Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 513/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3, ust. 3a
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Bolesław Stachura, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lipca 2023 r. nr 1484/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 lipca 2023 r. nr 390000/71/430097/2023 Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "Zakład", "organ rentowy") odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...] zł, w tym na: ubezpieczenia społeczne - za okres 01-06/2022 w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne - za okres 01-06/2022 w łącznej kwocie [...] zł, Fundusz Pracy - za okres 01-06/2022 w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami i kosztami upomnienia.

W uzasadnieniu decyzji organ rentowy wskazał, że D. P. (dalej: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie: fryzjerstwo i pozostałe zabiegi kosmetyczne. W związku z nieopłaceniem składek na koncie powstały zaległości. Działalność od 1 lipca 2022 r. jest zawieszona.

Wnioskiem z 18 maja 2023 r. (data wpływu do ZUS) strona zwróciła się o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek, wskazując, że od czasów covid musiała poświęcić pracę dla zdrowia i bezpieczeństwa syna z zespołem Aspergera i zaburzeniami obsesyjno- kompulsywnymi, syn zmarł. Opisała swoją trudną sytuację rodzinną, osobistą, finansową oraz zdrowotną swoją i członków najbliższej rodziny. Wskazała, że jest obecnie zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Utrzymuje się z zasiłków, alimentów oraz pomocy MOPR. Od momentu porzucenia przez partnera wraz z dziećmi jest pod opieką asystenta rodziny.

W toku prowadzonego postępowania o umorzenie należności z tytułu składek strona przedłożyła dodatkowe dokumenty obrazujące jej sytuację. Organ rentowy pozyskał nadto z urzędu, dokumenty z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, z Centralnej Ewidencji Pojazdów, z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.

Dalej organ rentowy, w uzasadnieniu decyzji wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że strona prowadzi działalność gospodarczą, która jest obecnie zawieszona. W związku z nieopłaceniem składek na koncie strony powstały zaległości.

Organ rentowy ustalił również, na podstawie oświadczeń strony, że w latach ubiegłych uzyskała przychody/dochody: w 2020 roku - [...] (strata), w 2021 roku - [...] zł (strata), w 2022 roku - [...] zł.

Nadto organ rentowy ustalił, że wnioskodawczyni nie pracuje, nie pobiera świadczenia emerytalno- rentowego, jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku od 4 października 2022 r.

Ustalono również, że strona uzyskuje dochód z innych źródeł - alimentów oraz pobiera zasiłek z pomocy społecznej. Według przedłożonych dokumentów na syna otrzymuje z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł (od 1 kwietnia 2023r. do 31 października 2023r.) oraz dodatek do zasiłku rodzinnego w kwocie [...] zł; na córkę zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł (od 1 listopada 2022r. do 31 października 2023r.) oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie [...] zł jednorazowo. W piśmie z 29 czerwca 2023 r. strona poinformowała, że z uwagi na śmierć syna uchylono zasiłki w łącznej kwocie [...] zł oraz świadczenie 500 plus, na potwierdzenie przedłożono decyzję nr [...] Miejskiego ośrodka Pomocy Rodziny.

Organ rentowy wskazał dalej, że na podstawie decyzji nr [...] ustalił, że na córkę przyznano stronie z funduszu alimentacyjnego alimenty w kwocie [...] zł miesięcznie (do 30 września 2023 r.), zaś na podstawie protokołu z rozprawy Sądu Rejonowego w Ś. III Wydział Rodzinny i Nieletnich - na syna zasądzono alimenty w kwocie [...] zł. Wnioskodawczyni otrzymuje także dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł (od 1 grudnia 2022r. doi 31 maja 2023r.). Na dzieci pobiera świadczenie Rodzina 500 plus w łącznej kwocie [...] zł.

W zakresie wydatków organ rentowy ustalił, że wnioskodawczyni ponosi koszty związane z utrzymaniem z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, bez opłat eksploatacyjnych), opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, gaz, woda), koszty związane z leczeniem (np. wykup leków, badania) oraz inne (wynajem mieszkania, czesne za szkołę lub przedszkole). Na podstawie przedłożonych dokumentów ustalono, że czynsz najmu mieszkania wynosi [...] zł, kwota miesięcznych wydatków gospodarstwa domowego to kwota [...] zł.

Organ rentowy ustalił, że oprócz zadłużenia w ZUS strona nie posiada innych zobowiązań pieniężnych. Ponadto, nie jest właścicielem nieruchomości, nie posiada praw majątkowych i wierzytelności. Posiada samochód AUDI A6. Organ rentowy wskazał, że należności figurujące na koncie wnioskodawczyni są wymagalnie i nie uległy przedawnieniu. Bieg terminu przedawnienia został zawieszony z uwagi na wdrożone postępowanie egzekucyjne od 28 marca 2023 roku, prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w S..

Dalej ZUS wskazał, że rozpatrzył wniosek na podstawie wszystkich przepisów mogących mieć zastosowanie w sprawie, tj. art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009, dalej "u.s.u.s.").

Przytoczył przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., stwierdzając, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie ww. przepisów.

ZUS uznał, że w stosunku do działalności strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, w związku z tym przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b,4c u.s.u.s. nie zachodzą. Nie stwierdził z przyczyn oczywistych wystąpienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. ani z art. 28 ust. 3 pkt 1.

Odnośnie do przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. organ rentowy wskazał, że strona prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, której wykonywanie zawiesiła i aktualnie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna.

Podniósł, że w stosunku do należności, o których umorzenie strona wystąpiła jest prowadzone przymusowe dochodzenie i nie nastąpiło, stwierdzenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego lub Komornika Sądowego braku majątku, z którego można egzekwować należności z tytułu składek. W ocenie ZUS, nie można także jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. ZUS powołał orzeczenia sądowe, z których wynika, że informacje o braku zatrudnienia, czy też o braku majątku nieruchomego nie pozwalają na stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wskazał również, że ocena, odnośnie braku możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji, czy też wystąpienia trwałej nieściągalności długu należy wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne.

Ponadto, jak wywiódł ZUS, umorzenie należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. może nastąpić dopiero po wydaniu przez organy egzekucyjne postanowienia o umorzeniu tego postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wobec tego, zdaniem ZUS wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.

Przedstawione powyżej fakty dowodzą, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., stąd umorzenie należności na ich podstawie jest niemożliwe.

Następnie organ rentowy wskazał na przesłanki umorzenia wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej zwane: "rozporządzeniem"), stwierdzając, że ocenił sytuację wnioskodawczyni przez pryzmat ww. przepisów również nie znajdując przesłanek uzasadniających umorzenie należności.

Zdaniem organu rentowego, przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie zachodzi, gdyż strona nie udowodniła, aby poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić stronę możliwości dalszego prowadzenia działalności. Działalność została zawieszona.

Odnosząc się do przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ rentowy opisał sytuację zdrowotną wnioskodawczyni i jej członków rodziny (dzieci) wskazując, że wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie ZUS, który nie kwestionuje złej sytuacji zdrowotnej strony i jej rodziny, są to okoliczności stanowiące dodatkowe utrudnienie w codziennej egzystencji, lecz nie stanowią podstawy do umorzenia należności. ZUS wskazał, że wnioskodawczyni w toku postępowania nie przedłożyła żadnego dokumentu stwierdzającego całkowitą i trwałą niezdolność do pracy orzeczoną na stałe, jak również dokumentów stwierdzających konieczność opieki nad najbliższymi.

Organ rentowy wskazał, że skoro z zebranego materiału dowodowego wynika, że do 06/2022r. strona aktywnie prowadziła działalność gospodarczą, a w październiku 2022r. dokonała zgłoszenia w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna niepobierająca zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium, czym wyraziła gotowość do podjęcia zatrudnienia, to brak jest, podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia jak również konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwia uzyskanie dochodu pozwalającego na spłatę należności względem ZUS.

ZUS wykluczył również możliwość umorzenia należności ze względu na trudną sytuację finansową, która w przypadku spłaty zadłużenia pozbawiłaby stronę i najbliższych możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia).

Organ rentowy wskazał wysokość dochodów uzyskiwanych z działalności gospodarczej w ubiegłych latach oraz wysokość świadczeń otrzymywanych z tytułu zasiłków, alimentów, świadczeń wychowawczych 500+ oraz na fakt bezrobocia, stwierdzając, że ze względu na konieczność wykonywania obowiązków nałożonych ustawą, powszechność obowiązku uiszczania składek, trudna sytuacja finansowa i życiowa oraz brak możliwości uregulowania długu, nie wyklucza możliwość spłaty należności z tytułu składek. W ocenie ZUS o istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. W ocenie ZUS obecna sytuacja materialno-bytowa nie uzasadnia stwierdzenia, że trudności płatnicze mają charakter trwały. Wskazał, że strona jest osobą w wieku aktywności zawodowej, nie jest trwale wykluczona z rynku pracy, co oznacza, że sytuacja materialna, jeżeli nie obecnie to w przyszłości umożliwi wywiązanie się z obowiązku spłaty należności z tytułu składek. Zauważył, że wnioskodawczyni dokonała rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy, co daje możliwość otrzymania pomocy w celu uzyskania zatrudnienia, przygotowania zawodowego osób dorosłych, a także możliwość skorzystania z różnych aktywnych form przeciwdziałaniu bezrobociu (m.in. roboty publiczne, prace interwencyjne, prace społecznie użyteczne). W ocenie ZUS sytuacja strony w każdej chwili może ulec zmianie przy odpowiednim własnym zaangażowaniu i woli podjęcia działań zmierzających do poprawy sytuacji finansowej.

Następnie, w decyzji organ rentowy wskazał, że rozpatrując wniosek o umorzenie, Zakład bierze pod uwagę nie tylko interes dłużnika, ale również Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie organu rentowego, podjęcie decyzji o umorzeniu na obecnym etapie byłoby przedwczesne z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne, które zawiesza bieg terminu przedawnienia, co wydłużyło okres możliwości dochodzenia należności. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności w okresie możliwości ich dochodzenia. Postępowanie egzekucyjne w administracji prowadzi się zgodnie z zasadą poszanowania minimum egzystencji. Ponadto ZUS zauważył, że istnieje możliwość rozłożenia zadłużenia na raty oraz że obowiązek spłaty zaległych zobowiązań składkowych nie oznacza, iż muszą być one uregulowane jednorazowo.

Reasumując, ZUS stwierdził, że uwagi na fakt, że strona znajduje się w wieku aktywności zawodowej, nie udowodniła trwałych przeciwskazań zdrowotnych, organ widzi szansę na spłatę należności w przyszłości np. w formie układu ratalnego lub dobrowolnych wpłat. Umorzenie należności naruszyłoby interes publiczny poprzez przyznanie nieuzasadnionej preferencji osobie zobowiązanej względem innych podmiotów gospodarczych.

Na koniec ZUS zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję z dnia 31 lipca 2023 r., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie zaległości.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja ZUS, którą odmówiono skarżącej umorzenia zaległości z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...] zł.

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem analiza procesu decyzyjnego organu wskazuje, że narusza ona przepisy prawa.

Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzji art. 28 u.s.u.s. Wskazany przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 u.s.u.s., przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228 i 2320);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Ponadto, należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w cytowanym na wstępie rozporządzeniu. Przepis § 3 ust. 1 ww. aktu stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ

pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w następujących przypadkach:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z treści przywołanych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter, przy czym uznanie administracyjne nie może być dowolne, ale powinno wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ zobowiązany jest zatem do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w taki sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowić może podstawę wydania przez organ decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., II GSK 321/07).

Takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego a w szczególności, czy wydano ją na podstawie prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wszechstronnie rozważone i zbadane (art. 7 k.p.a.).

Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. Podkreślić przy tym należy, że sąd nie zastępuje organów i nie umarza należności z tytułu składek, pełni wyłącznie funkcje kasacyjne, badając zgodność rozstrzygnięcia z prawem.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznaje stanowisko organu rentowego, że w aktualnym stanie sprawy - na dzień wydania zaskarżonej decyzji - wobec skarżącej nie zachodził żaden z przypadków całkowitej nieściągalności, enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest przedwczesne. Zdaniem Sądu wadliwe są wnioski ZUS odnośnie przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. W kwestii przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. stwierdzić należy, iż z tego przepisu nie wynika, że stwierdzenie braku majątku miałoby nastąpić tylko i wyłącznie w toku egzekucji prowadzonej w stosunku do należności z tytułu składek, co implikuje po stronie organu obowiązek ustalenia, czy w toku prowadzonej egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego, bądź komornika stwierdzono lub nie brak majątku (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., II GSK 2181/17). Oznacza to, że o całkowitej nieściągalności może świadczyć bezskuteczność każdego postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku zobowiązanego do uiszczenia składek (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2019 r., I SA/Gl 779/19). Zdaniem Sądu dla przyjęcia niezaistnienia całkowitej nieściągalności nie może być przesądzającym fakt, że w dacie wydania decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw stronie skarżącej było w toku. Argumentu tego nie powiązano z realną możliwością wyegzekwowania należności z majątku skarżącej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2021 r., I SA/Kr 1211/20). Organ w omawianym zakresie przytoczył jedynie orzecznictwo sądów administracyjnych. Nie dokonał żadnej analizy w zakresie tego, czy w sytuacji skarżącej postępowanie egzekucyjne i dokonane czynności doprowadziły lub czy mogą doprowadzić do wyegzekwowania należności. Należy zatem stwierdzić, że sam fakt prowadzenia postępowania egzekucyjnego przy braku wykazania skuteczności egzekucji nie jest wystarczający do stwierdzenia braku wystąpienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Organ rentowy nie może w tym zakresie przerzucać takiej oceny na organ egzekucyjny. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielem jedynie samochodu osobowego, nie posiada żadnych nieruchomości, ma obecnie status osoby bezrobotnej, utrzymuje się z zasiłków socjalnych, alimentów i świadczeń 500 + i na podstawie tych okoliczności organ rentowy winien rozważyć przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. i stosowne ustalenia i wnioski zawrzeć w decyzji.

Przechodząc do oceny stanowiska organu zawartego w decyzji w zakresie przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Sąd wskazuje, że z tegoż przepisu wynika, że organ ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności, porównując spodziewane koszty egzekucji z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., I SA/Kr 263/18; 8 maja 2018 r., I SA/Kr 324/18, WSA w Kielcach z dnia 9 lipca 2020 r., I SA/Ke 39/20). Zatem organ powinien dokonać samodzielnie oceny tej przesłanki, w trakcie której winien mieć na uwadze, czy zobowiązany posiada majątek, a jeżeli tak, to czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji. W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że przesłanka całkowitej nieściągalności opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 p.p.s.a. nie zachodzi, gdyż przymusowe dochodzenie należności jest w toku. W orzecznictwie sądowym akcentuje się konieczność rozpoznawania wniosku o umorzenie zaległości z uwzględnieniem przebiegu prowadzonego wobec strony postępowania egzekucyjnego, w szczególności co do skuteczności tego postępowania i rokowań w tym zakresie. Konieczna jest bowiem analiza czy występuje "zmniejszanie" zadłużenia czy też jego "narastanie". Jest to istotna okoliczność i powinna zostać dokładnie zbadana przez organ prowadzący postępowanie o zastosowanie ulgi. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ prowadzi postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego w istocie nie ma szans na wyegzekwowanie dochodzonej należności. Celem bowiem postępowania egzekucyjnego nie jest jedynie jego prowadzenie, lecz jest nim wyegzekwowanie dochodzonych kwot. Wierzyciel decydując się na kontynuowanie egzekucji musi w bliższej lub dalszej perspektywie przewidywać zaspokojenie należności. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie zawarto żadnych danych dotyczących omawianych kwestii (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 751/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2019 r., I SA/Gl 11149/19). Rzeczą Sądu, jest zbadanie, czy organ działał zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy wyciągnął logiczne i poprawne wnioski w zakresie wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 2-3b u.s.u.s. Zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena, czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., jest wadliwa. Kwestia nieściągalności zaległości objętych wnioskiem skarżącej o umorzenie wymaga ponownej, pogłębionej analizy, szczególnie w kontekście art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., a także pod kątem przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. związanej z oceną możliwych do uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot.

Z kolei przewidziana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dopuszczalność umorzenia zaległych składek uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia nie wystąpi niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Prawidłowa ocena tej przesłanki wymaga zatem przeprowadzenia przez organ analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, jak również istotę ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcję ochronną. Zadaniem powyżej powołanej regulacji jest bowiem zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe jej potrzeby będą zaspokojone. Stąd, w celu ustalenia, czy strona jest w stanie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania, organ obowiązany jest porównać stwierdzoną sytuację majątkową zobowiązanego do zaległej należności i wskazać czy jego dochody, w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia oraz zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 lutego 2020 r., I SA/Op 17/20). Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez skarżącą, pozbawionej możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa (z której już korzysta), nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Podkreślić również należy, iż interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych – finansów ubezpieczeń społecznych – nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej (por. B. Gudowska, J. Strusińska-Żukowska /red/, U.s.u.s. Komentarz, C.H.Beck 2014, t. 15 do art. 28 i powołane tamże orzecznictwo). Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 rozporządzenia organ powinien mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę.

W ocenie Sądu, mając powyższe na uwadze nie jest prawidłowa ocena przesłanki określonej na podstawie § 3 pkt 1 rozporządzenia. Należy wskazać, że skarżąca utrzymuje się z niskich dochodów, na który składają się zasiłki z pomocy społecznej łącznie w wysokości [...] zł, alimenty na dzieci ([...] zł) oraz świadczenia 500+ ([...] zł).

Przychody w latach poprzednich, gdy skarżąca prowadziła działalność gospodarczą (usługi fryzjerskie) były również niewielkie (w 2020 roku - [...] zł (strata), w 2021 roku - [...] zł (strata), w 2022 roku - [...] zł).

Organ rentowy nie ustalił jaki łącznie dochód skarżąca posiada na utrzymanie trzyosobowej rodziny. Nie dokonał też porównania osiąganych dochodów i wydatków. W zaskarżonej decyzji brak jest rozważań w tym zakresie. Organ administracji nie podał również jakie jest minimum socjalne w gospodarstwie trzyosobowym i nie porównał tego minimum do dochodów osiąganych przez skarżącą. Dopiero takie porównanie pozwala rzetelnie ocenić czy spełniona została przesłanka, o której mowa w § 3 ust.1 pkt.1 rozporządzenia.

Wspomnieć tylko należy, iż w innych sprawach toczących się w tutejszym sądzie, których przedmiotem jest umorzenie zadłużenia składkowego, organ rentowy prawie zawsze podaje wysokość minimum socjalnego co pozwala zobrazować sytuację materialną wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie taka informacja o minimum socjalnym nie została podana.

Jak wyżej wskazano, organ rentowy ma obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji majątkowej strony z wysokością zaległej należności, przy uwzględnieniu warunków ekonomicznych istniejących w czasie i miejscu rozpatrywania wniosku, tj. poziomu cen dóbr i usług niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowo-bytowych, a także innych okoliczności mających znaczenie w odniesieniu do osoby wnioskodawcy, tj. m.in. jego sytuacji rodzinnej i zdrowotnej. Należy przy tym zaznaczyć, że minimum egzystencji, zwane także minimum biologicznym, to miara wyznaczająca niski, wręcz "alarmowy" poziom zaspokajania potrzeb, poniżej którego występuje biologiczne zagrożenie życia oraz rozwoju psychofizycznego człowieka (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2020 r., V SA/Wa 1871/19). Takie dane należy zestawić z wysokością dochodów wnioskodawczyni oraz jej sytuacją rodzinną i zdrowotną, czego nie uczyniono w pełni w niniejszej sprawie. Organ nie ustalił, czy dochód skarżącej w postaci zasiłków, alimentów, świadczeń wychowawczych pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych jej i dzieci. A chodzi o tak ważne wydatki jak zakup żywności, środków higieny i czystości, kształcenie, na leczenie. Nie można również tracić z pola widzenia istotnego obecnie wzrostu cen towarów "pierwszej potrzeby". Organ właściwie realizując uznanie administracyjne jest zobowiązany do zindywidualizowania zarówno sytuacji skarżącej oraz także – w równym zakresie – jej rodziny (w aspekcie możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych). Należy zauważyć, że

skarżąca w ramach prowadzonego gospodarstwa domowego ma na utrzymaniu małoletnie dzieci. Tymczasem organ w uzasadnieniu decyzji nie zindywidualizował swoich rozważań – przede wszystkim właśnie w zakresie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych dzieci, także w aspekcie długoterminowym. Należy zatem stwierdzić, że ocenę ZUS wskazującego, że trudna sytuacja skarżącej nie ma cech trwałości, jest bowiem osobą w wieku aktywności zawodowej i może podjąć pracę lub skorzystać z form wsparcia dla bezrobotnych należało uznać za dowolną, gdyż organ nie odnosi ich do całości sytuacji finansowej oraz zdrowotnej skarżącej i jej rodziny. Ocena organu rentowego, jak wyżej wskazano jest w tym zakresie niepełna, powierzchowna. Jednocześnie należy podzielić co do zasady stanowisko ZUS, że skarżąca może i powinna jak osoba czynna zawodowo sama spowodować poprawę swojej sytuacji materialnej i tym samym wpłynąć na możliwość spłaty zadłużenia. Jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można pominąć, że organ rentowy w zaskarżonej decyzji nie ustalił, i nie wykazał, czy spłata zadłużenia nie pozbawi skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Za dowolne należy uznać stanowisko organu, że umorzenie jest przedwczesne, gdyż sytuacja finansowa skarżącej może ulec poprawie i w przyszłości umożliwi skarżącej wywiązanie się z obowiązku spłaty należności z tytułu składek. Organ rentowy dostrzega również możliwość wyegzekwowania długu w dalszej perspektywie czasowej. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić.

Jak już była o tym mowa, we wcześniejszych rozważaniach, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny czy spłata zadłużenia nie będzie stanowiła zagrożenia dla egzystencji wnioskodawcy tu i teraz. Taka ocena w niniejszej sprawie nie została przeprowadzona. ZUS nie ocenił czy kwota jaką dysponuje rodzina skarżącej po dokonaniu wszystkich wymaganych opłat nie stanowi zagrożenia dla jej egzystencji w świetle sytuacji zdrowotnej i rodzinnej z uwzględnieniem obowiązującego minimum socjalnego dla trzyosobowego gospodarstwa domowego. Skoro ocena taka nie została przeprowadzona to brak jest podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku strony o umorzenie zaległych składek.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji nie podano także żadnych istotnych okoliczności wskazujących, że ważny interes publiczny przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony. Za takie okoliczności nie można uznać faktu, że skarżąca może ubiegać się o rozłożenie zadłużenia na raty oraz, że istnieje potrzeba zapewnienia maksymalnych środków po stronie funduszu ubezpieczeń społecznych.

W przekonaniu Sądu w jaki sposób skarżąca winna się ubiegać o rozłożenie zadłużenia na raty w sytuacji gdy utrzymuje się wraz z dziećmi z zasiłków z pomocy społecznej, alimentów oraz ze świadczeń wychowawczych (na marginesie którego nie uwzględnia się przy ustalaniu dochodów strony, umożliwiających spłatę zaległości – por. wyrok NSA z 5.10.2021 r., I GSK 61/21 ). Teza organu rentowego w tym zakresie nie uwzględnia trudnej sytuacji materialnej skarżącej i, w ocenie Sądu, jest nierealna.

Reasumując Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu zaskarżona została wydana z naruszeniem art. 7, 11, art. 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. ZUS dokonał wadliwej oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. pkt 5 i 6 u.s.u.s. Nadto ocena organu rentowego w zakresie tego, czy w wyniku spłaty zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla skarżącej nie została dokonana w sposób prawidłowy, czym narusza § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu lecz nie może się domyślać jakie stanowisko zajął organ rentowy co do istnienia bądź nieistnienia przesłanki z § 3 ust.1 pkt.1 rozporządzenia. Okoliczność czy w stosunku do skarżącej spełniona została wymieniona przesłanka ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Należy podkreślić, że niniejszy wyrok nie przesądza umorzenia zaległości składkowych. W ponowionym postępowaniu zadaniem organu rentowego będzie dokonanie pełnej i wyczerpującej oceny przesłanek umorzenia mogących mieć zastosowanie w sprawie w kontekście zindywidualizowanego i aktualnego stanu faktycznego. Organ powinien mieć na względzie, że wprawdzie instytucja umorzenia powinna być stosowana wyjątkowo, jednakże okoliczność ta nie może prowadzić do praktycznego wyeliminowania stosowania tej instytucji, uczynienia jej instytucją martwą, poprzez ogólnikowe powoływanie się tylko na określone kategorie prawne, bez dokonywania rzetelnej oceny ich występowania w konkretnej sprawie.

Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane są w internetowej bazie orzeczeń NSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.