Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 100/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.107§3, art. 145§1 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art.135, art. 145§1 pkt 1 lit. c, art.200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji, po wznowieniu postępowania oraz przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2020 rok 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...], w całości. 2. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący, B. K., wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływanego dalej jako: organ odwoławczy, organ drugiej instancji, Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dnia [...] r. o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 oraz przyznającą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.

Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny.

W dniu 15.06.2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie płatności na rok 2020. Wnioskodawca zadeklarował, że ubiega się o przyznanie płatności z tytułu: - jednolitej płatności obszarowej, zwanej dalej płatnością JPO, płatności za zazielenienie, zwanej dalej płatnością PZZ, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), zwanej dalej płatnością RDST, - płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, zwanej dalej płatnością STR. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do płatności JPO, płatności PZZ oraz płatności RDST wyniosła 96,14 ha. Natomiast powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do płatności STR wyniosła 28,84 ha.

W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z [...] r., organ I instancji przyznał Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020: - płatność JPO w wysokości 45 278,66 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1.232,91 zł, - płatność PZZ w wysokości 30.309,63 zł, - płatność RDST w wysokości 4.784,27 zł, - płatność STR w wysokości 20.337,35 zł, - kwotę płatności w wysokości 1 349,19 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

Decyzja został doręczona Skarżącemu w dniu 5 lutego 2021 r.

W dniu 24 marca 2021 r. do organu I instancji wpłynął raport z przeprowadzonej w dniach [...].03.2021 r. - [...].03.2021 r. w gospodarstwie Skarżącego kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W toku kontroli stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 jest niezgodna ze stanem rzeczywistym. W szczególności rozbieżności wykryto w odniesieniu do następujących działek: - działka rolna "G" (dz. ew. [...]) - powierzchnia deklarowana 0,79 ha; powierzchnia stwierdzona 0,56 ha; - działka rolna "I" (dz. ew. [...]) - powierzchnia deklarowana 0,31 ha; powierzchnia stwierdzona 0,00 ha; - działka rolna "J" (dz. ew. [...]) - powierzchnia deklarowana 0,31 ha; powierzchnia stwierdzona 0,00 ha; - działka rolna "K" (dz. ew. [...]) - powierzchnia deklarowana 0,93 ha; powierzchnia stwierdzona 0,00 ha; - działka rolna "L" (dz. ew. [...]) - powierzchnia deklarowana 12,65 ha; powierzchnia stwierdzona 11,60 ha; - działka rolna "M" (dz. ew. [...], [...]) - powierzchnia deklarowana 7,19 ha; powierzchnia stwierdzona 6,83 ha.

W dniu 7 lipca 2021 r. Skrzący wniósł zastrzeżenia do raportu z kontroli, podnosząc w pierwszej kolejności, że w roku 2020 posiadała 51 sztuk koni w różnym wieku, które wypasała na zadeklarowanych działkach. Wyjaśniła ponadto, że działki nr [...] i [...] są ogrodzone w całości tworząc zamknięte pastwisko dla koni. Działki nr [...] i [...] znajdują się na torfowiskach między zbiornikami wody, na których bobry regularnie budują tamy i okresowo podtapiają działki. Odnośnie występujących zakrzaczeń wyjaśnił, że nie przeszkadzają one koniom, a wręcz są one pożądane. Odnośnie działki nr [...] wyjaśnił, że prace związane z rurociągiem gazowym rozpoczęły się na tej działce w październiku, co nie miało wpływu na jej użytkowanie.

Postanowieniem z [...] r., działając m.in. na podstawie art. 145 §1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] r. Następnie decyzją z [...] r. uchylił decyzje z [...] r. w sprawie przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 oraz po rozpoznaniu wniosku przyznał płatności na rok 2020.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez Skarżącego odwołania organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał m.in., że organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne, jednak decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczącego wznowionego postępowania. Organ podkreślił, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem, dzięki któremu można uchylić decyzje ostateczną i może ono być wszczęte tylko w przypadkach określonych w Kpa. Podkreślił, że zgodnie z art. 149 § 2 Kpa postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy. Podkreślił, że ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest nieprawidłowa. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 Kpa), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 Kpa i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 Kpa. Organ odwoławczy stwierdził, że w uchylonej decyzji brak było wskazania podstawy do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej w kontekście powołanej podstawy prawnej, tj. art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Podkreślił, że organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci dokumentacji fotograficznej wykonanej w dniu kontroli gospodarstwa Skarżącego, nie wskazał sposobu ustalenia użytkowanej rolniczo powierzchni poszczególnych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a w rezultacie nie precyzuje przyczyn wyłączenia z płatności powierzchni 3,19 ha mającej wpływ na zmniejszenie płatności. Tym samym organ nie dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ustaleń zawartych w raporcie z kontroli. Przypomniał również, że zaskarżona decyzja wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania, kontrola na miejscu w gospodarstwie Skarżącego odbyła się po dniu wydania decyzji dotychczasowej ([...] marca 2021 r.), jak również po roku, którego dotyczył wniosek o przyznanie płatności, a w związku z tym obowiązkiem organu było wyjaśnienie, w jaki sposób wyniki kontroli przekładają się na prawidłowość deklaracji odnoszącej się do roku 2020.

Końcowo organ Ii instancji przypomniał, odwołując się do art. 107 § 3 Kpa, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja kryteriów tych nie spełniała.

Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z [...] r., po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2020, przyznał płatności w określonej w decyzji wysokości.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez Skarżącego odwołania organ odwoławczy decyzją z [...] r., uchylił w całości zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie zawarł w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia usuwającego z obrotu prawnego decyzje z [...] r., tym samym w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje przyznające płatności za 2020 r., co jest niezgodne z przesłanką art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. Wskazał, że we wznowionym postępowaniu, decyzja organu, wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa powinna zawierać rozstrzygniecie składające się z dwóch elementów, z których jeden eliminuje z obrotu prawnego dotychczasową decyzję, a drugi ponownie rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Dodatkowo wskazał, że organ I instancji nie zawarł uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczącego wznowienia postępowania.

Organ I instancji ponownie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] r. uchylił decyzje z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 oraz po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 przyznał płatności w wysokości wskazanej w decyzji. Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 149 § 2 Kpa. W ocenie organu w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania trybu nadzwyczajnego w postaci wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, po wydaniu, której zaistniały okoliczności faktyczne i dowody nieznane organowi wydającemu decyzję ostateczną (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). Organ przypomniał, że w dniu 24.03.2021 r. wpłyną do organu raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Analiza danych zawartych w raporcie wykazał, że powierzchnia działek G, I,J,K,L i M, jest mniejsza niż ta, do której Skarżący otrzymał płatność na podstawie decyzji z [...].02.2021 r. W ocenie organu okoliczności są nowe, ponieważ raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni wpłynął do organu w dniu 24.03.2021 r., to jest po wydaniu decyzji ostatecznej, a jednocześnie istniały w dniu wydania decyzji. Zdaniem organu pomimo faktu, ze czynności kontrolne zostały przeprowadzone w gospodarstwie Skarżącego w dniach [...] marca 2021 r., możliwe było ustalenie przez inspektorów terenowych stanu agrotechnicznego działek rodnych w roku 2020.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez Skarżącego odwołania, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie przesłanek wznowienia postepowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa) stwierdził, że zostały one spełnione. Nowymi dowodami, nieznanymi organowi I instancji w dniu wydania decyzji ostatecznej, były dane zawarte w raporcie z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni dotyczące działek rolnych zadeklarowanych do płatności za rok 2020. Dane te wpłynęły do organu w dniu 24.03.2021 r. a ich analiza prowadzi do wniosku, iż stan faktyczny istniejący w roku 2020 w zakresie wskazanych działek, był inny niż ten, który stanowił podstawę wydanej decyzji ostatecznej w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2020.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zaskarżył decyzje organu Ii instancji w całości. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził m.in., że podtrzymuje swoje zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych (z [...].04.2021 r.). Wskazał, że celem kontroli był pomiar działki rolnej na dzień przeprowadzania wizytacji terenowej. Oświadczył, że w 2020 roku użytkował działki rolne zgodnie z deklaracjami we wniosku o płatności oraz w powierzchniach takich jak we wniosku. Kontrola w marcu 2021 roku , która dotyczyła użytkowania w roku 2020 została przeprowadzona nierzetelnie. Pomiar powierzchni wykonany został tzw. "metodą po obwodzie" z pominięciem części obszarów łąk, na których z uwagi na ich charakter w okresie zimowym stoi woda i na które z tego powodu nie weszli kontrolujący mierząc powierzchnie, jak w przypadku działki ew. [...]. Stwierdzenie kontrolujących w marcu, że na łąkach nie ma śladu wypasu po sezonie wypasowym 2020 jest sugestywne. Poza śladami odchodów koni, które wypasam, na łąkach pozostało także ogrodzenie elektryczne. Ponad to na łące pastwiskowej odliczono powierzchnię, którą zajmują pojedyncze krzewy . Podniósł, że w tym samym roku, tzn. we wrześniu 2021 biuro kontroli na miejscu ARiMR przeprowadziło ponowną kontrolę powierzchni kwalifikujących się do płatności działek w gospodarstwie. Wyniki kontroli potwierdziły stan użytkowanych powierzchni deklarowanych we wnioskach o płatności, który w przypadku kwestionowanych działek od kilku lat jest taki sam. Twierdzenie w ocenie wyników kontroli z września 2021 roku, że na kwestionowanych działkach została przywrócona działalność rolnicza jest błędne. Działalność taka prowadzona jest na nich cały czas. Niestety specyfika terenu tak, jak w przypadku działek nr ew. [...] i [...] jest taka, że znajdują się na torfowiskach między zbiornikami wody powstałymi po wydobyciu torfu, na których to regularnie bobry budują tamy i okresowo podtapiają działki. Po zakończonym sezonie wypasowym bobry odbudowały tamy i podtopiły łąki, dlatego w okresie zimowym łąki podmokłe. Roboty związane z budową rurociągu biegnącego przez działkę prowadzone były w okresie zimowym, tj. koniec miesiąca lutego 2021- pierwsza połowa marca 2021 roku, co nie miało wpływu na jej użytkowanie, które w sezonie 2020 przebiegało zgodnie z deklaracją we wniosku o płatności.

W ocenie Skarżącego organ przeprowadził kontrole terenową nierzetelnie w terminie po wydaniu decyzji w sprawie płatności oraz pół roku po zakończonym sezonie kośno-pastwiskowym, w okresie zimowym kiedy łąki są podtopione Wyniki kontroli w żaden sposób nie odnoszą się do terminu jej wykonania, a wnioski mające przełożenie na pomniejszenie płatności wyglądają tak, jak gdyby robił to ktoś niemający podstawowej wiedzy agrotechnicznej.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1615) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Poddana kontroli Sadu decyzja wydana została w efekcie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Przypomnieć zatem należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 145 § 1 Kpa. Podstawą postępowania jest zgodnie z art. 149 § 2 Kpa postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie takie otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1. i art. 145a, 145aa i art. 145b nie wpłynęły na treść decyzji.

Przesłanki wznowienia postępowania są określone w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Enumeratywne wyliczenie przesłanek wznowienia powoduje, że przyczyny wznowienia są ograniczone jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa i 145b Kpa.

Co istotne z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 Kpa, wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zwężający.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa dotyczy nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Podkreślić należy, że pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Kiedy mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa o "nowych dowodach" istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który je wydał, chodzi o dowody w znaczeniu środków dowodowych, czyli w ujęciu przedmiotowym, a więc np. zeznania świadków istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który je wydał, a nie samych źródeł dowodowych (por. wyrok WSA w Łodzi z 28.04.2021 r., III SA/Łd 38/21, LEX nr 3184625). Natomiast przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa i wykładni prawa. Okoliczność faktyczna to okoliczność dotycząca stanu faktycznego sprawy.

Przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia.

Co za tym idzie nie będą stanowiły takiej podstawy okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Dowodem nie może być m.in. opinia biegłego sporządzona po wydaniu decyzji. Może ona co najwyżej ujawniać nowe fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. I wreszcie okoliczność ta lub dowód nie może być znany organowi wydającemu decyzję. Bez znaczenia pozostaje natomiast, czy brak wiedzy organu o tych faktach (dowodach) nastąpił w wyniku jego zaniedbań, czy też bez jego winy.

Tym samym doniosłe znaczenie ma fakt, kiedy ujawniły się nowe dowody lub okoliczności (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23.08.2018 r., II SA/Sz 428/18, LEX nr 2549110). Brak jednoznacznych ustaleń, co do daty wyjścia na jaw - istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, doprowadził do przedwczesnego przyjęcia, że w sprawie zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Brzmienie powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa nie jest konieczne łączne wystąpienie nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów. Ustawodawca posługując się pojęciem "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów" użył bowiem alternatywy, a nie koniunkcji. Tym samym wystarczy, że wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne.

Zatem wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Oznacza to, że wznowienie postępowania może mieć miejsce także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody zostaną ujawnione po wydaniu decyzji, lecz równocześnie zostaną ujawnione nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których nie wiedział organ w chwili wydawania decyzji. Nowa okoliczność istotna dla sprawy to taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Już w postanowieniu z dnia [...] r. o wznowieniu postępowania, uzasadniając wznowienie stwierdziły, że decyzja z [...] r. obarczona jest błędem, polegającym na przyznaniu płatności do powierzchni większej, niż wynika to ze stanu faktycznego, stwierdzonego na podstawie pomiarów powierzchni wykonanych w trakcie kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej. Wskazał, że w dniu 24.03.2021 r. od organu I instancji wpłynął protokół z kontroli dokonanej w dniu [...].03.2031 r. W postanowieniu o wznowieniu postępowania organ przesądził zatem, że istniały przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej. Tymczasem to dopiero przeprowadzenie postępowania ma dać odpowiedz na pytanie, czy w sprawie przesłanki te zaistniały, jaki był ich charakter (nowe okoliczności, nowe dowody), jaki był ich wpływ (istotny, czy też nieistotny), umożliwiający w konsekwencji uchylenie decyzji ostatecznej i ponowne orzeczenie w sprawie.

Sprawa była dwukrotnie uchylana przez organ odwoławczy ze wskazaniem m.in., iż zgodnie z art. 149 § 2 Kpa postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest nieprawidłowa. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 Kpa), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 Kpa i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 Kpa. Organ odwoławczy stwierdził, że w uchylonej decyzji brak było wskazania podstawy do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej w kontekście powołanej podstawy prawnej, tj. art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Podkreślił, że organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci dokumentacji fotograficznej wykonanej w dniu kontroli gospodarstwa Skarżącego, nie wskazał sposobu ustalenia użytkowanej rolniczo powierzchni poszczególnych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a w rezultacie nie precyzuje przyczyn wyłączenia z płatności powierzchni 3,19 ha mającej wpływ na zmniejszenie płatności. Tym samym organ nie dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ustaleń zawartych w raporcie z kontroli. Przypomniał również, że zaskarżona decyzja wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania, kontrola na miejscu w gospodarstwie Skarżącego odbyła się po dniu wydania decyzji dotychczasowej ([...] marca 2021 r.), jak również po roku, którego dotyczył wniosek o przyznanie płatności, a w związku z tym obowiązkiem organu było wyjaśnienie, w jaki sposób wyniki kontroli przekładają się na prawidłowość deklaracji odnoszącej się do roku 2020. Końcowo organ II instancji przypomniał, odwołując się do art. 107 § 3 Kpa, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Poddana kontroli Sądu decyzja nie usuwa wszystkich sformułowanych wcześniej przez organ odwoławczy nieprawidłowości.

Organy oby instancji nie mogą się zdecydować, czy ujawniony w dniu 24.03.2021 r. raport z kontroli na miejscu, jest nowym dowodem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, czy raczej z dokumentu tego wynikają ewentualnie nowe, istotne dla sprawy okoliczności.

I tak organ I instancji uzasadniając decyzję z [...] r. wskazał m.in., że "Z uwagi na nieprawidłowości tj. brak przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych oraz różnice pomiędzy powie powierzchnia zadeklarowaną do płatności a stwierdzoną wykryte przez inspektorów terenowych w trakcie kontroli na miejscu w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do zastosowania tryby nadzwyczajnego w postaci wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, po wydaniu której zaistniały nowe dowody, które nie były znane organowi wydającemu decyzje ostateczną, w myśl art. 145 § 1 pkt 5. W przedmiotowej sprawie Kierownik Biura otrzymał raport z kontroli na miejscu w dniu 24.03.2021 r., natomiast decyzja ... została wydana w dniu [...] r., więc uzasadnionym było wznowienie postępowania dotyczącego przyznania płatności bezpośrednich na rok 2020 zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5. Nowe fakty istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który ją wydał.", (s 2 decyzji organu I instancji).

Organ I instancji utożsamia zatem raport z kontroli na miejscu z nowym dowodem a nie z nowymi okolicznościami, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Dodatkowo posługuje się pojęciem "nowych faktów", które nie występuje w cytowanym przepisie.

Jak już to Sąd wskazał, raport z kontroli na miejscu był nowym dowodem, nieznanym organowi ale z całą pewnością nie był to dowód, który istniał w dacie wydawania przez organ decyzji ostatecznej. Tym samym nie był "nowym dowodem" w znaczeniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Również organ II instancji nie ustrzegł się tego typu uogólnień, które w konsekwencji nie pozwalają ocenić, która z przesłanek legła u podstaw rozstrzygnięcia. I tak uzasadniając rozstrzygniecie zawarte w decyzji z dnia [...] r. wskazał: "Mając na uwadze wskazane powyżej przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w/w przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa zostały spełnione w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, iż w przedmiotowej sprawie nowymi dowodami nieznanymi Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w dniu wydania decyzji ostatecznej, są dane zawarte w raporcie z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni dotyczące działek rolnych zadeklarowanych do płatności za rok 2020. " (s. 23 decyzji).

W innym miejscu uzasadnienia organ stwierdził, odwołując się do wyroku NSA, że "...o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone - wyspecjalizowane i bezstronne podmioty. Z tego też względu dowodom z protokołu kontroli należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności." (s.28 decyzji).

W uzasadnieniach decyzji obu instancji organy odnoszą się zatem do znaczenia pojęcia "dowodu" a nie pojęcia "okoliczności", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Podkreślić należy, że prowadzenie przez organy postępowania w nadzwyczajnym trybie, jakim jest jego wznowienie, nakłada na nie obowiązek precyzyjnego formułowania ustaleń faktycznych. Organy nie mogą stosować zamiennie pojęć, które na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, mają różne znaczenie. Jak już to Sąd wskazał z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 Kpa, wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zwężający.

Jeżeli organy uznały, że z dokumentu, jakim jest raport z kontroli na miejscu, wynikają nowe okoliczności faktyczne, które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i były istotne dla sprawy, czyli takie, które miały wpływ na treść wydanej decyzji, winny dać temu przekonaniu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Nadto oceniając nieprawidłowości na działce rolnej L w zakresie związanym z pracami budowlanym przy gazociągu organy obu instancji odwołały się do ustaleń jakich dokonały w "... oparciu o publicznie dostępne zdjęcia satelitarne pozyskane ze źródeł Sentinel (misję kosmiczne o charakterze teledetekcyjnym)" (s. 25 decyzji organu II instancji). Dalej organ odwoławczy stwierdził, że "Do akt niniejszej sprawy dołączono wydruki ze źródeł Setninel nr 1, 2, 3, prezentujące zdjęcia satelitarne wykonane dnia 25.10.2020 r., 17.07.2021 r. i 05.09.2021 r (obszar widoczny w negatywie). Na pierwszych 2 zdjęciach wyraźnie widoczna jest budowla (pas montażowy) gazociągu przechodząca przez działkę ewidencyjną nr [...], natomiast brak ingerencji w stan agrotechniczny działki nr [...] widoczny jest dopiero na zdjęciu z dnia 05.09.2021 r. (wydruk nr 3)".

Wskazane przez organ II instancji zdjęcia rzeczywiści zostały dołączone do (nieponumerowanych) akt sprawy, jednak nie sposób ustalić kiedy ograny zapoznały się z nimi, co jest istotne w kontekście przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, kiedy organ zapoznał się z tymi dowodami? Brak jednoznacznych ustaleń, co do daty wyjścia na jaw - istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, czy dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, doprowadził do przedwczesnego przyjęcia, że w sprawie zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Rozpoznając sprawę ponownie rolą organów będzie uwzględnienie wskazań Sądu wynikających bezpośrednio z treści uzasadnienia wyroku, czyli jednoznaczne stwierdzenie, czy w sprawie ziściły się przesłanki wynikające art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Czy organy uznały raport z kontroli na miejscu za nowy dowód, czy też wynikły z niego nowe okoliczności, o których mowa we wskazanym przepisie. Swoje ustalenia i ich ocenę organy winny precyzyjnie uzasadnić, stosownie do wymogów nałożonych nań w art. 107 § 3 Kpa. Przypomnieć zatem należy, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie postawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Organy winny odnieść w uzasadnieniu decyzji do podnoszonych przez Skarżącego twierdzeń i okoliczności.

Z tych też powodów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżona decyzję. Jednocześnie na postawie art. 135 ustawy uznał, że konieczne jest również uchylenie decyzji organu I instancji, ponieważ jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Na podstawie art. 200 orzeczono o zwrocie kosztów postępowania.