Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 77/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 6, art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 289
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA - Agnieszka Jendrzejewska (spr.), , Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Z.S. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 22 maja 2023 r. nr BDF1.4800.48.2022 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) orzeczeniem z 22 maja 2023 r. nr BDF1.4800.48.2022 utrzymała w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Warszawie (dalej: RKO) z 22 marca 2022 r. nr RKO.6111.2.2020, którym uznano Z.S. (dalej: Obwiniony, Skarżący) – pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia funkcję Starosty Powiatu P.ego – odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określone w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 289 ze zm.; dalej: ustawa o odpowiedzialności), tj.: a) art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności polegające na opisaniu przedmiotu zamówienia publicznego w zakresie daty zakończenia realizacji robót budowlanych, w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję. Data popełnienia czynu - 25 maja 2018 r. - dzień ogłoszenia zamówienia i jednocześnie ostatni dzień, w którym Obwiniony miał możliwość zatwierdzenia specyfikacji istotnych warunków zamówienia (dalej: SIWZ); b) art. 17 ust. 6 ustawy o odpowiedzialności polegającym na zmianie z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 ze zm.) - treści umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego aneksem nr 1/2018 r. z 24 lipca 2018 r. do ww. umowy NR CRU/100/2018 r. zawartej 11 lipca 2018 r. pomiędzy Powiatem P., a R. sp. z o.o. s.k. Organ stwierdził, że powyższe czyny naruszają art. 16 pkt 1 w związku z art. 134 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz art. 455 ust. 1 pkt 1 i art. 454 ust. 2 tej ustawy, wymierzył Obwinionemu karę upomnienia i obciążył go kosztami postępowania w wysokości 443,45 zł.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, że Powiat P. 25 maja 2018 r. wszczął postępowanie o udzielenie zamówienia pn.: Rozbudowa, przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku byłej Szkoły przeznaczonego na "Edukacyjny Inkubator Przedsiębiorczości w Z.N. i Z.S. jako sposób na rewitalizację terenów wysiedlanych przez niemieckiego okupanta w czasie II Wojny Światowej", o wartości szacunkowej zamówienia wynoszącej 10.648.517,62 zł, co stanowiło równowartość 2.469.679,62 euro.

Zamawiający w pkt IV SIWZ wskazał pierwotny termin na wykonanie zadania związanego z przedmiotem zamówienia, tj. 30 listopada 2018 r. Zamawiający w ogłoszeniu o zamówieniu opublikowanym w Biuletynie Zamówień Publicznych pod numerem 564161-N-2018, w sekcji IV.5 Zmiana umowy, zamieścił postanowienie umowne o następującym brzmieniu: "Zamawiający działając w oparciu o art. 144 ust. 1 ustawy Prawo Zamówień Publicznych określa następujące okoliczności, które mogą powodować konieczność wprowadzenia zmian w treści zawartej umowy w stosunku do treści złożonej oferty: (...) 1.3 zmiana terminu wykonania przedmiotu umowy: a) bez podawania przyczyny do dnia 31.07.2020 r. na wniosek Wykonawcy; b) po dniu 31.07.2020 r. z przyczyn niezależnych od Stron". Ponadto w pkt 2 ww. sekcji zamawiający wskazał, że: "2. Wszystkie powyższe postanowienia stanowią katalog zmian, na które Zamawiający może wyrazić zgodę. Nie stanowią jednocześnie zobowiązania do wyrażenia takiej zgody". Ww. zapisy dotyczące zmiany umowy znalazły się również we wzorze umowy, stanowiącym załącznik nr 5 do SIWZ.

Zamawiający podpisał 11 lipca 2018 r. umowę nr CRU/100/2018 z wykonawcą R. Sp. z o.o. S.K. z terminem realizacji przedmiotu zamówienia do 30 listopada 2018 r. W dniu 12 lipca 2018 r. wykonawca wystąpił do zamawiającego z wnioskiem o przedłużenie terminu realizacji przedmiotu umowy. Na mocy aneksu nr 1/2018 r. z 24 lipca 2018 r. do ww. umowy strony umowy przedłużyły termin zakończenia robót budowlanych do 31 lipca 2020 r.

W dniu 8 sierpnia 2018 r. do Urzędu Zamówień Publicznych (dalej: UZP) wpłynął wniosek o przeprowadzenie kontroli doraźnej. W opinii wnioskodawcy, zamawiający wyznaczył zbyt krótki czas na wykonanie przedmiotu zamówienia.

W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez UZP zamawiający złożył wyjaśnienia, w których wskazał, m. in. że Powiat P. 28 października 2017 r. zawarł z Mazowiecką Jednostką Wdrażania Programów Unijnych w Warszawie (dalej: MJW) umowę nr RPMA.06.02.00-14-8251/17-00 o dofinansowanie projektu współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi Priorytetowej VI "Jakość życia". Działania 6.2 "Rewitalizacja obszarów zmarginalizowanych" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2) i 3) w/w umowy zakończenie rzeczowe i finansowe realizacji projektu ustalone zostało na 20 sierpnia 2018 r. W dniu 26 lutego 2018 roku został zawarty aneks do tej umowy nr RPMA.06.02.00-14-8251/17-01 zmieniający termin określony w § 6 ust. 1 pkt 2) i 3) na 30 listopada 2018 r. Powiat P. pismem z 30 maja 2018 r. wystąpił do MJW w Warszawie z wnioskiem o wyrażenie zgody na przesunięcie terminu zakończenia rzeczowego i finansowego realizacji projektu do 31 lipca 2020 r. W dniu 28 czerwca 2018 r. Powiat otrzymał pisemną zgodę na wydłużenie terminu realizacji projektu do 31 lipca 2020 r. Aneks do umowy z MJW obejmujący tę zmianę został podpisany 20 lipca 2018 r.

RKO powołując się na zasadę wynikającą z art. 24 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności zastosowała w sprawie przepisy obowiązujące w dacie orzekania, gdyż uznała, że przepisy obowiązujące w dacie naruszenia nie są względniejsze dla Obwinionego.

Komisja zaznaczyła, że zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niezależna od odpowiedzialności określonej innymi przepisami prawa. Nie istnieje przepis, który dawałby podstawę do niewszczynania postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych lub umorzenia postępowania już wszczętego, w sytuacji, kiedy doszło do wydania prawomocnego postanowienia o umorzeniu postępowania karnego. Brak znamion czynu zabronionego w postępowaniu karnym nie wyłącza karalności w postępowaniu w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W ocenie RKO, w postępowaniu o udzielenie zamówienia, zamawiający złamał naczelne zasady postępowania o udzielenie zamówienia publicznego ujęte w art. 16 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez wskazanie zbyt krótkiego czasu na wykonanie inwestycji, względem zakresu prac, jakie winny być poczynione przez wykonawcę bądź podwykonawców w celu zrealizowania zamierzenia budowlanego, a także wprowadził niejasne zapisy umowne dotyczące zmiany terminu na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji. Zapisy dotyczące terminu realizacji przedmiotu zamówienia oraz okoliczności, kiedy zamawiający może dokonać zmiany umowy, doprowadziły do wykluczenia z udziału w przetargu potencjalnych wykonawców, a w konsekwencji również do złożenia tylko jednej oferty.

Zdaniem Komisji, opisanie przez zamawiającego w sposób nieprecyzyjny warunków, na bazie których zostanie dokonana zmiana zapisów umownych, skutkuje uchybieniem art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych w poprzednim stanie prawnym i obecnie art. 455 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zapis umowny zawarty w sekcji IV.5) "Zmiany umowy" ogłoszenia o zamówieniu, nie wskazuje precyzyjnie, czy w sytuacji, gdy wykonawca wystąpi z wnioskiem o wydłużenie terminu na zrealizowanie przedmiotu zamówienia, uzyska od zamawiającego zgodę na zmianę terminu wykonania inwestycji. Zapisy SIWZ nie wypełniają ustawowych warunków dla zmiany umowy w zakresie terminu (wymaganej szczegółowości), toteż zmiana umowy w tym zakresie w oparciu klauzule zawarte w SIWZ nie mogła być dokonana.

RKO wskazała, że na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności wystarczającym jest uprawdopodobnienie zakłócenia uczciwej konkurencji. Należy przypuszczać, że w sytuacji gdyby zamawiający opisał postanowienia umowne poprzez wyznaczenie realnego wykonalnego terminu w odniesieniu do przedmiotu niniejszego zamówienia oraz wprowadził przejrzyste przesłanki, których spełnienie skutkowałoby zmianą terminu na wykonanie przedmiotu zamówienia, spowodowałoby większe zainteresowanie potencjalnych wykonawców chęcią złożenia oferty w tym postępowaniu.

Komisja uznała, że Obwiniony miał możliwość alternatywnego, zgodnego z prawem zachowania się, które powinno polegać na odpowiednio długim, właściwym i zgodnym z prawem wyznaczeniu terminu wykonania zamówienia. Mógł również opisać warunki zmiany umowy w zakresie terminu w sposób precyzyjny i szczegółowy. Obwiniony mógł wreszcie wszcząć wcześniej postępowanie przetargowe, tak aby móc wyznaczyć realny termin wykonania zamówienia.

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wynika z faktu: 1) zatwierdzenia przez Obwinionego SIWZ, 2) podpisania umowy nr CRU/100/2018 z 11 lipca 2018 r. 3) art. 52 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych (wcześniej art. 18 ust. 1), który stanowi, że "Za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiada kierownik zamawiającego", 4) art. 4 ust. 1 pkt 2 o odpowiedzialności, który stanowi że "Odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają kierownicy jednostek sektora finansów publicznych".

RKO stwierdziła, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 28 ustawy o odpowiedzialności. Szkodliwość popełnionych czynów dla finansów publicznych nie jest znaczna, jednak jest wyższa niż znikoma.

Zdaniem RKO, Obwinionemu można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia, w rozumieniu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o odpowiedzialności. Obwiniony nie miał zamiaru popełnienia czynu, ale popełnił go nie zachowując reguł ostrożności. Przy dochowaniu większej staranności mógł przewidzieć możliwość popełnienia deliktu dyscyplinarnego i jemu zapobiec. Miał przy tym możliwość innego zachowania, zgodnego z prawem.

RKO wskazała, że wpływ na wymiar kary mają zarówno okoliczności obciążające, jak i łagodzące. Do okoliczności obciążających Obwinionego Komisja zaliczyła przede wszystkim wagę naruszonego prawa w obszarze zamówień publicznych. RKO nie dopatrzyła się okoliczności łagodzących, które zwalniałyby Obwinionego od zarzutu stawianego we wniosku o ukaranie, stąd też - na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności – wymierzyła Obwinionemu karę upomnienia. Komisja przyjęła, że wymierzona kara odniesie skutek dyscyplinujący oraz uświadomi nieprawidłowość zachowania. Uznała również, że przeprowadzone postępowanie odniesie zamierzony cel wychowawczy, który będzie polegał na kształtowaniu pozytywnych postaw wobec prawa, a także odniesie cel prewencyjny sprowadzający się do niedopuszczenia naruszenia dyscypliny finansów publicznych w przyszłości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Obwinionego GKO powołanym na wstępie orzeczeniem utrzymała w mocy orzeczenie RKO.

GKO zgodziła się z organem pierwszej instancji co do tego, że uregulowania ustawy Prawo zamówień publicznych według stanu z daty orzekania są - w zakresie mającym znaczenie dla rozpoznawanej sprawy - analogiczne do obowiązujących w dacie naruszenia. Przepisy obowiązujące w czasie popełnienia zarzucanych czynów nie były dla Obwinionego względniejsze, dlatego należało zastosować aktualny stan prawny.

GKO potwierdziła poprawność przypisania odpowiedzialności za naruszenia określone w art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o odpowiedzialności Obwinionemu. Obwiniony w czasie naruszeń dyscypliny finansów publicznych pełnił funkcję Starosty Powiatu P.. Starosta organizuje pracę Zarządu i Starostwa, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych może podlegać odpowiedzialności za wskazane naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Analogicznie przyjąć należy, że na gruncie przepisów o zamówieniach publicznych Starosta Powiatu jest kierownikiem zamawiającego i w tej roli ponosi odpowiedzialność za przygotowanie i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Organ zwrócił uwagę, że z akt sprawy, jak również z treści odwołania wynika okoliczność podpisania specyfikacji istotnych warunków zamówienia (obarczonych naruszeniami przepisów o zamówieniach publicznych i penalizowanych w art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o odpowiedzialności) przez Obwinionego.

Zdaniem Komisji, przygotowanie postępowania przez inwestora zastępczego i złożenie przez niego oświadczenia o poprawności dokumentacji przetargowej nie może zostać przyjęte jako okoliczność uwalniająca Obwinionego od odpowiedzialności. Niezależnie bowiem od treści wiążącej strony umowy oraz przyjmując nawet, że firma ta występowała w roli podmiotu, który oferuje pomocnicze działania zakupowe na rynku (co rodziłoby odpowiedzialność tego podmiotu na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy), fakt zatwierdzenia SIWZ uchybiającej przepisom o zamówieniach publicznych decyduje o przypisaniu odpowiedzialności Obwinionemu. Jak bowiem zaznaczono w treści ogłoszenia o zamówieniu 564161-N-2018 z 25 maja 2018 r. "Sekcja I Zamawiający: Postępowanie przeprowadza podmiot, któremu zamawiający powierzył/powierzyli przeprowadzenie postępowania: Nie.". Zatem zamawiającym było bezpośrednio Starostwo Powiatowe w Przasnyszu reprezentowane przez Obwinionego.

Z powołanych względów GKO uznała za niezasadne podnoszone w odwołaniu zarzuty, dotyczące nieuwzględnienia przez RKO wniosków dowodowych na tę okoliczność. Komisja zaznaczyła, że zgodnie z art. 87 ustawy o odpowiedzialności przedmiotem dowodu są wyłącznie fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

GKO uznała również za niezasadny zarzut odwołania dotyczący bezpodstawnego uznania, że wyznaczony termin wykonania robót budowlanych był nierealny. Komisja wskazała, że przedmiotem zamówienia była nie tylko przebudowa istniejącego budynku, ale budowa całej nowej infrastruktury towarzyszącej. Wyznaczając termin wykonania takich prac na okres od połowy lipca do końca listopada Obwiniony nie założył nawet standardowych ryzyk występujących w procesie budowlanym (np. kolizje infrastrukturalne nieujawnione w dokumentacji geodezyjnej, utrudnienia atmosferyczne w okresie jesiennym, itp.).

Jak twierdzi sam Obwiniony, nie mógł on wcześniej wszcząć postępowania przetargowego, ponieważ po podpisaniu umowy z MJW 28 października 2017 r. Starostwo przystąpiło do przygotowania dokumentacji, wyboru inwestora zastępczego natychmiast. W pierwotnej umowie finansowej MJW narzuciła mu termin wykonania i rozliczenia zadania do 20 sierpnia 2018 r. Zgodnie z twierdzeniem Obwinionego żaden inwestor zastępczy nie chciał się podjąć wykonania zadania w tym terminie uważając, że jest on zbyt krótki. Starostwo podjęło działania mające na celu wydłużenie okresu realizacji i rozliczenia zadania o jeden rok, niemniej jednak uzyskał ustępstwo MJW jedynie o 3 miesiące. Przedłużenie to stanowiło podstawę skutecznego wyboru inwestora zastępczego i przygotowania postępowania o zamówienie publiczne. Obwiniony równolegle prowadził działania mające na celu wybór wykonawcy zamówienia publicznego oraz uzyskania prolongaty terminu wykonania i rozliczenia zadania inwestycyjnego: 1) 25 maja 2018 r. wszczęto postępowanie o zamówienie publiczne z datą składania ofert wyznaczoną na 12 czerwca 2018 r. 2) 30 maja 2018 r. Powiat P. pismem nr ZOK.042.13.1.4.2018 wystąpił do MJW z wnioskiem o wyrażenie zgody na przesunięcie terminu zakończenia rzeczowego i finansowego realizacji projektu do 31 lipca 2020 r. Pisemną zgodę uzyskał 28 czerwca 2018 r.

W ocenie Komisji, staranie Obwinionego reprezentującego Starostwo Powiatowe o przesunięcie terminu realizacji zadania najpierw o rok a potem bez mała o dwa lata nie mogło odbywać się bez wiedzy o zamiarach MJW w zakresie przesunięcia terminu rozliczenia projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi Priorytetowej \/l Jakość życia", Działanie 6.2 "rewitalizacja obszarów zmarginalizowanych" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020. Obwiniony kierując 30 maja 2018 r. pismo do MJW wskazał datę 31 lipca 2020 r. Tę samą datę wskazano również w projekcie umowy stanowiącym załącznik do SIWZ jako datę, do której może być przesunięty termin wykonania zamówienia. W czasie biegu terminu składania ofert w postępowaniu przetargowym Obwiniony dysponował wiedzą, że dla zadań współfinansowanych z ww. projektu okres ich rozliczenia został przesunięty do wnioskowanej daty. Mógł zatem już na etapie wszczynania postępowania lub w okresie biegu terminu składania ofert odpowiednio wyznaczyć dłuższy termin realizacji zadania albo zmienić ogłoszenie o zamówieniu poprzez wskazanie odpowiednio dłuższego terminu.

GKO zaznaczyła, że ze zrozumieniem przyjmuje pierwotne wskazanie w ogłoszeniu o zamówieniu terminu zakończenia robót budowlanych na dzień 30 listopada 2018 r. jako terminu wynikającego z umów wiążących Starostwo Powiatowe z MJW. Według Komisji dla wyeliminowania możliwości naruszenia zasady konkurencji w postępowaniu o zamówienie publiczne, należało dokonać korekty treści ogłoszenia, poprzez wyznaczenie dłuższego terminu wykonania zamówienia publicznego. Ewentualnie można było wskazać jednoznaczne i więżące przesłanki zmiany terminu realizacji inwestycji. Obwiniony działań takich nie podjął.

Komisja podniosła również, że staranie Obwinionego reprezentującego Starostwo Powiatowe o przesunięcie terminu realizacji zadania - najpierw o rok a potem bez mała o dwa lata - jednoznacznie wskazuje, że nawet w jego ocenie wyznaczony termin zakończenia robót budowlanych na okres ok. 4,5 miesiąca był terminem niewystarczającym na wykonanie zadania.

Dla właściwej oceny stanu faktycznego sprawy Komisja zweryfikowała również dostępne w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia na roboty budowlane o podobnych przedmiotach zamówienia i w wyniku tego stwierdziła, że wskazywane terminy wykonania takich zadań (a niejednokrotnie i prostszych) nie były krótsze niż 6 miesięcy.

W ocenie RKO, Obwiniony przez świadome wskazanie zbyt krótkiego terminu składania ofert mógł uniemożliwić wykonawcom zdolnym do wykonania zamówienia w terminie wynikającym z aneksu z 20 lipca 2018 r. do umowy z MJW. W postępowaniu złożono tylko jedną ofertę poprzez regionalny podmiot jakim jest R. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w C..

Komisja zgodziła się z organem pierwszej instancji, że art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności nie wymaga dla przypisania odpowiedzialności wykazania ograniczenia konkurencji, a jedynie stwierdzenia prawdopodobieństwa takiego ograniczenia - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Obwiniony w tym przypadku ponosi odpowiedzialność jako osoba, która zatwierdziła SIWZ, jak również podpisała umowę w sprawie zamówienia publicznego i aneks do tej umowy.

Przyjęte przez Obwinionego w SIWZ, a potem wykorzystane na etapie realizacji umowy, postanowienia umowne regulujące kwestię zmiany umowy nie są precyzyjne i jednoznaczne. Umożliwiają one zmianę terminu zamówienia na wniosek wykonawcy, ale wprowadzenie jej zależy od wolnej decyzji Zamawiającego.

Zdaniem organu, dla zapewnienia jasności, jednoznaczności i precyzyjności tej klauzuli musiałby ona zawierać wskazanie: 1) w jakich okolicznościach wykonawca może wystąpić z wnioskiem o przesunięcie terminu wykonania zamówienia, jakie zdarzenia zewnętrzne, niezależne od niego muszą zaistnieć by dać podstawę takiego wystąpienia (np. niespotykane warunki pogodowe, nieprzewidziane i niezawinione zerwanie łańcucha dostaw i usług); 2) jakimi metodami, narzędziami zamawiający będzie dokonywał oceny zaistnienia okoliczności wskazanych w pkt 1, 3) ewentualna gradacja wpływu tych okoliczności na decyzję zamawiającego w zakresie zmiany terminu wykonania zamówienia. W rozpatrywanej sprawie żaden z tych elementów nie został wskazany. Ponadto ostateczne uwzględnienie wniosku o zmianę terminu realizacji inwestycji pozostawiono w gestii Zamawiającego, bez określenia żadnych zdarzeń, kryteriów, które byłyby wiążące dla Zamawiającego.

W ocenie GKO, wina Obwinionego nie budzi wątpliwości. Od osoby pełniącej funkcję kierownika jednostki sektora finansów publicznych, udzielającej zamówień publicznych, można i należy wymagać znajomości przepisów Prawa zamówień publicznych, zwłaszcza tych, które dotyczą równego traktowania wykonawców i zachowania uczciwej konkurencji. Taka osoba powinna zapewnić prawidłowe opisanie przedmiotu zamówienia (określenie realnej daty realizacji inwestycji) i prawidłowo, precyzyjnie i jednoznacznie przewidzieć warunki zmiany umowy, z zapewnieniem wykonawcom możliwości wzięcia udziału w postępowaniu na warunkach pozwalających im prawidłowo określić ryzyka związane z podjęciem się realizacji inwestycji. Obwiniony ponosi odpowiedzialność za niewłaściwe określenie warunków zmiany umowy. Zawarł on z powołaniem się na te warunki aneks do umowy, zatem jest odpowiedzialny także za zawinione zawarcie tego aneksu - bez wystarczającej podstawy.

Komisja uznała, że kara upomnienia za przypisane czyny - uwzględniając w szczególności stopień możliwości ograniczenia uczciwej konkurencji (wyeliminowanie potencjalnych wykonawców) - nie może być uznana za nadmiernie surową. Jest to bowiem najłagodniejsza z katalogu kar przewidzianych w ustawie o odpowiedzialności. W ocenie Komisji, w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od wymierzenia kary. Tym bardziej nie ma podstaw do stwierdzenia, że zaszły warunki do uznania znikomej szkodliwości czynu dla finansów publicznych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Obwiniony zaskarżył w całości orzeczenie GKO, zarzucając organowi:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 148 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i niewyjaśnienie powodów uznania ich za nieuzasadnione w zakresie zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 87, art. 89 ust. 1 i 3 oraz art. 92 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności tj. a) nieuzasadnione oddalenie wniosków dowodowych zgłaszanych przez Odwołującego w toku postępowania, w tym dowodu z pisma WJW z 22 stycznia 2018 r. nr MJWPU.WWR-3.420-8251/17 oraz dowodu z przesłuchania przedstawiciela Przedsiębiorstwa Usługowo-Budowlanego "I" sp. z.o.o. w O. pełniącego funkcję inwestora zastępczego w toku inwestycji;

b) zaniechanie zasięgnięcia opinii właściwego organu lub instytucji z zakresu budownictwa i kosztorysowania na okoliczność ustalenia, czy data zakończenia realizacji robót przewidziana w umowie zawartej 11 lipca 2018 r. nr CRU/100/2018 pomiędzy Powiatem P. a R. sp. z o.o. s.k. była terminem realnym w sytuacji, gdy okoliczność ta wymagała wiadomości specjalnych, a miała istotne znaczenie dla sprawy;

c) nieuzasadnione oddalenie wniosków dowodowych zgłaszanych przez Odwołującego w toku postępowania tj. wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka K.B. oraz inwestora zastępczego, a także przedstawicieli MJW;

2. art. 89 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności w związku z art. 149 tej ustawy poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału, w tym w szczególności poprzez:

a) przyjęcie, że Skarżący miał możliwość już na etapie wszczynania postępowania lub w okresie biegu terminu składania ofert wyznaczenia odpowiednio dłuższego terminu realizacji zadania albo zmiany ogłoszenia o zamówieniu poprzez wskazanie odpowiednio dłuższego terminu;

b) przyjęcie, że Skarżący świadomie wskazał zbyt krótki termin składania ofert, co spowodowało prawdopodobnie, że wykonawcy zdolni do wykonania zamówienia w terminie wynikającym z aneksu do umowy z MJW z 20 lipca 2018 r. tj. do lipca 2020 r odstąpili od złożenia ofert;

c) dowolne uznanie, że Obwiniony kierując do MJW pismo z 3 maja 2018 r. dysponował wiedzą, że MJW dokona przesunięcia terminu na wykonanie zamówienia do 31 lipca 2020 r., podczas gdy taka okoliczność nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i jest to jedynie domniemanie organu;

3. art. 92 ustawy o odpowiedzialności w związku z art. 149 ustawy o odpowiedzialności poprzez zastąpienie wiedzy specjalistycznej danymi z Biuletynu Zamówień Publicznych w zakresie ustalenia czasookresu niezbędnego do zrealizowania przedmiotowej inwestycji i dokonanie dowolnej oceny, że roboty, których dotyczyły porównywane ogłoszenia były "prostsze" podczas gdy dokonanie ustaleń w tym zakresie wymaga wiadomości specjalistycznych z zakresu budownictwa;

4. art. 121 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności poprzez rozpoznanie sprawy pod nieobecność Skarżącego pomimo jego wyraźnego stanowiska, że chce skorzystać z prawa udziału w rozprawie i usprawiedliwienia nieobecności zwolnieniem lekarskim;

5. art. 28 ust 1 ustawy o odpowiedzialności poprzez nierozważenie stopnia szkodliwości czynu zarzucanego Skarżącemu, tym bardziej, że organ dostrzega, że termin zakończenia zadania był narzucony przez MJW, donatora środków unijnych, która uznała, że czas na wykonanie zadania jest realny, wystarczający i ostateczny.

6. art. 85 ust 2 pkt 6 ustawy o odpowiedzialności w związku z art. 149 tej ustawy poprzez doręczenie Skarżącemu orzeczenia z uzasadnieniem bez pouczenia o przysługującym środku odwoławczym;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

1. art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności poprzez nieuzasadnione uznanie, że opisanie przedmiotu zamówienia publicznego w zakresie daty zakończenia realizacji robót budowlanych nastąpiło w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, a w konsekwencji stanowi naruszenie art. 16 pkt 1 w związku z art. 134 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień publicznych;

2. art. 17 ust. 6 ustawy o odpowiedzialności poprzez nieuzasadnione uznanie, że zmiana umowy w CRU/100/2018 z 11 lipca 2018 r. aneksem nr 1/2018 z 24 lipca 2018 r. nastąpiła z naruszeniem art. 455 ust. 1 pkt 1 i 454 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych;

3. art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności poprzez pominięcie, że nie jest możliwe przypisanie Skarżącemu winy w naruszeniu art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 tej ustawy;

4. art. 4 ust 1 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności poprzez uznanie, że pomimo tego, że za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiedzialny był inwestor zastępczy, którym było Przedsiębiorstwo Usługowo-Budowlanego "I." sp. z o.o. z siedzibą w O., z którym w tym zakresie zawarto umowę na piśmie, odpowiedzialność ponosi Skarżący.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uniewinnienie od popełnienia zarzucanych mu czynów, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania GKO.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację na jego poparcie zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - stosownie do § 2 powołanego artykułu - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych reguł Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie tej podstawę materialnoprawną orzeczenia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o odpowiedzialności w związku z art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami o zamówieniach publicznych opisanie przedmiotu zamówienia publicznego w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję.

W myśl art. 17 ust. 6 powołanej ustawy naruszeniem takim jest również zmiana umowy w sprawie zamówienia publicznego, umowy na usługi społeczne i inne szczególne usługi lub umowy ramowej z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych.

W rozpatrywanej sprawie, jak trafnie przyjęły Komisje orzekające obu instancji, doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób, który mógł utrudnić uczciwą konkurencję, a następnie zmianę umowy z naruszeniem przepisów tej ustawy.

Dla ustalenia, że doszło do naruszenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności nie jest konieczne wykazanie faktycznego utrudnienia uczciwej konkurencji. Zarówno przepisy Prawa zamówień publicznych, jak i ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych za wystarczające uznają uprawdopodobnienie, że opisanie przedmiotu zamówienia publicznego mogłoby utrudnić uczciwą konkurencję.

Zakaz opisywania przedmiotu zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, stanowi realizację jednej z naczelnych zasad udzielania zamówień publicznych. Zgodnie z art. 16 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców. Przepisy Prawa zamówień publicznych nie definiują pojęcia "uczciwa konkurencja". W art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233) przyjęto, że czynem nieuczciwej konkurencji jest działanie sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami, jeżeli zagraża lub narusza interes innego przedsiębiorcy lub klienta. Stosownie do art. 3 ust. 2 powołanej ustawy czyn nieuczciwej konkurencji może polegać w szczególności na utrudnianiu dostępu do rynku.

Dokonując opisu przedmiotu zamówienia, zamawiający zobowiązany jest do zachowania legalności swojego działania, tj. zapewnienia zgodności z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z art. 99 ust. 1 tej ustawy przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.

Zgodnie z art. 454 ust. 1 i 2 istotna zmiana zawartej umowy wymaga przeprowadzenia nowego postępowania o udzielenie zamówienia, a zmiana umowy jest istotna, jeżeli powoduje, że charakter umowy zmienia się w sposób istotny w stosunku do pierwotnej umowy, w szczególności jeżeli zmiana: 1) wprowadza warunki, które gdyby zostały zastosowane w postępowaniu o udzielenie zamówienia, to wzięliby w nim udział lub mogliby wziąć udział inni wykonawcy lub przyjęte zostałyby oferty innej treści; 2) narusza równowagę ekonomiczną stron umowy na korzyść wykonawcy, w sposób nieprzewidziany w pierwotnej umowie; 3) w sposób znaczny rozszerza albo zmniejsza zakres świadczeń i zobowiązań wynikający z umowy; 4) polega na zastąpieniu wykonawcy, któremu zamawiający udzielił zamówienia, nowym wykonawcą w przypadkach innych, niż wskazane w art. 455 ust. 1 pkt 2. Stosownie do art. 455 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych dopuszczalna jest zmiana umowy bez przeprowadzenia nowego postępowania o udzielenie zamówienia - niezależnie od wartości tej zmiany, o ile została przewidziana w ogłoszeniu o zamówieniu lub dokumentach zamówienia, w postaci jasnych, precyzyjnych i jednoznacznych postanowień umownych, które mogą obejmować postanowienia dotyczące zasad wprowadzania zmian wysokości ceny, jeżeli spełniają one łącznie następujące warunki: a) określają rodzaj i zakres zmian, b) określają warunki wprowadzenia zmian, c) nie przewidują takich zmian, które modyfikowałyby ogólny charakter umowy. Zmiana umowy musi zostać przewidziana w postaci jasnych, precyzyjnych i jednoznacznych postanowień umownych, tj. w sposób zapewniający, że wszyscy potencjalni oferenci zrozumieją te postanowienia i będą interpretowali oczekiwania zamawiającego w taki sam sposób.

Przepisy te prawidłowo zinterpretowała i zastosowała GKO w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Komisja wyjaśniła w sposób szczegółowy powody przyjęcia, że sposób opisania przedmiotu umowy w ramach SIWZ w zakresie terminu wykonania zamówienia był nieprawidłowy.

Biorąc pod uwagę zakres inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku, o szacunkowej wartości wynoszącej 10.648.517,62 zł termin określony w umowie zasadnie został uznany za nierealny, co wynika nie tylko z dokonanej przez GKO analizy danych powszechnie dostępnych, zawartych w Biuletynie Zamówień Publicznych, ale również z działań samego Starostwa, które dostrzegło ten problem i w związku z tym konsekwentnie domagało się przedłużenia terminu realizacji projektu ustalonego w umowie zawartej z MJW o dofinansowanie realizacji inwestycji ze środków unijnych. Założenie, że całe zamówienie zostanie zrealizowane w okresie od lipca 2018 r. do listopada 2018 r. w sposób oczywisty nie uwzględniało ryzyk, które w momencie wszczęcia postępowania o zamówienie publiczne i w czasie jego trwania można było i należało przewidzieć. Co więcej, jak wynika z wyjaśnień Skarżącego, w roku 2018 Starostwo nawet nie dysponowało środkami pozwalającymi na pokrycie nadwyżki kosztów inwestycji spowodowanej wzrostem cen materiałów budowlanych. Całokształt tych okoliczności przeczy tezie, że termin realizacji zamówienia przewidziany w dokumentacji przetargowej w dacie zatwierdzenia SIWZ był terminem realnym, możliwym do zachowania.

Jednocześnie zapisy SIWZ dotyczące zmiany umowy z wykonawcą w zakresie terminu wykonania zamówienia nie odpowiadały wymaganiom wynikającym z ustawy Prawo zamówień publicznych, ponieważ nie były one dostatecznie precyzyjne. Pozwalały zamawiającemu na dowolność w kwestii zgody na zmianę. Nie określały przesłanek, które wykonawca powinien spełnić, aby doszło do zmiany terminu.

Brak wyraźnych reguł i związana z tym pełna dowolność zamawiającego w kształtowaniu warunków umowy niewątpliwie utrudnia uczciwą konkurencję ograniczając dostęp do rynku oferentów. Regulacja w zakwestionowanym brzmieniu uniemożliwia przedsiębiorcom podejmowanie świadomych decyzji biznesowych kształtujących ich sytuację prawną, ponieważ do tego niezbędna jest przewidywalność działań zamawiającego. W takim wypadku krąg podmiotów potencjalnie zainteresowanych złożeniem oferty zostaje znacznie zawężony z uwagi na wysokie ryzyko.

Jak trafnie przyjął organ w zaskarżonym orzeczeniu, aby uniknąć tworzenia utrudnień, o których mowa art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności, należało chociażby wskazać jednoznaczne i wiążące przesłanki zmiany terminu realizacji inwestycji. Mogło to nastąpić np. poprzez wskazanie jako przesłanki, zmiany terminu określonego w umowie o dofinansowanie wiążącej Starostwo z MJW. W niniejszej sprawie w SIWZ rozwiązań takich zabrakło. Zamawiający nie odstąpił też od realizacji inwestycji ze środków publicznych.

W ocenie Sądu, Komisje orzekające obu instancji nie popełniły błędu przyjmując, że odpowiedzialność za zaistniałe naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi Skarżący.

Kluczowe znaczenie w tej kwestii ma art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności, który stanowi, że odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają kierownicy jednostek sektora finansów publicznych. Przepis ten koreluje z art. 52 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, zgodnie z którym za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiada kierownik zamawiającego. Także w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przyjęto odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych.

Nie kwestionując, że przepisy powołanych ustaw dopuszczają powierzenie określonych obowiązków kierownika jednostki sektora finansów publicznych innym podmiotom, nie można tracić z pola widzenia, że w rozpatrywanej sprawie stwierdzone naruszenie dyscypliny finansów publicznych dotyczy zakresu działania, który nie został przypisany innym podmiotom.

W sprawie tej podmiotem, który ponosi odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie jest Skarżący, ponieważ to on w czasie powstania naruszenia był kierownikiem jednostki sektora finansów publicznych, zatwierdził SIWZ zawierającą zapisy niezgodne z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych oraz zawarł aneks zmieniający umowę z wykonawcą na podstawie tych właśnie zapisów SIWZ.

Z uwagi na zaistniałe okoliczności Skarżący nie mógł też zwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia dyscypliny finansów publicznych z uwagi na brak wykazania po jego stronie winy umyślnej w zamiarze bezpośrednim albo ewentualnym.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 powołanej ustawy odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Art. 19 w ust. 2 stanowi, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Powołane przepisy pozwalają więc na przypisanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych osobie, która ponosi winę nieumyślną w wariancie lekkomyślności lub niedbalstwa.

W ocenie Sądu należy zgodzić się z organem, że Skarżący przy dochowaniu wymaganej staranności mógł i powinien uniknąć naruszenia. Jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych powinien znać przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych i przepisów tych przestrzegać. Przepisy te – jak wcześniej wskazano – nakazują prawidłowo określać w dokumentacji warunki zamówienia co do terminu jego realizacji, jak również w sposób jasny i precyzyjny wskazywać warunki zmiany umowy z wykonawcą. W niniejszej sprawie SIWZ w zatwierdzonym przez Skarżącego kształcie wymagań tych nie spełniał, ponadto Skarżący podpisał aneks zmieniający umowę zawartą z wykonawcą na podstawie wadliwie skonstruowanych zapisów.

W ocenie Sądu, komisje orzekające określając wymiar kary za stwierdzone naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

W myśl art. 33 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności organ orzekający w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierza karę według swojego uznania, w granicach określonych w ustawie, uwzględniając stopień szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych, stopień winy, a także cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które ma osiągnąć w stosunku do ukaranego. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 2 powołanej ustawy wymierzając karę, organ orzekający uwzględnia motywy i sposób działania, okoliczności działania lub zaniechania, jak również właściwości, warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jej doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Uwzględniając powyższe kryteria organy prawidłowo przyjęły, że kara upomnienia, przewidziana w art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności jest adekwatna do stopnia szkodliwości czynów przypisanych Obwinionemu.

Rację ma również organ twierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zwalniające od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w szczególności stopień szkodliwości naruszenia dla finansów publicznych nie mógł być oceniony jako znikomy. Przeciwko zmianie tej kwalifikacji przemawia całokształt okoliczności sprawy, w tym wartość zamówienia, fakt, że wadliwe zapisy dotyczą jednego z podstawych warunków umowy z wykonawcą, jakim jest termin jej realizacji i naruszają jedną z kardynalnych zasad Prawa zamówień publicznych – zasadę uczciwej konkurencję, jak również okoliczność, że w konkursie przeprowadzonym na przyjętych w SIWZ - wadliwych w zakwestionowanym zakresie - warunkach ofertę zgłosił tylko jeden przedsiębiorca, a więc krąg oferentów był istotnie ograniczony. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia przez komisje orzekające art. 28 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności.

Do uchylenia zaskarżonego orzeczenia nie mogły też doprowadzić powołane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przeprowadzona przez Sąd analiza wykazała, że komisje orzekające prawidłowo dokonały ustaleń co do okoliczności istotnych dla wyniku sprawy z perspektywy prawidłowej wykładni prawa materialnego. W tej sytuacji nie można wymagać od organu kontunuowania podstępowania dowodowego co do okoliczności, które pozostawały bez znaczenia z punktu widzenia odpowiedzialności Skarżącego. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że odpowiedzialność Skarżącego wynikała z zatwierdzenia przez niego SIWZ z zapisami niezgodnymi z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych oraz podpisania przez niego na tej podstawie 24 lipca 2018 r. aneksu do umowy z wykonawcą zamówienia z 11 lipca 2018 r. zmieniającego termin jej realizacji z 30 listopada 2018 r. na 31 lipca 2020 r. Okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawały bezsporne, przedmiotem sporu była ich prawna kwalifikacja, która – jak wynika z przeprowadzonej kontroli - została dokonana w sposób zgodny z prawem.

Z powołanych względów podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 87, art. 89 ust. 1 i 3 oraz art. 92 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Również zarzut skargi dotyczący ograniczenia możliwości udziału w rozprawie okazał się nieusprawiedliwiony. Podnosząc ten zarzut Skarżący nie wykazał, że przypisywane organowi naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest wymagane w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy zauważyć, że podstawowe gwarancje ochrony praw strony zostały w tym postępowaniu zachowane. Skarżący został poinformowany o wszczęciu postępowania i uprawnieniach strony postępowania, był też informowany o terminie rozprawy, który kilkakrotnie - na jego wniosek - był zmieniany. Miał także możliwość przedstawienia swojego stanowiska w formie pisemnej przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie. Pomimo tego w postępowaniu zakończonym zaskarżonym orzeczeniem ani na etapie skargi do sądu administracyjnego, nie przedstawił argumentów lub dowodów, które skutecznie podważałyby stanowisko GKO.

Przeprowadzona analiza wykazała, że kontrolowane orzeczenie zawiera elementy określone w art. 135 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności, w tym pouczenie o terminie i trybie zaskarżenia (str. 3), a jego uzasadnienie spełnia wymagania przewidziane w art. 148 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 2 pkt 1-4 tej ustawy. W uzasadnieniu tym organ odniósł się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem zarzutów odwołania w sposób umożliwiający zapoznanie się ze sposobem rozumowania organu i sformułowanie w skardze zarzutów kwestionujących stanowisko organu co do meritum.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.