Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 178/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35-37
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Zdrowia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Zdrowia w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów do postępowania egzekucyjnego, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Zdrowia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej A. J. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. J. (zwana dalej także "skarżącą"), wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Zdrowia przy rozpoznaniu zażalenia z dnia [...] kwietnia 2019 r. na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w postepowaniu egzekucyjnym prowadzonym w oparciu o tytuł wykonawczy z [...] czerwca 2017 r., nr [...], wystawiony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej jako "PPIS") z powodu uchylania się przez skarżącą od poddania małoletniej córki – N. J. - obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Skarżąca zarzuciła Ministrowi Zdrowia naruszenie art. 35 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.) przez nierozpoznanie zażalenia na ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., mimo, że od jego wniesienia upłynął ponad rok czasu.

Wobec przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o:

"1. zobowiązanie Ministra Zdrowia do rozpoznania zażaleń Skarżącej z dnia [...] kwietnia 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

2. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. nadto o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy,

4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego."

Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. znak: [...], Wojewoda [...] nałożył na A. J. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 520,00 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki – N. J.- urodzonej [...] czerwca 2014 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] czerwca 2017 r., numer: [...], wystawionym przez PPIS i wezwał do jej uiszczenia w terminie do [...] sierpnia 2018 r. Jednocześnie Wojewoda w swoim postanowieniu wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym również w terminie do [...] sierpnia 2018 r. Dodatkowo organ obciążył skarżącą opłatą w wysokości 52,00 zł za czynności egzekucyjne. Powyższe postanowienie nie zostało podjęte w terminie.

Pismem z [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny wraz z zażaleniem. Wniosek wraz zażaleniem wpłynął do Ministerstwa [...] kwietnia 2019 r.

Jednocześnie w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów wraz z zarzutami. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów.

Pełnomocnik skarżącej złożył za pośrednictwem Wojewody [...] do Ministra Zdrowia zażalenie na ww. postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Jak wynika z prezentaty na ww. zażaleniu, wpłynęło ono do Ministerstwa Zdrowia w dniu [...] maja 2019 r., a nie jak podnosi organ – [...] maja 2019 r.

W pismach z [...] maja 2019 r. (wpływ do organu – [...] czerwca 2019 r.) i [...] kwietnia 2020 r. (data wpływu – [...] kwietnia 2020 r.) – wobec nierozpoznania zażalenia przez organ drugiej instancji – pełnomocnik skarżącej złożył ponaglenia do Ministra Zdrowia w związku z przewlekłością postępowania, które to nie zostało zakończone.

W tych okolicznościach, pismem z [...] lipca 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła opisaną na wstępie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Zdrowia przy rozpoznaniu zażalenia z dnia [...] kwietnia 2019 r. na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...].

W odpowiedzi na skargę, Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że sprawa rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, jak i zażalenia wymagała od organu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z uwagi na skomplikowany charakter sprawy Minister Zdrowia musiał dokładnie przeanalizować sprawę.

Minister Zdrowia podkreślił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników urzędu, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych zażaleń. Obecnie ww. organ znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu zażaleń, skarg jak i innych wniosków, oraz ze względu na braki kadrowe. Pracownicy organu równocześnie procedują w wielu różnych sprawach. Minister Zdrowia wskazał również, że z uwagi na sytuację epidemiologiczną musiał podjąć szereg nowych zadań, do których należało delegować pracowników merytorycznych zajmujących się na co dzień rozpatrywaniem zażaleń.

Minister Zdrowia wskazał ponadto, że zgodnie z przepisem art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy o COVID-19, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej wnioski okazały się zasadne.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (ponaglenia skarżącej – wpływ do organu – [...] czerwca 2019 r. i [...] kwietnia 2020 r. – w aktach sprawy).

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 tej ustawy, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Stosownie do § 1b ww. przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Na podstawie § 2 cytowanego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W tym miejscu wypada zauważyć, że skarżąca zarzuca Ministrowi Zdrowia przewlekłe prowadzenie postępowania, które w ocenie skarżącej przybiera postać rażącego naruszenia prawa.

Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.).

Oceniając zatem to, czy doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości, Sąd zauważa, że przepisy k.p.a. definiują "przewlekłość postępowania" jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydaje się, że definicja ta odpowiada znaczeniu, jakie w ogólnym (powszechnym) języku polskim przypisuje się wyrażeniu "przewlekły", które zasadniczo jest odnoszone do czegoś trwającego długo, ciągnącego się, rozwlekłego, długotrwałego, czy też powolnego (por. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 2, Warszawa 1998, s. 1020).

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym konkretyzującym stan przewlekłości jednolicie przyjmuje się, że postępowaniem przewlekłym pozostaje postępowanie administracyjne, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie wcześniejszym, w terminie tym nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Działanie niesprawne obejmuje przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność, zdaniem Sądu, odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2019 sygn. Il OSK 533/19; wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. Il OSK 1009/19; wyrok NSA z lipca 2018 r. sygn. Il OSK 737/18; wyrok NSA z 8 maja 2018 sygn. Il OSK 1592/17; wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. Il OSK 1401/17). Powyższe, zdaniem Sądu, nakłada na sąd rozpoznający skargę na przewlekłość obowiązek rozważenia w sposób wnikliwy sposobu prowadzenia postępowania w tym aspekcie, który wiąże się z przestrzeganiem przez organ zasad szybkości i sprawności postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę równocześnie zauważa, że nie podziela stanowiska prezentowanego w piśmiennictwie, zgodnie z którym stwierdzenie pozostawania przez organ w bezczynności uniemożliwia skuteczne postawienie organowi zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z uwagi na to, że art. 37 § 1 k.p.a. w jego aktualnym brzmieniu stanowi o tym, że przewlekłość może istnieć tylko wówczas, gdy organ nie pozostaje zarazem w bezczynności (por. Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, komentarz do art. 37, pkt 2). Sytuacja objęta dyspozycją ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje, zdaniem Sądu, niezależna od przestrzegania bądź uchybienia terminowi załatwienia sprawy i przestrzegania przez organ obowiązków określonych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.

Bezpośrednim przedmiotem rozpatrywanej skargi jest postępowanie prowadzone przez Ministra Zdrowia, wywołane złożonym przez skarżącą zażaleniem z [...] kwietnia 2019 r. na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w postepowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec skarżącej. Poddając je ocenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że nie znajduje żadnych podstaw, by podważyć stanowisko skarżącej, która wskazuje, że Minister Zdrowia dopuścił się w kontrolowanej sprawie w oczywisty sposób przewlekłości w jej załatwieniu. Okoliczność niewydania decyzji kończącej postępowanie, pomimo że powinna i mogła ona zostać wydana w terminie znacznie poprzedzającym termin, w którym zostało złożone ponaglenie, czemu towarzyszy całkowity zastój postępowania, stanowi bowiem jednoznacznie potwierdzenie, że dynamika nadana podejmowanym przez Ministra Zdrowia czynnościom nie tylko była wątpliwa, ile ukazuje skrajną niewydolność działań procesowych organu. Wydaje się, że tę część odpowiedzi na skargę, w której organ podejmuje próbę wytłumaczenia sytuacji, w jakiej znajduje się Minister Zdrowia w związku z ogłoszonym na terytorium RP stanem epidemii COVID-19, jeżeli nie może stanowić bezpośredniego potwierdzenia przyjętej przez Sąd oceny z uwagi na wystąpienie przez organ o oddalenie skargi, to powinna być odczytywana jako wyraz odstąpienia od negowania jej podstawowych założeń. Sformułowane przez organ stanowisko łączy się bowiem z próbą wykazania, że zwłoka w rozpoznaniu zażalenia, nawet jeżeli nastąpiła, to nie jest spowodowana zawinionym działaniem organu. Sąd zwraca zatem uwagę na to, że łączny czas prowadzenia postępowania wyznaczony datą wpływu do organu zażalenia skarżącej ([...] maja 2019r.) i datą zakończenia postępowania (data postanowienia Ministra Zdrowia - [...] sierpnia 2020 r.), nie ma przekonującego uzasadnienia tak w fakcie wystąpienia stanu epidemii, jak i w stopniu skomplikowania sprawy, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych lub zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących kwestii przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, czy też innymi okolicznościami mającymi wpływ na wynik sprawy. Co więcej, niezawiadomienie strony o przyczynach zwłoki i utrzymywania tego stanu w kolejnych miesiącach, stanowi o oczywistym uchybieniu dyspozycji art. 12 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Sytuacja ta jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia treści obowiązków prawnych spoczywających na organie, jak i z punktu widzenia samej ekonomiki procesowej.

Powyższej oceny nie zmienia fakt, że tutejszy Sąd dokonał oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ od daty wpływu do organu zażalenia skarżącej ([...] maja 2019 r.) do dnia [...] marca 2020 r., a następnie od [...] maja 2020 r. do dnia wniesienia skargi.

Zgodnie bowiem z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 i poz. 567) oraz ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych ulega zawieszeniu na ten okres (tj. od 31 marca 2020 r.). Natomiast zgodnie z art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub epidemii przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. W myśl art. 15 zzs ust. 11 ustawy, zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Stosownie zaś do z art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46 (tj. ww. ustawy z 2 marca 2020 r.), których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs (ww. ustawy z 2 marca 2020 r.), biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Oznacza to, że postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania w kontrolowanej sprawie zażalenia skarżącej przez Ministra Zdrowia rozpoczęło dalszy swój bieg od [...] maja 2020 r., tj. 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej z dnia [...] maja 2020 r., czyli [...] maja 2020 r.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, organ bez uzasadnionych przyczyn, w sposób opieszały i nieakceptowalny prowadził postępowanie w sprawie od dnia [...] maja 2019 r. (data przekazania zażalenia do organu drugiej instancji) do dnia[...] marca 2020 r., a następnie od dnia [...] maja 2020 r. do dnia wniesienia skargi (wpływ do organu - [...] lipca 2020 r.).

Tutejszy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. Il OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. Il OSK [pic]272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. Il OSK 381/18). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do [pic]zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1831/17). W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, taka sytuacja zaistniała, ponieważ Minister Zdrowia nie tylko w sposób niesprawny prowadził postępowanie wywołane zażaleniem skarżącej, ale również nie ujawniając stronie, co stoi za powstałą wielomiesięczną zwłoką, uniemożliwił jej jakiekolwiek ustosunkowanie się do zaistniałej sytuacji, skazując ją na bierne oczekiwanie na podjęcie jakiegokolwiek [pic]działania przez organ. W rozstrzyganej sprawie skarżąca została pozbawiona podstawowych gwarancji procesowych, które ustawodawca przewidział w sytuacji niezałatwienia przez organ sprawy w terminie, co każe Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Tę ocenę wzmacnia fakt, że Minister Zdrowia, jak wynika z akt sprawy, nie ustosunkował się do skierowanego do niego ponaglenia, co niewątpliwie w świetle art. 37 § 5 w zw. z art. 37 § 8 k.p.a. nie stanowiło jego uprawnienia, ale pozostawało obowiązkiem prawnym. O ile Sąd byłby skłonny pewne obiektywne względy, do których organ nawiązał w odpowiedzi na skargę, traktować jako okoliczność znoszącą przynajmniej w części stan zawinienia za nierozpatrzenie sprawy w terminie, w którym było to możliwe, o tyle organizacyjne założenia przyświecające sposobowi korzystania przez Ministra Zdrowia z kompetencji orzeczniczej w sprawach zażaleń na postanowienia organów niższej instancji, nie mogą tłumaczyć jednoczesnego jawnego nierespektowania przez organ podstawowych uprawnień procesowych, jakie posiada strona występująca z żądaniem konkretyzacji jej uprawnień w drodze wydania rozstrzygnięcia, która spotyka się z opóźnieniem w rozpoznaniu jej sprawy. Tym uprawnieniem jest obowiązek powiadomienia jej przez organ administracji w odpowiedniej formie i we właściwym terminie o przyczynach zwłoki, czasie, w którym może ona spodziewać się rozstrzygnięcia, oraz pouczenie o środku prawnym, którym dysponuje, jeżeli chciałaby zwalczać stan opóźnienia, który w sprawie zaistniał (art. 36 § 1 - 2 k.p.a.). W przypadku złożenia ponaglenia, sposób postępowania organu wiążąco wyznacza art. 37 § 8 k.p.a.

Sąd uznał jednak, że całokształt przedstawionych powyżej wniosków uzasadnia konkluzję, że w sprawie nie wystąpiła podstawa do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ta decyzja Sądu jest determinowana celem skargi, którym powinno być przede wszystkim zwalczenie przewlekłości postępowania i doprowadzenie do zakończenia postępowania.

Jak wynika z treści ww. normy prawnej i jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawione jest do uznania sądu i stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 950/18). Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 75/19). Zatem nie każdy przypadek stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania powoduje automatyczny obowiązek wymierzenia grzywny. Potrzeba zastosowania tego środka i ewentualna jego wysokość jest uzależniona od okoliczności konkretnego przypadku (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 60/19).

Tutejszy Sąd w pełni podziela pogląd, że wymierzenie grzywny, będącej środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, powinno być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 9/19).

W rozstrzyganej sprawie taka szczególnie drastyczna sytuacja w ocenie Sądu nie występuje. Jest tak po pierwsze dlatego, że jak już wyjaśniono, z dniem [...] marca 2020 r., z uwagi na ogłoszony stan epidemii COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych uległ zawieszeniu na znaczny okres czasu. Zrozumiała i wpływająca przynajmniej w części na ocenę postawy Ministra Zdrowia jest również – podnoszona przez organ – konieczność czasowego oddelegowania części personelu do załatwiania spraw pilniejszych, związanych ze wspomnianym stanem epidemii. Po wtóre, mając na uwadze dyscyplinujący charakter środka, jaki stanowi grzywna orzekana przez sąd, nie bez znaczenia jest fakt wydania przez Ministra Zdrowia w dniu [...] sierpnia 2020 r. postanowienia znak: [...] którym organ drugiej instancji rozpoznał sprawę, uchylając objęte zażaleniem skarżącej postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. i przywrócił skarżącej termin do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w celu przymuszenia poddania małoletniej N. J. obowiązkowym szczepieniom ochronnym (postanowienie Ministra Zdrowia w aktach postępowania administracyjnego – k. 228).

Te okoliczności, w tym przede wszystkim osiągnięcie celu skargi, uzasadniały odstąpienie przez Sąd od nałożenia na organ grzywny i w konsekwencji Sąd oddalił skargę w tym zakresie.

Z powyższego powodu, tj. ze względu na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, także wniosek skargi o zobowiązanie Ministra Zdrowia do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt organowi, tutejszy Sąd uznał za nieaktualny i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt I-III sentencji wyroku, natomiast w pozostałym zakresie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi (pkt IV sentencji wyroku).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł (pkt V) na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie adwokata – 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł).