wymaga ona, by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie, i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 sierpnia 1990 r., K 7/90, OTK 1990, nr 1, poz. 5, s. 51). Wprawdzie czasem sądy dopuszczają odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz, jednak dzieje się tak wtedy, gdy nie wywołuje to kolizji z innymi zasadami, wartościami konstytucyjnymi (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z 2 kwietnia 2003 r., I CKN 229/01, niepublik.). Trybunał Konstytucyjny dopuszcza działanie prawa wstecz, jeżeli nowa regulacja - retroaktywna - jest korzystniejsza dla adresata (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 1998 r., K 24/97, OTK 1989, nr 2, poz. 13).

Skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że wyżej wskazany wyjątek od zasady lex retro non agit nie może mieć zastosowania, skoro na szali pozostaje z jednej strony konstytucyjny obowiązek ochrony środowiska (art. 86 Konstytucji RP) a z drugiej nadal inwestorowi - w świetle wcześniejszych rozważań - przysługuje uprawnienie do skorzystania z postępowania naprawczego z art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane.

Reasumując, Sąd stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy orzekanie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę - już po zakończeniu realizacji spornej inwestycji – stało się bezprzedmiotowe, bowiem nie było materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wobec tego zasadnie Wojewoda utrzymał rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., skoro jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - na mocy art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed noweli, która weszła w życie 19 września 2020 r. - staje się prawnie niedopuszczalne.

Na koniec należy odnieść się jeszcze do argumentu strony o sprzedaży części spornego masztu i pominięciu nabywcy w postępowaniu administracyjnym, co - zdaniem strony - stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Wyjaśnienia zatem wymaga, ze podstawa wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17; z 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17, z 16 maja 2019 r., II OSK 1647/17). Wobec tego kwestia ewentualnego pominięcia wskazanego podmiotu i niezapewnienia mu udziału w postępowaniu mogłaby być uwzględniona tylko w kontekście zarzutu co do spełnienia przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a.), kiedy zarzut taki wniesie podmiot pominięty w postępowaniu, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło.

Z powyższych względów wobec braku uzasadnionych podstaw skargi na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.

dc