Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 217/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1  5,
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody z dnia 23 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. z 23 września 2022 r., nr [...] (znak: [...]) odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz hali magazynowej na działce nr [...], jedn. ewid. [...], w Z. , gm. S..

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 4 listopada 2021 r. T. Sp. z o.o., wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz hali magazynowej na działce nr [...], jedn. ewid. [...], przy ul. [...] w Z. , gm. S..

Pierwotną decyzją z 18 marca 2022 r. (znak: [...] Starosta P.) odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz hali magazynowej na działce nr [...] w Z. , gm. S..

W wyniku odwołania inwestora Wojewoda decyzją z 15 czerwca 2022 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że cały obszar działki nr [...] objęty jest ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia 22 listopada 1993 r. - dalej "plan miejscowy", na terenach określonych symbolem MP, Zl i [...], a nie jak błędnie stwierdził Starosta P., na terenach oznaczonych symbolem Mj. Powyższe świadczyło o błędnie nałożonych na inwestora obowiązkach określonych w postanowieniu z 20 grudnia 2021 r., które odnosiły się do terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem Mj.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta P. postanowieniem z 22 lipca 2022 r., nałożył na inwestora, w terminie 28 dni od daty jego doręczenia, obowiązek usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości.

Organ I instancji decyzją z 23 września 2022 r. ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych w ww. postanowieniu w zakresie pkt 1, 2, 3, 5, 6, 7 tiret 1 i 2. Ponadto w przypadku hali magazynowej, w części rysunkowej nie wskazano wymiaru określającego wysokości projektowanego budynku, przez co nie można określić, czy przepisy § 6 ust. 3 pkt 2 lit. e planu miejscowego zostały spełnione.

Organ w uzasadnieniu wskazał, że analiza przedłożonych przez inwestora projektów wykazała, że nie wywiązał się on w całości z obowiązków nałożonych w postanowieniu.

Postanowienie zostało, zdaniem organu, bezskuteczne w odniesieniu do punktu 1 postanowienia dotyczącego braku zgodności projektowanej inwestycji z przeznaczeniem terenu wynikającym z treści i załącznika graficznego miejscowego planu obowiązującego dla działki [...] położonej w Z. . Skoro dla symbolu Mj nie przewidziano jakiejkolwiek funkcji towarzyszącej, a dla symbolu MP dopuszczono nieuciążliwe miejsce pracy w obrębie budynku mieszkalnego lub w osobnym obiekcie to zgodnie z § 5 ust. 1 pkt. 4 i 5 przeznaczenie podstawowe powinno przeważać na wyznaczonym terenie a przeznaczenie dopuszczalne jedynie je uzupełniać i wzbogacać. Zdaniem organu budowa na terenie nieruchomości budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy prawie pięciokrotnie mniejszej od projektowanego budynku hali magazynowej, w sytuacji kiedy podstawowym przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa, a miejsce pracy w obrębie budynku mieszkalnego lub w osobnym obiekcie jest wyłącznie dopuszczone.

Organ wskazał również, że w punkcie 2 postanowienia zobowiązano inwestora, aby plan zagospodarowania terenu opracować z naniesieniem zakresu terenów o różnym przeznaczeniu określonych w załączniku graficznym do miejscowego planu - dot. terenu oznaczonego symbolem Zl. Działka [...] w Z. zlokalizowana jest na terenach oznaczonych w palnie symbolem MP, Zl i KD-Z. Fragment działki przeznaczony w palnie na drogę dojazdową nie został na rysunku planu zagospodarowania terenu rozróżniony, a cały obszar pomiędzy granicą działki (od strony działki drogowej nr ewid.[...] a nieprzekraczalną linia zabudowy dla obiektów budowlanych nie przeznaczonych na pobyt ludzi w odległości 20 m od terenów kolejowych) został wskazany jako teren Zl. Tym samym bilans terenu nie stanowi odniesienia do sytuacji rzeczywistej, gdyż fragment działki przeznaczony pod drogę dojazdową powinien zostać z bilansu terenu wyłączony. Ponadto granica terenu Zl wzdłuż drogi KD-1 zawiera się zgodnie z rysunkiem planu pomiędzy granicą działki a nieprzekraczalną linią zabudowy dla obiektów budowlanych nieprzeznaczonych na pobyt ludzi, natomiast na rysunku planu zagospodarowania terenu przebieg granicy dla terenu Zl jest inny.

Dalej argumentowano, że w punkcie 3 postanowienia, zobowiązano inwestora, do opracowania rysunku planu zagospodarowania terenu z naniesieniem oraz zwymiarowaniem linii zabudowy, o których mowa w § 6 ust.3 pkt. 2 lit. d planu oraz zgodnie z załącznikiem nr 2 do miejscowego planu. Nie wszystkie linie zostały zdaniem organu I instancji naniesione w sposób poprawny. Zdaniem organu nieprzekraczalna linia zabudowy dla budynków mieszkalnych jednokondygnacyjnych w odległości 50,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej KDK - 5 nie została na rysunku planu wyznaczona prawidłowo. Linia ta została zwymiarowana na rysunku planu jako 50 m od drogi krajowej [...], jednakże wymiar ten nie jest zgodny z pomiarem dokonanym przy pomocy skalówki, a tym samym przebieg tej linii nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Nie wywiązano się również z punktu 5 postanowienia, w którym pełnomocnik inwestora został zobowiązany do tego aby inwestycje projektować spełniając zapis § 6 ust. 3 pkt. 2 lit. c - część działki określonej symbolem Zl przeznaczyć w maksymalnym stopniu na zieleń izolacyjną, co nie zostało wykazane.

Punkt 6 postanowienia nie został według organu również spełniony, odnosił się on do bilansu terenu, który miał wykazać iż projektowana inwestycja spełnia zapisy § 6 ust. 3 pkt. 2 lit. b planu. Należało poprawnie wskazać powierzchnie zabudowy projektowanego budynku mieszkalnego, gdyż ta wskazana w bilansie różniła się od powierzchni wyliczonej z wymiarów budynku, należało również wskazać powierzchnię utwardzeń istniejących oraz projektowanych, w tym wskazać powierzchnie utwardzeń pełnych i przepuszczalnych. Przedstawiony na stronie 12 projektu zagospodarowania terenu bilans nie uwzględnia zdaniem organu rzeczywistego zagospodarowania terenu.

Dalej wskazano, że postanowienie zostało również bezskuteczne w odniesieniu do punktu 7 tiret 2, który zobowiązywał inwestora aby w części opisowej planu zagospodarowania terenu dot. ochrony przeciwpożarowej wskazać wymaganą ilość wody do celów przeciwpożarowych oraz wykazać możliwość jej zapewnienia z istniejącego hydrantu, a w przypadku braku takiej możliwości zaprojektować źródło wody uzupełniające zgodnie z § 14 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2020.1609) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U.2009.1030). W piśmie z dnia 24 sierpnia 2022r. inwestor zawarł informację, iż testy wydajności hydrantu zostaną wykonane podczas wykonywania Projektu technicznego, a tym samym nie wykazał, że woda do celów przeciwpożarowych w wymaganej przepisem ilości zostanie zapewniona.

Od ww. decyzji Starosty z 23 września 2022 r. odwołanie złożyła T. Sp. z o.o., wskazując na naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) poprzez zobowiązanie Odwołującej się do usunięcia nieprawidłowości wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (w szczególności dotyczących przedłożonych projektów), pomimo braku podstaw prawnych do takiego żądania.

Zarzuciła także naruszenie 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 i § 6 ust. 2 w związku z § 5 ust. 1 pkt 4 i 5 miejscowego planu poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż budownictwo jednorodzinne musi być dominujące na analizowanym obszarze, podczas gdy z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika, iż w zakresie przedmiotowego obszaru budownictwo jednorodzinne wraz z nieuciążliwym miejscem pracy to funkcja podstawowa w obu aspektach, a co za tym idzie, przewaga jednej z tych funkcji nie jest wymagana.

Następnie wskazano na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w związku z § 6 ust. 3 pkt 2 lit. c miejscowego planu, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji dowolne uznanie, iż Odwołująca się nie wykazała, aby inwestycję projektowano z maksymalnym przeznaczeniem obszaru oznaczonego symbolem Zl na zieleń izolacyjną, podczas gdy z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika, iż w miejscowym planie brak jest konkretnych wytycznych w tym zakresie, a także naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz 107 § 1 pkt 6 i 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie w zaskarżonej decyzji odniesienia się do argumentów przedstawionych przez stronę w piśmie z 24 sierpnia 2022 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odzwierciedla pełnego stanowiska strony, w którym wskazano już na błędną interpretację przepisów planu miejscowego.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. z 23 września 2022 r., nr [...] (znak: [...]) odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz hali magazynowej na działce nr [...], jedn. ewid. [...], przy ul. [...] w Z. , gm. S..

W motywach rozstrzygnięcia wskazano na brzmienie przepisów Prawa budowlanego, które mają zastosowanie w sprawie, tj. art. 35 ust. 1, 3 i 4, a także art. 4. Organ odwoławczy wskazał, że jednym z ograniczeń, związanych z korzystaniem z prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy, jest ograniczenie wynikające z regulacji planistycznych. Stosownie bowiem do treści art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), plan miejscowy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Zdaniem organu udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, wbrew ograniczeniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tytko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu.

Organ II instancji podał, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy wynoszącej 91,98 m2 oraz hali magazynowej o powierzchni zabudowy wynoszącej 448,00 m˛ na działce nr [...] w Z. , na której znajduje się już istniejący budynek mieszkalny o pow. zabudowy wynoszącej ok. 142 m2 i istniejący budynek magazynowy o powierzchni zabudowy wynoszącej ok. 400 m2.

Dalej Wojewoda podał, że działka nr [...] objęta jest uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia 26 czerwca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. W. z 2002 r., poz. [...]) w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia 22 listopada 1993 r. (Dz. Urz. Woj. W. z 1993 r., nr [...], poz. [...]).

W pierwszej kolejności wskazano, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że działka nr [...] znajduje się na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami:

- MP - budownictwo jednorodzinne z dopuszczeniem nieuciążliwego miejsca pracy w obrębie budynku mieszkalnego lub w osobnym obiekcie,

- Zl - zieleń izolacyjna,

- [...] - ulica dojazdowa (gminna).

W następnej kolejności organ odwoławczy przywołał uregulowania miejscowego planu i wskazał, że z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że obiekty magazynowe o funkcji z nieuciążliwym miejscem pracy, stałyby się dominujące i przeważające swą powierzchnią na tym terenie, a budynki mieszkalne jednorodzinne uzupełniałyby jedynie zabudowę dopuszczalną.

Dalej organ II instancji argumentował, że z rysunku planu miejscowego wynika, że część działki nr [...] (ok. 60 m2), w granicy z działką drogową nr [...], przy ul. [...], przeznaczona jest na drogę dojazdową (symbol [...]), a z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że zaprojektowano tam teren biologicznie czynny, tym samym jak słusznie wskazał organ I instancji, bilans terenu biologicznie czynnego, określony w części opisowej projektu zagospodarowania terenu tj. 2081,00 m2 (50,01% powierzchni działki inwestycyjnej), nie stanowi odniesienia do sytuacji rzeczywistej, gdyż fragment działki przeznaczony pod drogę dojazdową powinien zostać wyłączony z bilansu terenu biologicznie czynnego.

Podsumowując, zdaniem organu odwoławczego, inwestor nie wywiązał się ze słusznie nałożonego na niego obowiązku określonego w pkt. 1, 2 i 6 postanowienia, co prawidłowo skutkowało wydaniem przez Starostę P. decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę.

Dalej Wojewoda stwierdził jednak, że organ I instancji, błędnie ocenił, iż inwestor nie wywiązał się z pkt 3, 5 oraz 7 tiret 1 postanowienia, a wysokość hali magazynowej narusza przepisy § 6 ust. 3 pkt 2 lit. e miejscowego planu.

Wskazał, że z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że plan zagospodarowania terenu opracowany został z naniesieniem oraz zwymiarowaniem obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy, o których mowa w § 6 ust. 3 pkt 2 lit. d planu miejscowego oraz zgodnie z rysunkiem planu miejscowego. W legendzie oraz w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu oznaczono odpowiednie elementy projektowanej inwestycji, tj.: nawierzchnię utwardzoną przepuszczalną, nawierzchnię nieprzepuszczalną, obszar istniejącego terenu utwardzonego oraz zieleni izolacyjnej, wielopiętrowej i zimozielonej, którą zaprojektowano na całym terenie oznaczonym symbolem Zl, co jest zgodne z § 6 ust. 3 pkt 2 lit. c planu miejscowego.

Dalej argumentowano, że z części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. 13) wynika, że dla projektowanych budynków nie przewidziano drogi przeciwpożarowej, ponieważ projektuje się budynki zakwalifikowane jako niskie, nieprzekraczające gęstości obciążenia ogniowego wynoszącego 500 MJ/m2 oraz bez strefy pożarowej powyżej 1.000 m2. Przewidziane natomiast jest zaopatrzenie przeciwpożarowe zewnętrzne, tj. istniejący hydrant zewnętrzny DN 80 w odległości mniejszej niż 75 m od budynku hali (13 m od strony wschodnio-południowej). Ponadto, na etapie postępowania odwoławczego, Skarżąca przedłożyła sprawozdanie z wyniku badania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej dla ww. inwestycji wykonane przez Z. S.A. w S., z którego wynika, że wystarczająca ilość wody do celów przeciwpożarowych z istniejącego hydrantu nadziemnego DN 80, przy ul. [...], będzie zapewniona.

Organ odwoławczy stwierdził również, wysokość hali magazynowej wynosi 6,0 m (rys. nr A-08), a więc nie przekracza ona wysokości określonej w § 6 ust. 3 pkt 2 lit. e planu miejscowego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka T. Sp. z o.o., zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) ("p.b.") w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 6 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy S., z dnia 22 listopada 1993 r. (dalej jako "plan miejscowy" lub "m.p.z.p.") poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż budownictwo jednorodzinne musi być dominujące na analizowanym obszarze, podczas, gdy z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika, iż w zakresie przedmiotowego obszaru budownictwo jednorodzinne wraz z nieuciążliwym miejscem pracy to funkcja podstawowa w obu aspektach, a co za tym idzie, przewaga jednej z tych funkcji nie jest wymagana.

2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., "k.p.a.") poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu administracyjnego I instancji w warunkach, w których organ ten w przeszłości, na podstawie tego samego m.p.z.p. wydał decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę podobnego obiektu. Naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem biorąc pod uwagę wymienione zasady prawa administracyjnego oraz uprzednio wydaną przez Starostę P. decyzję z dnia 9 grudnia 2011 r., organ administracyjny powinien uznać, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania administracyjnego nie narusza postanowień m.p.z.p. w zakresie funkcji zabudowy (analogicznie jak inwestycja będąca przedmiotem wskazanej decyzji Starosty P. z dnia 9 grudnia 2011 r.).

3. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 6 ust. 3 pkt 2 lit. b) planu miejscowego oraz interpretacji załącznika nr 2 do planu miejscowego (załącznik graficzny) poprzez bezzasadne uznanie, że bilans terenu biologicznie czynnego określony w części opisowej projektu zagospodarowania terenu nie stanowi odniesienia do sytuacji rzeczywistej, kiedy zarówno część opisowa, jak i graficzna projektu zagospodarowania terenu koresponduje z sytuacją rzeczywistą nieruchomości i postanowieniami planu miejscowego.

Mając na uwadze powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji. Dodatkowo o zobowiązanie organu w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie, decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem Skarżącej spółki.

Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej do niniejszej skargi decyzji Starosty P. nr [...] z dnia 9 grudnia 2011 r. na okoliczność uprzedniego wydania przez Starostę P. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działce, której dotyczy niniejsze postępowanie, budynku mieszkalnego z częścią usługową oraz budynku magazynowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano na przebieg postępowania w sprawie. Następnie spółka wskazała, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów podała, że projektowana inwestycja spełnia postanowienia planu miejscowego. Jak wynika z jego § 6 ust. 1 pkt 1 plan miejscowy rozróżnia przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem MP od przeznaczenia dopuszczalnego. Skoro zaś w § 6 ust. 1 pkt 1 planu (dotyczącym przeznaczenia podstawowego), wymieniono nieuciążliwe miejsce pracy, projektowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi planu, bowiem budownictwo jednorodzinne nie musi być dominujące na przedmiotowym obszarze. Nie ma przy tym znaczenia, że w § 6 ust. 1 pkt 1 planu posłużono się sformułowaniem "z dopuszczeniem", ponieważ - zakładając racjonalność organów uchwalających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - przeznaczenie dopuszczalne nie bez przyczyny zostało zdefiniowane w § 5 ust. 1 pkt 5 planu, który reguluje kwestie odmienne niż wymienione w § 5 ust. 1 pkt 4 planu. Z tych przyczyn, stwierdzić należy, że na gruncie analizowanego planu, budownictwo jednorodzinne wraz z nieuciążliwym miejscem pracy to funkcja podstawowa w obu aspektach, a co za tym idzie, przewaga jednej z tych funkcji nie jest wymagana.

Nie zasługuje, zdaniem Skarżącej, na uwzględnienie interpretacja ww. przepisów poczyniona początkowo błędnie przez organ administracyjny I instancji, a następnie błędnie utrzymana w zaskarżonej decyzji. W szczególności, mylące jest przytoczenie na stronie 7, w akapicie 3 uzasadnienia decyzji słownikowego znaczenia słowa "przeważający". Zakładając jednak, że treść planu miejscowego generuje wątpliwości co do sposobu interpretacji zapisów, wówczas - zdaniem Skarżącej - wątpliwości te należy interpretować na korzyść spółki.

Odnosząc się do drugiego zarzutu wskazano, że nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Skarżąca wskazała na wydaną uprzednio przez Starostę decyzję z dnia 9 grudnia 2011 r., nr [...], którą to udzielono pozwolenia na budowę dla analogicznego projektu jak planowana inwestycja.

Dalej wskazano, że istnieją istotne różnice pomiędzy m.p.z.p. naniesionym na mapę dostępną za pośrednictwem Systemu Informacji Przestrzennej Gminy S., a załącznikiem nr 2 do m.p.z.p., stanowiącym (mającym stanowić) zasady podziału i warunki zagospodarowania terenu. Zdaniem Skarżącej spółki w celu pozornego ułatwienia pracy, organ administracyjny II instancji posługiwał się mapą zamieszczoną w SIP Gminy S.. Zdaniem T. Sp. Z o.o., że załącznik nr 2 do m.p.z.p. w oryginalnej wersji jest bardzo niewyraźny. Zdaniem strony Skarżącej, zamysłem sporządzających przedmiotowy załącznik graficzny, było oddzielenie terenu o symbolu [...] od granicy działki analizowanej w niniejszym postępowaniu. W szczególności, posługując się dużym przybliżeniem cyfrowym załącznika graficznego, nie sposób odnieść wrażenia, że zgodnie z nim, granica działki w części północnej, przebiega wzdłuż granicy obszaru MP. Teren [...] zaś obejmuje obszar, który jest w rzeczywistości drogą. Dalej wskazano, że w dokumentach architektoniczno-budowlanych przedłożonych wraz z odwołaniem do Wojewody, zdaniem Skarżącej, usunięto wszelkie wątpliwości w zakresie terenu biologicznie czynnego, bilansu, czy oddzielenia obszaru Zl od obszaru [...] Chcąc usunąć ww. problem, Gmina S. powinna m.p.z.p. zmienić, doprowadzić je do współczesnych standardów i wprowadzić spójność przepisów planistycznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w treści swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej – "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 23 stycznia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia 23 września 2023 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz hali magazynowej na działce nr [...] w Z. , gm. S..

W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Nie doszło do naruszenia regulacji materialnoprawnych, czy przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy, który Sąd uczynił za podstawę do dalszych swoich rozważań.

Podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), dalej jako "Prawo budowlane".

Na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. ust. 1 pkt 1 b.

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 Prawa budowlanego.

Osią sporu w niniejszej sprawie jest wymagana treścią przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego zgodność planowanej inwestycji z obowiązującym na terenie inwestycyjnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] objęta jest uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia 26 czerwca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. W. z 2002 r., poz. [...]) w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia 22 listopada 1993 r. (Dz. Urz. Woj. W. z 1993 r., nr [...], poz. [...]), dalej: "plan miejscowy" lub "m.p.z.p.".

Mając na uwadze treść art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W świetle powołanego powyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, jednym z ograniczeń, związanych z korzystaniem z prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy, jest ograniczenie wynikające z regulacji planistycznych. Stosownie bowiem do treści art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), plan miejscowy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Jak już jednoznacznie wskazano przy wydaniu pierwotnej decyzji Wojewody z dnia 15 czerwca 2023 r., a co nie było kwestionowane w postępowaniu późniejszym, działka będąca przedmiotem inwestycji w niniejszej sprawie znajduje się na terenach określonych w planie miejscowym symbolem MP - budownictwo jednorodzinne z dopuszczeniem nieuciążliwego miejsca pracy w obrębie budynku mieszkalnego lub w osobnym obiekcie; Zl - zieleń izolacyjna oraz [...] - ulica dojazdowa (gminna).

W toku postępowania administracyjnego, organ I instancji postanowieniem z dnia 22 lipca 2022 r. zobowiązał inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia szeregu nieprawidłowości. W niniejszej sprawie sporne są trzy kwestie związane ze zgodnością inwestycji z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, wskazane również w tym postanowieniu w punktach 1, 2 i 6.

Po pierwsze, organ zarzuca brak zgodności projektowanej inwestycji z przeznaczeniem terenu wynikającym z treści oraz załącznika graficznego do miejscowego planu. Druga kwestia dotyczy opracowania planu zagospodarowania z naniesieniem zakresu terenów o rożnym przeznaczeniu, tj. że nie rozróżniono w planie zagospodarowania terenu inwestycyjnego terenu oznaczonego symbolem [...], a w jego miejscu częściowo oznaczono teren ZI. Po trzecie sporna jest okoliczność spełnienia postanowień planu miejscowego co do określenia tzw. wymaganej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że pozostałe nieprawidłowości wskazane w postanowieniu z 22 lipca 2022 r. (punkty 3, 5, 7) zostały skutecznie usunięte przez inwestora.

Przechodząc do kwestii braku zgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że w § 6 ust. 1 planu miejscowego jako podstawowe przeznaczenie terenów określonych w § 1 ust. 1 planu miejscowego, oznaczonych na rysunku planu:

1) symbolem Z-MN - ustalono budownictwo mieszkalne jednorodzinne;

uszczegółowienie jego specyfiki określono na załączniku graficznym nr 2 do uchwały:

- symbolem Mj – ustalono budownictwo jednorodzinne bez jakiejkolwiek funkcji towarzyszącej,

- symbolem MP – ustalono budownictwo jednorodzinne z dopuszczeniem nieuciążliwego miejsca pracy w obrębie budynku mieszkalnego lub w osobnym obiekcie.

2) symbolem KD ustala się ulice dojazdowe, określone szczegółowo na załączniku graficznym nr 2.

Natomiast w § 6 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego ustalono następujące przeznaczenia dopuszczalne: zabudowę uzupełniającą mieszkalnictwo, urządzenia związane z infrastrukturą techniczną terenu, zabudowę związaną z miejscem pracy, zieleń przydomową, zieleń izolacyjną oznaczoną symbolem Zl. Przy czym, uchwałodawca w punkcie 1) tego ustępu 2 doprecyzował, że warunkiem dopuszczenia przeznaczeń, o których mowa w ust. 2 jest, że stanowią one uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego.

Definicja przeznaczenia podstawowego została zawarta w postanowieniu § 5 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego. Należy przez nie rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na wyznaczonym terenie. Definicja przeznaczenia dopuszczalnego określona została w § 5 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego i należy przez to należy rozumieć rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe.

Zdaniem Sądu, z zestawienia powyższych postanowień wynika, że na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem Mj, jak również na terenach oznaczonych symbolem MP, określono podstawowe przeznaczenie terenów, którym jest budownictwo mieszkalne jednorodzinne. Przy czym, dla terenów oznaczonych symbolem Mj uchwałodawca przewidział budownictwo mieszkalne jednorodzinne bez jakiejkolwiek funkcji towarzyszącej, a na terenie oznaczonym symbolem MP może (choć nie musi) budownictwo jednorodzinne współistnieć z nieuciążliwym miejscem pracy w obrębie budynku mieszkalnego lub w osobnym obiekcie na zasadzie dopuszczenia.

Sąd wskazuje, że jego zdaniem intencja uchwałodawcy była jasna, a plan nie powoduje wątpliwości interpretacyjnych. Skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko organu, że pierwsze zdanie § 6 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego przesądza, że jako podstawowe przeznaczenie terenów określonych w § 1 ust. 1 uchwały, oznaczonych na rysunku planu: symbolem MP – ustala się budownictwo mieszkalne jednorodzinne. Jeżeli zatem budownictwo mieszkalne jednorodzinne jest podstawowym przeznaczeniem terenu MP, to musi ono przeważać na tym terenie (por. § 5 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego). Zgodnie ze słownikiem PWN "przeważający" oznacza "występujący w większej liczbie; też: większy od czegoś, górujący nad innymi". Druga część § 6 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. brzmi "z dopuszczeniem nieuciążliwego miejsca pracy w obrębie budynku mieszkalnego lub w osobnym obiekcie" i przeznaczenie to stanowi przeznaczenie dopuszczalne, zdefiniowane w § 5 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego na zasadzie uzupełnienia lub wzbogacenia budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego jako przeznaczenia podstawowego. Potwierdzeniem powyższej wykładni postanowień planu miejscowego jest także postanowienie § 6 ust. 2 m.p.z.p., gdzie uchwałodawca określił następujące przeznaczenia dopuszczalne, m.in.: zabudowę uzupełniającą mieszkalnictwo i to pod warunkiem, że uzupełnia i wzbogaca przeznaczenie podstawowe. W ocenie Sądu, powyższe postanowienia m.p.z.p. stanowią jasną, pełną i spójną regulację zamierzeń lokalnego uchwałodawcy. Podsumowując, stwierdzić należy, że funkcją (przeznaczeniem) podstawowym na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MP jest budownictwo jednorodzinne, a nieuciążliwe miejsce pracy w obrębie budynku mieszkalnego lub w osobnym obiekcie stanowi jest funkcję (przeznaczenie dopuszczalne), tzn. takie, które nie może dominować na danym terenie, a jedynie uzupełniać lub wzbogacić przeznaczenie podstawowe.

Nie mogły zatem, odnieść zamierzonego skutku w tym zakresie zarzuty Skarżącej oraz powołane na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z 7 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Po 441/19), dotyczyło ono bowiem zupełnie odmiennego stanu faktycznego. Interpretacja postanowień przedmiotowego planu miejscowego nie prowadzi do zakazu zabudowy polegającej na budowie budynku mieszkalnego i hali magazynowej, a jedynie do przyjęcia, że na przedmiotowym terenie przeważająca ma być zabudowa mieszkalna jednorodzinna, a hala magazynowa jako nieuciążliwe miejsce pracy - na zasadzie przeznaczenia dopuszczalnego, tj. uzupełniającego lub wzbogacającego funkcję podstawową. Nie znajduje wobec powyższego, zastosowanie także przepis art. 7a § 1 k.p.a. i wynikająca z niego zasada rozstrzygania na korzyść strony, gdyż w sprawie nie powstały wątpliwości co do treści normy skonstruowanej w oparciu o postanowienia przedmiotowego planu miejscowego.

Natomiast, planowane przedsięwzięcie polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy wynoszącej 91,98 m2 oraz hali magazynowej o powierzchni zabudowy wynoszącej 448,00 m2 na działce nr [...], na której znajduje się już budynek mieszkalny o pow. zabudowy wynoszącej ok. 142 m2 i budynek magazynowy o powierzchni zabudowy wynoszącej ok. 400 m2. Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że na terenie działki inwestycyjnej projektuje się kolejny budynek mieszkalny o powierzchni 91,98 m2 oraz budynek hali, który ma mieć powierzchnię 448 m2 (k. 12 projektu zagospodarowania działki, rys. PZ-01). Działka nr [...] swym obszarem obejmuje praktycznie cały teren oznaczony w m.p.z.p. symbolem MP i Zl oraz niewielki obszar terenu oznaczonego symbolem [...], a po przeprowadzeniu inwestycji powierzchnia zabudowy budynkami mieszkalnymi wyniesie ok. 234 m2, a powierzchnia zabudowy budynkami magazynowymi wyniesie ok. 848 m2.

Zdaniem Sądu, zgodzić się należy z organem, że po zrealizowaniu inwestycji obiekty magazynowe o funkcji z nieuciążliwym miejscem pracy, stałyby się dominujące i przeważające swą powierzchnią na tym terenie, a budynki mieszkalne jednorodzinne uzupełniałyby jedynie zabudowę dopuszczalną. Skoro więc, jak stwierdzono wyżej, budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne powinno przeważać na terenie MP, gdzie jedynie dopuszcza się nieuciążliwe miejsca pracy w obrębie budynku mieszkalnego lub w osobnym obiekcie, które może uzupełniać lub wzbogacać budownictwo mieszkalne jednorodzinne, jako przeznaczenie podstawowe, to przedmiotowa inwestycja zaprojektowana została z naruszeniem § 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z § 5 ust. 1 pkt. 4 i 5 planu miejscowego. W obecnym kształcie i parametrach zaprojektowana hala magazynowa o funkcji z nieuciążliwym miejscem pracy, stałaby się dominująca i przeważająca swą powierzchnią oraz kubatura na tym terenie, a budynek mieszkalny jednorodzinny uzupełniałyby zabudowę dopuszczalną. Nie można także pominąć, że na terenie inwestycyjnym znajduje się już budynek mieszkalny z halą magazynową. Powstanie kolejnej hali o zaprojektowanych parametrach zdominuje zagospodarowanie przedmiotowego terenu niezgodnie z postanowieniami planu miejscowego, czyniąc przeznaczenie dopuszczalne podstawowym, gdyż stanie się ono przeważające na wyznaczonym terenie, wbrew treści postanowień § 6 ust. 1 pkt 1 tiret drugi w zw. z § 5 ust. 1 pkt 4 i 5 planu miejscowego.

Odnosząc się do części graficznej projektu zagospodarowania działki wskazać należy, że rację ma organ architektoniczno-budowlany stojąc na stanowisku, że niezgodnie z planem miejscowym oznaczono w projekcie tereny oznaczone symbolami ZI i KD-D.

Z rysunku planu miejscowego wynika, że część działki nr [...] (ok. 60 m2), w granicy z działką drogową nr [...], przy ul. [...], przeznaczona jest na drogę dojazdową (symbol [...], k. 18 akt adm. I inst.), a z części rysunkowej projektu zagospodarowania działki wynika, że znajduje się tam teren oznaczony symbolem ZI, gdzie zaprojektowano teren biologicznie czynny (k. 49 akt adm. I inst.). Zdaniem Sądu, z rysunku planu miejscowego wynika bez większych wątpliwości i wystarczająco jasno, że północno-zachodnia część działki nr [...], w jej najbardziej wysuniętym miejscu, obejmuje tereny [...] Kształt działki wynika z części rysunkowej projektu zagospodarowani działki, a także z informacji z G. (k. 18 akt adm. I inst.). Starosta P. słusznie posłużył się w tym zakresie informacjami pochodzącymi z Zarządu G. , ponieważ stanowi on oficjalną bazę danych, na podstawie na bieżąco aktualizowanych danych. Nie ma racji Skarżąca w tym zakresie twierdząc że istnieją różnice między załącznikiem graficznym do planu miejscowego, a informacjami zawartymi w Systemie Informacji Przestrzennej prowadzonym przez Zarząd G. . Zdaniem Sądu przeznaczenie terenów jest czytelne, pozwalające ustalić, że w projekcie zagospodarowania działki błędnie zaznaczono obszary o symbolach ZI i [...]

Z powyższym błędnym oznaczeniem terenów ZL łączy się ostatnia z kwestii spornych między organem a inwestorem, dotycząca terenu biologicznie czynnego.

W miejscowym planie w § 6 ust. 3 pkt 2 lit. b wskazano, że dla terenu oznaczonego symbolem MP ustala się nasycenie zielenią min. 50% przy stosowaniu również nawierzchni trawiastych dla funkcji komunikacyjnych wszędzie tam, gdzie nie wyklucza tego konieczność dojazdów ciężkimi środkami transportu.

W projekcie zagospodarowania działki przedstawionym organom i Sądowi wskazano, że powierzchnia terenu biologicznie czynnego wynosi 2081 m2, tj. 50,01 % (k. 13 projektu budowlanego). Jednakże z części graficznej planu zagospodarowania działki wynika, że teren biologicznie czynny przewidziano na błędnie oznaczonym terenie ZI. Słusznie wskazywał organ odwoławczy, że nie stanowi to odniesienia do sytuacji rzeczywistej, gdyż ten fragment działki, jak wynika z linii rozgraniczających poszczególne przeznaczenia terenów, przeznaczony jest pod drogę dojazdową [...], zatem powinien zostać wyłączony z bilansu terenu biologicznie czynnego. Niewyłączenie z bilansu terenu biologicznie czynnego części działki nr [...], która może zostać przeznaczona jedynie na drogę dojazdową, a nie na teren biologicznie czynny skutkowało tym, że organ I instancji nie mógł prawidłowo określić, czy zachowane zostały parametry określone w § 6 ust. 3 pkt 2 lit. b planu miejscowego. Prawidłowo zatem organ I instancji wezwał inwestora w pkt. 2 i 6 postanowienia z 22 lipca 2022 r. do doprowadzenia zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji do zgodności z § 6 ust. 3 pkt 2 lit. b planu miejscowego oraz do naniesienia na części rysunkowej projektu zagospodarowania działki, prawidłowej lokalizacji (na działce nr [...]) obszarów oznaczonych w miejscowym planie symbolem Zl i [...], czemu inwestor nie sprostał.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze wniosku o przeprowadzenie przez Sąd w niniejszym postępowaniu dowodu z przedłożonej do pisma procesowego kserokopii decyzji Starosty P. nr [...] z dnia 9 grudnia 2011 r., Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu. Przepis ten nie może być postrzegany jako stwarzający stronie postępowania sądowoadministracyjnego możliwości przytaczania nowych dowodów, mających stanowić uzupełnienie, czy rozwinięcie jej stanowiska w relacji do przepisów prawa materialnego, regulujących jej status w toku postępowania przed organami administracji (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 744/13, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129). W ocenie Sądu, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy jest decyzja Starosty P. z dnia 9 grudnia 2011 r., nr [...], odnosząca się do istniejącego już obiektu na przedmiotowej działce. Inwestycja ta była pierwszą tego rodzaju na przedmiotowej działce nr [...], posiada inne parametry, choć istniejący magazyn gabarytami dominuje nad budynkiem mieszkalnym, to decyzja ta została wydana w innych okolicznościach faktycznych. Skarżąca nie przedstawiła przy tym, że decyzja ta została poddana kontroli instancyjnej i sądowej. Natomiast, w ocenie Sądu niezasadne jest na gruncie okoliczności niniejszej spawy dalsze rozszerzanie przeznaczenia, które ma charakter jedynie dopuszczalnego. Z tego też powodu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a.

Zgodnie zatem z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wnioskodawca nie wykonał punktu 1, 2 i 6 postanowienia z 22 lipca 2022 r., w którym organ I instancji nałożył na inwestora na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego obowiązek usunięcia braku zgodności projektowanej inwestycji z przeznaczeniem terenu wynikającym z treści i załącznika graficznego m.p.z.p. obowiązującego dla działki [...] położonej w Z. , opracowania planu zagospodarowania terenu inwestycyjnego z uwzględnieniem terenów o różnym przeznaczeniu określonym w części graficznej m.p.z.p. (ZL) oraz spełnienia wymogu minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę stanowi, zatem w istocie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowanego w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowanego. Wprawdzie organ I instancji nie wskazał właściwej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia przywołując art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego, jednak uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja Wojewody o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, jak i decyzja Starosty odpowiadają prawu. W tym stanie sprawy, wobec niezaistnienia również naruszenia innych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skarga T. Sp.z o.o. okazała się nieuzasadniona. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić w całości, jak Sąd orzekł w wyroku.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 6 czerwca 2023 r. (k. 51 akt sąd.), na podstawie art. 15 zzs? ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów z uwagi na potrzebę szybkiego rozpoznania tego rodzaju spraw oraz trudności w przeprowadzeniu rozprawy na odległość. Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie (k. 52 – 58, 60 akt sąd.).