Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1512/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80 art. 155,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 11 f ust. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 226/20 w sprawie ze skarg Gminy [...] oraz B.J. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 stycznia 2020 r. nr WIR.V.7821.15.2019.JB w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 226/20, oddalił skargę Gminy Osielsko oraz B.J./na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z 21 stycznia 2020 r. znak: WIR.V.7821.15.2019.JB w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] (dalej: Starosta) decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r. nr WN.673.35.2017, na podstawie art. 11a ust. 1 i 3, art. 11f, art. 11 i, art. 12 ust. 1-4, 4c-f, art. 16 i art. 18 i stawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496), dalej "specustawa" zatwierdził projekt budowlany, podział nieruchomości i zezwolił Wójtowi Gminy Osielsko (dalej: Wójt) na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w N.. Decyzja stała się ostateczna 9 marca 2018 r. Inwestycja obejmowała m.in. działkę nr [...] o powierzchni o powierzchni 88 m2 powstałą z podziału działki nr [...].

Pismem z 7 maja 2019 r. Wójt na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 735 ze zm), dalej: k.p.a. wniósł o zmianę ostatecznej decyzji Starosty z 25 stycznia 2018 r., która miała polegać na zmniejszeniu zakresu inwestycji poprzez zatwierdzenie nowego projektu podziału działki oznaczonej nr [...] oraz uwzględnienie zmian w projekcie wykonawczym. W uzasadnieniu wniosku Wójt podniósł, że projekt wykonawczy inwestycji nie przewiduje rozbudowy ulicy na całej działce nr [...]. W związku z tym przejęcie tej działki z mocy prawa w całości oraz wypłata odszkodowania za dodatkowe powierzchnie gruntu byłaby nieuzasadnionym wydatkiem finansów publicznych. Do wniosku została dołączona zgodna na zmianę decyzji wyrażona przez A. i R.J., a także projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] o zwierzchni 65 m2 oraz nr [...] o powierzchni 2168 m2.

Starosta decyzją z 3 lipca 2019 r. znak: WN.673.13.2019 odmówił zmiany swojej decyzji z 25 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu wskazano, iż Starosta ustalił, że decyzja z 25 stycznia 2018 r. obejmowała swym zakresem podział działki nr [...] na działki nr [...] o powierzchni 88 m2 i nr [...] o powierzchni 2145 m2, przeniesienie własności działki nr [...] oraz zatwierdzenie projektu budowlanego obejmującego realizację inwestycji na działce nr [...]. Natomiast z treść księgi wieczystej [...] wynika, że na podstawie umowy darowizny z 15 czerwca 2018 r. właścicielem tej nieruchomości jest B.J. W dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oraz w dniu jej ostateczności właścicielami nieruchomości byli A. i R.J.. Wobec powyższego w ocenie Starosty wnioskodawca nie wykazał w sposób wyczerpujący, jaki słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Dalej organ podniósł, iż nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w określeniu przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji w takiej części, w której ich skutkiem jest zmiana stanu własnościowego nieruchomości, zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy. Wobec tego Starosta stwierdził, że nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie zatwierdzenia lokalizacji inwestycji drogowej i przywrócenie własności wskazanych we wniosku działek gruntu na rzecz ich poprzednich właścicieli w trybie art. 155 k.p.a. Stoi temu na przeszkodzie, oprócz art. 12 ust. 1-4 specustawy, także art. 21 ustawy z dna 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) dalej: u.d.p. Przepis ten określa, że drogi publiczne stanowią własność odpowiednio Skarbu Państwa lub właściwej jednostki terytorialnej. Nie jest zatem możliwe przeniesienie własności poszczególnych działek gruntu zajętych pod drogę publiczną na rzecz innych podmiotów niż określone w art. 2a u.d.p.

Wojewoda Kujawsko – Pomorski w wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez Wójta oraz B.J. decyzją z dnia 21 stycznia 2020 r. znak: WIR.V.7821.15.2019.JB utrzymał w mocy decyzję Starosty z 3 lipca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. nie można upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Wojewoda Kujawsko – Pomorski podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie wniosek o zmianę decyzji dotyczy istotnego elementu, jakim jest zmiana zatwierdzonej ostateczną decyzją linii rozgraniczającej teren inwestycji poprzez wprowadzenie nowego podziału nieruchomości. Ze względu na zmiany prawa własności będące wynikiem zatwierdzonego podziału nieruchomości, w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych decyzji lokalizacyjnej i przywrócenie własności wskazanych we wniosku działek gruntu na rzecz ich poprzednich właścicieli.

Gmina Osielsko wniosła skargę na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że pomimo przesłanek uzasadniających uznanie możliwości zmiany decyzji ostatecznej Starosty z 25 stycznia 2018 r. w zaskarżonej decyzji organ przesłanek tych nie uwzględnił, a ponadto nie wziął pod uwagę także tej przesłanki, że zmiana decyzji leży tak w interesie społecznym jak i w interesie strony - Gminy Osielsko.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł także B.J. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: art. 155 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 8 specustawy poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w sprawie; naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; art. 75 § 1 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, iż skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd zaznaczył, iż w sprawie nie jest sporne, że dla zrealizowania inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] wystarczający jest teren, który we wniosku Wójta o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. został opisany, jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 65 m2. Na potrzeby inwestycji zbędna jest zatem ta część terenu, która wykraczając poza granice projektowanej działki pozostaje w granicach działki nr [...] o powierzchni 88 m2 opisanej w decyzji Starosty z 25 stycznia 2018 r. Istotną natomiast kwestią jest rozstrzygnięcie, czy możliwości zmiany decyzji ostatecznej Starosty z 25 stycznia 2018 r. sprzeciwia się przepis szczególny.

Sąd wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 11 f ust. 8 specustawy do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 k.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Słusznie w ocenie Sądu I instancji zwrócił uwagę Wojewoda Kujawsko – Pomorski, że wnioskowana przez Wójta zmiana decyzji sprowadza się do takich zmian, które wkraczają w kwestie własnościowe. Wnioskowa w trybie art. 155 k.p.a. zmiana dotyczy zmian linii rozgraniczających inwestycję i wyłączenie skutkiem tego z inwestycji tej części działki nr [...], która została uprzednio (jako działka nr [...]) wywłaszczona na rzecz Gminy Osielsko na mocy decyzji z 25 stycznia 2018 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy regulacja zawarta w art. 12 ust. 4 specustawy ma charakter szczególny, sprzeciwiający się możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest odrębnym postępowaniem w nowej sprawie pod względem procesowym, ale również materialnym. W postępowaniu tym organ bada inne przesłanki, niż w postępowaniu o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z tego względu przenoszenie skutków szczególnej regulacji prawnej zawartej w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej do skutków jakie miałaby wywołać decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny, zgodnie z którymi nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w określeniu przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji w takiej części, w której ich skutkiem jest zmiana stanu własnościowego (prawnego) nieruchomości. Nie można bowiem decyzją wydaną w trybie art. 155 k.p.a. cofnąć skutku prawnorzeczowego zaistniałego z mocy prawa w chwili, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zmiana decyzji może być dokonana w takiej części lub zakresie, który nie będzie kolidował z ukształtowanym dotychczas stanem własnościowym. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że nieruchomość opisana w decyzji Starosty z 25 stycznia 2018 r., jako działka nr [...] o powierzchni 88 m2 z momentem uzyskania waloru ostateczności przez tę decyzją stała się własnością Gminy Osielsko, natomiast treść przepisu szczególnego tj. art. 12 ust. 4 specustawy sprzeciwia się wnioskowanej przez Wójta w trybie art. 155 k.p a. zmianie ww. decyzji Starosty z 25 stycznia 2018 r., której skutkiem miałaby być ponowna zmiana własności tj. ponowne nabycie własności części przedmiotowej nieruchomości przez jej poprzednich właścicieli.

Gmina Osielsko wniosła skargę kasacyjną do powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie normy art. 155 k.p.a., poprzez błędne uznanie że decyzja ostateczna o realizacji inwestycji drogowej (ZRID) wydana w oparciu o przepisy specustawy w zakresie, w jakim przyznaje prawo własności nieruchomości podmiotowi publicznemu na podstawie art. 11 f wywołuje skutki publicznoprawne o których mowa w art. 12 ust 4 tej ustawy, a wobec tego nie jest możliwe dokonanie zmiany w trybie przepisu art. 155 k.p.a., podczas gdy w istocie przepis art. 11 f pkt 8 upoważnia właściwe organa do dokonania zmian decyzji ostatecznej ZRID.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

B.J. także wniósł skargę kasacyjną do powyższego wyroku zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a zarzucił naruszenie przepisów tj.:

1) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 11 f ust. 8 specustawy poprzez ich nieprawidłowe zastsowanie w sprawie w wyniku wadliwego uznania, iż:

a) w sprawie nie wystąpił słuszny interes społeczny lub/i słuszny interes strony przemawiający za zmianą ostatecznej decyzji Starosty z dnia 25 stycznia 2018r. znak WN.673.35.2017 zatwierdzającej projekt budowlany, podział nieruchomości i zezwalającej Wójtowi na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ulicy [...];

b) nie istnieje możliwość dokonania zmiany decyzji z dnia 25 stycznia 2018r. znak WN.673.35.2017 zatwierdzającej projekt budowlany, podział nieruchomości i zezwalającej Wójtowi na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ulicy [...] z uwagi na brak możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji w części wywołującej zmiany właścicielskie w rozumieniu art. 12 ust. 4 specustawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego, w sytuacji, w której zaskarżona skargą decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na nienależytym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 8 specustawy poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego w sytuacji, w której zaskarżona decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty wydane zostały z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Postanowieniem z 5 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 226/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę kasacyjną Gminy Osielsko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 11f ust. 8 specustawy drogowej do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z kolei zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Cytowany art. 155 k.p.a. reguluje kwestię zmiany decyzji na skutek wskazanych w nim okoliczności. Przedmiotem postępowania wszczętego w oparciu o ten przepis jest zatem zmiana decyzji ostatecznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Służy ono bowiem weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej tylko przez pryzmat okoliczności, czy za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 833/18 oraz z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1345/17). Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 593/17).

W realiach niniejszej sprawy, nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji, przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do odwrócenia skutków prawnych wydanej decyzji Starosty [...] z dnia 25 stycznia 2018 r. poprzez wniosek inwestora - Gminę Osielsko żądającą częściowej zmiany przedmiotu postępowania zwykłego i wyłączenia obecnie spod regulacji decyzji podstawowej określonych terenów przejętych pod drogę gminną i przywrócenia poprzednim właścicielom własności wskazanych we wniosku nieruchomości. Zakres przedmiotowy postępowania w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie może być bowiem zmieniony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. Strona nie może zatem dążąc do zmiany decyzji w tym trybie i zmieniać zakresu pierwotnego żądania. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, z udziałem tych samych stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1239/21, LEX nr 3332133).

Wskazany wyżej przepis (art. 155 k.p.a.) pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej stronie. Organ w ramach tego przepisu obowiązany jest dokonać oceny, czy za zmianą decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany lub uchyleniu decyzji, ale tylko wówczas gdy istnieją podstawy do zastosowania powołanego przepisu, natomiast gdy przepis szczególny sprzeciwia się jego zastosowaniu, organ nie ma obowiązku dokonywania oceny czy za zmianą decyzji przemawia interes strony czy interes społeczny, ponieważ zmiana decyzji z mocy prawa jest wykluczona.

W niniejszej sprawie organy obu instancji oraz Sąd Wojewódzki dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 155 k.p.a. uznając, że przepisami szczególnymi, w rozumieniu art. 155 k.p.a., które sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji jest art. 12 ust. 1- 4 specustawy drogowej.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1-4 specustawy drogowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Tak więc działka nr [...] objęta wnioskiem Wójta Gminy Osielsko z dnia 7 maja 2019, w dacie wpływu podania do organu o zmianę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie art. 155 k.p.a., stanowiła już własność Gminy Osielsko. Własność została bowiem nabyta pod inwestycję drogową z chwilą kiedy decyzja Starosty [...] z dnia 25 stycznia 2018 r. stała się ostateczna.

Stwierdzić zatem należy, że w trybie postępowania opartego na przepisie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych decyzji Starosty [...] z dnia 25 stycznia 2018 r. i przywrócenie własności wskazanej we wniosku działki gruntu na rzecz ich poprzednich właścicieli. Stoją temu na przeszkodzie, oprócz art. 12 ust. 1-4 specustawy drogowej również prawidłowo wskazany przez organ przepis art. 2a ustawy z dnia 21marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Przepis ten określa wyraźnie, że drogi publiczne stanowią tylko i wyłącznie własność odpowiednio Skarbu Państwa (drogi krajowe) lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w tym m.in. drogi gminne własność właściwej gminy. Skoro ustawa ta określiła strukturę własnościową dróg publicznych, to nie jest możliwe przeniesienie własności poszczególnych działek gruntu zajętych pod drogę publiczną na rzecz innych podmiotów, niż określone w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Z powyższego wynika, że zmiana ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (pierwotnej) zgodnie z żądaniem Wójta Gminy Osielsko - w trybie art. 155 k.p.a.- naruszyłaby wskazane wyżej przepisy prawa. Nie można bowiem decyzją wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. cofnąć skutku prawnorzeczowego zaistniałego z mocy prawa w chwili, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi gminnej stała się ostateczna. Na podstawie tej bowiem decyzji pozyskano nieruchomości pod inwestycję, co wiązało się z ich podziałem, ujawnieniem nowego właściciela w księgach wieczystych oraz wypłatą odszkodowań. Natomiast konsekwencją wnioskowanych przez inwestora zmian odnośnie działki nr [...], byłaby zmiana linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie nowych załączników graficznych w tym nowej mapy z projektem podziału wyżej wymienionej działki i zmiany dotyczące skutków własnościowych ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi odnośnie tej działki. Podkreślić w tym miejscu należy, że niedopuszczalność zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wiązała się ze skutkami zaistniałymi w mocy prawa, dotyczącymi przejścia prawa własności działek przeznaczonych pod lokalizację drogi.

Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki powyższy pogląd znajduje także potwierdzenie w stanowisku doktryny, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w określeniu przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji w takiej części, w której ich skutkiem jest zmiana stanu własnościowego nieruchomości. Nie można bowiem decyzją w trybie art. 155 k.p.a. cofnąć skutku prawnorzeczowego zaistniałego z mocy prawa w chwili, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zmiana decyzji może być dokonana w takiej części lub zakresie, który nie będzie kolidował z ukształtowanym dotychczas stanem własnościowy (tak W. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz 2. wydanie, C.H. Beck Warszawa 2010).

W tej sytuacji rację ma także Sąd Wojewódzki, że brak było podstaw do czynienia rozważań w zakresie zaistnienia w sprawie przesłanki interesu społecznego, czy słusznego interesu strony, przemawiających za zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli zmianie tej sprzeciwiają się przepisy szczególne.

Uwzględniając powyższe, jako niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.