Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2109/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 487/19 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 maja 2019 r. nr SKO Gd/317/19 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 marca 2020 r., II SA/Gd 487/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku ("SKO" lub "Kolegium") z 21 maja 2019 r., nr SKO Gd/317/19, w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, I.B. i J.B. (inwestorzy) złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków letniskowych oraz budynku usługowego na działce nr [...] obszaru 2.9966 ha w miejscowości [...], gm. [...]. W charakterystyce planowanej inwestycji podano: budynki letniskowe - o pow. 25 m² każdy, wys. 7 m, dach: dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia 35-50º; budynek usługowy (gastronomiczny) o pow. zabudowy do 150 m², wys. do 12 m, dach: dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia 25- 45º; woda - z wodociągu gminnego (110 m³/m-c), odprowadzanie ścieków - do kanalizacji sanitarnej. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Burmistrz [...] decyzją z 12 października 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania E.K. i A.K. oraz K.B. i M.B. od tej decyzji, SKO w Gdańsku decyzją z 19 lipca 2018 r. uchyliło w/w decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało m. in., że wniosek inwestorów może budzić wątpliwości i wymaga wyjaśnienia. W przypadku, gdy zamiarem wnioskodawców było prowadzenie działalności gospodarczej – usług turystyki w oparciu o zespół domków letniskowych i budynek restauracyjny, to zasadne było przyjęcie przez organ I instancji, że planowane zamierzenie inwestycyjne ma charakter funkcji usługowej.

Dalej w wyroku II SA/Gd 487/19 przywołano, że ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz [...] zwrócił się do inwestorów o sprecyzowanie wniosku, a w odpowiedzi J.B. wskazał, że zamiarem wnioskodawców jest budowa "budynku usługowego oraz 5 budynków letniskowych mających służyć prowadzeniu działalności gospodarczej; bez wydzielenia działki." W sprawie opracowano nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i terenów sąsiednich, zaś projekt decyzji przedłożono do uzgodnienia właściwym organom. Starosta K. postanowieniem z 15 października 2018 r. uzgodnił projekt decyzji w przedmiocie ochrony gruntów rolnych, a Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Gdańsku projekt uzgodnił w trybie "milczącej zgody".

Wyrokując w sprawie II SA/Gd 487/19 kolejno wskazano, że decyzją z 13 grudnia 2018 r. Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego oraz budynków letniskowych w zabudowie usługowej turystycznej (decyzja wz). Podstawą przyjętych parametrów była analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i terenów sąsiednich, do której przyjęto obszar wokół działki inwestycyjnej o szerokości 222 m, przyjmując, że szerokość frontu tej działki wynosi 74 m. Jak ustalił organ w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, zabudowa zagrodowa, zabudowa gospodarczo-garażowa, tereny kolei, tereny rolnicze, obiekty infrastruktury technicznej, wody powierzchniowe śródlądowe, wody płynące oraz lasy.

W wyroku przywołano ustalenia zawarte w decyzji wz. Działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej gminnej nr [...] (dz. nr [...]) – ulicy [...], do sieci kanalizacyjnej, wodociągowej i energetycznej, a z uwagi na fakt, że jej teren obejmuje oznaczone użytki, nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze w odpowiedniej procedurze. Ponadto organ gminy stwierdził, że inwestycja nie narusza innych przepisów prawa, projektowane budynki usługowe mają zostać zlokalizowane w odległości ok. 92-114 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej gminnej (działka nr [...]). Budynki mieszkalne zlokalizowane przy ww. drodze oddalone są od jej linii rozgraniczających w odległości do ok. 50 m. W związku z tym, że dla analizowanego obszaru nie istnieje wyraźnie wykształcona linia zabudowy, zaproponowano ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej. Burmistrz przeanalizował także stosunek powierzchni zabudowy występującej w obszarze analizowanym do powierzchni działki, na tej podstawie stwierdził, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w terenie wynosi około 0,15, zaś inwestor wnioskuje o wskaźnik na poziomie 0,02 ((istniejące budynki w zabudowie mieszkaniowej o łącznej powierzchni ok. 423 m² oraz projektowane budynki o łącznej powierzchni do 275 m² na działce o powierzchni 29966 m²). Planowana inwestycja polega na budowie budynku usługowego gastronomicznego oraz kompleksu domków rekreacyjnych, służących prowadzeniu działalności gospodarczej. Powierzchnia zabudowy projektowanego budynku usługowego gastronomicznego (do 150 m²) jest zbliżona do powierzchni zabudowy znajdujących się w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej działki budynków mieszkalnych. Ustalając, że lokalizacja w bliskim sąsiedztwie wnioskowanej działki budynków mieszkalnych o zbliżonej powierzchni zabudowy, Burmistrz wywodził, że wnioskowany budynek usługowy gastronomiczny nie będzie negatywnie oddziaływał na ład przestrzenny okolicy. Powierzchnia zabudowy projektowanych domków rekreacyjnych ma wynieść 25 m². W sąsiedztwie znajdują się budynki o powierzchni zabudowy zbliżonej do wnioskowanej. W ocenie organu gminy projektowane budynki letniskowe nie będą negatywnie oddziaływać na ład przestrzenny okolicy. W efekcie ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy na nie więcej niż 0,02, zgodnie z wnioskiem inwestorów.

Następnie w wyroku wyłuszczono, że szerokość elewacji frontowej wnioskowanego budynku usługowego gastronomicznego ma wynieść do 12,5 m. Szerokość elewacji frontowej budynków rekreacyjnych ma wynieść do 7 m. Są to wartości niższe od średniej, ale nieodbiegające od wartości w sąsiedztwie wnioskowanej działki. Organ gminy przyjął, że projektowane budynki nie będą negatywnie oddziaływać na ład przestrzenny okolicy. Końcowo ustalono szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy na nie więcej niż 12 m, co pozwoli zrealizować zamierzenie inwestora. Ustalając wysokość kalenicy organ miał na uwadze, że w obszarze analizowanym budynek usługowy ma wysokość około 9 m, zaś zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna do 11 m. Organ uznał, stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003), że proponowana przez inwestora wysokość budynku na tak dużej działce jak działka inwestycyjna, nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Organ gminy doszedł do wniosku, że projektowane budynki rekreacyjne nie będą odbiegać wysokością od budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie. W zakresie geometrii dachu ustalono, że w obszarze analizowanym budynek usługowy posiada dach dwuspadowy o kącie nachylenia 35-45º, a zabudowa mieszkaniowa 15-45 stopni. W konsekwencji organ ustalił geometrię dachu jako dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 25-45º.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że na skutek rozpoznania odwołania (w wyroku nie wskazano podmiotów, które wniosły odwołanie, wśród nich była E.K. – uwaga Sądu) SKO w Gdańsku powołaną na wstępie decyzją z 21 maja 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.) w zw. z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945, Upzp).

W wyroku zrekapitulowano stanowisko organu II instancji przyjęte w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Odnosząc się do analizy Kolegium wskazało, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się budynek usługowy, w którym prowadzony jest zakład kamieniarski (dz. nr [...]), natomiast w obszarze analizowanym dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W związku z tym, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji dominującej czy też tożsamości działalności prowadzonej na tym obszarze uznano, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposób zagospodarowania (w tym wypadku usługi) oraz daje się w praktyce pogodzić z dominującą funkcją, nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy wnioskowanej inwestycji. Zdaniem organu II instancji należy przyjąć, że rozstrzygając o kontynuacji funkcji zabudowy nie ma potrzeby analizy korelacji zastanej funkcji usługowej z funkcją planowaną. W istocie prowadziłoby to do tego, że na danym terenie dopuszczalne byłoby świadczenie usług wyłącznie przedmiotowo homogenicznych. Z uwagi na to, że inwestorzy planują budowę budynku usługowego (gastronomicznego) oraz budynków letniskowych w zabudowie usługowej turystycznej, zaakceptowano ocenę I instancji, wedle której zarówno usługi gastronomiczne, jak i turystyczne, nie będą kolidowały z funkcją mieszkaniową, ani z funkcją usługową realizowaną na działce nr [...]. Ponadto w decyzji wz zawarto wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Odnosząc się do zarzutu w zakresie nieprawidłowego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy Kolegium wskazało, że linia zabudowy jest w ogóle niewykształcona lub jest nieregularna, działka objęta wnioskiem o powierzchni prawie 3 ha, jest położona niejako w "drugiej linii zabudowy", łączy się z drogą na trzech odcinkach. Dalej organ odwoławczy stwierdził prawidłowość także w zakresie ustalenia parametrów: powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W szczególności Kolegium nie podzieliło zarzutu, że parametry te zostały ustalone w sposób niejednoznaczny, gdyż na etapie warunków zabudowy dopuszcza się określenie parametrów przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie, do, od-do, około.

W skardze do WSA w Gdańsku E.K. zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wywodząc, że planowana zabudowa nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej;

2. § 4 rozp. MI 2003, poprzez niedostateczne wyjaśnienie na jakiej podstawie uznano, że dla analizowanego obszaru nie istnieje wyraźnie wykształcona linia zabudowy i na jakiej podstawie wyznaczono linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej gminnej (działka nr [...]);

3. § 5 rozp. MI 2003 poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej w sposób niejednoznaczny;

4. § 6 ust. 1 rozp. MI 2003 poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej powyżej średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, jak również wskazanie parametru w sposób niejednoznaczny;

5. § 7 ust. 1 rozp. MI 2003 poprzez ustalenie wysokości górnej kalenicy znacznie powyżej średniej, niedostateczne wyjaśnienie na jakiej podstawie została wyznaczona wysokość kalenicy i oraz określenie tego parametru w sposób niejednoznaczny;

6. § 8 rozp. MI 2003 poprzez ustalenie w sposób niejednoznaczny geometrii dachu.

W odpowiedzi na skargę SKO w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku skargę oddalił.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany jest zgodny z przepisami i umożliwia określenie charakterystycznych dla danego terenu funkcji i sposobu zagospodarowania. Także stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – w ocenie tegoż sądu – pozwalała na określenie parametrów planowanej zabudowy. Z analizy urbanistycznej wynika ponadto, że wszystkie parametry kształtujące zabudowę (wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometria dachu) zostały zanalizowane zarówno dla wszelkiej zabudowy w obszarze analizowanej i dla zabudowy o tożsamej, co planowana funkcji (czyli budynku usługowego).

W ocenie sądu pierwszej instancji wszystkie ustalenia analizy urbanistycznej zostały ustalone prawidłowo oraz w sposób, który uwzględnia przepisy rozp. MI 2003, a przede wszystkim wymagania ładu przestrzennego i specyfikę działki inwestycyjnej. Ustalenie niektórych parametrów zabudowy na poziomie przekraczającym średnie wartości w obszarze analizowanym znajduje odzwierciedlenie w wynikach analizy, jak również uzasadnienie w indywidualnej charakterystyce nieruchomości, która w przeciwieństwie do innych nieruchomości w obszarze analizowanym jest bardzo duża (prawie 3 ha), a ponadto posiada nieregularny kształt. To właśnie ze względu na specyficzny kształt działki inwestycyjnej i jej rozmiary, w połączeniu z równie specyficznym połączeniem z drogą publiczną (w trzech miejscach) i brak wyraźnie wykształconej linii zabudowy w obszarze analizowanym, ustalono linię zabudowy w nietypowy sposób – odzwierciedlony na załączniku graficznym do decyzji. Sąd wojewódzki nie dopatrzył się w tych ustaleniach błędu, tym bardziej, że są one wynikiem analizy popartej specjalistyczną wiedzą osoby sporządzającej analizę. Trudno też w tej sytuacji – zdaniem tegoż sądu wojewódzkiego – uznać, że budynek wyższy o 1 m od budynków znajdujących się w obszarze analizowanym na znacznie mniejszych działkach narusza wymagania ładu przestrzennego. Podobnie – jak przyjął sąd pierwszej instancji – rzecz się ma w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E.K. zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa), naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 4 ust. 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozp. MI 2003 poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że:

- kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej, tj. mieszkaniowej o zagospodarowanie uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję, przy czym zdaniem sądu nie występuje kolizja pomiędzy funkcją mieszkaniową a funkcją usługową, polegającą na prowadzeniu usług turystyki w oparciu o zespół domków letniskowych i budynek restauracyjny, jak również że brak jest potrzeby analizy korelacji zastanej funkcji usługowej (zakład kamieniarski) z planowaną funkcją usługową.

- ustalenie niektórych parametrów zabudowy na poziomie przekraczającym średnie wartości w obszarze analizowanym tj. szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej kalenicy oraz linia zabudowy, znajduje odzwierciedlenie w wynikach analizy, jak również uzasadnienie w indywidualnej charakterystyce nieruchomości, która w przeciwieństwie do innych nieruchomości jest bardzo duża (prawie 3 ha), a ponadto posiada nieregularny kształt;

b. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia w zaskarżonej decyzji SKO w Gdańsku przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 4 ust. 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozp. 2003.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Wnosi także o rozpoznanie skargi na rozprawie. Jednocześnie wnosi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważa się, że planowana inwestycja polega na budowie budynku usługowego oraz pięciu budynków w zabudowie usługowej turystycznej, zaś z jej treści nie wynika jakiego rodzaju będzie to usługa. Z wiedzy skarżącej wynika, że planowane przedsięwzięcie ma polegać na budowie budynku restauracji/pensjonatu, sali weselnej oraz budynków letniskowych dla turystów bądź uczestników imprez, które będą odbywać się na tym terenie. Zwraca się uwagę, że równolegle z zaskarżoną decyzją została wydana decyzja SKO z 23 maja 2019 r. SKO Gd/255/19 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Burmistrza [...] dot. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego na tej samej działce, tj. działce nr [...] w G. Analizując treść obydwu decyzji – zdaniem skarżącej kasacyjnie – dojść należy do wniosku, że inwestor planuje na przedmiotowym terenie budowę całego kompleksu rozrywkowo-turystycznego, na którym będą świadczone usługi związane z organizacją imprez, takich jak wesela, na wiele osób, usługi gastronomiczne oraz turystyczne polegające na wynajmie domków letniskowych, ewentualnie pokoi turystom. Jak podnosi skarżąca do argumentów tych WSA w Gdańsku nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, iż lektura akt nie potwierdza, by istniał konflikt pomiędzy funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym, a zastaną funkcją mieszkaniową i usługową. Nadto skarżąca kasacyjnie podkreśla, że planowane zamierzenie inwestycyjne w żaden sposób nie stanowi uzupełnienia istniejącej funkcji mieszkaniowej, albowiem planowane usługi gastronomiczno-hotelarskie nie będą służyć lokalnym mieszkańcom, a jedynie gościom weselnym i osobom przyjezdnym. Funkcja ta również w żaden sposób nie koreluje z istniejącą na analizowanym obszarze funkcją usługową w postaci zakładu kamieniarskiego, która to funkcja w żaden sposób nie zakłóca dominującej funkcji mieszkaniowej.

Na wyznaczoną rozprawę nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i oddalenie skargi, gdy zaskarżona decyzja ma być dotknięta naruszeniami przepisów: art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 4 ust. 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozp. MI 2003. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę na taki akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy postępowania, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Wskazane w skardze kasacyjnej jako przepisy dopełnienia, art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz § 4 ust. 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozp. MI 2003, nie mają charakteru przepisów postępowania, są to przepisy prawa materialnego. Przepisy te wszak powołano również w drugim zarzucie skargi kasacyjnej, w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Innymi słowy, naruszenie tych samych przepisów prawa materialnego nie może jednocześnie stanowić skutecznego zarzutu równocześnie nie zastosowania przez sąd wojewódzki tak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast żadnych przepisów postępowania, których naruszenia miał się dopuścić zaskarżony organ.

C. Skargę kasacyjną oparto również na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 4 ust. 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozp. MI 2003 poprzez ich błędną wykładnię. Pierwszy z tych przepisów stanowi jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną przez sąd administracyjny, który dopatruje się naruszenia prawa materialnego, a które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 Ppsa nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, albowiem nie dopatrzył się takiego typu naruszenia, jakie przewidziano w cyt. przepisie. Zarzut jego naruszenia tylko wtedy okazałby się trafny, gdyby skuteczne były zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tych zaś Sąd Naczelny nie dopatruje się.

D. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wynika jeden z koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, sprowadza się on do tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, ma być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek powyższy zwykło określać się mianem tzw. "dobrego sąsiedztwa". Sąd pierwszej instancji, eksponując w motywach zaskarżonego wyroku znaczenie, jakie dla ustalenia ziszczenia się warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp ma sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przygotowanej w trybie przepisów rozp. MI 2003, doszedł do przekonania, że – uwzględniając poczynione w sporządzonej analizie ustalenia faktyczne – nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności planowanej zabudowy usługowej z funkcją zastaną na obszarze analizowanym. W konsekwencji sąd a quo stwierdził, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. WSA w Gdańsku prezentuje pogląd, wedle którego, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Pogląd ten Sąd Naczelny w tym składzie podziela.

W judykaturze wyjaśniając rozumienie zasady "dobrego sąsiedztwa" trafnie wskazuje się, że funkcja zabudowy, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2023 r., II OSK 446/21, LEX nr 3505216; 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11,; 12 marca 2020 r. II OSK 243/19l; 8 grudnia 2020 r., II OSK 2636/18; cyt. wyroki publik. CBOSA.nsa.gov.pl).

E. W skardze kasacyjnej – zdaniem Sądu w tym składzie – nie podważono tych ustaleń faktycznych, które wynikają z analizy urbanistycznej, a które sąd pierwszej instancji słusznie zaaprobował, że w obszarze analizowanym występuje m. in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. Ta druga znajduje się na działce nr [...] (zakład kamieniarski), a z oznaczeń na aktualnej mapie geodezyjnej wynika, że dostępna ona jest od strony ul. [...], tj. tej samej, z której istnieje dostępność do działki inwestycyjnej. Z tego względu nie jest skuteczna argumentacja eksponująca oznaczenie w internecie adresu tego punktu usługowego. Nie mogły także odnieść skutku wywody strony skarżącej kasacyjnie eksponującej inny rodzaj działalności usługowej w postaci zakładu kamieniarskiego, która znajduje się w obszarze analizowanym, na rzecz skuteczności zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Argumentacja, wedle której zakład kamieniarski korelować ma z funkcją mieszkaniową jednorodzinną, a planowana przez inwestorów działalność usługowa w postaci usług gastronomicznych oraz budynków rekreacyjnych z zastaną zabudową nie koreluje, ma charakter subiektywny. Tak samo należy ocenić argument, wedle którego planowana zabudowa usługowa o charakterze gastronomicznym nie może służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkańców miejscowości, w której planowana jest inwestycja.

F. Nie jest skuteczny zarzut błędnej wykładni § 4 ust. 4 rozp. MI 2003. W skardze kasacyjnej zresztą nie wskazano, jaka wykładnia miałaby być w realiach tej sprawy prawidłową. Z argumentacji skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że strona skarżąca kasacyjnie w istocie zarzuca wadliwe zastosowanie cyt. przepisu prawa materialnego, wedle którego "Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Organ I instancji ustalając linię zabudowy uwzględnił ustalenia zawarte przez osobę uprawnioną w sporządzonej na użytek wydania decyzji wz, analizie. Z analizy tej wynika, że brak jest wykształconej linii zabudowy, budynki przy ul. [...] oddalone są od linii rozgraniczającej tej drogę publiczną od 0 do ok. 50 m. Na mapie uwzględniającej obszar analizowany zaznaczono linię zabudowy budynków na dz. sąsiednich nr [...] i [...], wyznaczoną w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogę – ul. [...] (dz. [...]). Z tej przyczyny w analizie zaproponowano ustalenie linii zabudowy na 6 m, a co zostało przyjęte w decyzji wz, a następnie zaaprobowane przez organ odwoławczy. Te ustalenia zaaprobował też sąd pierwszej instancji, eksponując zastane uwarunkowania urbanistyczne. Nietrafne jest wywodzenie w skardze kasacyjnej braku "jakiejkolwiek argumentacji dla takiego wyznaczenia linii zabudowy, jak i przywołania podstawy prawnej". Zaprezentowane w skardze kasacyjnej uzasadnienie odnośnie błędnej wykładni § 4 ust. 4 rozp. MI 2003 nie przekonuje zatem o słuszności takiego zarzutu.

G. Nie jest skuteczny zarzut błędnej wykładni § 6 ust. 1 rozp. MI 2003. Z cyt. przepisu wynika, że "Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%". W decyzji wz parametr szerokości frontowej nowej zabudowy ustalono na "nie więcej niż 12 m". Z tego względu zawarte w skardze kasacyjnej argumenty odwołujące się do innej wartości są zupełnie chybione. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, w sporządzonej na użytek decyzji wz analizie, zagadnienie szerokości frontowej przyszłej zabudowy jest potraktowane rzetelnie (s. 4 analizy), sama analiza zaś stanowiła załącznik do decyzji wz. Gwoli ścisłości, w zaskarżonym wyroku oczywiście nietrafnie na s. 14 uzasadnienia zamieszczono informację, jakoby szerokość elewacji frontowej ustalono na "14 m z tolerancją do 20 %". Przyjęta w decyzji wz szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy na 12 m nie narusza § 6 ust. 1 rozp. MI 2003. W tych okolicznościach zarzut błędnej wykładni cyt. przepisu nie jest usprawiedliwiony, w skardze kasacyjnej zresztą nie wskazano jaka wykładnia cyt. przepisu ma być prawidłową.

H. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni § 7 ust. 1 rozp. MI 2003, wedle którego "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". W skardze kasacyjnej nie wskazano, jaka wykładnia cyt. przepisu ma być prawidłową, ograniczając się do argumentacji odnośnie niedostatecznego wyjaśnienia przyjęcia rozważanego parametru w decyzji wz, tudzież ustalenia go w sposób niejednoznaczny. Tego ostatniego argumentu Sąd Naczelny nie podziela, wskazanie w decyzji wz, że ma to być "nie więcej niż 12 m" jest jednoznaczne.

Podzielić wypadnie ocenę sądu a quo, wedle którego wysokość zabudowy ustalono biorąc pod uwagę średnią występującą na obszarze analizowanym oraz indywidualne uwarunkowania wynikające z powierzchni działki, ostatecznie wyznaczając je na poziomie do 12 m (wysokość kalenicy). Trafnie sąd pierwszej instancji argumentował, że wielkości te organ przyjął na podstawie wyników analizy, co jest dopuszczalne na podstawie § 7 ust. 4 rozp. MI 2003. W tym zakresie analizator uwzględnił wysokość planowanych budynków rekreacyjnych na 7 m, zaś budynku usługowego na 12 m, uznając, że – przy uwzględnieniu dużej powierzchni działki inwestycyjnej – nie zaburzy to ładu przestrzennego. W zaskarżonym wyroku zaaprobowano takie zastosowanie przepisów rozp. MI 2003, słusznie oceniając, że trudno w tej sytuacji byłoby uznać, że budynek wyższy o 1 m od budynków znajdujących się w obszarze analizowanym na znacznie mniejszych działkach naruszałby wymagania ładu przestrzennego.

I. Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione, należało ją oddalić w myśl art. 184 Ppsa, o czym orzeczono jak w sentencji.