Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 325/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania S. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. (Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działającego z upoważnienia Burmistrza K.) z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...], wydaną w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Zaskarżoną decyzją organ pomocowy I instancji odmówił S. K. (dalej: wnioskodawczyni; skarżąca; strona) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111), z tytułu sprawowania opieki nad babcią, G. D.. W motywach organ stwierdził, że wnioskodawczyni jest osobą pozostającą w kolejnym stopniu pokrewieństwa, a przy życiu pozostają osoby z kręgu pierwszego pokrewieństwa (dzieci osoby wymagającej sprawowania opieki). Ponadto, na podstawie dołączonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności G. D. (orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] września 2017 r. znak [...]), organ ten stwierdził, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (zaliczonej do znacznego stopnia niepełnosprawności) istnieje od 56 roku życia, a to nie pozwala na przyznanie świadczenia ze względu na treść art. 17 ust. 1b powołanej ustawy.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji S. K. zakwestionowała jej prawidłowość, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K. 38/13 oraz błędną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a tej ustawy, co doprowadziło do niezasadnej odmowy przyznania jej, jako wnuczce osoby wymagającej opieki, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2021 r., wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 735] – dalej: k.p.a. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) stwierdziło, że odwołanie jest częściowo uzasadnione, jednak nie skutkowało to wzruszeniem zaskarżonej decyzji. Kolegium przyznało wnioskodawczyni słuszność "w zakresie warunku wynikającego z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych", jednak za niezasadny uznało zarzut dotyczący przepisu art. 17 ust. 1a tej ustawy.

Wskazując na ustalony stan faktyczny sprawy, organ II instancji wyjaśnił, że w sprawie nie został spełniony warunek wyrażony w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stąd też zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W tym względzie organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawczyni jest wnuczką osoby wymagającej opieki, tj. G. D., zaś przy życiu pozostają dzieci tej osoby i to one, w pierwszej kolejności, są zobowiązane do alimentacji na rzecz swojej matki. Kolegium podniosło, że nie ma znaczenia to, iż osoby te z jakichkolwiek innych przyczyn pozostających poza dyspozycją przepisu ustawy nie mogą podjąć opieki nad matką. W tym zakresie organ II instancji odwołał się do poglądów orzecznictwa i stwierdził, że prawo do tego świadczenia może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Wskakując na art. 128 i art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej również: Kodeks; k.r.o.), organ podniósł, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Organ odwoławczy stwierdził również, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o., z którymi to unormowaniami korespondują przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Poza tym Kolegium zwróciło uwagę na to, że pojęcie "osoba nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi [alimentacyjnemu]" z przyczyn oczywistych nie obejmuje sytuacji "zwykłej niemożności" sprawowania opieki z powodów takich jak np. pozostawanie w zatrudnieniu lub też odległe zamieszkiwanie. Według organu musi to być na tyle istotna przeszkoda, jednocześnie wykazana dowodowo, która rzeczywiście takie sprawowanie opieki wyklucza, skoro pomoc osobie wymagającej opieki polegać może nie tylko na osobistym sprawowaniu opieki, ale również na powierzeniu jej opiekunom zawodowym i pokrywania z tego tytułu kosztów.

W skardze na powyższą decyzję S. K. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Poza tym wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dołączonych do skargi dokumentów uzupełniających – na okoliczność istnienia obiektywnych przeszkód w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (G. D.), co też miało uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym pokrewieństwem, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności (wnuczce) wobec osoby wymagającej opieki.

Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 7, art. 11, art, 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie (niekompletnego) materiału dowodowego, przekroczenie swobodnej oceny dowodów oraz sporządzenie niekompletnego i nierzetelnego uzasadnienia faktycznego przedmiotowej decyzji, powielenie ustaleń organu I Instancji bez odniesienia się do zarzutów skarżącej, czym naruszono także zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.;

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niezgodnego z prawdą uzasadnienia decyzji z uwagi na opisanie stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistością i bezkrytyczne powielenie ustaleń organu I instancji;

3. naruszenie art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) poprzez "bezzasadne, bezpodstawne i arbitralne, niczym nie udowodnione oraz błędne ustalenie", że są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, o których mowa w art. 17 ust. 1a pkt 2 tej ustawy, a tym samym, że wnioskodawczyni jako innej osobie, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a na której zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła przedstawione zarzuty, odnosząc się do okoliczności wcześniej przytoczonych w odwołaniu. Argumentacja strony sprowadzała się do wykazania, że sytuacja życiowa każdego z trojga dzieci G. D. jest taka, że z przyczyn od nich niezależnych (obiektywnych) nie są w stanie (nie mogą) tej opieki nad swoją matką sprawować. Wobec tego stwierdziła, że w sprawie zachodzi łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1a pkt 1, 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na co ona sama powinna być traktowana jako "inna osoba na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki", o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, stąd też świadczenie pielęgnacyjnie jest jej "należne czy też winno (...) przysługiwać".

Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd zaznacza, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (patrz: zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2021 r., zarządzenie z dnia [...] października 2021 r.).

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, według powyżej przedstawionych kryteriów, Sąd stwierdził, że pomimo podniesienia częściowo zasadnych zarzutów procesowych skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt w swej istocie (co do rozstrzygnięcia sprawy) odpowiada prawu.

Sąd zaznacza, że należało do pewnego stopnia zgodzić się ze skarżącą co do wytkniętych niedostatków uzasadnienia decyzji Kolegium, jednakże wady te nie stanowiły o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zdaniem Sądu, Kolegium rozpatrzyło sprawę w drugiej instancji, przy tym skorygowało, częściowo błędne, stanowisko organu I instancji co do wykładni prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zwięzłe i syntetyczne (podobnie jak miało to miejsce w przypadku decyzji organu I instancji), mimo to zawiera – czy to wyrażone wprost, czy też w sposób dorozumiany – odniesienie do wszystkich doniosłych prawnie, istotnych okoliczności sprawy. Omówienie ich wymaga wyjściowo wyjaśnienia, że materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom [niż wymienione w pkt 1-3], na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1a tej ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z powyższych przepisów prawa materialnego wyłania się zakres ustaleń faktycznych, których poczynienie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie tych okoliczności, a następnie ocena prawna stanu faktycznego (akt subsumcji prawnej), powinny opierać się na wyczerpująco zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Poza tym stronom powinien być zapewniony czynny udział w postępowaniu, w tym możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), gdyż zasadniczo okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Z kolei przepis art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej, co jest istotne również z perspektywy zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma pewne niedostatki w zakresie wskazania konkretnych okoliczności sprawy, gdyż nie zawiera szczegółowego przedstawienia sytuacji rodzinnej osoby wymagającej opieki oraz okoliczności dotyczącej każdych z tych osób. Niemniej jednak zawiera końcowa ocenę ogólną stanu faktycznego na płaszczyźnie przepisów prawa znajdujących zastosowanie w tej sprawie. Z motywów decyzji organu II instancji wynika, że wnioskodawczyni jest wnuczką osoby wymagającej opieki, tj. G. D., zaś przy życiu pozostają dzieci tej osoby i to one w pierwszej kolejności są zobowiązane do alimentacji na rzecz swojej matki. Poza sporem pozostawał zaś status G. D. jako osoby wymagającej stałej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak i to, że skarżąca taką opiekę nad swoją babcią sprawuje.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło odrębnego omówienia sytuacji każdej z osób, które obciążałby obowiązek alimentacyjny względem G. D., wyprzedzający obwiązek skarżącej jako wnuczki. Stanowiło to uchybienie w zakresie wyżej przywołanych przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., jednak Sąd uznał, że nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podobnie Sąd ocenił kwestię braku wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. Organy orzekały na podstawie materiału procesowego pochodzącego od strony (wniosek, oświadczenia i inna przedłożona dokumentacja), bądź sporządzonego przy udziale strony (wywiad środowiskowy). Nie sposób w takich warunkach uznać, że strona nie mogła się wypowiedzieć co do tak zebranych i przeprowadzonych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych (własnych) żądań.

Wspomniane braki w pierwszym rzędzie dotyczą małżonka osoby niepełnosprawnej, który to (H. D.) – jak wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego i twierdzeń skarżącej – ma 80 lat i jest osobą schorowaną (schorzenia przewlekłe, ograniczenia ruchowe), wobec czego nie jest w stanie należycie zaopiekować się żoną (również pracownik socjalny nie wskazywał tej osoby jako "osoby do sprawowania opieki nad niepełnosprawną). Z kontekstu całości rozważań Kolegium można jednak wyprowadzić wniosek, że organ ten faktu, iż osoba wymagająca opieki ma męża, nie uznał za rozstrzygający w sprawie. Pomimo zawarcia w końcowej części uzasadnienia uwag prawnych dotyczących obowiązku alimentacyjnego małżonka (w stosunku do współmałżonka), który wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, organ II instancji jednoznacznie stwierdził, że przy życiu pozostają dzieci osoby wymagającej opieki i to one w pierwszej kolejności są zobowiązane do alimentacji na rzecz swojej matki. Wobec tego Sąd przyjął, że organ w istocie uznał, iż kwestia pozostawania przez podopieczną w związku małżeńskim samodzielnie nie przesądzała o wyniku sprawy, a przywołane poglądy ogólne, dotyczące wyprzedzania obowiązku alimentacyjnego małżonka względem innych osób zobowiązanych (krewnych) służyły wzmocnieniu tezy o znaczeniu kwestii "kolejności" zobowiązanych do alimentacji dla określenia katalogu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, iż uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego co do zasady przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 599/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w szczególnie uzasadnionych, wyjątkowych okolicznościach możliwie jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej wobec niepełnosprawnego obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności niż żyjący współmałżonek, jeżeli małżonek ten wprawdzie nie legitymuje się wymaganym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności, jednak obiektywnie [z racji wieku lub stanu zdrowia] nie był zdolny tego obowiązku wypełnić w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 394/21, dostępnym jw.). Zauważyć przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, tj. opłacenia osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 229/21, dostępny jw.).

Należy zarazem podkreślić, że konieczność przyznania pierwszeństwa wynikom wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych aktualizuje się wyłącznie w określonym stanie faktycznym sprawy. Gdyby Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał organowi odwoławczemu poczynienie pełnych, należycie przedstawionych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych w kwestii dotyczącej małżonka G. D., tym samym ukształtowałby sytuację prawną skarżącej mniej korzystnie niż przyjął to organ II instancji w zaskarżonej decyzji, który pominął męża osoby niepełnosprawnej w kontekście oceny osób zobowiązanych do alimentacji i zapewnienia jej opieki. Sąd powstrzymał się przed takim działaniem, respektując wymogi przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a. (zakaz wydawania orzeczenia na niekorzyść skarżącego).

Przechodząc do kolejnego aspektu sprawy, tj. do kwestii dotyczących bliższych zstępnych osoby wymagającej opieki, należy wyjaśnić, że według skarżącej sytuacja dzieci G. D. przedstawia się następująco: 1) córka W. J., lat 55, pobiera świadczenie pielęgnacyjne na własne dziecko, które choruje na zespół Downa; nie ma możliwości stałej opieki nad swoją matką; 2) córka H. C., lat 53, jest wdową, sama choruje przewlekle, jest po udarze, korzysta z rehabilitacji i wymaga opieki, którą zapewnia jej syn; ze względu na odległość zamieszkania i swoją chorobę córka ta nie może sprawować stałej opieki nad matką; 3) syn H. D., lat 50, żonaty, zamieszkały w tej samej miejscowości, pracuje zawodowo, obecnie po przebytej chorobie alkoholowej, choruje na nadciśnienie.

Okoliczności dotyczące trojga dzieci G. D. wynikały z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak również zostały podane w odwołaniu (a także w skardze). Natomiast sama interpretacja tych okoliczności przez skarżącą, jako uzasadniających uznanie, że wskazane osoby nie mogą opiekować się własną matką, stanowiły subiektywną ocenę strony postępowania. Dlatego też Sąd nie znalazł żadnych podstaw do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do skargi. Dokumenty te nie potwierdziłyby nic ponad to, na co konsekwentnie skarżąca wskazuje od momentu złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto uprawnienie sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może służyć ponownemu rozpatrzeniu sprawy administracyjnej, w tym ustalaniu stanu faktycznego takiej sprawy. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne, aczkolwiek jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji, co polega na ocenie zgodności z prawem zaskarżonego działania lub stanu zwłoki (bezczynności, przewlekłości) organu administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17 – dostępne jw.). W przekonaniu Sądu, w niniejszym postępowaniu nie zaistniały żadne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy sądowej wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, których wyjaśnienie byłoby niezbędne dla dokonania kontroli działania organu i wyrokowania w sprawie. Dlatego też Sąd zbadał zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i ocenił, czy skarga była zasadna.

Sąd zaznacza, że pomimo wspomnianego już braku odrębnych rozważań organu, dotyczących sytuacji każdego z bliższych zstępnych G. D., Kolegium wyprowadziło trafny wniosek końcowy i nie popełniło błędu w wykładni czy też zastosowaniu prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Podkreślenia zatem wymaga, że przepisy art. 17 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierają zamknięty katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ściśle związany z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie a osobą będącą pod jej opieką. Pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało uregulowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359) i polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy Kodeksu ustalają również kolejność zobowiązanych stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Innymi słowy, w świetle tych przepisów obowiązek alimentacyjny dzieci (w stosunku do rodziców) jest pierwszoplanowy i wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 87, art. 128, art. 129 § 1 i art. 132 k.r.o. Stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala w art. 132 kolejność zobowiązanych, stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Idąc dalej, Sąd stwierdza, że przepisy art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jednoznacznie określają katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji, według kolejności tego zobowiązania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej (językowej), której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a tej ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że możliwe jest w szczególnie wyjątkowych okolicznościach przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, np. dzieci osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z ich woli, nie są zdolne do sprawowania opieki nad taką osobą. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania tej opieki, gdyż pozwala im na to wiek, stan zdrowia lub status materialny, lecz odmawiają jej sprawowania, względnie pozostawiają pełnienie jej innej osobie, spokrewnionej z podopiecznym w dalszym stopniu. Stąd też zgodzić należy się z organem odwoławczym, że to dzieci w pierwszej kolejności zobowiązane są do sprawowania opieki nad swoim rodzicem. W konsekwencji, tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń, o jakich mowa w art. 132 k.r.o., może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne osoby zobowiązane.

Z niezakwestionowanych ustaleń organu odwoławczego wynika, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki - G. D., ma troje dzieci, zaś skarżąca jest jej wnuczką, a zatem osobą spokrewnioną w drugim stopniu. Zagadnienie dotyczące współmałżonka zostało już omówione we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, dlatego dalsze rozważania skupią się na ocenie prawnej sytuacji, w której pozostają bliżsi zstępni tej osoby niż skarżąca. Obowiązek alimentacyjny tych osób wyprzedza więc potencjalny obowiązek alimentacyjny skarżącej, która jest wyłącznie wnuczką osoby podlegającej opiece, a więc zstępną w stopniu dalszym niż dzieci osoby niepełnosprawnej. Powyższe oznacza, że aby zaktualizował się jej obowiązek alimentacyjny wobec babci, to po stronie dzieci osoby wymagającej opieki muszą wystąpić niezależne od nich, obiektywne okoliczności uniemożlwiające realizację obowiązku alimentacyjnego. Zatem warunkiem niezbędnym do takiej oceny jest wykazanie, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych, przyczyn nie mogą zajmować się swoim rodzicem.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że generalnie po stronie najbliższych zstępnych, ujmowanych łącznie – osoby niepełnosprawnej, nie zachodzą takie przeszkody. Stanowiska tego w żaden sposób nie podważa argumentacja skargi. Powołanie się przez skarżącą na niemożność sprawowania opieki przez każde z dzieci osoby niepełnosprawnej – a to z uwagi na ich stan zdrowia, własne sprawy rodzinne czy też zatrudnienie – co do zasady nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej.

Podkreślić należy, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, że obowiązek alimentacyjny może polegać nie tylko na osobistych staraniach, ale także na finansowaniu opieki, a zatem pokrywaniu kosztów powierzenia wykonywania opieki podmiotowi wykonującemu odpłatnie czynności opiekuńcze – i w ten sposób dostarczaniu niezbędnych środków. Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, jeżeli zabezpieczy ona w należyty sposób interesy uprawionego. Tym bardziej w razie istnienia kilku zstępnych pierwszego stopnia (w linii prostej) opieka nad własną matką może być sprawowana na zasadzie współpracy rodzinnej, nie wykluczając wspólnego finansowania specjalistycznej opieki, czy też odpłatnego powierzenia wykonywania czynności opiekuńczych innej osobie z rodziny. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałby niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego na podstawie art. 128 i następne k.r.o. (por. poglądy orzecznictwa przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 223/21, dostępnym jw.). Nie można przyznać świadczenia członkowi rodziny spokrewnionemu w dalszym stopniu z osobą wymagająca opieki, gdy zobowiązani w pierwszej kolejności nie chcą dostarczać środków pieniężnych czy zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny. Nie są to bowiem przyczyny niezależne od nich i ich woli, a tylko takie zwalniają z obowiązku alimentacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1700/12 (LEX nr 1291354, dostępnym jw.) podkreślił, że uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, dalsza osoba – w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy – uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie albo gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej, powyżej wskazanej kategorii osób. O ile przy tym – z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej – może okazać się działaniem celowym przyjęcie w danym stanie faktycznym, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna, niż wymienione expressis verbis w ustawie, kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy (alimentacji). To nie rodzina decyduje komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a rozstrzyga o tym przepis prawa. Z tego też powodu, zawarte w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulowanie prawne, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy fakt pozostawania w zatrudnieniu czy opiekowania się własnym (nawet niepełnosprawnym) dzieckiem. Tylko obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą takiej opieki wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności (por. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2161/20 i 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1115/19, dostępne jw.).

Tutejszy Sąd nie kwestionuje faktycznego sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną babcią, jako przejawu osobistego zaangażowania w sprawy rodzinne, jednak stwierdza, że w stanie faktycznym sprawy nie należy ona do kręgu osób uprawionych, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie zaistniały bowiem – tj. nie zostały wykazane w postępowaniu administracyjnym – okoliczności, które pozwoliłyby na zaktualizowanie się obowiązku alimentacyjnego względem krewnego w linii prostej drugiego stopnia i odstąpienie od zasady przyznania świadczenia pielęgnacyjnego poprzez pominięcie osób najbliższych.

W przekonaniu Sądu nie występują obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki nad G. D. przez co najmniej jedno z jej trojga dzieci, których miejsca pobytu są znane, i z których żadne nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przypomnieć jeszcze raz należy, że przepis art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje na warunek określony w następujący sposób, że nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, względnie są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nawet gdyby z korzyścią dla strony założyć, że jedna z córek osoby niepełnosprawnej, mimo że nie legitymuje się wymaganym orzeczeniem o niepełnosprawności, nie może – z racji stanu zdrowia oraz sytuacji osobistej i materialnej – wykonywać opieki nad własnym rodzicem, to nadal pozostaje jeszcze dwoje dzieci, które wspólnie powinny wykonywać w tym zakresie obowiązek alimentacyjny. Pobieranie przez drugą córkę świadczenia pielęgnacyjnego na własne dziecko nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, nawet jeżeli osoba ta nie ma możliwości stałej, osobistej opieki nad swoją matką. To samo należy odnieść do syna osoby niepełnosprawnej, aktywnego zawodowo pomimo przebytej choroby i określonych dolegliwości (okoliczności te nie uniemożliwiają mu zarobkowania). Takie okoliczności, jak pobieranie innego świadczenia rodzinnego, opieka nad własnym dzieckiem (również niepełnosprawnym), czy wykonywanie pracy zawodowej nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, nie stanowi bowiem o istnieniu obiektywnych przyczyn braku możliwości zajmowania się swoim rodzicem, chociażby poprzez udzielenie mu odpowiedniego wsparcia finansowego.

Na koniec podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co oznacza, iż osoba uprawniona do niego – a taka osobą mógłby w realiach niniejszej sprawy być chociażby pracujący syn osoby wymagającej opieki – może podjąć decyzję o rezygnacji z wykonywanej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. To, że wyboru takiego dana osoba nie dokonuje i decyduje się w dalszym ciągu wykonywać pracę zarobkową nie powoduje, iż przestaje ciążyć na takim członku rodziny obowiązek alimentacyjny wobec matki, a prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przechodzi na kolejne osoby, inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w tym na wnuczkę. W takich sytuacjach faktycznych, jak zaistniała w niniejszej sprawie, należy uznać, że dalszy krewny (wnuk) osoby wymagającej opieki dobrowolnie zastępuje w wykonywaniu tej opieki osoby zobowiązane do alimentacji, spokrewnione w pierwszym (bliższym) stopniu z osobą niepełnosprawną. W tego rodzaju przypadkach nie może on jednak uzyskać świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Tutejszy Sąd nie kwestionuje faktycznego sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym krewnym, ani jej zaangażowania w sprawy rodzinne, jednak stwierdza, że w stanie faktycznym sprawy nie należy ona do kręgu osób uprawionych, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.