Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1048/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. A. W. oraz [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 756/17 w sprawie ze skarg J. A. W. oraz [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 756/17, oddalił skargi J. A. W. oraz [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K., na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: J. A. W. oraz [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...].

W skardze kasacyjnej J. A. W. zaskarżono rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594) – dalej: "u.s.g.", przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuzasadnione uznanie, że skarżący nie jest uprawniony do skutecznego podnoszenia w skardze zarzutów innych niż zarzuty, które zawarte zostały uprzednio w złożonym przez skarżącego wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz, że o przedmiocie i zakresie zaskarżenia decyduje treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego przez skarżącego do rady gminy, które poprzedziło wniesienie skargi do sądu,

b) art. 101 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 134 P.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu w zakresie wskazywanym w skardze z uwagi na okoliczność, że w sprawie kwestionowanego aktu orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił;

c) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) – dalej "u.p.z.p.", poprzez błędne przyjęcie, że uchwalając skarżony plan gmina nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącego,

d) art. 140 K. c., poprzez nieuprawnione ograniczenie właściciela działki nr [...] obr. [...] w możliwości korzystania z należącej do niego nieruchomości,

e) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości;

2. na podstawie z art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.u.s.a., poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia wszystkich zarzutów strony skarżącej;

b) art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie Sąd jest ograniczony zakresem zaskarżenia wskazanym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa;

c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 i 10 w zw. z § 4 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), poprzez oddalenie skargi na uchwałę naruszającą wskazane przepisy prawa materialnego;

d) art. 170 P.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrola zaskarżonej uchwały (przeprowadzona w ramach postępowania o sygn. II SA/Kr 144/10), uniemożliwia rozpatrzenie podnoszonych w skardze zarzutów odnoszących się do niezgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, pomimo tego, że poprzednio rozpatrywana sprawa dotyczyła innego stanu faktycznego i prawnego (tj. innej nieruchomości, innych zarzutów).

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano.

Z kolei w skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] również zaskarżono rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając:

1. na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuzasadnione uznanie, że skarżący nie jest uprawniony do skutecznego podnoszenia w skardze zarzutów innych niż zarzuty, które zawarte zostały uprzednio w złożonym przez skarżącego wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz, że o przedmiocie i zakresie zaskarżenia decyduje treść wezwania do usunięcie naruszenia prawa skierowanego przez skarżącego do rady gminy, które poprzedziło uniesienie skargi do sądu;

b) art. 101 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 134 P.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu w zakresie wskazywanym w skardze z uwagi na okoliczność, że w sprawie kwestionowanego aktu orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił;

c) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że uchwalając skarżony plan gmina nie naruszyła przysługującego jej władztwa pianistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącego;

d) art. 140 K.c., poprzez nieuprawnione ograniczenie właściciela działki nr [...] obr. [...] w możliwości korzystania z należącej do niego nieruchomości;

e) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości;

2. na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1-2 P.u.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia wszystkich zarzutów strony skarżącej;

b) art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie Sąd jest ograniczony zakresem zaskarżenia wskazanym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa;

c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 i 10 w zw. z § 4 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez oddalenie skargi na uchwałę naruszającą wskazane przepisy prawa materialnego;

d) art. 170 P.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrola zaskarżonej uchwały (przeprowadzona w ramach postępowania o sygn. II SA/Kr 144/10), uniemożliwia rozpatrzenie podnoszonych w skardze zarzutów odnoszących się do niezgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, pomimo tego, że poprzednio rozpatrywana sprawa dotyczyła innego stanu faktycznego i prawnego (tj. innej nieruchomości, innych zarzutów).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjne Gmina Miejska [...] wniosła o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Sformułowane w skargach zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy należy wskazać, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 P.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, powinna wskazywać na naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a.. Tych wymogów konstrukcyjnych skarga kasacyjna nie spełnia. Oceny, czy plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa - należy wiązać zaś przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1778/08, LEX nr 57441).

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.446 – dalej P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z kolei postanowienia art. 3 § 1 P.p.s.a. wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadmnistracyjnego. Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał weryfikacji, w granicach interesu prawnego skarżących, legalności kwestionowanych postanowień zaskarżonego planu miejscowego w odniesieniu do terenu działek stanowiących własność skarżących. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaznaczyć należy, że przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem.

Zarzuty naruszenia przepisu art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie nie doszło w przedmiotowej sprawie do odrzucenia skarg w części, Sąd jedynie uznał, że poza granicami jego uwagi powinny pozostać te zarzuty skargi, które nie były przywołane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jakie skarżący wystosował wobec Rady Miasta [...]. Sąd Wojewódzki nie stosując przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. nie mógł go naruszyć.

Z treści art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W dacie wniesienia skargi do Sądu Wojewódzkiego przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowił, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Bezsporne jest, że uchwała w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części uchwały dotyczącej tych nieruchomości. Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, innymi słowy treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną, aby uznać, że jest legitymowany do jej "zaczepienia" skargą sądowoadministracyjną. Skarga taka nie ma jednak charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała rzeczywiście narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. II OSK 1541/12, LEX nr 1379547; wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK-A 2003, Nr 8, poz. 84). Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie: "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot" (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. OPS 12/96, ONSA1997, Nr 3, poz. 104).

Przedmiotem regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g. jest legitymacja do zaskarżenia uchwały organu gminy wyznaczona przesłanką naruszenia konkretnego i realnego interesu prawnego skarżącego podmiotu. Natomiast w tym przepisie nie uregulowano przesłanek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przesłanki te, jak podniesiono wyżej, wyznacza art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów prawa uzasadniających zastosowanie sankcji nieważności w części zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd Wojewódzki, powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie i poddając analizie charakter prawny wezwania, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., stanął na stanowisku, że instytucja ta nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a w konsekwencji Sąd ten opowiedział się za tym, że zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę. Podkreślono, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem własnego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę, a zakres zaskarżenia wskazany w wezwaniu wyznacza granice sprawy, w której sąd ocenia zgodność z prawem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W następstwie powyższych wywodów, w motywach zaskarżonego wyroku wywiedziono, że granice rozpoznania skargi zostały wyznaczone przez wezwanie, ograniczające się do zarzutu wobec organu planistycznego nadużycia władztwa planistycznego. Poza granicą rozpoznania sądu wojewódzkiego pozostały zarzuty, podniesione dopiero w skardze i doprecyzowane na rozprawie, które nie były wyartykułowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że zasadniczo strona, w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa musi wyartykułować w czym upatruje naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretną uchwałę bez wskazywania jednak konkretnych artykułów, paragrafów czy punktów. Jeśli zaś strona wskaże w wezwaniu konkretne przepisy uchwały, to nie oznacza to, że w skardze i w pismach procesowych, w toku postępowania sądowoadministracyjnego, nie może wskazać dodatkowych przepisów, artykułów i ustępów, niż uczyniła to w wezwaniu organu do usunięcia naruszeń prawa wniesionym w trybie art. 101 u.s.g. Skoro skarga do sądu pierwszej instancji, wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie podlega rygorom w zakresie merytorycznego określenia konkretnych naruszeń interesu prawnego bądź uprawnienia, tj. wskazania naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, ustrojowego czy przepisów postępowania, bądź wskazania które konkretnie przepisy uchwały naruszają interes prawny bądź uprawnienie strony, to nie można na wcześniejszym etapie postępowania wymagać, aby strona w wezwaniu skierowanym do organu planistycznego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazywała konkretne przepisy uchwały i to pod rygorem utraty prawa do wskazania innych jeszcze przepisów uchwały w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego i w toku postępowania przed tym sądem (zob. wyroki NSA: z dnia 12 września 2012 r., sygn. II OSK 1271/12, LEX nr 1373485; z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. II OSK 525/17, LEX nr 2452252). Jednakże w realiach przedmiotowej sprawy trzeba zaaprobować operatywne stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący J. W. wskazywał jedynie, że uchwała ustala przeznaczenie nieruchomości, stanowiącej jego własność, w sposób uniemożliwiający jej wykorzystanie i zagospodarowanie w części działki nr [...] obr. [...] - położonej poza terenami objętymi ustaleniami zaskarżonego planu – z uwagi na brak możliwości wykonania dojazdu do tej części nieruchomości, przez tereny oznaczone symbolami ZPr 7 i ZPr 8. Wobec tego domagał się zmiany uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" poprzez dopuszczenie na terenie ZPr 7 i ZPr 8 możliwości lokalizacji dojazdów, które muszą by powiązane z użytkowaniem tych terenów, w tym dojazdu do części działki nr [...], która nie została objęta ustaleniami tego planu. Z kolei Spółka [...] w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podniosła jedynie naruszenie jej interesu prawnego poprzez wyłączenie możliwości rozbudowy istniejącego na działce nr [...] obr. [...] budynku i w związku z tym domagała się zmiany uchwalonego planu w zakresie § 17 ust. 5 pkt 1 ustaleń planu poprzez dopuszczenie na terenie ZPr 7 możliwości rozbudowy i nadbudowy istniejącego na terenie działki budynku. Tymczasem w zarzutach podniesionych w skardze do Sądu Wojewódzkiego, skarżący oprócz wskazanych naruszeń art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku z przekroczeniem, w ich ocenie, władztwa planistycznego przysługującego gminie, wyrażającego się nadmiernym ograniczeniem uprawnień skarżących wynikających z przysługującego im prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem lub bezpośrednio przylegającym do planu, podnieśli także dwa dodatkowe zarzuty odnoszące się do naruszenia:

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w planie zasad scalania i podziałów działek zlokalizowanych na innych obszarach niż przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, w tym dla nieruchomości należących do skarżących;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w systemu komunikacji. Nadto na rozprawie pełnomocnik doprecyzował żądanie skargi J. W. poprzez orzeczenie nieważności uchwały w części tekstowej w § 17 ust. 2 zakresie sformułowania: "zapewniających ich niezbędną obsługę i użytkowanie".

Sąd Wojewódzki stwierdził, że czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa musi dawać radzie gminy rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów. Dlatego też zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę. Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma umożliwiać kompetentnemu organowi gminy wyeliminowanie z obrotu prawnego takich unormowań zawartych w uchwale, które w świetle obowiązującego, obiektywnego porządku prawnego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. W realiach sprawy to stanowisko jest o tyle uprawnione, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. II SA/Kr 144/10 w pkt l stwierdził nieważność § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 40 ust. 1 pkt 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ, w pkt II oddalił w pozostałym zakresie skargę Wojewody Małopolskiego i w pkt III orzekł o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt l i III powyższego orzeczenia wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r, sygn. II OSK 39/11, a po kolejnym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 września 2011 r., sygn. II SA/Kr 830/11 oddalił skargę. Wyrok ten stał się prawomocny. W wyroku sygn. II OSK 39/11 NSA zawarł wiążące stanowisko, że: "Wyznaczony w zaskarżonym planie miejscowym kierunek przebiegu spornej drogi zbiorczej KDZ jest zgodny z kierunkiem przebiegu drogi zbiorczej (KT/Z) na rysunku Studium K3 (północny wschód - południowy zachód). Droga wyznaczona w planie przebiega równolegle do odpowiadającej jej drogi wyznaczonej w Studium, lecz jest przesunięta nieco na północ, bliżej torów kolejowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyznaczenie takiego przebiegu drogi zbiorczej KDZ jak na rysunku planu, nie jest niezgodne ze Studium, gdyż zachowany został kierunek przebiegu tej drogi określony w Studium.". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 1883/07). Zważywszy zatem, że zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] był już wcześniej przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tym samym w niniejszej sprawie nie ma już konieczności ani możliwości badania prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej, która prawomocnie została uznana za legalną, jak również ponownej oceny zgodności kwestionowanych norm planu ze Studium uwarunkowań. Trzeba też zwrócić uwagę, że wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1653/12, w sprawie ze skargi na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej działki nr [...]oraz [...]. Powyższe orzeczenie jest prawomocne od dnia 4 kwietnia 2013 r. W tym orzeczeniu także badano procedurę uchwalenia planu i konfrontowano jego zgodność ze Studium uwarunkowań.

W świetle powyższych uwag, mając na względzie kontekst orzeczniczy determinujący powszechną moc obowiązującą zaskarżonych norm planu miejscowego, należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że przedmiotem sądowej kontroli uchwały Rady Miasta [...] w sprawie miejscowego planu obszaru "[...]" była ta jej część i rysunek planu, które odnoszą się wyłącznie do przeznaczenia działek skarżących. Sąd bowiem, jakkolwiek nie jest związany granicami skargi, a także zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną, był jednak związany przedmiotem zaskarżenia, którym była jedynie ta część uchwały, odnosząca się do uregulowań przeznaczenia terenu działek stanowiących własność skarżących. Nie można, więc podzielić zarzutu, zawartego w obu skargach, naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 i 10 w zw. z § 4 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez oddalenie skargi na uchwałę naruszającą wskazane przepisy prawa materialnego.

W świetle powyższego nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 2 u.s.g. Przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady, oddalenie skargi przez sąd administracyjny skargi na ten sam akt organu gminy, przepisu art. 101 ust. 1 nie stosuje się, a więc nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na akt poddany wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie skargi na uchwałę jest jednak dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie. Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki rozpoznał sprawę w granicach naruszenia interesu prawnego skarżących. Stwierdził, że ustalenia planu ingerują w uprawnienia skarżących, jednakże ingerencja ta mieści się granicach wyznaczonych przez przepisy prawa. Przypomnieć należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń, wynikających z przepisów ustaw, m.in. do tej kategorii norm prawnych należą niewątpliwie przepisy zawarte w u.p.z.p. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia.

Sąd Wojewódzki podniósł, że skarżący mogą wykonywać swoje uprawnienia właścicielskie w granicach określonych miedzy innymi ustaleniami planu miejscowego. Podkreślił nadto, że jedną z głównych zasad obowiązujących w dziedzinie planowania przestrzennego jest konieczność zachowania zgodności planu miejscowego z dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], w wersji obowiązującej w dacie przyjęcia skarżonego planu, należące do skarżących działki znajdowały się w terenie oznaczonym symbolem ZP - Tereny zieleni publicznej. Z uwagi na postanowienia Studium działka nr [...] obręb [...] w skarżonym planie znalazła się w Terenach Zieleni przeznaczonych pod zieleń urządzoną ogólnodostępną w sąsiedztwie potoku [...] (Rozrywka), które zostały oznaczone symbolem ZPr.7. Niemniej jednak w planie zabezpieczono interesy podmiotów posiadających tytuły prawne nieruchomości już zabudowanych przed wejściem w życie ustaleń planistycznych. W ustaleniach planu, dla terenu oznaczonego symbolem ZPr, dopuszczono bowiem utrzymanie istniejących obiektów budowlanych oraz prowadzenie w stosunku do nich robót budowlanych, z wykluczeniem rozbudowy i nadbudowy. Postulowana możliwość zwiększenia gabarytów istniejących obiektów byłaby sprzeczna z celami Studium dla tego obszaru. Unormowania planistyczne dla terenu ZPr.7 stanowią wyraz pogodzenia celów polityki przestrzennej miasta zawartych w Studium z faktycznym stanem zagospodarowania terenu i związanych z tym zagospodarowaniem interesów osób legitymujących się prawami do nieruchomości objętych planem.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, Sąd prawidłowo ocenił, że ingerencja w prawo własności skarżących w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały, w imię interesu publicznego, jest uzasadniona.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.