Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 88/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.134 par. 1, art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.7, art.77 par.1,art.80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.4, art.32 ust.4 pkt 2, art.50 ust.1, art.51 ust.1, ut.3, ust.7
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art.15zzs4 ust.3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego elewacji budynku mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji") – po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej jako: "P.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), nakazał M. Z. (dalej jako: "inwestorka", "strona", "skarżąca"), przywrócenie do stanu poprzedniego elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego w Z. (...) na działce nr (...), obr. Z. gm. S., poprzez wykonanie następujących robót: likwidację otworu drzwiowego i okiennego na elewacji zachodniej oraz przeniesienie otworu drzwiowego i okiennego na elewację wschodnią (w miejsce pierwotne).

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 31 marca 2022 r. W wyniku kontroli przeprowadzonej 30 marca 2022 r. stwierdzono bowiem, że na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego strona wykonała roboty budowlane polegające na zlikwidowaniu otworu drzwiowego i okiennego z elewacji wschodniej budynku i przeniesieniu ich na elewację zachodnią. Wykonano dokumentację fotograficzną. Inwestorka oświadczyła, że przedmiotowy lokal mieszkalny nabyła 6 lipca 2021 r., zaś opisane wyżej roboty budowlane przeprowadziła w okresie do 20 grudnia 2021 r., przy czym na ich wykonanie nie uzyskała pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego, organ pierwszej instancji decyzją z 31 marca 2022 r., nałożył na inwestorkę obowiązek sporządzenia oceny technicznej wykonanych robót oraz wykonania określonych w tej ocenie czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 31 maja 2022 r. Zgodnie z przedłożoną oceną techniczną wykonane przez stronę roboty budowlane nie stanowią zagrożenia dla konstrukcji budynku, który może być bezpiecznie użytkowany. Ponadto, w ekspertyzie znalazły się zalecenia, zgodnie z którymi wobec przeniesienia wejścia do lokalu w miejscu pozbawionym wiatrołapu, należy zastosować przedsionek, kurtynę powietrzną lub inne rozwiązanie chroniące przed nadmiernym dopływem chłodnego powietrza. Organ pierwszej instancji 20 czerwca 2022 r. przeprowadził kontrolę wykonania zaleceń wynikających z opinii, w wyniku której ustalono, że nad drzwiami wejściowymi wewnątrz lokalu zamontowano kurtynę powietrzną a tym samym, obowiązek nałożony decyzją z 31 marca 2022 r. został spełniony. Wobec powyższego, decyzją z 22 czerwca 2022 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 3 P.b., stwierdził wykonanie nałożonego na inwestorkę obowiązku i odstąpił od dalszego prowadzenia postępowania w sprawie wymienionych robót budowlanych.

Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania złożonego przez jednego ze współwłaścicieli przedmiotowego budynku, decyzją z 11 sierpnia 2022 r., uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując, że istotne w analizowanej sprawie jest to, czy inwestorka posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót albo ich legalizację, bowiem od tego zależy kwestia legalizacji wykonanych robót. Podniesiono, że z akt sprawy wynika, że budynek jest współwłasnością 4 podmiotów, zaś elewacja budynku jest częścią wspólną, którą właściciel pojedynczego lokalu nie może swobodnie dysponować. Zatem na wykonane prace inwestorka winna uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości bezpośrednio lub sądownie (tzw. zgoda zastępcza). Wobec tego, sama zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami technicznymi, czy ze sztuką budowlaną nie jest wystarczająca.

PINB, działając według wskazań zawartych w decyzji WINB z 11 sierpnia 2022 r., pismem z 30 sierpnia 2022 r. wezwał strony do zajęcia stanowiska w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie przez inwestorkę robót budowlanych na elewacji przedmiotowego budynku oraz na ich legalizację, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. W zakreślonym terminie do organu pierwszej instancji wpłynęły negatywne stanowiska współwłaścicieli budynku. Organ pierwszej instancji wskazał, że w tej sytuacji nie jest możliwa legalizacja wykonanych przez inwestorkę robót budowlanych. Wyjaśniono, że stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., to nie tylko zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, ale także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy przyjęciu odmiennej wykładni przepisów działający nielegalnie inwestor uzyskałby w postępowaniu legalizacyjnym więcej, niż byłoby to możliwe na drodze postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Prowadziłoby to do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak dysponowania nieruchomością na cele budowalne, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej i dokonuje ich legalizacji w wymienionym powyżej trybie, nadal nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z powyższym, wobec braku zgody większości współwłaścicieli budynku na wykonanie wyżej opisanych robót budowlanych i ich legalizację, organ zobligowany był, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Pb, wydać nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, poprzez wskazanie na konkretne roboty budowlane, które zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej.

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wskazanie innej drogi legalizacji wykonanych robót. Podniosła, że przedmiotowy lokal mieszkalny nabyła ponad rok temu i od tego momentu próbuje stworzyć tam komfortowe warunki do zamieszkania. Podkreśliła, że celem jej działań jest poprawa warunków lokalowych budynku i zadbanie o niego. Wszelkie prace, jakich dokonała w mieszkaniu i na posesji, służą tylko temu, aby poprawić warunki bezpieczeństwa i wygodę. Jednakże, mimo podejmowanych rozmów ze współwłaścicielami budynku, formalnie nie zgadzają się oni na jakiekolwiek prace budowlane. Jednocześnie strona wskazała, że spełniła wymogi, jakie stawiał jej organ pierwszej instancji i wykonała na własny koszt ekspertyzę budowlaną, z której jednoznacznie wynika, że wykonane roboty budowlane nie zagrażają w żaden sposób budynkowi. Wykonała też zalecenia z ekspertyzy i zamontowała kurtynę powietrzną. Zaznaczyła, że budynek, w którym znajduje się jej mieszkanie, wymaga remontu, w szczególności dach, który jej zdaniem zagraża bezpieczeństwu. Niezbędna jest również natychmiastowa naprawa elewacji i opaski budynki oraz jego uszczelnienie. Natomiast pozostali współwłaściciele nie podejmują żadnych prób naprawy istniejących usterek, nie mówiąc już o podjęciu wymaganych remontów.

Decyzją z 30 listopada 2022 r., WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że jest ona zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Podniesiono, że w sprawie bezsporne jest, że skarżąca wykonała na elewacji wschodniej budynku, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, roboty budowlane polegające na zlikwidowaniu otworu drzwiowego i okiennego i przeniesieniu ich na elewację zachodnią bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie ze względu na fakt, że elewacja budynku jest częścią wspólną budynku, wymagana jest zgoda pozostałych współwłaścicieli budynku na wykonanie wskazanych robót budowlanych, których strona nie uzyskała. Podniesiono, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że istota procedury naprawczej opisanej w przepisach art. 50 i art. 51 P.b., prowadzić ma do zweryfikowania tego, czy wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu, a jeśli tak, to do ich zalegalizowania. Należy przy tym wskazać, że w postępowaniu naprawczym zgodność z prawem wykonanych robót rozumiana jest szeroko jako zgodność z przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi, jak i zapisami prawa miejscowego, a także innymi przepisami. Organ, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, musi stwierdzić, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przed wydaniem decyzji w kończącej postępowanie naprawcze, organ powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku zaś ustalenia, że inwestor prawa takiego nie posiada, to uzasadnionym będzie wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. W rozpoznawanej sprawie, w związku z brakiem zgody współwłaścicieli budynku na legalizację wykonanych przez stronę robót budowlanych, organ był zobligowany do wydania nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, tj. przywrócenia otworów okiennego i drzwiowego w pierwotnym miejscu. Podniesiono, że nie budzi wątpliwości, że zewnętrzna elewacja budynku stanowi element nieruchomości wspólnej, bowiem nie służy do wyłącznego korzystania właścicieli lokali. W konsekwencji, każda ingerencja w elewację budynku stanowi ingerencję w jego konstrukcję przeznaczoną do użytku wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Nie ma przy tym znaczenia, że zrealizowany otwór drzwi balkonowych służy do wyłącznego użytku skarżącej jako właściciela lokalu. Zatem organ prowadzący postępowanie w odniesieniu do obiektu będącego przedmiotem współwłasności ma obowiązek badać stanowisko pozostałych współwłaścicieli co do wykonanych robót, przy czym wymagana jest wyraźna zgoda na realizację takich robót. Jednocześnie wskazano, że organy administracji nie mają możliwości prawnych ingerencji w stosunki współwłaścicieli obiektów budowlanych. W przypadku konfliktów mających przełożenie na wspólny obiekt, muszą oni tak współpracować, by zostały spełnione nałożone na nich obowiązki, zaś w przypadku braku możliwości polubownego zakończenia konfliktu pozostaje jedynie droga sądowa.

Strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli instancyjnej, wskutek której bezzasadnie utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w wyniku czego uznano, że brak jest możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przeniesieniu otworu drzwiowego i okiennego z elewacji zachodniej na wschodnią, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego,

3) przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., poprzez nakazanie likwidacji otworu drzwiowego i okiennego oraz przeniesienie go na elewację wschodnią w sytuacji wykonania obowiązku określonego decyzją PINB z 31 marca 2022 r.

Mając powyższe na względzie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z decyzją organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych na rzecz skarżącej.

W uzasadnieniu wniesionej skargi wskazano, że skarżąca wykonała, nałożony decyzją PINB z 31 marca 2022 r., obowiązek sporządzenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oraz wykonania określonych w tej ocenie czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w zakreślonym terminie. W tej sytuacji nie było zatem podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że celem postępowania wszczętego na podstawie art. 51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jednakże do zakresu postępowania naprawczego nie należą kwestie związane z przestrzeganiem prawa cywilnego. Z treści art. 81 ust. 1 oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. wynika, że do obowiązków administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów P.b. Nie sposób zatem z powyższych przepisów wywodzić prawa organu nadzoru budowlanego do oceny stosunków o charakterze cywilnoprawnym, np. własnościowym. Podniesiono, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że decyzje nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, powinny być wydawane przez organy nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 P.b. Celem nadrzędnym wskazanych nakazów w stosunku do obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Podkreślono przy tym, że organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne, lecz każdorazowo winny rozważyć, czy w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sprawy cywilnej nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie budowlanej, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego. Inwestor, który wykonał roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nadal tego prawa nie posiada ma bowiem możliwość nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. W ocenie skarżącej, wobec braku zgody współwłaścicieli na przebudowę, organ administracji winien zobowiązać inwestorkę do wystąpienia, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., do sądu powszechnego ze stosownym roszczeniem i w razie wszczęcia postępowania sądowego - zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro wydanie decyzji zależy w tym wypadku od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, że w toku postępowania ustalono bezspornie, że pozostali współwłaściciele budynku nie wyrażają zgody na legalizację wykonanych robót budowlanych, zaś okoliczność, że skarżąca wykonała uprzednio wydaną przez organ pierwszej instancji decyzję nie stanowi przeszkody do wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Zaznaczono, że przyczyna wydania kwestionowanej decyzji leży poza materią budowlaną, jednak jest ona na tyle istotna, że nie pozostaje bez wpływu na sposób zakończenia postępowania. Wskazano również, że organ administracji nie ma kompetencji do zobowiązania strony postępowania do występowania do sądów powszechnych. Podkreślono, że legalizacja jest prawem, a nie obowiązkiem. Ponadto, przepis art. 100 k.p.a. dotyczy sytuacji, w których istniejące okoliczności uniemożliwiają organowi zakończenie postępowania, zaś w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Pismem procesowym z 17 marca 2022 r., skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymała skargę wniesioną w niniejszej sprawie oraz podniesione w niej zarzuty. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, wskazano, że stan zgodny z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oznacza zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego, co oznacza, że można zalegalizować roboty budowlane wykonane przez inwestora z naruszeniem prawa własności lub współwłasności. W takim przypadku współwłaściciel może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów z uwagi na ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego oraz nowe brzmienie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego jej załatwienia.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja WINB, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nakładającą na skarżącą obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego w Z. (...) na działce nr (...), obręb Z., gmina S., poprzez likwidację otworu drzwiowego i okiennego na elewacji zachodniej i przeniesienie otworu drzwiowego i okiennego na elewację wschodnią (w miejsce pierwotne).

Powyższa decyzja została wydana w trybie postępowania naprawczego, na podstawie art. 51 P.b. Zakres przedmiotowy art. 51 P.b. wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 P.b.

W myśl art. 50 ust. 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W myśl art. 51 ust. 3 P.b. - po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 P.b. stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 P.b.).

Podkreślić należy, że procedura naprawcza, przewidziana w przepisach art. 50 i art. 51 P.b., ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego dokonują kontroli robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych naruszających prawo i stosują środki wskazane w art. 51 P.b. Przy czym, decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, organ nadzoru budowlanego wydaje jedynie w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych, bądź już wykonanych robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1877/11, dostępny na CBOSA). Zaznaczyć należy, że zgodność z prawem robót podlegających kontroli rozumiana jest szeroko jako zgodność z wszystkimi przepisami prawa, mającymi zastosowanie do danego stanu faktycznego.

W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że stan zgodności z prawem w rozumieniu powołanego wyżej przepisu oznacza nie tylko zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego z zakresu prawa budowlanego (tj. z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo z dokonanym zgłoszeniem), ale również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie – w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 534/08; z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 151/17, dostępne w CBOSA).

Wskazuje się również, że w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ zarówno w trybie legalizacyjnym, jak i naprawczym, nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów P.b., tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1298/19, dostępne w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca wykonała na elewacji opisanego wyżej budynku mieszkalnego wielorodzinnego roboty budowlane polegające na zlikwidowaniu otworu drzwiowego i okiennego z elewacji wschodniej i przeniesieniu ich na elewację zachodnią – bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez żadną ze stron postępowania, a zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości.

Kwestią sporną pozostaje natomiast wymóg wykazania przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżąca przeprowadziła roboty budowlane na części wspólnej (elewacja budynku) bez zgody wszystkich współwłaścicieli budynku.

Zauważyć należy, że kwestia posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie kluczowe z punktu widzenia procesu inwestycyjnego. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe stanowi konsekwencję ogólnej zasady, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 P.b.).

Wprawdzie powyższe przepisy wprost dotyczą ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, niemniej jednak w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 P.b. powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51P.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob.m.in. wyroki NSA: z 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11; z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12; z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2023/19, dostępne w CBOSA).

Pogląd ten nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/2/22, zgodnie z którą przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem stwierdzenie, że w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 P.b. nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 3 lipca 2012 r. II OSK 755/11, dostępny w CBOSA; podobnie w doktrynie M. Wincenciak (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uw. 11 do art. 51), ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12, dostępny w CBOSA).

Skoro zatem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sprawie pozwolenia na budowę może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych odpowiednio w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 5 P.b. (zob. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11, dostępny w CBOSA).

Zdaniem Sądu, należy zatem stwierdzić, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - w przedmiotowym postępowaniu naprawczym organ nadzoru był zobowiązany do zbadania, czy inwestorka posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że wiąże się z koniecznością uzyskania zgody na wykonanie wskazanych robót budowlanych przez pozostałych współwłaścicieli budynku.

Zaznaczyć przy tym należy, że zasady zarządu rzeczą wspólną mogą zostać ustalone samodzielnie przez współwłaścicieli, zaś w przypadku braku takiej regulacji, zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego, który w art. 199 stanowi, że do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Przy czym, szczegółowe uregulowania dotyczące sposobu ustalenia zasad zarządu rzeczą wspólną pozostają poza zakresem postępowania naprawczego i oceną sądu administracyjnego.

Należy zatem podzielić stanowisko orzekających w sprawie organów, że inwestorka nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem współwłaściciele przedmiotowego budynku w sposób jednoznaczny i kategoryczny nie wyrazili zgody na wykonanie wskazanych robót budowlanych, ani na ich legalizację. Nie ulega zaś wątpliwości, że ściany zewnętrzne budynku (elewacja) zaliczają się do części wspólnych obiektu budowlanego a brak pozwolenia ze strony wszystkich współwłaścicieli budynku na przeprowadzenie inwestycji dotyczącej części wspólnej budynku powoduje niemożność przeprowadzenia pozytywnego postępowania naprawczego i stanowi podstawę do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego – stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu procedura legalizacyjna wykonanych robót nie może sprowadzać się tylko do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno-budowlanym, pomijając całkowicie problem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., to nie tylko zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, ale także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy przyjęciu odmiennej wykładni przepisów, działający nielegalnie inwestor uzyskałby w postępowaniu legalizacyjnym więcej niż byłoby to możliwe na drodze postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Tym samym, prowadziłoby to do akceptacji stanu, w którym inwestor, nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej i dokonuje ich legalizacji w wymienionym trybie, nadal nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1540/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 372/20, dostępne w CBOSA). Jednocześnie nie do zaakceptowania jest pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Tym samym, zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy uznać za bezzasadny.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.