Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3333/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 801/19 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 801/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) w sprawie ze skargi J. P. (dalej również: Skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej również: Minister) z 13 lutego 2019 r. nr DO.1.6614.1728.2016.AG w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast w punkcie drugim zasądził od Ministra na rzecz Skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący, wnioskiem z 3 października 2005 r., wystąpił, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm., powoływana dalej jako: "ustawa", "Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną"), o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Miasto W. (dalej również: Miasto) działki o nr: 127 o pow. 0,0017 ha oraz nr 128 o pow. 0,0037 ha z obrębu [...].

Wojewoda, decyzją z 11 lutego 2011 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, stwierdził nabycie przez Gminę W. ww. nieruchomości, zajętej pod część ulicy [...].

Prezydent m.st. Warszawy (dalej również: Prezydent) wnioskiem z 3 kwietnia 2014 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, powoływanej dalej jako: "k.p.a."), wskazując, że organ wojewódzki stwierdził nabycie przez gminę gruntu, który już wcześniej wywłaszczony został ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] (dalej również: decyzja Naczelnika) z 24 marca 1976 r. nr T.V-631/670/75/MK.

Minister, decyzją z 13 czerwca 2019 r. stwierdził nieważności decyzji z 11 lutego 2011 r. i wskazał, że stosując art. 73 ust. 1 ustawy - organ wojewódzki zobowiązany był do zbadania, czy wystąpiły przesłanki w nim wymienione, m.in. czy nieruchomości nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji wskazano, że w dacie komunalizacji, tj. 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki stanowiły własność osoby fizycznej – J. P. Jak wskazano jednak we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, działki te były wywłaszczone ostateczną decyzją Naczelnika, a zatem w dacie komunalizacji stanowiły już własność Skarbu Państwa. Na zlecenie organu nadzoru, w dniu 22 października 2018 r. sporządzona została opinia geodezyjna uprawnionego geodety A. G., dotycząca ustalenia, czy dz. nr 127 i nr 128 objęte były ww. decyzją wywłaszczeniową. Z opinii tej wynika, że decyzją Naczelnika wywłaszczono na rzecz Państwa (pod budowę ulicy [...]) część nieruchomości o pow. 100 m² z ogólnej pow. 1 ha 713,27 m² położonej w [...] przy ul. [...]. Wywłaszczona nieruchomość oznaczona została na mapie sytuacyjnej sporządzonej przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne, wpisanej do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu 23 października 1970 r. Następnie decyzją z 28 maja 1976 r. nr T.V- 631/670/75/MK na wniosek stron zmieniono tę decyzję m.in. w odniesieniu do powierzchni ogólnej, wskazując, że wynosiła ona 1713,27 m². Z przedłożonej opinii wynika, że grunt wywłaszczony powyższą decyzją odpowiadał dz. nr 124, nr 125, nr 126, nr 127, nr 128 z obrębu 7-11-01. Powierzchnia nieruchomości objętej wywłaszczeniem wynosi 112 m², nie zaś 100 m². Rozbieżność powierzchni wynika z obliczenia jej ze współrzędnych. Organ zauważył, że skoro przedmiotowy grunt w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowił własność Skarbu Państwa, to wystąpiła przesłanka negatywna określona w art. 73 ustawy i należało stwierdzić nieważność decyzji komunalizacyjnej. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby w odniesieniu do nieruchomości wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nierozważenie wystąpienia przesłanek zawartych w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ nadzoru ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, co uniemożliwiło skarżącemu odniesienie się do tych twierdzeń, a tym samym dokonanie kontroli tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 8 sierpnia 2019 r. pełnomocnik Prezydenta wskazał, że po wydaniu kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji z 2011 r., na skutek wniosku Miasta z księgi wieczystej wykreślony został Skarżący, a wpisano [...]. Wpis ten figuruje do dnia dzisiejszego.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 801/19 Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast w punkcie drugim zasądził od Ministra na rzecz Skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z materiału dokumentacyjnego (m.in. sporządzonej w dniu 22 października 2018 r. na zlecenie organu nadzoru opinii głównego specjalisty A. G., posiadającej uprawnienia geodety), dz. nr 127 i nr 128 odpowiadają części nieruchomości z obrębu 7-11-01 położonej w [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z 24 marca 1976 r. Działki te zostały przeniesione do księgi wieczystej [...] (po odłączeniu z księgi wieczystej "[...]") i jak wynika z odpisu zupełnego tej księgi znajdującego się w aktach administracyjnych, w dniu 31 grudnia 1998 r., jak również na dzień wydania kwestionowanej decyzji Wojewody, jako właściciel tych działek wpisany był J. P. Powyższy stan potwierdzają także znajdujące się w materiale dokumentacyjnym zaświadczenia z ewidencji gruntów wystawione na datę 31 grudnia 1998 r., jak i na dzień 20 stycznia 2006 r. Również na rozprawie przed Sądem 8 sierpnia 2019 r. pełnomocnik [...] potwierdził, że miasto wpisane zostało do księgi wieczystej dopiero po wydaniu decyzji komunalizacyjnej z 2011 r. i widnieje tam do dnia dzisiejszego. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej działki nie był Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że kwestionowana decyzja Wojewody z 11 lutego 2011 r. wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, nie naruszała tego przepisu, szczególnie w sposób rażący, brak więc było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie bowiem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm., powoływanej dalej jako: "u.k.w.i h.") domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z odpisu księgi wieczystej wynika natomiast, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod drogę publiczną stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarżącego, a tym samym działało ww. domniemanie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece są domniemaniami iuris tantum i jako takie mogą być obalone przez przeciwstawienie im dowodu przeciwnego, albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 4 lutego 2011 r. sygn. akt III CSK 146/10 jednoznacznie stwierdza, że obalenie przewidzianego w art. 3 ww. ustawy domniemania jest możliwe w każdym innym - poza procesem o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 tej ustawy) - postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia, w tym także w postępowaniu o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie. Jest rzeczą bezsporną w doktrynie i orzecznictwie, że organ administracji nie może samodzielnie kontrolować zasadności treści wpisów w księdze wieczystej, ani prowadzić postępowania w celu obalenia domniemania wynikającego z wpisanego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2338/98 stwierdził, że zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w księgach wieczystych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1148/15; wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, kwestia wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości decyzją Naczelnika pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Okoliczność ta, również w związku z brakiem ostrzeżenia w księdze wieczystej o postępowaniu wywłaszczeniowym, nie może prowadzić do obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.i h., ani do wyłączenia na podstawie art. 8 tej ustawy rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jak wskazano bowiem wyżej, w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 r. nie zostało ujawnione ostrzeżenie o postępowaniu wywłaszczeniowym, a zatem organ administracji publicznej, ani też sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są władne do dokonywania kontroli prawidłowości braku wpisu ostrzeżenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 u.k.w.i h., poprzez ich błędną wykładnię, jak i przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wyczerpujący i nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...] zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy, poprzez niewłaściwą wykładnię, nie uwzględniającą ani deklaratoryjnego charakteru decyzji stwierdzającej zaistnienie przejścia własności na podmiot publiczny z mocy samego prawa, ani skutku pozostawienia w obrocie decyzji Wojewody z 11 lutego 2011 r., a w konsekwencji przyjęcie, że:

a) ww. decyzja Wojewody nie naruszała prawa w sposób rażący, pomimo okoliczności że potwierdzono nią nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności gruntu, który został wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika, a więc gruntu, który zgodnie z jasnym, niebudzącym wątpliwości brzmieniem przepisu nie mógł być przedmiotem tego rozstrzygnięcia,

b) przewidziane w art. 73 ustawy przesłanki zostały wypełnione, a Wojewoda był uprawniony do stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] nieruchomości przy ul. [...], podczas gdy zgodnie z ww. decyzją wywłaszczeniową z 1976 r nieruchomość na datę potwierdzenia przejścia jej własności stanowiła już własność publicznoprawną, a więc Wojewoda potwierdził zdarzenie, do którego z przyczyn oczywistych nie mogło dojść z mocy prawa;

2. naruszenie art. 3 ust. 1 u.k.w.i h., poprzez przyjęcie, że wpis nie oddający stanu prawnego nieruchomości, pomimo wzruszalności wynikającego z tego przepisu domniemania, wiązał organy administracji publicznej, zarówno w postępowaniu administracyjnym zwykłym, jak też i nadzwyczajnym, pomimo, iż z treści ostatecznej decyzji administracyjnej z 1976 r. oraz z opracowania geodezyjnego sporządzonego przez uprawnionego geodetę wynika jego nieprawidłowość.

3. naruszenie art. 133 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a.").poprzez oparcie wyroku na niepełnej analizie i nietrafnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się:

a) bezzasadnym pominięciem znajdujących się w aktach sprawy:

- opracowania wykonanego przez geodetę uprawnionego R. P. (nr uprawnień [...]), z którego wynika, że grunt działek ewidencyjnych nr 127 o pow. 17m² i 128 o pow. 37m² z obrębu 7-11-01 odpowiada terenowi wywłaszczonemu decyzją Naczelnika;

- treści pisma Zarządu Dróg Miejskich z 15 marca 2006 r. znak: ZDM/DIPI/T/722/525/06, przy którym przekazano m.in. kopię decyzji wywłaszczeniowej znak T.V-631/670/75/MK z dnia 24 marca 1976 r., wraz ze wskazaniem, iż może ona dotyczyć tego gruntu, świadczącego, iż w chwili wydawania decyzji Wojewoda dysponował ww. decyzją wywłaszczeniową, a pomimo tego nie ustalił stanu prawnego nieruchomości,

b) błędnym uznaniem decyzji Naczelnika (oraz zmieniającej ją decyzji tego organu) za pozostającą bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy;

c) błędnym uznaniem, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał Ministrowi na stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 11 lutego 2011 r.

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez:

a) błędne uznanie, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym Minister nie wyjaśnił sprawy w sposób wyczerpujący i nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, pomimo dokumentacji wprost wskazującej, iż do zdarzenia prawnego potwierdzonego deklaratoryjną decyzją Wojewody nie mogło dojść z mocy prawa;

b) dokonanie nieprawidłowej oceny prowadzonego przez Wojewodę postępowania dowodowego i niedostrzeżenie rażącego naruszenia postępowania przejawiającego się zaniechaniem przeprowadzenia postępowania dowodowego i brakiem przeprowadzenia dowodów zmierzających do ustalenia istoty sprawy, tj. stanu prawnego nieruchomości, mimo, iż w chwili orzekania Wojewoda dysponował ostateczną decyzją Naczelnika, a nadto Zarząd Dróg Miejskich zasygnalizował mu, że może ona dotyczyć gruntu objętego postępowaniem.

5. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez:

a) wadliwość i sprzeczność uzasadnienia, z którego z jednej strony wynika, że domniemania wynikające z ustawy o księgach wieczystych i hipotece są domniemaniami wzruszalnymi, a z drugiej strony, iż organ administracji publicznej nie może "samodzielnie kontrolować zasadności treści wpisów w księdze wieczystej ani prowadzić postępowania w celu obalenia domniemania wynikającego z wpisanego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości",

b) sprzeczność przejawiającą się z jednej strony przyjęciem (jak się wydaje), iż organ nie mógł podważać wiarygodności wpisu w księdze wieczystej i na tej tylko podstawie należało ustalać prawo własności nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 r., a następnie zaprzeczającym tej tezie poszukiwaniem potwierdzenia wiarygodności wpisu znajdującym ujście w konstatacji, że stan prawny nieruchomości (zgodność wpisu w księdze na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz na chwilę orzekania przez Wojewodę) potwierdzają zaświadczenia z ewidencji gruntów wydane na datę 31 grudnia 1998 r., jak również na dzień 20 stycznia 2006 r. oraz zachowanie miasta, polegające na ujawnieniu przysługującego mu prawa własności dopiero na podstawie decyzji Wojewody;

c) brak wyjaśnienia, dlaczego zaświadczenia z ewidencji gruntów wystawione na datę 31 grudnia 1998 r. i 20 stycznia 2006 r. stanowiące akt wiedzy, a nie woli organu, który je wydał, jak również zachowanie gminy, która wykonała ostateczną decyzję Wojewody stanowią silniejsze dowody niż ostateczna decyzja administracyjna z 1976 r., której przysługuje walor zgodności z prawem, czy też opracowanie sporządzone przez uprawnionego geodetę;

d) brak wyjaśnienia, jak okoliczność, iż "miasto wpisane zostało do księgi wieczystej dopiero po wydaniu decyzji komunalizacyjnej z 2011 r. i widnieje tam do dnia dzisiejszego" może rzutować na treść rozstrzygnięcia;

e) nieuwzględniające zgromadzonego materiału dowodowego wskazanie, że "w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej działki nie był Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego",

f) bezpodstawne wskazanie, że "kwestia wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości decyzją Naczelnika pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie".

6. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez udzielenie organowi administracji publicznej wytycznych zmierzających do zignorowania istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej Naczelnika orzekającej o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki ew. 127 o pow. 17m² i 128 o pow. 37m² z obrębu 7-11-01 i ustalającej z tego tytułu odszkodowanie, godzące w ustanowioną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji.

Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty Skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżące kasacyjnie Miasto nie wskazało konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowało zarzutu, nie przytoczyło właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiło ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 133 p.p.s.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżące kasacyjnie Miasto musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

Nie doszło do naruszenia prawa materialnego w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej.

Podkreślić trzeba, że orzecznictwo administracyjne wypracowało pogląd, który w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną, zgodnie z którym organy administracyjne nie są powołane do rozstrzygania sporów o własność czy inne prawo rzeczowe.

Nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię, nie uwzględniającą ani deklaratoryjnego charakteru decyzji stwierdzającej zaistnienie przejścia własności na podmiot publiczny z mocy samego prawa, ani skutku pozostawienia w obrocie decyzji Wojewody z 11 lutego 2011 r., a w konsekwencji przyjęcie, że ww. decyzja Wojewody nie naruszała prawa w sposób rażący, pomimo okoliczności że potwierdzono nią nabycie przez Gminę Warszawa – Bielany z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności gruntu, który został wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika, a więc gruntu, który zgodnie z jasnym, niebudzącym wątpliwości brzmieniem przepisu nie mógł być przedmiotem tego rozstrzygnięcia oraz, że przewidziane w art. 73 ustawy przesłanki zostały wypełnione, a Wojewoda był uprawniony do stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] nieruchomości przy ul. [...], podczas gdy zgodnie z ww. decyzją wywłaszczeniową z 1976 r nieruchomość na datę potwierdzenia przejścia jej własności stanowiła już własność publicznoprawną, a więc Wojewoda potwierdził zdarzenie, do którego z przyczyn oczywistych nie mogło dojść z mocy prawa. Na mocy art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Zatem postępowanie prowadzone przez właściwego wojewodę musi zmierzać do ustalenia trzech okoliczności, tj. czy nieruchomość objęta postępowaniem w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiła ich własności oraz czy została zajęta pod drogę publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2818/20, źródło CBOSA).

Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny sprawy, Naczelny Sąd uznał zatem, że przedstawione w aktach sprawy dowody, wskazują, że jak wynika z materiału dokumentacyjnego (m.in. sporządzonej w dniu 22 października 2018 r. na zlecenie organu nadzoru opinii głównego specjalisty A. G., posiadającej uprawnienia geodety), dz. nr 127 i nr 128 odpowiadają części nieruchomości z obrębu 7-11-01 położonej w [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z 24 marca 1976 r. Działki te zostały przeniesione do księgi wieczystej [...] (po odłączeniu z księgi wieczystej "[...]") i jak wynika z odpisu zupełnego tej księgi znajdującego się w aktach administracyjnych, w dniu 31 grudnia 1998 r., jak również na dzień wydania kwestionowanej decyzji Wojewody, jako właściciel tych działek wpisany był J. P. Powyższy stan potwierdzają także znajdujące się w materiale dokumentacyjnym zaświadczenia z ewidencji gruntów wystawione na datę 31 grudnia 1998 r., jak i na dzień 20 stycznia 2006 r. Również na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 8 sierpnia 2019 r. pełnomocnik [...] potwierdził, że miasto wpisane zostało do księgi wieczystej dopiero po wydaniu decyzji komunalizacyjnej z 2011 r. i widnieje tam do dnia dzisiejszego. Powyższe oznacza, co trafnie wskazał Sąd I instancji, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej działki nie był Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że kwestionowana decyzja Wojewody z 11 lutego 2011 r. wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, nie naruszała tego przepisu, szczególnie w sposób rażący, brak więc było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

W dniu 31 grudnia 1998 r. tytuł o charakterze prawnorzeczowym do nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nie przysługiwał Skarbowi Państwa ani jednostce samorządu terytorialnego.

Z ugruntowanego stanowiska Sądu Najwyższego wynika wprawdzie, że domniemanie, o którym mowa w art. 3 u.k.w.i h., nakazujące traktować prawo jawne z księgi wieczystej jako wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest domniemaniem wzruszalnym. Obalenie tego domniemania może być przeprowadzone nie tylko w drodze powództwa wytoczonego na podstawie art. 10 powołanej ustawy, ale także poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwnego w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 177/05, publ. LEX nr 30183, a także orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1960 r., sygn. akt III CR 320/60, publ. LEX nr 271657). Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że domniemanie to nie może być wzruszone w sprawie administracyjnej. W żadnej mierze takiego domniemania nie może obalić organ administracyjny, który jest związany treścią wpisu. Wpis do księgi wieczystej, po myśli art. 6268 § 6 k.p.c. jest orzeczeniem, którego organ nie może podważać ani modyfikować. Dopuszczenie badania w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji możliwość odmiennej oceny przesłanki - przysługiwania Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności - oznaczałoby wkraczanie władzy administracyjnej w sferę poddaną władzy sądowniczej. Oznaczałoby też akceptację dla równoległego funkcjonowania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Dlatego podkreśla się, że Sąd Najwyższy, mówiąc o możliwości wzruszenia przywołanego domniemania w każdej sprawie, miał na myśli sprawę cywilną, a nie administracyjną (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 746/15, źródło CBOSA).

Skarżące kasacyjnie Miasto [...] nie zdołało natomiast wykazać, by w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwał mu tytuł prawny do nieruchomości. Akceptacja przez Sąd I instancji stanowiska Ministra wyrażonego w decyzji z 11 lutego 2011 r. była więc słuszna i nie pozostawała w sprzeczności ze wskazanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, w szczególności zarzutem mającym oparcie w art. 3 ust. 1 u.k.w.i h.

Ponadto kwestia wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości decyzją Naczelnika pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, co słusznie zauważył Sąd I instancji. Okoliczność ta, również w związku z brakiem ostrzeżenia w księdze wieczystej o postępowaniu wywłaszczeniowym, nie może prowadzić do obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.i h., ani do wyłączenia na podstawie art. 8 tej ustawy rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jak wskazano bowiem wyżej, w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 r. nie zostało ujawnione ostrzeżenie o postępowaniu wywłaszczeniowym, a zatem organ administracji publicznej, ani też sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są władne do dokonywania kontroli prawidłowości braku wpisu ostrzeżenia.

Organy administracji, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, nie były uprawnione do kreowania odmiennego stanu prawnego nieruchomości od tego, jaki był ujawniony w księdze wieczystej. Jeżeli stan nieruchomości jest ujawniony i wpis nie został skutecznie podważony, to organ administracji wpisu takiego ignorować nie może, prowadząc własne ustalenia dotyczące prawa własności, co czyni zarzut zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej nieskuteczny.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 u.k.w.i h., poprzez ich błędną wykładnię.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 oraz 133 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8 kwietnia 2008 r. II FSK 1965/06; 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, źródło CBOSA, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22).

Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów, wydał wyrok na podstawie akt sprawy dlatego nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia 133 p.p.s.a.

Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2581/21).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez udzielenie organowi administracji publicznej wytycznych zmierzających do zignorowania istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej Naczelnika orzekającej o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki ew. 127 o pow. 17m² i 128 o pow. 37m² z obrębu 7-11-01 i ustalającej z tego tytułu odszkodowanie, godzące w ustanowioną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji. Wytyczne wskazane w uzasadnieniu Sądu I instancji mają na celu pokazanie organowi administracji, iż nie jest on uprawniony do kreowania odmiennego stanu prawnego nieruchomości od tego, jaki był ujawniony w księdze wieczystej oraz nie ma możliwości wzruszenia przywołanego domniemania zawartego w 3 ust. 1 u.k.w.i h. w sprawie administracyjnej.

Z uwagi na wyżej przedstawione okoliczności rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznał zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Sąd I instancji dokonał zatem właściwej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkich okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. był skuteczny, gdy Skarżące kasacyjnie Miasto wykazało pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu WSA. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.