Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 19/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Tomasz Smoleń /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 14 listopada 2023 r., nr RP-VIII.1511.13.2023.AS w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur oddala skargę.


UZASADNIENIE

A.T. (dalej: Skarżąca, Wnioskodawczyni, Beneficjenta) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z 16 listopada 2023 r. nr RP-VIII.1511.13.2023.AS, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie z 24 sierpnia 2023 r. nr WW.533.1.2.2023.FKO zobowiązującą Beneficjentkę do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) w kwocie [...] zł wraz z odsetkami.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy i stanowisk stron wynikało, że Skarżąca była beneficjentem środków z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (dalej: EFS), w ramach Działania 7.4 - Rozwój opieki żłobkowej w regionie, w związku z realizacją projektu pn. "[...]". Środki w łącznej kwocie [...] zł, otrzymała na mocy umowy nr [...] (dalej: "umowa o dofinansowanie") zawartej 30 lipca 2020 r. z Województwem Podkarpackim - Wojewódzkim Urzędem Pracy w Rzeszowie. Środki wypłacono w trzech transach: 26 sierpnia 2020 r. - [...] zł, 9 czerwca 2021 r. - [...] zł, 5 maja 2022 r. -    [...] zł. Projekt realizowany był w okresie od 1 sierpnia 2020 r. do 31 października 2022 r. Głównym jego celem było    utrzymanie bądź powrót do aktywności zawodowej rodziców/opiekunów Gminy [...] oraz miasta [...], ze szczególnym uwzględnieniem [...] oraz miejscowości sąsiednich ([...], [...], [...]) wyłączonych z rynku pracy z powodu opieki nad dziećmi do lat 3.

W trakcie realizacji projektu u Beneficjentki przeprowadzona została kontrola planowa projektu. Ostateczna informacja pokontrolna została sporządzona 5 kwietnia 2022 r. Stwierdzono w niej następujące nieprawidłowości:

- nieprawidłowe objęcie wsparciem F. T., syna uczestniczki projektu P.T. poprzez błędne przyjęcie go do żłobka.

Wskazano, że głównym celem projektu było "utrzymanie bądź powrót do aktywności zawodowej rodziców/opiekunów [...] wyłączonych z rynku pracy z powodu opieki nad dziećmi do lat 3". Regulamin konkursu przewidywał, że do udziału w projekcie mogą być skierowani rodzice lub prawni opiekunowie dzieci w wieku do 3 roku życia w przypadku, gdy co najmniej jedno z rodziców lub opiekunów prawnych powraca na rynek pracy po przerwie związanej z urodzeniem lub wychowaniem dziecka, pracujący oraz przebywający poza rynkiem pracy ze względu na obowiązek opieki nad dziećmi do lat 3, w tym osoby, które przerwały karierę zawodową ze względu na urodzenie dziecka. Założeniem projektu była opieka nad dzieckiem poprzez umieszczenie go w żłobku w celu umożliwienia uczestniczce projektu aktywizację zawodową.

Tymczasem, na etapie rekrutacji brak było podstaw do zakwalifikowania F. T. do żłobka. P. T. przedłożyła zaświadczenie z zakładu pracy potwierdzające przebywanie na urlopie macierzyńsko-rodzicielskim z tytułu urodzenia drugiego syna – K., a na podstawie tego zaświadczenia do żłobka przyjęto syna F. Uczestniczka nadal przebywała więc na urlopie macierzyńsko-rodzicielskim. Ponadto K. T. nie spełniał warunków przyjęcia do żłobka. Urodził się on [...] r., a do żłobka mogło zostać przyjęte dziecko, które ukończyło 10 miesięcy. Zatem na dzień 25 lutego 2021 r. nie został spełniony warunek wieku tego dziecka.

Kwotę do zwrotu z tytułu niekwalifikowalności uczestniczki określono na 3.775,04 zł, na podstawie danych uzyskanych od Beneficjentki.

- pobranie przez Beneficjentkę bez podstawy prawnej nienależnych środków z rachunku projektu w kwotach: 9 marca 2021 r. - 19.900 zł, 10 czerwca 2021 r. - 29.900 zł, 25 czerwca 2021 r. - 11.226,40 zł, łącznie 61.026,40 zł.

Ustalono, że 9 marca i 10 czerwca 2021 r. Beneficjenta wykonała przelew środków na inny swój rachunek bankowy, natomiast 25 czerwca 2021 r. na rachunek podmiotu trzeciego. Stanowiło to naruszenie § 5 pkt 4 i pkt 5 Ogólnych Warunków Realizacji Projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, ponieważ rachunek projektu nie mógł być wykorzystany na cale niezwiązane z realizacją projektu, w szczególności beneficjent nie mógł ze środków projektowych tymczasowo finansować swojej podstawowej, pozaprojektowej działalności. Środki te zwrócono na rachunek projektu dopiero po ujawnieniu nieprawidłowości w czasie kontroli.

Organ wskazał, że z mocy § 3 ust. 3 umowy o dofinansowanie, przy wydatkowaniu środków przyznawanych w ramach projektu Beneficjentka obowiązana była przestrzegać Wytycznych w zakresie    kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Społecznego na lata 2014-2020. Stwierdzone naruszenie wyczerpywało definicję nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006. Tym samym zaistniała podstawa do wydania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p.

W odwołaniu Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, aby wykorzystała środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zarzuciła organowi pominięcie uwzględnienia faktu braku strat finansowych poniesionych przez fundusze UE i niewystąpienia nawet potencjalnej szkody w budżecie UE, a także niewykazanie wpływu zaistniałych uchybień na budżet UE, co skutkowało nieprawidłowym i niezasadnym orzeczeniem o obowiązku zwrotu środków, co świadczy o naruszeniu art. 143 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013. Nie zgodziła się z kwalifikacją, że opisane w decyzji uchybienia stanowiły nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) 1303/2013. Odnośnie do wydatków projektowych związanych z P. T. cel projektu został zrealizowany, ponieważ podjęła ona zatrudnienie. Uznała, że zgromadzone dowody zostały ocenione wadliwie, w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego i logiką. Organ nie uwzględnił wyjaśnień co do powodów pomyłki przy realizacji przelewów zlecanych w banku, w którym posiadała wiele rachunków bankowych, w tym z konta służącego do obsługi projektu, a także nie wyjaśnił ich związku z naruszeniem prawa unijnego i wpływie potencjalnym lub rzeczywistym tego działania na budżet UE, przy uwzględnieniu faktu zwrotu tych środków wraz z odsetkami jeszcze przed wydaniem informacji pokontrolnej. W każdym przypadku dokonania omyłkowego przelewu dysponowała środkami finansowanymi w takiej samej wysokości na innych kontach bankowych, a środki te nie były wydatkowane na inny cel.

Opisaną na wstępie decyzją Zarząd Województwa Podkarpackiego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że naruszenie procedur, o jakich mowa w art. 184 u.f.p., do którego odsyła przepis art. 207 ust. 1 u.f.p., może dotyczyć też naruszenia postanowień zawartej z beneficjentem umowy o dofinansowanie. W § 18 ust. 1 umowy o dofinansowanie postanowiono, że integralną jej częścią jest m.in. załącznik nr 1 pn. Ogólne Warunki Realizacji Projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020. W § 5 ust. 4 i 5 OWRP postanowiono, że "[r]achunek bankowy/rachunki bankowe, o którym/których mowa w § 2 ust. 9 Umowy, nie może/mogą być wykorzystywany/e na cele niezwiązane z realizacją Projektu", "Beneficjent nie może przeznaczać otrzymanych transz dofinansowania i wkładu własnego ze środków PFRON na cele inne niż związane z Projektem, w szczególności na tymczasowe finansowanie swojej podstawowej, pozaprojektowej działalności". W § 3 ust. 2 i 3 umowy o dofinansowanie zawarte było oświadczenie, że beneficjent zapoznał się z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020) i zobowiązał się do ich stosowania przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu.

W ocenie organu odwoławczego, stwierdzone nieprawidłowości wyczerpywały cechy nieprawidłowości określonej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 i miały one szkodliwy wpływ na budżet Unii powodując powstanie szkody realnej w budżecie Unii Europejskiej. Stanowiły naruszenie § 2 ust. 6 umowy o dofinansowanie oraz § 5 ust. 4 i 5 OWRP. Zgodnie z postanowieniem rozdziału 2 pkt 2.3 Regulaminu konkursu, do udziału w projekcie skierowane mogły być następujące grupy odbiorców: "[r]odzice lub prawni opiekunowie dzieci w wieku do 3 roku życia w przypadku, gdy co najmniej jedno z rodziców lub opiekunów prawnych powraca na rynek pracy po przerwie związanej z urodzeniem lub wychowaniem dziecka; pracujący (w sytuacji gdy osoby przebywają na urlopie rodzicielskim lub wychowawczym i jednocześnie pracują w niepełnym wymiarze czasu, uznawane są również za osoby pracujące) oraz przebywający poza rynkiem pracy ze względu na obowiązek opieki nad dziećmi do lat 3, w tym osoby które przerwały karierę zawodową ze względu na urodzenie dziecka". Natomiast zgodnie z punktem 3.1.2 wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik nr 2 do umowy, "[g]łównym celem projektu jest utrzymanie bądź powrót do aktywności zawodowej rodziców/ opiekunów z Gminy [...] oraz miasta [...] ze szczególnym uwzględnieniem [...] oraz miejscowości sąsiednich ([...], [...], [...]) wyłączonych z rynku pracy z powodu opieki nad dziećmi do lat 3". W punkcie 3.2 wniosku o dofinansowanie postanowiono, że "[p]rojekt skierowany jest bezpośrednio do osób doświadczających trudności na rynku pracy w związku z sprawowaną opieką nad dziećmi do lat 3". Z kolei w § 2 opracowanego przez Beneficjentkę regulaminu rekrutacji do żłobka postanowiono, że "rodzic może zgłosić dziecko do żłobka w wieku od 10 miesięcy do 3 lat". Tożsamy zapis przewidziany był w statucie żłobka. Wynika z tego, że osobami kwalifikującymi się jako uczestnicy projektu mieli być rodzice lub prawni opiekunowie dzieci w wieku od 10 miesiąca do 3 roku życia, którzy dzięki umieszczeniu dziecka w żłobku mogli powrócić do aktywności zawodowej. Warunku tego nie spełniała P.T. Jej aktywizacja zawodowa nie nastąpiła, gdyż pomimo umieszczenia w żłobku jednego z dzieci (syna F.) pozostawała ona dalej na urlopie macierzyńskim/rodzicielskim na kolejne dziecko (syna K.) i nie podjęła w tym czasie zatrudnienia, a więc nie kwalifikowała się do uczestnictwa w projekcie, ponieważ nie wpisywała się w jego cel (utrzymanie lub powrót do aktywności zawodowej). Przebywała ona na urlopie macierzyńskim/rodzicielskim z tytułu urodzenia dziecka, które nie kwalifikowało się, na moment naboru, do umieszczenia w żłobku, ponieważ nie spełniało warunku wieku. Zakwalifikowanie uczestniczki do projektu było niezgodne z zapisami § 2 ust. 6 umowy o dofinansowanie. Spełnienie warunku aktywizacji ww. uczestniczki nastąpiło dopiero po ustaniu jej urlopu macierzyńskiego/rodzicielskiego, kiedy ponownie przyjęto jej obu synów do żłobka. Fakt ponownego zakwalifikowania dzieci uczestniczki do żłobka i podjęcie przez nią pracy nie ma jednak wpływu na to, że w okresie od 25 lutego do 5 sierpnia 2021 r. nie spełniała ona warunków uczestnictwa w projekcie i dlatego koszty poniesione z tytułu objęcia jej dziecka opieką w żłobku w tym okresie są kosztami niekwalifikowalnymi, nie mającymi związku z realizacją projektu.

Odnośnie do przelewów środków z rachunku projektu na cele niezwiązane z projektem wskazano, że zgodnie z § 2 ust. 9 umowy o dofinansowanie "[t]ransze dofinansowania wnikające z Harmonogramu płatności są przekazywane na wyodrębniony dla Projektu rachunek bankowy Beneficjenta [...] nr [...]". Zgodnie z § 5 ust. 4 i 5 OWRP: "[r]achunek bankowy/rachunki bankowe, o którym/których mowa w § 2 ust. 9 Umowy, nie może/mogą być wykorzystywany/e na cele niezwiązane z realizacją Projektu", "Beneficjent nie może przeznaczać otrzymanych transz dofinansowania i wkładu własnego ze środków PFRON na cele inne niż związane z Projektem, w szczególności na tymczasowe finansowanie swojej podstawowej, poza projektowej działalności". Wszelkie płatności dokonywane w ramach rachunku projektowego powinny być bezpośrednio związane z prowadzonymi w projekcie działaniami. Dokonywanie zatem z konta projektowego przelewów środków, które nie służyły realizacji zadań założonych we wniosku o dofinansowanie stanowi naruszenie § 2 ust. 6 umowy o dofinansowanie oraz § 5 ust. 4 i 5 OWRP. Takie nieuprawnione przelewy zrealizowano 9 marca i 10 czerwca 2021 r. (na konto własne Beneficjentki) oraz 25 czerwca 2021 r. (na rzecz podmiotu trzeciego). Ponadto analiza przelewów na ww. własne rachunki bankowe wykazała, że z rachunków tych po wpływie środków dokonywano wydatków na cele niezwiązane z celami projektu. Niemniej, Instytucja Pośrednicząca nie ma obowiązku sprawdzania, czy Beneficjent był w posiadaniu środków finansowych o równej wartości na innych kontach bankowych niż na koncie wskazanym w umowie o dofinansowanie. Nie wykazano natomiast, że środki finansowe uzyskane w ramach dofinansowania zostały wykorzystane na cele związane z projektem.

Organ podkreślił, że każde działanie Beneficjenta musi cechować odpowiedni stopień przejrzystości, który nie będzie budzić wątpliwości organu. Każde działania Beneficjenta związane z transferem środków finansowych powinno być odnotowane na wyodrębnionym rachunku bankowym na cele projektu, a otrzymane dofinansowanie może być wykorzystane tylko na cele projektu określone w umowie o dofinansowanie. Celem posiadania przez beneficjenta wyodrębnionego rachunku bankowego/subkonta/rachunku pomocniczego do obsługi projektu jest m.in.: zapewnianie przejrzystości identyfikacji poszczególnych operacji dotyczących ponoszenia wydatków w projekcie, kontrola środków przekazywanych beneficjentowi w postaci zaliczek oraz prawidłowości ich wykorzystania, prawidłowe zarządzanie środkami w ramach RPO, umożliwienie kontroli prawidłowości wykorzystania rozliczania środków wypłaconych w formie zaliczki.

W skardze wniesionej do tut. Sądu Skarżąca, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła naruszenie przez organy:

1) art. 143 ust. 2 rozporządzenia (UE) 1303/2013 poprzez nieuwzględnienie przy orzeczeniu o obowiązku zwrotu środków faktu braku strat finansowych poniesionych przez fundusze UE oraz niewystąpieniu nawet potencjalnej szkody w budżecie UE, a także niewykazanie wpływu zaistniałych uchybień na budżet UE, co skutkowało nieprawidłowym i niezasadnym orzeczeniem o obowiązku zwrotu środków, w szczególności poprzez brak oceny wagi oraz charakteru ewentualnych nieprawidłowości w kontekście wskazanych naruszeń, które nie zostały ocenione, a są konieczne przy stwierdzeniu pojedynczych nieprawidłowości, a logiczny związek pomiędzy nałożeniem korekty a zaistniałą szkodą nie został wykazany,

2) art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) 1303/2013 w zw. z art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w związku z przyjęciem, że uchybienia stwierdzone w treści decyzji stanowią nieprawidłowości w rozumieniu tego przepisu, gdzie nieuzasadnionym wydatkiem, powodującym szkodę w budżecie Unii, jest wydatek niezgodny z celem projektu, a jak wynika z ustaleń organu cel projektu, którego ewaluacja następuje na jego zakończenie, został osiągnięty,

3) art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób niewszechstronny oraz sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, a także w sposób nasuwający zastrzeżenia z punku widzenia zasad logicznego rozumowania, gdzie organ błędnie dokonał ustaleń lub nie określił w jakim zakresie na ich podstawie dokonał ustaleń w zakresie oceny:

- powodów i przyczyn dokonania pomyłkowych przelewów z konta projektowego na inne konta oraz niewyjaśnieniu ich związku z naruszeniem prawa unijnego i wpływie potencjalnym lub rzeczywistym tego działania na budżet UE, przy uwzględnieniu faktu zwrotu tych środków wraz z odsetkami jeszcze przed wydaniem informacji pokontrolnej, przy czym organ nie wskazał na jakie inne cele środki z projektu zostały wydatkowane, gdzie środki zgromadzone na rachunkach bankowych nie są środkami oznaczonymi co do tożsamości, przez co ich posiadanie na innych rachunkach bankowych nie oznaczało ich wydatkowania,

- uzupełnionego materiału dowodowego w postaci zestawień z kont bankowych, z których wynika, że w każdym przypadku dokonania omyłkowego przelewu strona dysponowała środkami finansowanymi w takiej samej wysokości na innych kontach bankowych, a środki te nie były wydatkowane na inny cel, co ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż wykazuje fakt, że Skarżąca nie wydatkowała środków projektowych na cele poza projektowe,

co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że wydatkowanie środków nastąpiło z naruszeniem procedur, gdzie dokonanie pełnej analizy całego materiału dowodowego pozwoliłoby na wyjaśnienie, czy wydatkowane w ramach projektu środki były wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur,

4) art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie:

- z jakiego powodu organ uznał, że fakt posiadania środków na innych rachunkach bankowych w odpowiedniej wysokości nie ma znaczenia dla sprawy, gdzie wyjaśnienie tej kwestii pozwala na określenie, czy środki te faktycznie zostały wydatkowane na cele pozaprojektowe,

- z jakiego powodu organ odwoławczy zmienił swoje stanowisko zawarte w decyzji z 4 maja 2023 r., które przedstawiało się następująco: "wykorzystania środków finansowych nie należy utożsamiać wykonaniem przelewu z jednego rachunku bankowego Beneficjenta na jego drugi rachunek, ponieważ nie w każdym przypadku wiąże się to z chęcią wydatkowania pieniędzy na określony cel", przy czym ponownie rozpoznając sprawę organ stwierdził, że sam transfer środków z jednego rachunku bankowego na drugi jest naruszeniem procedur i skutkuje obowiązkiem zwrotu wypłaconego dofinansowania, przez co decyzja nie spełnia zasady przekonywania, gdyż jej pisemne uzasadnienie jest w rzeczywistości powieleniem ustaleń dokonanych przez Instytucję Pośredniczącą, gdzie postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie powinno wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy, bez pominięcia oceny wszystkich dowodów oraz wyjaśnienia, z jakiego powodu inne dowody zgromadzone w sprawie nie zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji stoi w sprzeczności do stanowiska organu II instancji, które zajął w poprzednio wydanej decyzji, gdzie zostało określone, że fakt posiadania środków na innych rachunkach bankowych (w wysokości odpowiadającej środkom przelanym z rachunku projektowego) ma znaczenie, przy czym zmiana stanowiska nie została wyjaśniona.

W ocenie Skarżącej, wydatki związane z przyjęciem do żłobka dziecka P.T. nie stanowiło naruszenia § 2 ust. 6 umowy o dofinansowanie. Kwalifikacji naruszenia nie można dokonać w oderwaniu od treści art. 206 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Główny cel projektu został wskazany w punkcie 3.1.2 wniosku o dofinansowanie i został on odnośnie do P.T. w pełni zrealizowany. Umniejszanie znaczenia osiągniętego w ostatecznym rozrachunku celu projektu jest działaniem nieuprawnionym. W przypadku wydatku, który w ostatecznym rozrachunku przyczynił się do osiągnięcia celu projektu nie można mówić o jego niekwalifikowalności. W kryteriach wyboru uczestników projektu nie było warunku, że zaświadczenie z zakładu pracy musi dotyczyć dziecka przyjętego do placówki. Stwierdzenie organu, że w trakcie trwania projektu nie został spełniony jego cel opatrzone jest błędem logicznym, gdyż realizację określonego celu można jedynie stwierdzić na zakończenie projektu. Środki wydatkowane na udział P.T. w projekcie poniesione zostały w sposób efektywny i racjonalny oraz skutecznie przyczyniły się do realizacji celu projektu, przez co organ powinien odstąpić od żądania zwrotu tych wydatków jako niekwalifikowanych. Wykazała także w toku postępowania, że środki pieniężne z rachunku projektowego zostały omyłkowo przelane na inne konta bankowe, ale nie zostały "wydane", tylko w dalszym ciągu znajdowały się na tych rachunkach. Tylko fakt wydatkowania środków pobranych z konta projektowego na cele poza projektowe uzasadnia żądanie ich zwrotu, co jednak nie miało miejsca, gdyż środki omyłkowo przelane na inne konta bankowe nie zostały w ogóle wydatkowane. Należy rozróżnić transfer środków od ich wydatkowania. Przekazanie dotacji na rachunek bankowy nie oznacza jej wykorzystania. Środki pieniężne zgromadzone na rachunkach bankowych nie są oznaczone co do tożsamości, przez co nie można twierdzić, że środki te były wydatkowane na innym koncie niż to wskazane w umowie. Organ nie odniósł się do wyjaśnień powodów, które legły u podstaw pomyłek przy przelewach. Transfery te miały ponadto charakter incydentalny i nie były dokonywane regularnie. Organ pominął również w ocenie to, że była zobowiązana do zasilania rachunku projektu własnymi środkami z powodu opóźnień w przekazywaniu jej transz dofinansowania.

Skarżąca podkreśliła, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza w każdym wypadku powstania obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia, tj. stwierdzenia, że wskutek naruszenia procedur doszło do powstania realnej szkody w budżecie ogólnym UE lub mogłoby dojść do jej powstania (szkoda potencjalna). Organy prowadzące postępowanie obowiązane są wykazać, że istnieje związek przyczynowo skutkowy pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a sformułowane w niej zarzuty okazały się niezasadne. Kontrolowane przez Sąd decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów, o jakich mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej powoływanej w skrócie: "P.p.s.a.") w stopniu, który wymagałby zastosowania przez Sąd środków prawnych w nich określonych. Z ww. regulacji wynika, że uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji wymagałoby ustalenia, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego albo przepisów postępowania mających lub mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo w warunkach, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa albo wznowienia postępowania administracyjnego.

Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 207 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z nim, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Art. 184 ust. 1 u.f.p. stanowi z kolei, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że znaczenie ustawowego wyrażenia "innych procedur", o którym mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., obejmuje także postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, a więc także sposób jej wykonania. Stanowisko to można uznać za ugruntowane. Tytułem przykładu wskazać można chociażby na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2023 r. sygn. akt I GSK 1283/22, z 2 czerwca 2023 r. sygn. akt I GSK 1208/19, z 23 września 2022 r. sygn. akt I GSK 2875/18 i inne powołane w ich treści. Do procedur tych zalicza się także wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków (por. wyrok NSA z 23 września 2022 r. sygn. akt I GSK 2875/18). Co także istotne, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 1 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Nie ulega zatem wątpliwości, że beneficjent środków projektowych obowiązany był postępować zgodnie nie tylko z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale też postanowieniami regulaminu konkursu, umowy o dofinansowanie oraz wytycznych, o których mowa w tych dwóch ostatnich dokumentach.

Z ustaleń faktycznych organów wynikało, że Skarżącej, w związku z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą, przyznane zostały środki pieniężne z EFS na realizację zadania pn. "[...]". Głównym jego celem było  utrzymanie bądź powrót do aktywności zawodowej rodziców/opiekunów z wymienionych miejscowości wyłączonych z rynku pracy z powodu opieki nad dziećmi do lat 3. Szczegółowe zasady realizacji projektu wynikały z regulaminu konkursu, zawartej umowy oraz pozostałych, wymienionych w części sprawozdawczej uzasadnienia, dokumentów. Organy stwierdziły naruszenia przez Beneficjentkę procedur związanych z realizacją projektu w związku z zawarciem umowy o opiekę żłobkową z matką dziecka niekwalifikującą się do projektu z powodu braku jej powrotu do aktywności zarobkowej (na rynek pracy, w tym poprzez aktywne poszukiwanie pracy bez osobę bezrobotną za pośrednictwem urzędu pracy) i przyjęciem do żłobka dziecka innego, niż to odnośnie do którego pozostawała na zwolnieniu macierzyńskim, a ponadto dokonania trzech przelewów środków z rachunku bankowego prowadzonego do obsługi projektu na cele niezwiązane z realizacją projektu.

Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy okazał się wystarczający do oceny ww. zagadnień. Ustalenia faktyczne organów znajdują potwierdzenie w zgromadzonych dowodach. Ich ocena mieści się w granicach swobodnej oceny, o której mowa w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a wyciągnięte przez organy wnioski poddają się weryfikacji.

W regulaminie konkursu (zob. https://rpo.podkarpackie.pl/index.php/ nabory-wnioskow/2308-7-4-rozwoj-opieki-zlobkowej-w-regionie-projekty-konkursowe) postanowiono, między innymi, że konkurs jest prowadzony w oparciu o wymienione w nim wytyczne (sekcja 1.1.1). Celem konkursu było zwiększenie poziomu zatrudnienia wśród osób mających utrudniony dostęp do rynku pracy z powodu sprawowania opieki nad dziećmi do lat 3 (sekcja 2.1.1), a grupy docelowe zostały opisane w sekcji 2.3.1. Z umowy o dofinansowanie wynika z kolei, że beneficjent zadeklarował m.in. zapoznanie się z wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz FS na lata 2014-2020 (§ 3 ust. 2) oraz zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS w obszarze rynku pracy na lata 2014-2020 (§ 7 pkt 4) i regulaminem konkursu (§ 7 pkt 9).

Wynik analizy ww. dokumentów potwierdza, że Skarżąca przeprowadziła wadliwą rekrutację do żłobka zawierając umowę z P.T. Wskutek zawartej umowy nie powróciła ona na rynek pracy, ponieważ nadal przebywała na urlopie macierzyńskim na inne dziecko. Powrót do aktywności zarobkowej, wskutek możliwości pozostawienia dziecka w żłobku, był głównym celem projektu. Osoba ta nie powinna zatem korzystać z usługi żłobkowej w ramach realizacji projektu. Nie zasługiwała na uwzględnienie argumentacja Skarżącej, że w późniejszym terminie osoba ta spełniła warunki udziału w projekcie, przez co finalnie cel projektu został osiągnięty, ponieważ w warunkach realizacji projektu istotne było to, czy na każdym jego etapie, także w okresie od 25 lutego do 5 sierpnia 2021 r., przestrzegane były procedury, w szczególności zasady i warunki realizacji projektu. Powyższe, jak wskazano w decyzjach, stanowiło naruszenie § 2 ust. 6 umowy o dofinansowanie oraz § 5 ust. 4 i 5 OWRP.

Sąd podzielił ocenę organów, że z regulaminu konkursu, wniosku o dofinansowanie oraz umowy o dofinansowanie wynikało, że osobami kwalifikującymi się jako uczestnicy projektu powinni być rodzice lub prawni opiekunowie dzieci w wieku od 10 miesiąca do 3 roku życia, którzy dzięki umieszczeniu dziecka w żłobku mogli powrócić do aktywności zawodowej. Warunku tego nie spełniała P.T., ponieważ jak ustalono, pomimo umieszczenia w żłobku jednego z dzieci nadal pozostawała na urlopie macierzyńskim na kolejne dziecko i nie podjęła w tym czasie zatrudnienia. Co więcej, przebywała ona na urlopie z tytułu urodzenia dziecka, które ze względu na wiek nie kwalifikowało się, na moment naboru, do umieszczenia w żłobku. Dlatego koszty poniesione z tytułu objęcia jej innego dziecka opieką w żłobku w tym okresie uznać należało za koszty niekwalifikowalne, które nie mogły zostać sfinansowane ze środków projektu. Działanie Skarżącej stanowiło naruszenie procedur w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zaś kwota wyliczona przez organy, na podstawie szczegółowych danych udostępnionych przez Beneficjentkę, nie była w skardze podważana co do prawidłowości jej wyliczenia.

Sąd doszedł do przekonania, że organy miały także podstawę do uznania, że Beneficjentka naruszyła procedury w związku z wykonaniem z rachunku bankowego zgłoszonego do obsługi projektu trzech przelewów środków pieniężnych niezwiązanych z celami projektu, w tym dwóch na inne prowadzone dla Niej rachunki bankowe i jeden na rzecz podmiotu trzeciego (kancelarii notarialnej). Doszło w tym zakresie do oczywistego naruszenia procedur już poprzez sam fakt wykonania przelewu na cele niezwiązane z projektem i na rachunki, które nie były rachunkami projektowymi ("wyodrębnionymi dla celów projektu). Dodatkowo organy wykazały, że środki projektowe zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (wynik analizy stanu środków/sald na tych rachunkach wskazuje, że środki te zostały wykorzystane na cele niezwiązane z projektem, w tym wskutek ich wykorzystania do zwrotu środków na rachunek instytucji pośredniczącej (WUP w Rzeszowie) w związku z realizacją innego projektu oraz wypłata gotówki w kwocie przewyższającej saldo rachunku sprzed przelewu, a ponadto przelanie środków bezpośrednio na rachunek kancelarii notarialnej za usługi niezwiązane z projektem). Stwierdzone nieprawidłowości nie zostały usunięte niezwłocznie, lecz dopiero po stwierdzeniu ich podczas kontroli. Analiza danych z tym związanych nie wskazuje, aby zakwestionowane trzy przelewy bankowe były wynikiem omyłki, w tym aby były one skutkiem siły wyższej (por. § 3 Ogólnych Warunków Realizacji Projektu [...]). Niemniej należy stwierdzić, że Skarżąca powinna tak zorganizować obsługę rachunku projektowego (choćby poprzez nadanie takiemu rachunkowi wyraźnie odróżniającego go nazwy od pozostałych posiadanych w danym banku rachunków albo założyć go w innym banku. Z § 2 ust. 9 umowy o dofinansowanie wynikało jednoznacznie, że rachunek ten powinien być "wyodrębniony", aby sytuacje takie, jak opisane w skardze i odwołaniu, nie miały miejsca. Natomiast w § 5 ust. 4 OWRP zawarto postanowienie, że rachunek bankowy, o którym mowa w § 2 ust. 9 umowy o dofinansowanie, nie może być wykorzystany na cele niezwiązane z realizacją projektu. Okoliczności te były zależne wyłącznie od Niej. Niezależnie zaś od funkcjonalności systemu bankowości elektronicznej w danym banku obsługa rachunku projektowego powinna podlegać stałej kontroli i Beneficjentka powinna na bieżąco weryfikować, na jakie cele przeznaczone zostały środki projektowe. Zobowiązała się bowiem do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności, jak wynika z § 7 pkt 1 umowy o dofinansowanie, do ponoszenia wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu. Podkreślić również należy, że Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w odniesieniu do zakwestionowanych przelewów instytucja pośrednicząca nie miała obowiązku weryfikacji, czy Beneficjentka była w posiadaniu środków finansowych o równej wartości na innych kontach bankowych niż na koncie wskazanym w umowie o dofinansowanie. Posiadanie wyodrębnionego rachunku bankowego służy m.in., jak trafnie zauważono w zaskarżonej decyzji, zapewnianiu przejrzystości identyfikacji poszczególnych operacji finansowych, kontroli środków przekazywanych beneficjentowi oraz prawidłowemu zarządzaniu tymi środkami.

Odnośnie do powyższego zasadnie w decyzji przywołano postanowienia § 1 pkt 37 oraz § 5 ust. 4 i 5 OWRP. Wydatki kwalifikowane, które mogły być finansowane ze środków projektu, to takie, które zostały poniesione w związku z realizacją projektu, przy czym wymagały one szczegółowej weryfikacji w trakcie realizacji umowy o dofinansowanie. Z kolei rachunek bankowy, o którym mowa w § 2 ust. 9 umowy o dofinansowanie, nie mógł być wykorzystywany na cele niezwiązane z realizacją projektu (rachunek ten powinien więc służyć wyłącznie do realizacji płatności służących obsłudze projektu i nie powinny być z niego realizowane przelewy, które nie są z nim związane). Beneficjent nie mógł przeznaczać otrzymanych transz dofinansowania na cele inne niż związane z projektem, w szczególności na tymczasowe finansowanie swojej podstawowej, pozaprojektowej działalności.

Stwierdzone naruszenia wypełniały kryteria do uznania ich za nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013. W myśl tego przepisu "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Przepis ten należy wykładać szeroko w kontekście ochrony interesów finansowych Unii (por. wyrok TSUE z 1 października 2020 r. w sprawie C-743/18, pkt 59 i 63). Szkoda w budżecie Unii miała charakter rzeczywisty i polegała na wydatkowaniu pieniędzy projektowych w sposób niecelowy - niesłużący osiągnięciu celów projektu, w związku z zakwalifikowaniem do projektu P.T. oraz wykonaniem przelewów z rachunku bankowego wyodrębnionego na potrzeby projektu za cele niezwiązane z realizacją projektu. Za zdarzenia te odpowiedzialność ponosi wyłącznie Beneficjentka, której można przypisać co najmniej niedbalstwo. Nie były one skutkiem okoliczności od Niej niezależnych. Przy czym, jak zaznaczył Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przywołanym już wyroku w sprawie C-743/18 (zob. pkt 65), wykazanie istnienia po stronie beneficjenta jakiegokolwiek zamiaru czy niedbalstwa nie jest konieczne do zaistnienia takiej nieprawidłowości. Stwierdzone naruszenia musiały skutkować pozbawieniem Skarżącej części otrzymanej pomocy i takie rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji art. 5 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. A ponieważ Skarżąca nie zwróciła żądanych środków dobrowolnie (poza kwotą 1.257,33 zł, którą organy uwzględniły w rozliczeniu), to zaistniała podstawa prawna do wydania w tej kwestii decyzji zobowiązującej Ją do zwrotu wraz z odsetkami, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p.

Reasumując, w ocenie Sądu organy wykazały, że Skarżąca naruszyła procedury w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., a ponadto odnośnie do przelewów z rachunku bankowego nieprawidłowość ta wypełniała również znamiona wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Ustalenia te stanowiły dostateczną podstawę do zobowiązania Jej do zwrotu części dofinansowania projektu, w wysokości w określonej w decyzjach wraz z odsetkami. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały jasno wskazane w uzasadnieniach decyzji i poddawały się weryfikacji w oparciu o zgromadzone dowody, a uzasadnienia decyzji nie naruszają art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano w nich fakty, które uznano za udowodnione i dowody, na których się oparto. Nałożony na Skarżącą obowiązek zwrotu nie jest sankcją, a jedynie konsekwencją ustalenia, że warunki wymagane dla uzyskania korzyści wynikającej z przepisów Unii nie były przestrzegane, co spowodowało uznanie przyznanej korzyści za nienależną (por. pkt 56 i 64 wyroku TSUE z 1 października 2020 r. w sprawie C-743/18). Wykrycie rzeczonych naruszeń i zakwalifikowanie ich jako nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) 1303/2013 obligowało organy do odzyskania części wypłaconych środków, do czego właściwe instytucje zobowiązywał przepis art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 122 ust. 2 rozporządzenia (UE) 1303/2013. Obowiązek zwrotu części środków projektowych został zindywidualizowany, dostosowany do wartości faktycznie stwierdzonych nieprawidłowości. Zarazem wykazano związek przyczynowy między stwierdzonymi naruszeniami a szkodą dla budżetu Unii. Decyzje wydano przed upływem terminu przedawnienia wynikającego z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, a czynności przeprowadzonej kontroli, które stanowiły postępowanie w sprawie nieprawidłowości, dodatkowo spowodowały przerwanie jego biegu.

Z podanych względów Sąd ocenił skargę jako niezasadną i podlegającą oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa.