Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 945/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr KO.4111.373.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach decyzją z dnia 30 sierpnia 2023 r., KO.4111.373.2023 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), dalej jako: "u.ś.r." - po rozpatrzeniu odwołania M.N. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia 31 maja 2023 r., nr MGOPS.AK.5211.1232.1.3.2023 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt administracyjnych, Burmistrz K. decyzją z dnia 31 maja 2023 r., po rozpatrzeniu wniosku M.N., odmówił przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad I.K.. Organ wskazując na treść art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 i ust. 6 u.ś.r. przedstawił ustalenia stanu faktycznego związane ze stanem zdrowia I. K. oraz zakresem sprawowanej opieki córki nad niepełnosprawną matką ustalone w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy i złożone oświadczenia, a następnie wskazał, że M.N. zamieszkuje wraz ze swoją rodziną w lokalu komunalnym. Jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. I.K. od miesiąca mieszka w blokach w K., poprzednio zamieszkiwała w K., jest rozwiedziona, ma dorosłego syna zamieszkującego w K., który utrzymuje sporadyczne kontakty z matką oraz nie zajmuje się nią. M.N. zapewnia matce opiekę, tj. dba o higienę osobistą, podaje leki, ma kontakt z lekarzem, dba o porządek w mieszkaniu, robi zakupy, przyrządza posiłki. Jednak - w ocenie organu - są to podstawowe czynności domowe, które są wykonywane bez względu na niepełnosprawność domownika. Codzienne obowiązki domowe, tj. pranie, gotowanie, sprzątanie, zakupy czy utrzymanie porządku są wykonywane w każdym gospodarstwie domowym. Bezspornym jest, że zainteresowana wykonuje również czynności opiekuńcze związane z potrzebami matki, która z uwagi na stan zdrowia potrzebuje pomocy drugiej osoby. W ocenie pracownika socjalnego, opieka sprawowana jest prawidłowo. I.K. jest osobą w wieku poprodukcyjnym, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] 2023 r. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. do dnia 30 kwietnia 2026 r. Zgodnie z tym orzeczeniem, daty powstania niepełnosprawności I.K. nie da się ustalić, a ustalony stopnień niepełnosprawności istnieje od 10 lipca 2018 r., czyli od 68 roku życia, co oznacza, iż w sprawie nie został spełniony warunek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu, matka wnioskodawczyni niewątpliwie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i w życiu codziennym wymaga pomocy drugiej osoby, co wynika z treści orzeczenia. Wnioskodawczyni jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny i tę opiekę strona zapewnia, jednakże nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.N. wskazała, że jej mama nie jest w stanie sama funkcjonować, potrzebuje pomocy przez całą dobę. Odwołująca musi być ciągle w bliskości lub pod telefonem, żeby pomóc matce w czynnościach życia codziennego, zatem nie może podjąć żadnej pracy, ponieważ jest potrzebna mamie z uwagi na stan jej zdrowia, który jest zły.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazując na treść art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 i ust. 6 u.ś.r. wyjaśnił, że I.K. (osoba wymagająca opieki) jest osobą rozwiedzioną, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] 2023 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane do dnia 30 kwietnia 2026 r., a z jego treści wynika m.in., że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 10 lipca 2018 r. W dniu 16 maja 2023 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła córka osoby wymagającej opieki - M.N. (osoba sprawująca opiekę), która znajduje się w kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem ciąży na niej obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki. Z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 24 maja 2023 r. wynika, że odwołująca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz dwójką dzieci. M. N. trzy razy dziennie przychodzi do matki, a gdy mama gorzej się czuje wizyty są częstsze. I.K. choruje na nadciśnienie tętnicze, tarczycę, jest po przebytych operacjach na staw biodrowy, ma problemy z poruszaniem się, porusza się jedynie przy pomocy dwóch kul inwalidzkich. Matka strony nie jest w stanie samodzielnie przyjmować leków, które córka wcześniej przygotowuje i je podaje - trzy razy dziennie. Ponadto nie jest w stanie się sama ubrać, ubrania przygotowuje córka oraz pomaga przy ubieraniu rano i wieczorem. Odwołująca przygotowuje i podaje posiłki mamie, które ta spożywa sama, nie wymaga karmienia. Mierzy matce ciśnienie dwa razy dziennie. Pomaga w czynnościach higienicznych - codziennych kąpielach oraz obcinaniu paznokci raz w tygodniu, przy wykonywaniu ćwiczeń fizycznych tj. rozruszaniu stawów trzy razy w tygodniu. Zajmuje się również pracami domowymi tj. pranie, sprzątanie, robienie zakupów, realizacja recept a także opłatą rachunków. Pomaga matce w organizacji wizyt lekarskich oraz załatwianiu spraw urzędniczych, a także trzy razy w tygodniu w wyjściach na spacery na świeżym powietrzu. W sytuacji złego samopoczucia matki odwołująca czuwa podczas snu (zabiera matkę do siebie lub zostaje u niej w mieszkaniu). I.K. rozumie, rozmawia rzeczowo, jest kontaktowa. Według oświadczenia odwołującej z dnia 24 maja 2023 r. codzienne czynności związane z opieką nad niepełnosprawną matką obejmują od godz. 7.00 do 9.00 szykowanie leków, poranną toaletę, ubieranie, przygotowanie śniadania, o godz. 11.00 robienie zakupów, sprzątanie domu (odkurzanie, pranie), o godz. 13.00 przygotowanie obiadu, o godz. 16.00 spacer, a o godz. 19.00 przygotowanie posiłku, wieczorna toaleta (kąpiel). Do czynności dnia codziennego należy również załatwianie spraw urzędowych, dowożenie mamy do lekarza, z uwagi na trudności w poruszaniu się, matka nie jest w stanie nigdzie iść sama, jest zależna od córki. Strona oświadczyła również, że są dni kiedy nocuje u matki lub zabiera matkę do siebie. Z oświadczenia strony z dnia 16 maja 2023 r. wynika, że opieka nad mamą polega na pomocy w przygotowaniu posiłków, w toalecie (myciu, kąpieli), ubieraniu się, robieniu zakupów, sprzątaniu, załatwianiu spraw urzędowych w imieniu mamy, dowozie do lekarza, na badania.

W dniu 23 maja 2023 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy z I.K., z którego wynika, że jest ona po dwóch operacjach lewego stawu biodrowego, leczy się na serce oraz na astmę oskrzelową. Ma duże problemy z poruszaniem się, porusza się przy pomocy kul. Opieka córki nad matką polega na codziennym zapewnieniu higieny osobistej, robieniu zakupów, przyrządzaniu posiłków, sprzątaniu, zakupie leków, wychodzeniu na spacery w zależności od samopoczucia matki, czy pogody. Córka umawia także wizyty do lekarza i zapewnia dowóz, dba o prawidłowe podawanie leków. Wymienione w kwestionariuszu wywiadu leki podawane są raz lub dwa razy dziennie, jeden lek podawany jest trzy razy dziennie. Z oświadczenia I.K. złożonego w dniu 16 maja 2023 r. wynika, że po przebytych operacjach biodra przestała być osobą samodzielną, a stała się osobą skazaną na pomoc w codziennym życiu. Przeprowadziła się z K. do K., aby córka nie musiała dojeżdżać. Pomocy potrzebuje rano, w południe i wieczorem. Córka robi zakupy, pomaga w podstawowych czynnościach, jak mycie, ubranie, sprzątanie, przygotowanie posiłków, załatwienie spraw w jej imieniu, zamawianie wizyt do lekarza i zapewnienie dowozu do lekarzy. Wychodzi na spacery z nią, aby nie stała się całkiem unieruchomiona. W związku z tym córka nie ma możliwości podjąć pracy, przecież istnieją obowiązki, które musi spełniać we własnej rodzinie i tak dzień po dniu. Do akt sprawy załączony został również dokument o nazwie "Ocena pacjenta wg skali Barther" sporządzony przez pielęgniarkę z NZOZ "[...]" w K. w dniu 26 maja 2023 r., opisujący zakres wykonywanych przez I.K. czynności według przewidywanej wartości punktowej w skali od 1-10 dla każdej czynności. Z karty tej wynika, że I.K. jest samodzielna, niezależna w spożywaniu posiłków; potrzebuje mniejszej pomocy w przemieszczaniu się (z łóżka na krzesło i z powrotem, siadanie); jest samodzielna w utrzymaniu higieny osobistej - mycie twarzy, czesanie się, mycie zębów, także z zapewnionymi pomocami; samodzielna w korzystaniu z toalety (dotarcie do toalety oraz w zdejmowaniu i zakładaniu części garderoby), wymaga pomocy w myciu, kąpieli całego ciała; porusza się na odległość 50 m za pomocą sprzętu wspomagającego i z pomocą innej osoby; potrzebuje pomocy fizycznej asekuracji, przenoszenia przy wchodzeniu i schodzeniu po schodach; jest samodzielna w ubraniu się i rozebraniu oraz kontroluje potrzeby fizjologiczne. Z oświadczenia służącego ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zawartego we wniosku, złożonego przez odwołującą pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynika, że wobec odwołującej nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 17 ust. 5 u.ś.r. wyłączające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że I.K. jako osoba wymagająca opieki, w związku z orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności legitymuje się stosownym dokumentem dającym możliwość ubiegania się przez osobę sprawującą nad nią opiekę o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołująca, jako córka osoby wymagającej opieki jest osobą, na której według Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.

Odnosząc się do powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kwestii niespełnienia przesłanki związanej z wiekiem osoby wymagającej opieki, Kolegium zwróciło uwagę, na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), w którym tenże wypowiedział się co do przepisu 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Uwzględniając przedstawione orzecznictwo sądowe Kolegium stwierdziło, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18. roku życia lub po ukończeniu 25. roku życia.

Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w aspekcie przepisów ustawy Kolegium stwierdziło, że odwołująca nie kwalifikuje się do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do art. 17 u.ś.r. nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia licznych warunków, wiążących się zarówno z osobą ubiegającą się o to świadczenie, jak i z osobą wymagającą opieki lub innymi członkami ich rodziny. Dotyczą one m.in. okoliczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, szczególnych cech prawnych i faktycznych osoby wymagającej opieki i osoby opiekę sprawującej, braku przesłanek negatywnych określonych w przepisie. Warunkiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest łączne wystąpienie pozytywnych przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r., tj. sprawowanie nad osobą niepełnosprawną takiej opieki, która wyklucza podjęcie zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) lub powoduje konieczność zrezygnowania z zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) przy jednoczesnym braku którejkolwiek z przesłanek negatywnych określonych przez ustawodawcę w tym przepisie. Chodzi przy tym o zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumienia art. 3 pkt 22 u.ś.r. Ustawa nie zawiera definicji "sprawowania opieki", ale w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece musi ona być "stała" lub "długoterminowa", zatem nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Świadczenie ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką. W sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sama opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Oceniając zaskarżoną decyzję w aspekcie przedstawionych rozważań, Kolegium wyjaśniło, że wykazany w przeprowadzonym postępowaniu zakres czynności wykonywanych przez odwołującą względem niepełnosprawnej matki, nie stanowi sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., a więc opieki powodującej konieczność niepodejmowania przez zainteresowaną zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W świetle ustaleń wywiadów środowiskowych, a w szczególności oświadczeń strony i jej matki, odwołująca zapewnia matce, pomoc, tj. gotowanie, sprzątanie, pranie, robienie zakupów, realizację recept, umawianie wizyt do lekarza, załatwianie spraw urzędowych. Odwołująca pomaga w codziennych czynnościach (m.in. dba o higienę, pomaga w ubieraniu, przygotowuje i podaje leki), które wykonywane są przez stronę w określonych, stałych porach (rano, wieczór). Jednak czynności takie jak przygotowywanie posiłków, czynności porządkowe, zrobienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych są to czynności, które wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Tymczasem zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu czasu pracy). Matka odwołującej nie jest osobą leżącą, porusza się z pomocą kul, samodzielnie spożywa przygotowane posiłki, korzysta z toalety, nie jest pampersowana. I.K. rozumie, rozmawia rzeczowo, jest kontaktowa. Czynności podejmowane przez odwołującą na rzecz matki, w uznaniu Kolegium, mają charakter czynności stanowiących pomoc dla niej, a nie opiekę, nie wyczerpują tym samym znamion przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi o niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki - a nie pomocy - nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Czym innym są czynności opiekuńcze (warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego), a czym innym pomoc świadczona w niektórych czynnościach. Podobnie należy odróżnić świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, skutkiem tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnego i godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wyklucza nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku codzienna pomoc, a nie opieka. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje z tytułu legitymowania się przez bliską osobę niepełnosprawną orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, mimo zawartego w orzeczeniu wskazania dotyczącego konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "opieki", chociaż znaczenie tego pojęcia można próbować zdefiniować posiłkując się przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2021 r., poz. 857). Przepis § 29 ust.1 tego rozporządzenia stanowi, że: "Standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych". Termin opieka wiąże się z całkowitą zależnością osoby niepełnosprawnej od otoczenia, podczas gdy udzielanie pomocy oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji. Sposób sprawowania opieki musi odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których to z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Nie ulega wątpliwości Kolegium, że zakres czynności wykonywanych przez odwołującą na rzecz niepełnosprawnej matki, ustalony w oparciu o zgromadzony na tę okoliczność materiał dowodowy, ma charakter pomocy i nie ma znamion opieki, która z racji czasochłonności i koniecznego zaangażowania uniemożliwia zainteresowanej aktywność zawodową.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zachodzi wymagany przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. związek pomiędzy niepodejmowaniem przez odwołującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze M.N. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wskazała na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Opierając się na wskazanym zarzucie autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. z dnia 31 maja 2023 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie M.N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto autor skargi wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W motywach skargi jej autor wskazał, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie danej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. W ocenie skarżącej, skoro pomoc (opieka) świadczona matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), ale mimo to jest to opieka "stała i długoterminowa" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oznacza to, że nie wystarczy by sąd administracyjny stwierdził samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, lecz nadto, konieczne jest stwierdzenie takiego naruszenia przepisów prawa, które miało lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Muszą zatem wystąpić łącznie dwie przesłanki by doszło do uwzględnienia skargi, po pierwsze - sąd musi stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, a po drugie - wspomniane naruszenia odpowiednio mają lub mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy (na końcowe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy). Dopiero wówczas, gdy wystąpią te przesłanki łącznie, zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Ponadto należy podkreślić, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W sprawie autor skargi w treści skargi zawarł wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Również organ w treści odpowiedzi na skargę wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, stąd sprawa mocą zarządzenia z dnia 8 listopada 2023 r. została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Burmistrza K. rozstrzygnięcia nie uchybiają przepisom prawa procesowego w stopniu nakazującym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w powyższym trybie jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką - I.K..

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym - niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu - osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Co istotne, świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia), wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki. Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie, art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 października 2011 r. (sygn. I SA/Wa 1265/11), wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia. Uznać więc należy, że pojęcie "opieki", o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla osoby niepełnosprawnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. IV SA/Wr 51/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. III SA/Kr 1389/22). Co należy podkreślić, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności samo przez się nie wyklucza ani nie znosi powinności badania - w kontekście przesłanki związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki - jaki jest zakres czynności opiekuńczych faktycznie wykonywanych przez wnioskodawcę i czy w okolicznościach danej sprawy rzeczywiście uniemożliwia on podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Hipotetycznie rzecz ujmując, zanegowanie wspomnianego związku może się opierać w szczególności na wykazaniu, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne nie sprawuje należycie opieki nad osobą niepełnosprawną, nie sprawuje tej opieki stałe i długoterminowo albo sprawuje tę opiekę tylko częściowo, np. w niewielkim zakresie lub wespół z innymi osobami.

W stanie faktycznym sprawy, skarżąca sprawuje opiekę nad swoją 73-letnią matką, która została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...]. Orzeczenie wydano do dnia 30 kwietnia 2026 r. W ocenie organów administracji, wspomniana opieka sprawowana przez skarżącą nad niepełnosprawną matką nie wyklucza jednak podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skład orzekający w sprawie podziela stanowisko organów administracji w przedstawionym zakresie.

W sprawie należy dostrzec, że matka skarżącej jest rozwiedziona, zamieszkuje sama, ma orzeczony stopień niepełnosprawności. Jest po dwóch operacjach lewego stawu biodrowego, ma problemy z poruszaniem się, porusza się przy pomocy kul. Leczy się na serce i astmę oskrzelową. Opiekę nad matką sprawuje córka, czyli skarżąca, która - jak wynika z wywiadu środowiskowego z dnia 23 maja 2023 r. - codziennie towarzyszy matce przy higienie osobistej, robi dla niej zakupy, przygotowuje posiłki, sprząta oraz kupuje leki. Ponadto córka umawia wizyty lekarskie, zapewnia dowóz do lekarzy, towarzyszy podczas spacerów w zależności od samopoczucia matki, jak i pogody. Córka również robi opłaty, pozostaje z matką w stałym kontakcie, a także z uwagi na problemy zdrowotne często zabiera matkę do siebie. Skarżąca dopilnowuje prawidłowego przyjmowania leków. Wśród dokumentów załączonych do akt administracyjnych należy zwrócić uwagę na sporządzoną w dniu 26 maja 2023 r. przez pielęgniarkę "Ocenę Pacjenta wg skali Barthel". Z dokumentu tego wynika, że przy czynności spożywanie posiłków pielęgniarka wskazała wartość punktową 10, co oznacza, że matka skarżącej przy tej czynności jest samodzielna, niezależna. W zakresie przemieszczania się z łózka na krzesło i z powrotem, siadania pielęgniarka wskazała wartość 10, co oznacza, że skarżąca wymaga mniejszej pomocy. Przy utrzymaniu higieny osobistej pielęgniarka także wskazała 10, co oznacza, że skarżąca jest samodzielna przy myciu twarzy, czesaniu się, myciu zębów, także z zapewnionymi pomocami. W zakresie korzystania z toalety skarżąca otrzymała 10 punktów, co oznacza, że jest samodzielna w dotarciu do toalety oraz przy zdejmowaniu i zakładaniu garderoby. Przy myciu i kąpieli całego ciała skarżąca wymaga pomocy (5 punktów). Podczas poruszania się po powierzchniach płaskich skarżąca porusza się na odległość do 50 m przy pomocy sprzętu wspomagającego i przy pomocy co najmniej jednej osoby (5 punktów). W trakcie wchodzenia i schodzenia po schodach matka skarżącej potrzebuje pomocy fizycznej, asekuracji, przenoszenia (5 punktów). Matka skarżącej przy ubieraniu się i rozbieraniu jest samodzielna i niezależna, także przy zapinaniu guzików, zamka, zawiązywaniu sznurowadeł (10 punktów). Matka skarżącej kontroluje oddawanie stolca (10 punktów) oraz moczu (10 punktów).

Z powyższych ustaleń organu I instancji wynika, że skarżąca niewątpliwie opiekuje się matką, ale rozmiar tej opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Sąd podziela w tym zakresie uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z których wynika, że wszystkie realizowane przez skarżącą czynności w domu jej matki to standardowe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w szczególności gospodarstwa, w którym są osoby starsze, czy niepełnosprawne. W ocenie Sądu, czynności które wykonuje skarżąca wobec matki nie kolidują z wykonywaniem przez nią pracy zawodowej.

Jak wskazano wcześniej, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku.

Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę oraz pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny, jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Co więcej, z uwagi na to, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania "opieki", to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy wyinterpretować, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, w niewielkim zakresie, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. powołany wcześniej wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). W niniejszej sprawie, z niewątpliwych ustaleń organów administracji wynika, że nawet gdy skarżąca codziennie pomaga matce, to jednak świadczona przez nią pomoc, jej wymiar nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z akt wynika, że matka choć osobą niepełnosprawną, to w istocie jest osobą samodzielną, wymaga jedynie wsparcia przy cięższych pracach w domu, przy wyjściu z domu, bądź zrobieniu zakupów.

Podsumowując, w ocenie składu orzekającego, w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Z tego powodu Sąd podzielił stanowisko organów administracji wyrażone w treści zaskarżonych decyzji, że w sprawie nie zostały spełnione wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

Końcowo należy wyjaśnić, że gdyby stan zdrowia matki uległ pogorszeniu na tyle, iż wymagałby podjęcia oprócz dotychczasowej pomocy, także czynności opiekuńczych (zatem doszłoby do zmiany stanu faktycznego w sprawie), skarżąca może wystąpić z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Z przyczyn opisanych powyżej zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Ani organy administracji, ani Sąd nie kwestionują okoliczności, że skarżąca nie pracuje opiekując się swoją matką, jednak rozmiar tej opieki nie wyklucza podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącą, stąd brak jest przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.