Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 567/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2,3 i 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska – Hrycyk, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), , Protokolant Referent Karolina Młynarczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 czerwca 2021 r. nr 1500/2021 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia obowiązkowe uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

K. P. (dalej: skarżąca, strona) złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek bez wskazania szczegółowego uzasadnienia podstaw zastosowania ulgi w spłacie należności. Ani to w treści przedmiotowego wniosku, ani również w toku prowadzonego postępowania, skarżąca nie dołączyła jakichkolwiek dokumentów obrazujących jej sytuację rodzinną, materialną, finansową i zdrowotną.

Decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r. (nr 1500/2021) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ), działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2, 3 i 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm., dalej jako: u.s.u.s.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej jako: rozporządzenie), odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność, będącą jednocześnie płatnikiem składek, w łącznej kwocie 22 430,52 zł, w tym na:

a) ubezpieczenia społeczne - za okres od 10.2001 r. do 12.2001 r., od 05.2009 r. do 05/2010 r., od 07.2018 r. do 10.2018 r., od 03.2019 r. do 06.2019 r., w łącznej kwocie 13 932,85 zł, w tym z tytułu:

– składek – 10 334,45 zł,

– odsetek liczonych na dzień przedawnienia oraz na dzień wpływu wniosku o umorzenie – 2 851,00 zł,

– kosztów upomnienia – 264,40 zł,

– dodatkowej opłaty – 490,00 zł,

b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres od 11.2001 r. do 12.2001 r., od 05.2009 r. do 05/2010 r., od 07.2018 r. do 10.2018 r., od 03.2019 r. do 06.2019 r., w łącznej kwocie 8 101,00 zł, w tym z tytułu:

– składek – 6 634,40 zł,

– odsetek liczonych na dzień przedawnienia oraz na dzień wpływu wniosku o umorzenie – 1 175,00 zł,

– kosztów upomnienia – 61,60 zł,

– dodatkowej opłaty – 230,00 zł,

c) Fundusz Pracy - za okres 06.2009 r., od 03.2019 r. do 06.2019 r., w łącznej kwocie 407,67 zł, w tym z tytułu:

– składek – 350,67 zł,

– odsetek liczonych na dzień przedawnienia oraz na dzień wpływu wniosku o umorzenie – 57,00 zł.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że skarżąca nie umożliwiła dokonania rzeczywistej oceny jej sytuacji materialnej z uwagi na brak przedłożenia dokumentów obrazujących jej sytuację rodzinną, materialną, finansową i zdrowotną. Do rozpatrzenia wniosku wykorzystano zatem informacje pozyskane z urzędu, tj. informacje z: Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, Centralnej Ewidencji Pojazdów czy Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.

W dalszej kolejności organ podał, że analiza dokumentacji wykazała, iż strona w okresie od 9 października 2001 r. do 26 czerwca 2019 r. (z przerwą) prowadziła działalność gospodarczą w zakresie wykonywania pozostałych robót budowlanych wykończeniowych. Ustalił także, że aktualnie skarżąca nie posiada tytułu zgłoszeniowego do ubezpieczenia społecznego zarówno jako pracownik, jak i osoba bezrobotna.

W zakresie ustalenia wymagalności składek, organ wyjaśnił, że należności z tytułu składek za okres od 10.2001 r. do 05.2010 r. zabezpieczone są hipoteką na nieruchomości skarżącej o numerze [...]: [...]/[...]/[...].

Organ podał, że wobec należności na FUS za okres od 10.2001 r., od 05.2009 r. do 05.2010 r., FUZ za okres od 05.2009 r. do 05.2010 r. oraz FP za 06.2006 r., było prowadzone postępowanie egzekucyjne, które zostało zakończone postanowieniem organu egzekucyjnego w maju 2016 r. Powyższe należności mogą być dochodzone jedynie z przedmiotu zabezpieczenia. Natomiast zadłużenie za okres 11-12.2001 r. nie uległo przedawnieniu. Bieg terminu przedawnienia został zawieszony z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne, tj. od 22 lipca 2003 r. (wszczęcie postępowania) do 13 maja 2016 r., kolejno od 24 stycznia 2019 r. do nadal. Obecnie w stosunku do należności za okres od 11.2001 r. do 12.2001 r. prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora ZUS Oddział we Wrocławiu.

Organ wykluczył spełnienie w sprawie przesłanek umożliwiających umorzenie należności zawartych w art. 28 ust. 3 pkt 1-4c u.s.u.s., natomiast w zakresie całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. podał, że w stosunku do należności prowadzone było postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS we Wrocławiu, które 13 maja 2016 r. zostało umorzone przez organ egzekucyjny z powodu bezskuteczności egzekucji. Podkreślić jednak należy, że z treści postanowienia wynika, że na dzień wydania postanowienia skarżąca figurowała jako właścicielka lokalu mieszkalnego przy "ul. [...]/[...[, Ś. o nr. [...]: [...]/[...]/[...]. Wprawdzie wcześniej prowadzona egzekucja przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Środzie Śląskiej została zakończona, jednakże nie jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że w sprawie zachodzi nieściągalność. Zatem naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne.

Organ wyjaśnił również, że nie można również jednoznacznie stwierdzić, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jak wyjaśnił w tym względzie, obowiązkiem wierzyciela jest badać na bieżąco, czy sytuacja finansowa wnioskodawcy uległa zmianie. W przypadku nabycia praw majątkowych lub podjęcia zatrudnienia Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel ma nie tylko prawo ale i obowiązek ponownego zastosowania środków egzekucyjnych.

W zakresie natomiast podstaw umorzenia wynikających z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organ uznał, że pomimo dwukrotnego wezwania - pisma z dnia 27 kwietnia 2021 r. oraz z dnia 7 czerwca 2021 r. – skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów odzwierciedlających sytuację finansową, materialną, rodzinną jak również zdrowotną.

Końcowo organ zaakcentował, że część należności, będących przedmiotem wniosku o umorzenie, objęte są przymusowym dochodzeniem prowadzonym przez Dyrektora Oddziału ZUS, które nie zostało zakończone. Podkreślił jednocześnie, że skarżąca znajduje się w posiadaniu nieruchomości o nr. [...]: [...]/[...]/[...], na której organ dokonał wpisu hipoteki celem zabezpieczenia składek i może podjąć czynności do wdrożenia egzekucji z nieruchomości.

Z przedmiotową decyzją nie zgodził się skarżąca, która zaskarżyła ją w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W wywiedzionej skardze zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poprzez:

– pominięcie zbadania wszystkich przesłanek całkowitej nieściągalności składek,

– brak zwrócenia się przez ZUS do organu egzekucyjnego o wyjaśnienie przebiegu postępowania egzekucyjnego i jego skuteczności,

– ograniczenie się przez organ do ustaleń w zakresie egzekucji prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego z pominięciem egzekucji prowadzonych przez komorników sądowych;

2) naruszenie art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, pomimo że nie została ona poprzedzona wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie podanych przez skarżącą istniejących przesłanek umorzenia oraz ich analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych, co czyni zaskarżoną decyzję dowolną;

3) naruszenie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie przez organ w przedmiotowej sprawie, że składki zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu, jednak po okresie przedawnienia można je egzekwować tylko z przedmiotu zabezpieczenia, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią nie można egzekwować składek na ubezpieczenie społeczne, zabezpieczone hipoteką po okresie przedawnienia, co powinno skutkować umorzeniem postępowania dotyczącego należność na FUS za okres 10/2001, 05/2009-05/2010, FUZ za okres 05/2009-05/2010, FP za 06/2006;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 1 k.p.a. poprzez dowolne rozstrzygnięcie z pominięciem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wykazania, że należności składkowe nie uległy przedawnieniu, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem sprawy.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozpatrzenie sprawy na rozprawie oraz wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że spełnia przesłanki ustawowe świadczące o całkowitej nieściągalności należności. Zaprzestała bowiem prowadzenia działalności gospodarczej i w chwili obecnej nie posiada majątku ruchomego ani nieruchomego, z którego można egzekwować należność z tytułu składek.

Wyjaśniła, że w jej przypadku zachodzą okoliczności wskazane w § 3 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ przesłanka umorzenia w tym przepisie określona ma miejsce wówczas, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty należności i sytuacją materialną zobowiązanego istnieje związek tego rodzaju, iż wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W tym zakresie podała, że aktualnie znajduje się na granicy upadłości konsumenckiej; jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, natomiast bez pomocy emerytowanej matki nie byłaby w stanie utrzymać siebie i dzieci. Skarżąca wskazała także, że organ, przy ocenie przesłanki całkowitej nieściągalności, pominął fakt licznych jej zobowiązań wobec podmiotów prywatnych.

Strona, na uzasadnienie stanowiska o niekonstytucyjności powołanego art. 24 ust. 5 u.s.u.s., powołała się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wywodząc z nich podstawy do zakwestionowania wskazanego przepisu przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymują argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 26 listopada 2021 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzji art. 28 u.s.u.s. Wskazany przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228, z późn. zm.);

2) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

3) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Ponadto, należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w cytowanym na wstępie rozporządzeniu. Przepis § 3 ust. 1 ww. aktu stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w następujących przypadkach:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przechodząc do kwestii merytorycznych, a więc zasadności odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek, Sąd wskazuje, że z treści art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. wynika, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi. Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach, ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Świadczy o tym użycie w cytowanych przepisach wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia terminu "może". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany zasadami określonymi w k.p.a., oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, który ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 1649/21, LEX nr 3421432).

W postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. (patrz wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11; z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z dnia 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdyż to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r.; sygn. II GSK 149/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skarżącej sprowadzającego się do naruszenia przez organ art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu, Sąd wskazuje, iż zarzut ten okazał się nieuzasadniony.

Dokonując oceny zarzutu naruszenia ww. przepisu prawa wskazać należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt P 2/18, który dotyczył oceny, czy art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W jej wyniku Trybunał Konstytucyjny uznał, że rzeczony art. 24 ust. 5 u.s.u.s., w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał odnosząc się do swego poprzedniego wyroku z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, w którym stwierdził niekonstytucyjność analogicznego rozwiązania obowiązującego względem należności podatkowych w art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, a który to wyrok wywołał wątpliwości, co do konstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. zwrócił uwagę, że ocena konstytucyjności nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej. Składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, lecz wpływają na konto ZUS, wywierając znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która z kolei przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucanie ciężaru wypłaty świadczeń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków.

Wobec powyższego, podążając za słusznym wywodem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyrokach z dnia 19 stycznia 2021 r., I GSK 1609/20 oraz z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2020/19, tracą na aktualności dotychczasowe orzeczenia sądów administracyjnych, także te przywołane w uzasadnieniu skargi, które odnosiły się do konieczności uwzględnienia, przy wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s., wytycznych zawartych w wyroku TK z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12.

W dalszej kolejności należy podkreślić, że w analizowanej sprawie skarżąca w treści wniosku o umorzenie nie zawarła jakiegokolwiek uzasadnienia zmierzającego do podjęcia próby wykazania zaistnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, sugerując jedynie ich przedawnienia. Nie przedłożyła także na żądanie organu żadnych dowodów umożliwiających ocenę jej sytuacji rodzinnej, materialnej oraz majątkowej, co zdaniem Sądu doprowadziło organ do prawidłowego wniosku o braku zaistnienia podstaw wyartykułowanych w § 3 cytowanego rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Wobec braku aktywnego udziału skarżącej w toku postępowania, organ dokonał własnych ustaleń w oparciu o dane wygenerowane z rejestrów publicznych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów, Baz Danych Ksiąg Wieczystych. Na tej podstawie organ poczynił prawidłowe ustalenia w zakresie oceny sytuacji majątkowej skarżącej w zakresie posiadanego majątku ruchomego oraz nieruchomości.

W tej sytuacji niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 29 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, a także odnoszące się do wskazanych podstaw oceny zaistnienia przesłanek umorzenia zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77, 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, budzić mogą jednak wątpliwości wyjaśnienia organu co do ewentualnego zaistnienia całkowitej nieściągalność składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Choć Sąd nie neguje ustaleń organu w zakresie zaistnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4, 4a i 4b u.s.u.s., to jednak stwierdził brak stosownego uzasadnienia stanowiska o nieistnieniu w przypadku skarżącej przesłanki umorzenia określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s.

Także odnośnie do przesłanki wynikającej z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Sąd dostrzegł brak własnej oceny organu w zakresie zaistnienia całkowitej nieściągalność składek, jednakże z opisu przyjętego stanu faktycznego wynika pośrednio brak ku temu podstaw, zważywszy, że skarżąca po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej podjęła pracę zarobkową przez złożeniem wniosku o umorzenia należności z tytułu składek.

Odnosząc się do przesłanki całkowitej nieściągalność składek wyrażonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. wskazać należy, że do wypełnienia hipotezy powyższej normy dochodzi jedynie wtedy, gdy podjęta przez organ egzekucyjny czynność (wydane orzeczenie) stwierdza brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Tym samym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego musi być orzeczeniem, które oprócz formalnego zakończenia postępowania egzekucyjnego stwierdza równocześnie brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 315/21).

W powyższym zakresie wskazania wymaga – jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu decyzji – że w stosunku do należności z tytułu składek Naczelnik Urzędu Skarbowego w Środzie Śląskiej prowadził postępowanie egzekucyjne, które w dniu 13 maja 2016 r. zostało umorzone z powodu bezskuteczności egzekucji. Z kolei w sporządzonej przez organ Informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym wskazano, że umorzenie postępowanie egzekucyjnego nastąpiło po podjęciu czynności mających na celu ujawnienie majątku zobowiązanej, jednakże nie ujawniono żadnego majątku, z którego można by prowadzić skuteczną egzekucję.

W ocenie Sądu, wobec takiego stanu rzeczy, organ nie był uprawniony do jednoznacznego określenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne. Po pierwsze, taki wniosek pozostaje w sprzeczności z Informacją o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, a po wtóre – wobec braku zgromadzenia w aktach administracyjnych dokumentów z postępowania egzekucyjnego, przesądzenie tej okoliczności przez Sąd staje się niemożliwe i przedwczesne.

W niniejszej sprawie organ przywołuje co prawda fakt stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego w tym samym postanowieniu o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, że skarżąca posiada majątek w postaci nieruchomości położonej w Środzie Śląskiej, jednakże nie wyjaśnia, w jaki sposób fakt ten wpływa na również dokonaną w tym akcie ocenę o braku majątku, z którego można prowadzić skuteczną egzekucję. Biorąc pod uwagę zasygnalizowany już brak materiałów źródłowych w aktach administracyjnych, ocena tej okoliczności nie jest na tym etapie możliwa.

Sąd stwierdził ponadto brak stosownego uzasadnienia stanowiska o nieistnieniu w przypadku skarżącej przesłanki umorzenia określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. i ograniczenie tej oceny do arbitralnego stwierdzenia, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wniosek organu o braku podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. został oparty tylko i wyłącznie na argumentacji, że w stosunku do skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W ocenie organu nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Sąd wskazuje w tym względzie, że – po pierwsze – nie zostało przesądzone jak to uczynił organ, czy w rzeczywistości naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Po drugie, wbrew stanowisku organu, w orzecznictwie na gruncie art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. jednolicie przyjmuje się, że to Zakład ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując samodzielnej oceny organ winien mieć na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny (por. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1237/21; z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1489/21).

Słusznie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że Zakład, który ma obowiązek ustalenia przesłanek opisanych w tym przepisie, winien wyjaśnić, w jakim stopniu ewentualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie skuteczne, z jakich praw majątkowych może być prowadzona egzekucja i jakie są prognozy jej efektywności. Innymi słowy, organ winien po pierwsze rozważyć, w jakiej potencjalnej kwocie możliwe jest uzyskanie środków, po wtóre winien oszacować wydatki egzekucyjne. Następnie winien zestawić te kwoty ze sobą i wyciągnąć stosowne wnioski. Takich symulacji nie przeprowadzono, a to oznacza, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. zawierającego wymogi uzasadnienia decyzji. Przede wszystkim organ nie poczynił jakichkolwiek rozważań, czy majątek skarżącej nadaje się w ogóle do egzekucji.

Co więcej, organ zaniechał również oszacowania wysokości kosztów egzekucyjnych, co powoduje, że ocena spełnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. została przeprowadzona w sposób niepełny i powierzchowny. Bez określenia przewidywanych kosztów egzekucyjnych organ nie jest bowiem w stanie dokonać rzetelnej analizy, czy ewentualnie wyegzekwowane należności będą w oczywisty sposób przekraczać wydatki związane z egzekucją.

W tej sytuacji – zdaniem Sądu – zasadne okazały się zarzuty dotyczące braku wyjaśnienia wszelkich okoliczności dotyczących oceny spełnienia przesłanek całkowitej nieściągalności składek w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., sprowadzające się do braku rozważenia istotnych okoliczności faktycznych i konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Sąd wskazuje jednakże, że w celu należytej oceny wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek umorzenia, w szczególności co do przebiegu i skuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, konieczne jest współdziałanie organu ze skarżącą, o ile potrzebne w tym zakresie dowody nie będą możliwe do pozyskania przez organ.

Podsumowując, brak stosownego uzasadnienia stanowiska o nieistnieniu w przypadku strony skarżącej przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., a także ograniczenie oceny przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s do arbitralnego stwierdzenia, że nie można stwierdzić, iż w toku postępowania egzekucyjnego nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne oznacza, że decyzja w tym zakresie uchyla się spod kontroli Sądu.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości.