Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 462/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 7 i 138
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lutego 2024r. znak WI-I.7840.2.88.2023.DS o uchyleniu decyzji nr 1265/6740.1/2023 z dnia 13 listopada 2023 znak AU-01-1.6740.1.1524.2022.MMI wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lutego 2024 r. znak sprawy: WI-I.7840.2.88.2023.DS, po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. (dalej: Wspólnota), uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 1265/6740.1/2023 z dnia 13 listopada 2023 r., znak:AU-01-1.6740.1.1524.2022.MMI zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Na wniosek inwestora K. sp. z o.o. w K. Prezydent udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (5 części naziemnych) z garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] w Krakowie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota, zarzucając naruszenie szeregu przepisów proceduralnych oraz materialnych, w szczególności kwestionując analizę nasłonecznienia i zacienienia.

Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję.

Zasadniczym powodem powyższego rozstrzygnięcia było błędne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie kręgu stron postępowania. Wojewoda zauważył, że organ I instancji wezwał projektanta do doprecyzowania informacji o obszarze oddziaływania projektu, a następnie samodzielne rozszerzył ten obszar o działki nr [...], [...] oraz [...] obr. [...]. W opinii organu odwoławczego obszar oddziaływania jest jednak jeszcze szerszy i winien obejmować również działki nr [...], [...], a być może również działkę nr [...]. Teren sąsiadujący z inwestycją jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, w tym z możliwością rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków oraz lokalizacji placów zabaw. W obszarze oddziaływania obiektu powinny znaleźć się wszystkie działki, które będą w przyszłości doznawać ograniczeń w zabudowie, chodzi bowiem również o ograniczenie potencjalnej zabudowy, mogącej powstać w przyszłości.

Z uwagi m.in. na brak pełnego opracowania w zakresie rozkładu cienia rzucanego przez projektowane segmenty budynku na sąsiednie działki, sporządzonego na mapie obrazującej granice i numeracje działek (opracowanie w tej formie jest sporządzone jedynie dla sąsiedniego placu zabaw - "Analiza nasłoneczniania"), trudno jest ustalić jakie ostatecznie działki winny się także znaleźć w obszarze oddziaływania obiektu.

Nieprawidłowość w ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu ma bezpośrednie przełożenie na ustalenie kręgu stron postępowania i uniemożliwia organowi odwoławczemu ewentualne wydanie decyzji utrzymującej w mocy pozwolenie na budowę, z uwagi na możliwość naruszenia zasadny dwuinstancyjności postępowania (brak udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wszystkich stron postępowania).

Z uwagi na powyższe uchybienie Wojewoda odstąpił od sprawdzenia rozwiązań projektowych, odniósł się jednak do głównych argumentów odwołania.

Jeżeli chodzi o zarzut ograniczenia nasłonecznienia istniejącego placu zabaw, organ zauważył, że brakuje deklarowanego przez inwestora załącznika "rys. Analiza nr 1", mającego wykazać, iż istniejące budynki już na ten moment całkowicie zacieniają plac zabaw, uniemożliwiając zapewnienie 4 godzin nasłonecznienia. Trudno zdaniem organu w związku z tym uznać, że udowodnione zostało zgodne z prawem zaprojektowanie nowych budynków ze względu na bliskość placu zabaw.

Brak również zdaniem Wojewody jasności, czy znajdujące się w księgach wieczystych ograniczenia, w postaci głównie służebności przejazdu i przechodu, nie zostaną zakłócone przedmiotową inwestycją.

Wobec powyższego organ odwoławczy zalecił wezwanie inwestora do przedstawienia kompletnego materiału dowodowego, zweryfikowania kompletności projektu, sygnalizując konieczność dołączenia aktualnych oświadczeń projektantów o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

W sprzeciwie złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wspólnota zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 138 § 2 w zw. z art. 12 kpa poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji w całości, pomimo że na gruncie sprawy nie zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa, a tym samym naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego,

2. art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji, zamiast przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania decyzji reformatoryjnej polegającej na odmowie zatwierdzenia zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz odmowie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jako niezgodnego z przepisami prawa,

3. art. 15 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej oraz wydanie decyzji, której:

a) przywołana przez organ podstawa prawna, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa wskazuje na wydanie przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia, podczas gdy treść rozstrzygnięcia organu wskazuje na wydanie przez organ decyzji kasatoryjnej, której jednak umocowanie prawne wynika z treści art. 138 § 2 kpa,

b) uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym tym przepisem, w szczególności: nie wskazuje, jakie przepisy prawa naruszył organ I instancji, jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz z jakich przyczyn innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji.

W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej kpa) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 kpa Z mocy art. 136 § 4 kpa - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.

Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa, Wojewoda wykazał bowiem wszystkie przesłanki do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego w konkretnych okolicznościach sprawy.

Organ odwoławczy raz jeszcze zanalizował przyjęty w postępowaniu obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, który jest kluczowym i wyjściowym ustaleniem w każdej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Wyznacza on bowiem strony postępowania i wskazuje, które działki muszą być uwzględnione przy badaniu wpływu inwestycji na możliwości ich zabudowy. Jednocześnie właścicielom tych działek zapewniony jest udział w postępowaniu i realizacja wszelkich związanych z nim praw procesowych, począwszy od składania wniosków, możliwości wglądu w kompletne akta sprawy, a skończywszy na składaniu środków zaskarżenia.

Ustalenie zatem przez organ odwoławczy, że w toku postępowania przed organem I instancji pewne uprawnione podmioty nie brały udziału w postępowaniu, poprzez ich nieuwzględnienie w kręgu stron postępowania, automatycznie wiąże się z koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji. Taka wada postępowania nie może być sanowana w toku postępowania odwoławczego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda ze stron ma prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji, tymczasem w przedmiotowej sprawie są podmioty, które na tą chwilę prawa tego zostały pozbawione. Usunięcie tego uchybienia może nastąpić wyłącznie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania – tym razem z uwzględnieniem wszystkich osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania. Powyższe znajduje uzasadnienie w orzecznictwie, w którym wyjaśniono, że "w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy przez organ I instancji, który powinien ocenić prawidłowość kwestionowanej decyzji. Orzekając merytorycznie w tej sytuacji, organ odwoławczy naraziłby się na uzasadniony zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 391/24).

Bezzasadne jest wyrażone w skardze oczekiwanie, aby w tej sytuacji Wojewoda na etapie postępowania odwoławczego rozpatrzył merytorycznie sprawę i odmówił zatwierdzenia zgłoszonego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jest to niemożliwe z kilku powodów. Po pierwsze, nastąpiłoby to z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa była powyżej. Osoby bezpodstawnie wykluczone z kręgu stron postępowania pozbawione byłyby możliwości dwukrotnego rozpoznania ich sprawy. Decyzja odwoławcza byłaby bowiem dla nich pierwszym i jedynym etapem administracyjnym.

Po drugie, z uwagi chociażby na niedokładną analizę nasłonecznienia, która nie obejmuje wszystkich sąsiednich działek, Wojewoda nie miał możliwości jednoznacznego ustalenia, które konkretnie nieruchomości wchodzą w obszar oddziaływania obiektu. Ustalenia w tym zakresie muszą być poprzedzone uzupełnieniem projektu z uwzględnieniem uwag zawartych w zaskarżonej decyzji Wojewody.

Po trzecie, skoro obszar oddziaływania nie jest jednoznacznie ustalony, również badanie merytoryczne projektu byłoby z góry niekompletne. Nie wiadomo bowiem względem których działek należy badać niektóre parametry projektowe, tj. odległość od granicy, czy nasłonecznienie i zacienienie.

W świetle powyższego oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa, ponieważ organ odwoławczy miał wszelkie podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, a rozstrzygnięcie merytoryczne godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Prawdą jest natomiast, że organ odwoławczy naruszył art. 107 § 1 pkt 4 kpa poprzez powołanie błędnej podstawy rozstrzygnięcia w postaci art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który to przepis – jak słusznie wskazano w skardze – stanowi podstawę wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, gdy na skutek uchylenia decyzji organu I instancji Wojewoda orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie. Podstawę orzeczenia kasatoryjnego, polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, stanowi art. 138 § 2 kpa i to on winien zostać powołany przez organ odwoławczy. Powyższy błąd ma jednak zdaniem Sądu charakter oczywistej omyłki pisarskiej i nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Treść wyrzeczenia, a także całego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości, że intencją organu było przeprowadzenie od początku całego postępowania przez organ I instancji.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.