Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1335/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 842/20 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku odnowienia powierzchni leśnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 842/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] wraz z poprzedzającym je postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku odnowienia powierzchni leśnej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2020 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) nałożył na J. M. (dalej skarżący bądź zobowiązany) grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 200 zł z powodu niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] w terminie określonym w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z 13 listopada 2019 r. Jednocześnie organ egzekucyjny nałożył obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej w wysokości 20 zł, a także wezwał zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...], polegającego na odnowieniu powierzchni po zrębie na działce nr [...] na pow. 0,24 ha, położonej w m. W., gm. W. w terminie do dnia 30 października 2020 r.

Zobowiązany wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., podnosząc, że "brak firm i osób fizycznych do wykonania usługi zalesienia, brak mojego zdrowia, abym mógł dokonać zalesienia (jestem człowiekiem niezdolnym do pracy)". Wskazał, że zakupił w 2019 r. sadzonki w Nadleśnictwie B., ale musiał je "zadołować" ze względu na wymienione wyżej przyczyny. Nie przetrwały one okresu zimowego. Na tej podstawie skarżący wniósł o zwolnienie z obowiązku zalesienia.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej Kolegium) postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] września 2020 r.) utrzymało w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2020 r.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 119 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427, dalej upea), grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stosownie do art. 120 § 1, 2 i 3 upea grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie i każdorazowo nałożona na osobę fizyczną grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł.

Egzekwowany od zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] obowiązek wynika z decyzji Starosty Ł. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], na mocy której udzielono J. M. zezwolenia na dokonanie zrębu zupełnego na działce nr [...] o pow. 0,24 ha w miejscowości W., gm. W. i zobowiązano go jednocześnie do odnowienia powierzchni po wykonanym zrębie w terminie do dnia 30 czerwca 2007 r., które miało polegać na przygotowaniu gleby i nasadzeniu drzew gatunku: sosna zwyczajna w ilości 2150 szt., brzoza brodawkowa w ilości 150 szt., dąb bezszypułkowy w ilości 200 szt. [zał. 6 w aktach administracyjnych].

We wskazanym w powołanej decyzji terminie zobowiązany nałożonego obowiązku odnowienia nie wykonał. Nie wykonał go także mimo wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nakładania kolejnych grzywien w celu przymuszenia postanowieniem z: [...] września 2010 r. nr [...] nałożono grzywnę w wysokości 100 zł; [...] października 2014 r. nr [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; [...] października 2015 r. nr [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; [...] czerwca 2016 r. nr [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; [...] listopada 2016 r. nr [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; [...] maja 2017 r. nr [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; [...] grudnia 2017 r. nr [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; [...] czerwca 2018 r. nr [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; [...] listopada 2018 r. nr [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; [...] czerwca 2019 r. nr [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; [...] listopada 2019 r. nr [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł.

Kolegium wyjaśniło, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem dyscyplinującym do wykonania określonego obowiązku, a zatem jej wysokość winna wpływać na jego wykonanie. To właśnie dolegliwość grzywny winna skłonić zobowiązanego uchylającego się od wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie obowiązek uporczywie nie jest wykonywany od 2007 r., mimo nakładania kolejnych grzywien, a wobec tego trudno uznać, by organ egzekucyjny nakładając grzywnę w wysokości 200 zł wykazał się nadmierną surowością, podczas gdy zgodnie z przepisami upea maksymalna wysokość grzywny wynosi 10.000 zł. Przeciwnie, wymierzenie grzywny w tej wysokości po ponad dziesięciu latach od chwili upływu terminu wykonania obowiązku świadczy o wyjątkowej wyrozumiałości organu egzekucyjnego i należy je raczej traktować jedynie jako symboliczne wręcz "przypomnienie" zobowiązanemu o jego obowiązku. Zobowiązany może uwolnić się od konieczności zapłaty grzywny przez wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] czerwca 2005 r. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 upea).

Podniesione w zażaleniu okoliczności nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Sam zakup sadzonek nie może być uznany za choćby częściowe spełnienie obowiązku wynikającego z decyzji z [...] czerwca 2005 r. Subiektywne trudności zobowiązanego w znalezieniu profesjonalnego wykonawcy zalesienia czy też problemy z przechowaniem zakupionych sadzonek nie mogą skutkować zwolnieniem z wykonania obowiązku odnowienia lasu, a skoro obowiązek nie jest wykonywany, co potwierdzają oględziny działki nr [...] dokonywane przez Leśniczego. Ogan egzekucyjny jest nie tylko uprawniony, ale obowiązany podejmować czynności przymuszające zobowiązanego do jego wykonania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o zwolnienie go od obowiązku dokonania zalesienia działki, podnosząc, że brak jest firm i osób fizycznych zajmujących się nasadzeniami, a on sam od 2010 r. jest systematycznie karany grzywnami (k. 3 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu (k. 6 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem II SA/Łd 842/20 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Starosty Ł. z [...] sierpnia 2020 r.

Sąd I instancji uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowiła treść art. 6 § 1 upea, zgodnie z którym w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b upea). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwu środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.

Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 upea). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

Sąd I instancji podkreślił, że dokonując wyboru środka egzekucyjnego właściwego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 upea, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 upea).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy poważne wątpliwości Sądu I instancji wzbudziło to, czy zastosowany środek w postaci grzywny w celu przymuszenia w kwocie 200 zł można uznać za choćby potencjalnie skuteczny, tzn. mogący nawet w intencji samego organu wywołać skutek w postaci doprowadzenia do wykonania ciążącego na skarżącym obowiązku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żadna z nałożonych grzywien nie zbliżyła nawet skarżącego do podjęcia zamiaru wykonania nałożonego obowiązku, gdyż za niewiarygodne należy uznać wyjaśnienia o nabyciu sadzonek, które "nie przetrzymały zimy". Wymierzenie grzywny w wysokości 200 zł wobec wieloletniego uporczywego uchylania się od wykonania obowiązku według Kolegium świadczy o wyjątkowej wyrozumiałości organu egzekucyjnego i należy je raczej traktować jedynie jako symboliczne wręcz "przypomnienie" zobowiązanemu o jego obowiązku.

Takie stanowisko organu w świetle celu, jakiemu służyć ma instytucja grzywny w celu przymuszenia nie znajduje ani uzasadnienia w przepisach prawa, ani nie może zasługiwać na aprobatę. Nie ulega wątpliwości, że nałożenie grzywny nie służy przypomnieniu, lecz ma zmusić do wykonania obowiązku, a jej wysokość ma zostać skalkulowana w taki sposób, aby bardziej opłacalnym było wykonanie obowiązku niż jej uiszczenie czy ściągnięcie.

Środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego, które wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanych. Podkreślić trzeba, że w przypadku zastosowania wykonania zastępczego zobowiązany zostaje obciążony pełnymi kosztami tego wykonania, zgodnie z art. 127 i art. 133 § 1 upea. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie musi powodować powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów. Zdaniem Sądu I instancji nałożenie po raz kolejny grzywny w symbolicznej kwocie jest działaniem równie nieskutecznym, co niecelowym, gdyż z okoliczności sprawy wynika, że nie może przynieść oczekiwanego rezultatu i jawi się jako fikcja prowadzenia egzekucji ciążącego na skarżącym obowiązku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że celem postępowania egzekucyjnego i zastosowanych w nim środków egzekucyjnych jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Grzywna, by odniosła pożądany skutek w postaci wykonania obowiązku, winna być więc nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak by jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku. Wymierzając grzywnę organ musi kierować się zasadą celowości i skuteczności podejmowanych działań. Grzywna winna być na tyle wysoka, by nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. W przeciwnym wypadku straciłaby swój przymuszający charakter (wyroki NSA z: 7.12.2011 r. II OSK 1822/10; 26.7.2012 r. II OSK 813/11; 31.5.2012 r. II OSK 443/11; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Gdańsku z 28.3.2012 r. II SA/Gd 36/12; Poznaniu z 19.1.2012 r. II SA/Po 841/11). Wymierzając grzywnę organ musi uwzględnić, że środek ten musi być odpowiednio dolegliwy, by zapewnić jego skuteczność. Organ nie ma obowiązku ustalania sytuacji majątkowej zobowiązanego i uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny jego możliwościami finansowymi (wyroki NSA z: 16.2.2005 r. OSK 1148/04, Lex 164945; 1.6.2005 r. OSK 1140/04 Lex 186665; 31.5.2012 r. II OSK 443/11, Lex 1252072; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13.12.2011 r. VII SA/Wa 1807/11, Lex 1155919).

W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji naruszyły art. 119 w zw. z art. 7 § 2 upea przez zastosowanie środka, który nie może doprowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku. Grzywna nie jest bowiem "przypomnieniem", lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, przez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Stosując ten środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności bądź też rozważyć zastosowanie innego środka egzekucyjnego (k. 20, 24-29 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., reprezentowane przez radcę pr. K. W., który zaskarżając w całości wyrok II SA/Łd 842/20, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 119 i art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 "z późn. zm."), przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zastosowanie przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 200 zł nie może doprowadzić do wykonania przez skarżącego obowiązku polegającego na odnowieniu powierzchni po zrębie na działce nr 415 na pow. 0,24 ha położonej w m. W., gm. W.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia poprzedzającego na skutek wadliwego uznania, że organy administracji naruszyły art. 119 w zw. z art. 7 § 2 upea, podczas gdy do naruszenia wskazanych przepisów nie doszło, gdyż w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku zastosowany został właściwy i najmniej uciążliwy dla zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny, co jest zgodne z zasadą wynikającą z art. 7 § 2 upea, a nadto w myśl art. 121 § 2 upea grzywna w celu przymuszenia może być nakładana wielokrotnie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa i w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, dalej pusa), przez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia i postanowienia poprzedzającego nie pod względem zgodności z prawem, jako kryterium sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, lecz pod względem celowości;

4. art. 134 § 2 ppsa przez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, co przejawia się w zamieszczeniu w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, których uwzględnienie przez organy administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy skutkowałoby niewątpliwym pogorszeniem sytuacji skarżącego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] września 2020 r. nr [...], i jej oddalenie, jako bezzasadnej, ewentualnie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego; oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (k. 40-44 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 119 i art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 "z późn. zm.") został postawiony niestarannie.

Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Podstawą rozstrzygania Kolegium była ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu jednolitego tekstu (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 , który wszedł w życie dnia 21 sierpnia 2020 r. i pozostał niezmienny do dnia 30 października 2020 r. Mimo owej niestaranności, zarzut nadawał się do rozstrzygania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 119 i art. 7 § 2 upea okazał się niezasadny.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że problemu wzajemnego stosunku pomiędzy zastosowaniem w konkretnej sprawie grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego nie sposób rozstrzygnąć bez odwołania się do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Z uwagi na brzmienie art. 119 § 2, art. 122 § 2, art. 125 § 1 i art. 126 upea organ egzekucyjny winien w pierwszej kolejności rozważyć zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. W sytuacji uznania, że środek ten byłby nieadekwatny do zaistniałego stanu faktycznego, pozostając w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego, winien zostać zastosowany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Należy mieć na uwadze, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie uniemożliwia późniejszego zastosowania wykonania zastępczego. Zastosowanie któregokolwiek ze wskazanych środków egzekucyjnych winno zostać w sposób wyczerpujący uzasadnione w postanowieniu o jego nałożeniu. To, który ze środków egzekucyjnych jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, w istocie nie może być pozostawione arbitralnej ocenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5.4.2011 r. II SA/Łd 103/11; wyrok NSA z 23.8.2011 r. II OSK 1262/10, aprobowane przez W. Sawczyna w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 803, nb 10).

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że mimo uporczywego uchylania się od wykonania obowiązku przez zobowiązanego od 2007 r. i nałożenia nań 11 grzywien w celu przymuszenia (za pierwszym razem w kwocie 100 zł i dziesięciokrotnie w kwotach po 200 zł; s. 2, 4 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 842/20), żadna z tych grzywien nawet nie zbliżyła skarżącego do podjęcia zamiaru wykonania nałożonego nań obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia w kwocie 200 zł, nałożona postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., trafnie została przez Sąd I instancji oceniona jako nałożona w symbolicznej kwocie, nie może przynieść oczekiwanego rezultatu i jawi się jako fikcja prowadzenia egzekucji ciążącego na skarżącym obowiązku.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 119 i art. 7 § 2, i art. 121 § 2 upea (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 1 § 2 pusa (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów obu instancji pod względem celowości, lecz pod względem zgodności z prawem. Trafnie Sąd I instancji wskazał, przywołując orzecznictwo Sądów administracyjnych, że grzywna w celu przymuszenia winna być na tyle wysoka, by nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku - w przeciwnym wypadku straciłaby swój przymuszający charakter.

Sąd I instancji trafnie ocenił, że kwota 200 zł nałożona na zobowiązanego postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., w okolicznościach niniejszej sprawy, jest nieadekwatna dla realizacji zamierzonego celu. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, przez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (wyroki NSA z: 31.8.2016 r. II OSK 2975/14; 26.5.2015 r. II OSK 2611/13; 13.6.2014 r. II OSK 106/13, cbosa). By środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna winna być na tyle wysoka, by w ocenie zobowiązanego nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (wyroki NSA z: 26.7.2012 r. II OSK 813/11; 28.4.2020 r. II OSK 1475/19, cbosa).

W kontrolowanej sprawie Starosta, po raz 12 nakładając na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia postanowieniem z 10 sierpnia 2020 r. (w tym 11 raz w kwocie 200 zł) winien był dojść do wniosku, że nałożona w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia w kwocie 200 zł nie jest odpowiednio dolegliwa, by zmotywować zobowiązanego do realizacji obowiązku. Rolą postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia ma na celu zmotywowanie do wykonania obowiązku. Jeżeli przymuszenie to okaże się skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 § 1 upea) lub zwrotu uiszczonej bądź ściągniętej grzywny w całości lub w wysokości 75% (art. 126 upea). Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, kontrola dokonana przez Sąd I instancji została dokonana prawidłowo - pod względem zgodności z prawem - a nie pod względem celowości.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 2 ppsa. Zakaz reformationis in peius nie znajduje zastosowania w przypadku rozstrzygnięcia, jeżeli sąd dojdzie do wniosku, że "powrót sprawy" do trybu administracyjnego będzie skutkował wydaniem nowego rozstrzygnięcia, mniej korzystnego od dotychczasowego (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 731, nb 10).

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.