Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1542/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 806/22 w sprawie ze skargi E. sp. k. z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr SKO/PP- 412/62/2022 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E. sp. k. z siedzibą w J. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 806/22 uwzględnił skargę E. sp. k. z siedzibą w J.(dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 31 sierpnia 2022 r. nr SKO/PP- 412/62/2022 i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty P. z [...] lipca 2022 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.2. W ramach rozpatrywania wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 54 MW jako instalacji odnawialnego źródła energii wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...], pismem z [...] czerwca 2022 r. przedstawiono do uzgodnienia Staroście P. stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej upzp) projekt decyzji o warunkach zabudowy, jako że na terenie projektowanej inwestycji występują grunty rolne. Postanowieniem z [...] lipca 2022 r. Starosta P. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji wskazując, że na działce nr [....], na której części planowana jest inwestycja znajdują się m.in. użytki rolne sklasyfikowane jako RIIIa, RIIIb. Grunty te nie spełniają warunków określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej uogrl), co w konsekwencji wyklucza zastosowanie art. 7 ust. 2a uogrl. W ocenie organu I instancji zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze obejmuje obszar wyznaczony jako działka geodezyjna, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję.

1.3. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśniło, że celem uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp, jest ochrona rolnego charakteru gruntów. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej, która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uogrl). Podkreślono, że w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a uogrl. W szczególności nie jest spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 4, ponieważ powierzchnia użytków klasy III wynosi łącznie 10,2021 ha i stanowią one odrębne części. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie stwierdził, że działka nr [....], obręb [...], posiada grunty rolne klas chronionych (Rllla i Rlllb), wymagające uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze. Nie ma nadto podstaw do uznania za prawidłowe zgłoszenia tylko części działki. Zdaniem organu posłużenie się przez ustawodawcę w art. 61 upzp sformułowaniem "teren" a nie "działka" nie uzasadnia automatycznie przyjęcia, że w tym pojęciu mieści się fragment działki.

1.4. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 upzp poprzez wadliwą ich wykładnię, skutkującą uznaniem, że decyzja o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie winna obejmować całą działkę ewidencyjną, a nie teren objęty wnioskiem, nieobejmujący gruntów klasy I-III oraz art. 7 ust. 1, 2 i 2a uogrl w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja, na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej.

1.5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 28 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powyższą skargę uwzględnił uchylając zaskarżone postanowienia. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki lub działek ewidencyjnych, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, to w jakich okolicznościach. W okolicznościach niniejszej sprawy na działce nr [....] znajdują się grunty rolne chronione oznaczone jako Rllla o pow. 2,5904 ha i Rlllb o pow. 7,6117 ha oraz grunty klas niechronionych RIVa o pow. 24,5648 ha, RIVb o pow. 1,2900 ha, ŁIV o pow. 1,4600 ha, W-RIVa o pow. 0,0500 ha, W-RIVb o pow. 0,0400 oraz W-ŁIV o pow. 0,0200 ha. Natomiast w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano wyraźnie, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być wyłącznie na części działki nr [....], obręb [...], gmina [...]. Nadto jak wynika z załącznika graficznego nr 1 do projektu decyzji, w którym określono linie rozgraniczające teren inwestycji, teren ten nie obejmuje gruntów klasy Rllla i Rlllb. Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu organ nie mógł odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko na tej podstawie, że objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy teren inwestycji obejmował tylko część działki nr [....].

2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że terenem inwestycji może być część działki wyznaczona przez inwestora liniami rozgraniczającymi we wniosku, a nie cała działka ewidencyjna, i tylko ta część wyznacza grunty rolne, których ochrona jest oceniania na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 uogrl.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa), skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

4.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji istota sprawy nie sprowadza się do tego czy w świetle przepisów upzp dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego fragment działki ewidencyjnej, lecz do oceny czy z uwagi na ochronę gruntów rolnych dopuszczalna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uznającej za teren części działki ewidencyjnej. Obecnie w orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady decyzje o warunkach zabudowy, jak i decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego przesądzają o możliwości realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia na danej działce lub działkach, nie określając jego dokładnego położenia. Przy czym ustalanie warunków zabudowy, czy też określenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla części działki jest dopuszczalne, gdy przemawiają za tym szczególne uwarunkowania, w tym charakter inwestycji (por. wyroki NSA z 23 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1581/20 oraz z 4 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1322/22). Należy jednak zastrzec, że zawsze trzeba mieć na uwadze czy ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej nie będzie obchodzeniem prawnych ograniczeń (por. wyroki NSA z: 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 260/18, 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1181/20).

4.4. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania uzgadniającego była ocena czy z perspektywy ochrony gruntów rolnych zachodzą takie szczególne okoliczności uzasadniające dopuszczenie zabudowy na części działki ewidencyjnej. Trzeba podkreślić, że w takiej sytuacji właściwy organ - starosta - jako podmiot wykwalifikowany w ochronie gruntów rolnych dokonuje w oparciu o posiadaną merytoryczną, specjalistyczną wiedzę, oceny przedmiotu postępowania przez pryzmat uregulowań dotyczących ochrony gruntów rolnych. Zatem fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała ocena, czy z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych zachodzi uzasadniona przyczyna, dla której należałoby dopuścić ustalenie warunków zabudowy dla części ww. działki nr [....], z pominięciem gruntów kl. III, na której nie będzie realizowane przedsięwzięcie. Należy przy tym zaznaczyć, że o ile sama decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany to postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z 1 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3171/18). Z orzeczeniami uznaniowymi wiąże się nie tyle zmniejszona, ile inaczej ukierunkowana kontrola sądowa, ponieważ przy jej dokonywaniu rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej, niż w innych sytuacjach (M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 168-184). Granice uznania administracyjnego wyznaczają właśnie normy zadaniowe wynikające tak z Konstytucji, upzp oraz uogrl. Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warto przywołać w tym miejscu art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Natomiast z art. 3 ust. 1 uogrl wynika, że ochrona gruntów rolnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne.

4.5. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że organ nie mógł odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko na tej podstawie, że objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy teren inwestycji obejmował jedynie część działki nr [....]. Organ działając w granicach uznania administracyjnego, biorąc pod uwagę cele ochrony gruntów rolnych, miał bowiem prawo uznać, że nie zachodzi żadna uzasadniona przyczyna dla dopuszczenia zabudowy na części działki nr [....]. Przy tym w niniejszej sprawie ocena ta nie miała charakteru dowolnego, bowiem wskazywała na uwarunkowania wynikające z celów uogrl uniemożliwiające pozytywne uzgodnienie projektu decyzji. Zarzut naruszenia 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp jest zatem usprawiedliwiony.

4.6. Skoro zatem odmowa uzgodnienia projektu decyzji znajdowała oparcie w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp oraz przepisach uogrl, to Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, ponieważ skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 Ppsa.

4.7. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.