Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1160/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 154  , art 156
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 12 , art 18
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art 151  par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. N. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 24 sierpnia 2023 r. znak: WS-VI.7570.1.100.2022.MD w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r. znak:GN.III.683.3.131.2020.Ma, działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1e i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176) oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 5, art. 133, art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 poz. 1899), art. 104 kpa Starosta Krakowski orzekł 1) o ustaleniu odszkodowania na rzecz P. N. s. M. i M.,

w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]), za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0029 ha obr.. , jedn. ewid. M. , przejętą na rzecz Powiatu Krakowskiego na podstawie decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 16 marca 2020 r., znak: AB.V.6740.7.17.2019.SA

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...], klasy technicznej Z od km 0+037,48 do km 2+806,60 w miejscowościach: K., K. i R. w gminie M., powiat krakowski, województwo małopolskie (...)" oraz decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 3 lipca 2020 r. znak: WI-XI.7821.1.29.2020.JB; 2) o niepowiększaniu odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na podstawie art. 18 ust. 1 e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, 3) o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 w wysokości 3 403,00 zł (słownie złotych: trzy tysiące czterysta trzy 00/100), w całości na rzecz P. N. s. M. i M.. Ponadto zobowiązano Zarząd Powiatu Krakowskiego do wypłaty odszkodowania do zapłaty ww. kwot w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia 29 października 2021 r. Starosta Krakowski orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz: P. N. s. M. i M., w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]) za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0029 ha, obr. K. , jedn. ewid. M. , przejętą z mocy prawa na własność Powiatu Krakowskiego, na podstawie decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 16 marca 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.:"Rozbudowa drogi powiatowej nr [...], klasy technicznej Z od hm 0+037,48 do km 2+806,60 w miejscowościach: K., K., i R. w gminie M., powiat krakowski, województwo małopolskie" oraz decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 3 lipca 2020 r. znak: WI-XI.7821.1.29.2020.JB.

Decyzją z dnia 25 marca 2022 r. znak WS-VI.7570.1.115.2021.PC Wojewoda Małopolski uchylił ww. decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 29 października 2021 r.

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem sporządzenia nowego prawidłowego operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0029 ha, obr.. , jedn. ewid. M. .

Organ ustalił, że na wniosek Wójta Gminy M. z dnia 12 września 2019 r. Starosta Krakowski w dniu 16 marca 2020 r. wydał decyzję nr 9.2020 (sprostowaną postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2020 r.) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...], klasy technicznej Z od km 0+037,48 do km 2+806,60 w miejscowościach: K., K. i R. w gminie M., powiat krakowski, województwo małopolskie (...)" obejmującą między innymi działkę nr [...] o pow. 0,0029 ha obr.. jedn. ewid. M. .

W dniu 3 lipca 2020 r. Wojewoda Małopolski decyzją znak: WI-XI.7821.1.29.2020.JB umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem od ww. decyzji.

Decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 16 marca 2020 r. stała się ostateczna

w dniu 3 lipca 2020 r. i z tym dniem, zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176) działka nr [...] o pow. 0,0029 ha obr. K. , jedn. ewid. M. , przeszła z mocy prawa na własność Powiatu Krakowskiego, na potrzeby realizacji powyższej inwestycji.

W dniu 1 marca 2018 r. zawarto porozumienie między Wójtem Gminy Michałowice a Zarządem Powiatu w Krakowie w sprawie przejęcia przez Wójta Gminy Michałowice zadania Zarządu Powiatu w Krakowie w zakresie zarządzania drogami publicznymi, dotyczącego realizacji projektu pn. Budowa trasy rowerowej K.-K.-R..

Zawiadomieniem z dnia 23 lipca 2020 r. wszczęto z urzędu postępowanie

w trybie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawie ustalenia

i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0029 ha, obr. K. , jedn. ewid. M. , przejętą z mocy prawa na własność Powiatu Krakowskiego, na podstawie decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 16 marca 2020 r.

Organ wyjaśnił, że w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: "Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania".

Z kolei stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Z tym, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Organ podał, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy M. W. - O. w dniu 11 kwietnia 2022 r. sporządziła operat szacunkowy, w którym wyceną objęła nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0029 ha, obr. K. , jedn. ewid. M. .

Przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. dla obszaru Gmina M. P. (uchwała nr XVIII/102/2016 Rady Gminy w M. z dnia 29 lutego 2016 r., Dz. Urz. Woj. Mał. poz. 1779, z dnia 16 marca 2016 r.). Zgodnie z w/w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem KDZ -teren tras komunikacyjnych. Wśród gruntów przyległych przeważają tereny o przeznaczeniu budowlanym mieszkaniowym jednorodzinnym.

Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest przy ulicy [...]

w miejscowości K., na terenie gminy M.. Nieruchomość położona jest w promieniu około 2,4 km od północnej granicy miasta K.. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny niezabudowane o przeznaczeniu budowlanym, dalej tereny o przeznaczeniu pod zieleń oraz obszary rolne. Działka położona w terenie o średnim stopniu urbanizacji. Przeciętna dostępność do punktów usługowo-handlowych oraz użyteczności publicznej. Działka położona jest w odległości około 6 km od centrum gminy M., w kierunku południowo-wschodnim. Dojazd do gruntu jest bezpośrednio z drogi powiatowej. W odległości ok. 5 km w kierunku zachodnim przebiega droga krajowa nr [...]. Granice działki są regularne, kształtem przypominające trapez. Działka rozciąga się na dł. 22,5 m praż posiada maksymalną szer. 2 m. Teren jest niezabudowany i stanowi pas gruntu biegnący wzdłuż drogi powiatowej - w części stanowi skarpę porośniętą trawą.

Zgodnie z inwentaryzacją sporządzoną przez Kancelarię Rzeczoznawców Majątkowych Suplex (karta inwentaryzacyjna nr 71) na dzień wydania decyzji Starosty Krakowskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień 16 marca 2020 r. na ww. działce nr [...] znajdowały się składniki budowlane tj. fragment ogrodzenia z elementów kutych o wys. 1,35 m, słupki metalowe o wymiarach 0,08 m x 0,08 m x 1,6 m, podmurówka murowana z cegły klinkierowej o wys. 0,25 m (+daszek 0,10 m) i szer. 0,30 m, stopa fundamentowa o szer. 0,30 m i głębokości posadowienia 1,50 m pod poziomem gruntu oraz fragment wjazdu o nawierzchni żwirowo-bitumicznej o pow. 3,7 m2. W operacie szacunkowym biegła wskazała, iż powyższe składniki podlegają wycenie.

Mając na uwadze § 26 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych), zdaniem organu biegła określiła wiarygodny pod względem rodzajowym i obszarowym rynek oraz wyznaczyła okres jego analizy.

Według organu w sporządzonym w dniu 11 kwietnia 2022 r. operacie szacunkowym dobór cech korygujących i wagi tych cech oraz skala ich ocen nie nasuwają zastrzeżeń, a 1 m2 przedmiotowego gruntu został określony na kwotę 117,36 zł (słownie złotych: sto siedemnaście 36/100). Wartość składników budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości ustalona została na łączną kwotę 14 116,00 zł (słownie złotych: czternaście tysięcy sto szesnaście 00/100). Wobec powyższego wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0029 ha, obr.. , jedn. ewid. M. ustalona została na łączną kwotę

[...] zł (słownie złotych: [...]),

w tym wartość gruntu na kwotę [...]zł (słownie złotych: [...]), według stanu na dzień wydania decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 16 marca 2020 r.

O wykonaniu operatu szacunkowego organ prowadzący postępowanie powiadomił strony pismem z dnia 16 maja 2022 r. umożliwiając zapoznanie się z treścią operatu szacunkowego oraz całością materiału dowodowego.

Pismem z dnia 28 maja 2022 r. P. N. wniósł zastrzeżenia do operatu szacunkowego, podnosząc że odszkodowanie, które zostało mu zaproponowane, jest za niskie. Wskazał, że sama przebudowa ogrodzenia to ponad 20 tys. zł, należy do tego dodać przebudowę studzienki kanalizacyjnej, skrzynki elektrycznej oraz przerobienie przęsła oraz wartość przęseł kutych w cynku. W związku z powyższym zwrócił się o zlecenie wykonania wyceny na miejscu tj. na działce nr [...] przez rzeczoznawcę majątkowego.

Pismem z dnia 8 czerwca 2022 r. rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi na powyższe zarzuty wskazała, że wartość nieruchomości została określona zgodnie

z obowiązującymi przepisami prawa determinującymi sposób przeprowadzenia wyceny - w celu ustalenia wysokości odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W operacie szacunkowym została określona m. in. wartość odtworzeniowa ogrodzeniowa części ogrodzenia, które znajduje się w granicach przedmiotowej działki, przy uwzględnieniu stopnia zużycia przedmiotowego ogrodzenia. Wartość została określona w oparciu o aktualnie obowiązujące cenniki oraz analizę rynku. Podkreśliła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w operacie szacunkowym określono wartość odtworzeniową ogrodzenia i nie jest to wartość przebudowy ogrodzenia. Rzeczoznawca podtrzymała stanowisko o wartości przedmiotowej nieruchomości, wyrażone j w operacie szacunkowym z dnia11 kwietnia 2022 r.

Pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. P. N. podtrzymał zastrzeżenia co do operatu szacunkowego.

Z kolei w piśmie z dnia 13 lipca 2022 r. rzeczoznawca majątkowy podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko co to wartości przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie organu prowadzącego postępowanie sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości, został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Biegła w toku postępowania odpowiedziała na wszystkie zarzuty stron postępowania, wskazała i wyjaśniła wszystkie przesłanki, które doprowadziły ją do określenia wartości nieruchomości, odpowiadającej jej zdaniem wartości rynkowej działki nr [...] o pow. 0,0029 ha, obr.. , jedn. ewid. M. . Jej wyjaśnienia były spójne

i logiczne.

Co istotne w niniejszej sprawie, w odpowiedzi na zapytanie Starosty Krakowskiego zawarte w piśmie z dnia 23 czerwca 2022 r., pismem z dnia 8 lipca 2022 r. Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego podał, że trwałe ogrodzenia nie stanowią elementów pasa drogowego. Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn.zm.) "pas drogowy wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą", w związku z powyższym granica pasa drogowego jest wyznaczona wzdłuż ogrodzeń w taki sposób aby ogrodzenie w całości nie wchodziło w skład pasa drogowego.

Organ ustalił nadto, że decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 16 marca 2020 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, a więc w sprawie ma zastosowanie przepis art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 16 marca 2020 r stała się ostateczna w dniu 3 lipca 2020 r. Wobec powyższego termin do wydania działki nr [...] przez poprzedniego właściciela upłynął w dniu 2 sierpnia 2020 r. Jednakże pismem z dnia 8 października 2020 r. Urząd Gminy M. poinformował, że nie jest w posiadaniu dokumentów dotyczących przekazania przedmiotowej działki. Zatem brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5 % wartości prawa własności nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. N..

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r. znak: WS-VI.7570.1.100.2022.MD Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344) oraz art. 138 § 2 kpa uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność P. N. s. M. i M. na podstawie umowy darowizny z dnia 19 sierpnia 1994 r. Działy III i IV ww. księgi wieczystej w dacie przejęcia przez Powiat Krakowski ww. nieruchomości były wolne od wpisów.

Stosownie do treści art. 130 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie stanowił operat szacunkowy z dnia 11 kwietnia 2022 r., sporządzony na potrzeby omawianego postępowania przez wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości - według jej stanu z dnia 10 marca 2020 r. oraz cen aktualnych na datę sporządzenia wyceny (str. 2 ww. operatu) - na łączną kwotę [...]zł - w tym wartość prawa własności gruntu (bez części składowych) tj. za przejętą ww. działkę nr [...] tj. [...] zł oraz wartość odtworzeniową części składowych na kwotę [...]zł w tym fragmentu ogrodzenia z elementów kutych o wymiarach 1.35 m słupki metalowe

o wymiarach 0,08 m x o.0,08 mx 1,6 m, podmurówka murowana z cegły klinkierowej

o wysokości 0,25 m (+ daszek 0, 10 m) i szerokości 0,30 m, stopa fundamentowa

o szerokości 0.30 m i głębokości posadowienia 1,50 m pod poziomem gruntu - długość ogrodzenia 12,39 m.(wartość odtworzeniową 13 265 zł) oraz fragment zjazdu

o nawierzchni żwirowo - bitumicznej. - pow. 3.70 m2 (wartość odtworzeniową 851 zł).

Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ww. ustawy.

Zgodnie natomiast z art. 156 ust.4 ww. ustawy po upływie tego okresu, operat szacunkowy stanowi podstawę wyceny nieruchomości jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego poprzez umieszczenie stosownej klauzuli potwierdzającej, że wartość nieruchomości określona w tym operacie jest aktualna.

Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia 17 maja 2023 r. organ odwoławczy zwrócił się o zajęcie przez rzeczoznawcę majątkowego stanowiska czy ze względu na upływ czasu istnieje możliwość dalszego wykorzystywania sporządzonego przez nią, opisywanego powyżej operatu szacunkowego z dnia 11 kwietnia 2022 r.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 29 maja 2023 r. (data wpływu do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie) rzeczoznawca majątkowy poinformowała, iż badanie aktualnych cenników oraz lokalnego rynku wykazało wzrost cen za składniki budowlane. Wzrost cen określono na poziomie na około 20% w stosunku do cen katalogowych przyjętych do oszacowania części składowych

w przedmiotowym operacie szacunkowym. W oparciu o dokonaną analizę rynku stwierdzono, iż wartość nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna M. , oszacowana w operacie szacunkowym z dnia 11 kwietnia 2022r. nie jest już aktualna.

W ocenie organu odwoławczego, w świetle przedstawionego przez rzeczoznawcę stanowiska, wynik wyceny nieruchomości zawarty w operacie szacunkowym z dnia 11 kwietnia 2022 r. w oparciu o który Starosta Krakowski wydał decyzję z dnia 31 sierpnia 2022 r. jest obecnie nieprzydatny do określenia wartości wycenianej nieruchomości.

Organ podkreślił, że wynik wyceny stanowi immanentną część operatu i nie może być zmodyfikowany w innym procesie, jak tylko ponownej wyceny nieruchomości i sporządzonego dla niej nowego aktualnego operatu szacunkowego.

Dodał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie tzw. specustawy drogowej określa się na podstawie operatu szacunkowego. Nie jest możliwe ustalenie wysokości odszkodowania w inny sposób, a zatem prawidłowość decyzji jest warunkowana prawidłowością sporządzonego w sprawie operatu. Ponieważ jest to zasadniczy

i niezbędny dowód w sprawie o odszkodowanie, sposób jego sporządzenia i wynik wyceny zawsze ma wpływ na treść rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania przyznanego poprzedniemu właścicielowi.

Według organu odwoławczego stwierdzona w postępowaniu odwoławczym konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie

o odszkodowanie uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podał, że wszelkie szkody spowodowane realizacją inwestycji drogowej, powstałe w mieniu należącym nadal do P. N., nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania odszkodowawczego, bowiem - jak już wcześniej zaznaczono - odszkodowanie w omawianym trybie przysługuje za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Powiatu Krakowskiego i to według stanu na dzień wydania decyzji zrid. W zakresie szkód spowodowanych w mieniu pozostaje droga cywilnoprawna do ubiegania się o rekompensatę za poniesione szkody.

Od powyższej decyzji sprzeciw wniósł P. N. podnosząc, że odszkodowanie, które zostało mu zaproponowane jest zbyt niskie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sprzeciw okazał się nieuzasadniony, bowiem Wojewoda Małopolski wykazał istnienie podstaw uzasadniających w okolicznościach sprawy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Kontekst materialnoprawny rozpatrywanej sprawy tworzą przepisy ustawy

z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U.2023 r. poz. 162, dalej: u.i.z.d.p.) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344).

Zgodnie z art. 12 ust. 4a u.i.z.d.p. decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4b). Według art. 12 ust. 4f u.i.z.d.p. odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie do art. 12 ust. 5 u.i.z.d.p. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Ustalenie odszkodowania następuje zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Rozdziału 5 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, co wynika z art. 130 ust. 2 i art. 150 ust. 5 ustawy. Operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, jest podstawowym i kluczowym dowodem dla rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy, jako że wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony ograniczonej w prawie własności. Powinien więc spełniać nie tylko wymogi formalne, lecz określać odszkodowanie w sposób zgodny z wymogami przewidzianymi przepisami prawa, w tym przypadku przede wszystkim z § 43 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należało dostrzec, że decyzją Starosty Krakowskiego orzeczono o ustaleniu odszkodowania na rzecz P. N. s. M. i M., w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0029 ha obr. K. jedn. ewid. M. , przejętą na rzecz Powiatu Krakowskiego na podstawie decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 16 marca 2020 r., znak: AB.V.6740.7.17.2019.SA o zezwoleniu na realizację inwestycji. Wnoszący sprzeciw zakwestionował wysokość odszkodowania orzeczonego decyzją organu pierwszej instancji, w oparciu o operat szacunkowy sporządzony dnia 11 kwietnia 2022 r. Nie zgodził się też ze stanowiskiem organu, że ogrodzenie nie stanowi żadnego elementu zagospodarowania pasa drogowego, a w tym zakresie przysługuje mu droga cywilnoprawna do ubiegania się o rekompensatę za poniesione szkody.

Wojewoda Małopolski podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii ogrodzenia. Powtórzył, że wszelkie szkody spowodowane realizacją inwestycji drogowej, powstałe w mieniu należącym nadal do skarżącego nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania odszkodowawczego, bowiem odszkodowanie w omawianym trybie przysługuje za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Powiatu Krakowskiego i to według stanu na dzień wydania decyzji. W tym zakresie odwołującemu się pozostaje droga cywilnoprawna do ubiegania się o rekompensatę za poniesione szkody.

Wojewoda nie badał jednak decyzji organu I instancji pod kątem prawidłowości ustalonej wysokości odszkodowania. Nie badał też operatu szacunkowego pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, logiczności i zupełności. Organ odwoławczy dostrzegł bowiem, że przedmiotowy operat nie mógł stanowić podstawy wyceny nieruchomości dokonanej przez Starostę Krakowskiego w decyzji z dnia 31 sierpnia 2022 r.

Organ słusznie zauważył, że decyzja o odszkodowaniu powinna opierać się na aktualnym operacie. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie natomiast z art. 156 ust.4 ww. ustawy po upływie tego okresu, operat szacunkowy stanowi podstawę wyceny nieruchomości jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego poprzez umieszczenie stosownej klauzuli potwierdzającej, że wartość nieruchomości określona w tym operacie jest aktualna

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy zwrócił się pismem z dnia 17 maja 2023 r. do autorki ww. operatu – M. W.-O. o zajęcie stanowiska, czy ze względu na upływ czasu istnieje możliwość dalszego wykorzystywania operatu z dnia 11 kwietnia 2022 r. W odpowiedzi na powyższe, autorka operatu wyjaśniła, że badanie aktualnych cenników oraz lokalnego rynku wykazało wzrost cen za składniki budowlane. Wzrost cen określono na poziomie ok. 20% w stosunku do cen katalogowych przyjętych do oszacowania części składowych w przedmiotowym operacie szacunkowym. W oparciu o dokonaną analizę rynku stwierdzono, że wartość nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna M. , oszacowana w operacie szacunkowym z dnia 11 kwietnia 2022 r. nie jest już aktualna.

Skoro, jak wyżej wskazano, operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego

i stanowi podstawowy dowód w sprawie, konieczność jego ponownego przeprowadzenia nie może zostać zakwalifikowana do uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Nadto stronie należy zagwarantować prawo do ustosunkowania się do takiego dowodu oraz jego oceny przez organy w obu instancjach.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że zachodziła w przedmiotowej sprawie podstawa do wydania decyzji kasatoryjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzono bowiem naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z tej przyczyny Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.