Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1096/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 124
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi S. K. i J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 maja 2024 r., znak WS-VI.7536.1.131.2023.AS w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. K. i J. K. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 31 maja 2024 roku, znak: WS-VI.7536.1.131.2023.AS utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wielickiego z 6 grudnia 2023 r. znak: GN.6853.7.2023, którą orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna W., objętej księgą wieczystą nr [...], poprzez udzielenie inwestorowi P. Sp. z o.o. z siedzibą w T., zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji gazu średniego ciśnienia dn110PE o łącznej powierzchni 28,5 m2 według miejsca i lokalizacji oznaczonej na załączniku graficznym do niniejszej decyzji.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

W dniu 1 lutego 2023 r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. , reprezentowanej przez Pana M. N. w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0851 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna W. w celu udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów gazowych średniego ciśnienia dn 110PE w ramach inwestycji pod nazwą: "Budowa sieci gazowej średniego ciśnienia w miejscowości W. na działce nr [...] obr. W. [...] jedn. ewid. W. – M".

W dniu 7 marca 2023 r. powyższy wniosek P. Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. został uzupełniony o brakujące dokumenty (w tym: korespondencję kierowaną do Pana J. K. oraz Pani S. K.).

Działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0851 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna W. objęta jest księgą wieczystą nr [...], w której prawo własności ujawnione jest na rzecz: Pani S. K. (c. A. i C.) oraz Pana J. A. K. (s. L. i D.) na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Według wniosku inwestora na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0851 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna W. w ramach przedmiotowej inwestycji planowana jest budowa gazociągu średniego ciśnienia dn 110PE. Gazociąg zostanie wykonany z materiału polietylenu o średnicy zewnętrznej 110 mm. Nowy odcinek gazociągu zostanie objęty strefą kontrolną o szerokości wynoszącej 1 m (po 0,5 m licząc w każdą stronę od osi gazociągu). Wyznaczony obszar ograniczenia korzystania z nieruchomości według wnioskodawcy będzie wynosić 28,5 m2.

Natomiast poziomy rzut projektowanej infrastruktury będzie wynosić 3,1 m2. Powierzchnia pasa eksploatacyjnego pokrywa się z powierzchnią strefy kontrolowanej. Na skutek posadowienia infrastruktury powstaną następujące ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości - pas strefy kontrolowanej o szerokości 1 m (po 0,5 m w obie strony od osi gazociągu) musi pozostać przez cały okres eksploatacji gazociągu wolny od zabudowy, nasadzeń, drzew, krzewów oraz jakiejkolwiek działalności mogącej zagrozić trwałości i bezpieczeństwu gazociągu (zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 640). W pasie strefy kontrolowanej nie wolno urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Termin niezbędny na wykonanie inwestycji wynosi 6 miesięcy od daty otrzymania zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy sieci gazowej.

Organ wskazał, że według obowiązującego w dniu wydania decyzji na podstawie uchwały Nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "A", zmienionego uchwałą Nr VI/74/2011 z dnia 26 maja 2011 r., wyrokiem sądu II SA/Kr 817/11z dnia 12 grudnia 2011 r., wyrokiem sądu II SA/Kr 1488/12, uchwałą Nr XXVI/366/2012 z dnia 19 grudnia 2012 r., uchwałą Nr V/48/2015 z dnia 30 marca 2015 r., uchwałą Nr XIII/167/2015 z dnia 26 listopada 2015 r., uchwałą Nr LV/783/2023 z dnia 2 czerwca 2023 r., uchwałą Nr LV/785/2023 z dnia 2 czerwca 2023 r. - w części przeznaczonej pod budowę sieci gazowej średniego ciśnienia – znajduje się w terenie oznaczonym symbolem: 43 MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Według zapisów wyżej wymienionego planu zagospodarowania jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym: sieci i urządzeń infrastruktury technicznej innych niż wymienione w ust. 2 pkt 2 lit. e), z zastrzeżeniem § 22 pkt 3 (§ 26 ust. 3 pkt 2). Ponadto w § 16 ust. 2 jako generalne zasady obowiązujące w całym obszarze opracowania ustala się: 1) utrzymanie istniejących sieci, urządzeń i obiektów uzbrojenia, z możliwością ich rozbudowy i przebudowy; w tym zmiany trasy lub lokalizacji; 2) prowadzenie nowych sieci uzbrojenia oraz lokalizowanie obiektów i urządzeń w obrębie linii rozgraniczających istniejących i projektowanych dróg, ulic, ciągów pieszych i dróg dojazdowych pieszo – jezdnych; dopuszcza się inny przebieg sieci infrastruktury technicznej, pod warunkiem nienaruszania przepisów odrębnych pozostałych ustaleń planu.

W myśl art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje z uwagi na realizację celu publicznego. Pojęcie inwestycji celu publicznego definiuje art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.). Przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 344).

Z treści dokumentów P. Sp. z o.o. wynika, że gazociąg jest przeznaczony do podłączenia innych odbiorców oraz do dalszej rozbudowy umożliwiając zasilenie kilkudziesięciu gospodarstw domowych w m. W.. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie, inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów służących do przesyłania gazów, mieści się w zakresie przedmiotowym art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 124 ust. 3 udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Nieruchomość objęta wnioskiem tj. działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0851 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna W., posiada założoną księgę wieczystą o nr [...], w której prawo własności wpisane jest na rzecz: Pani S. K. (c. A. i C.) oraz Pana J. A. K. (s. L. i D.) na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Jak wynika z przedłożonego wniosku z dnia 20 stycznia 2023 r. inwestor z właścicielami nieruchomości prowadził kontakt za pośrednictwem korespondencji pocztowej (pisma z dnia 12.02.2022 r., 17.08.2022 r., 18.10.2022 r.). Pisma przewodnie zawierały wniosek o wyrażenie zgody na przeprowadzenie robót budowlanych. Inwestor proponował właścicielom odpłatne ustanowienie służebności przesyłu w wysokości [...] Ostatecznie właściciele nieruchomości nie odpowiedzieli na kierowane pisma związane z wnioskiem o udzielenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, należy uznać za wystarczające dowody przeprowadzenia rokowań przez P. Sp. z o.o. oraz braku zgody właścicieli na lokalizację projektowanego odcinka sieci gazowej średniego ciśnienia.

Zdaniem organu prowadzącego postępowanie należy uznać, że zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w art. 124 ust. 1, 2, 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pismem z dnia 24 marca 2023 r. Pani S. K. oraz Pan J. K. wnieśli następujące uwagi: "Wnosimy sprzeciw przeciwko przebiegowi planowanego gazociągu (...) i sugerujemy inną mniej uciążliwą i bardziej ekonomiczną.

Projektowana trasa:

1. koliduje z kanalizacją i studzienką kanalizacyjną,

2. koliduje z instalacją elektryczną i podłączem ze skrzynką licznikową,

3. zniszczy aktualną infrastrukturę ogrodu

4. zniszczy ogrodzenie klinkierowe,

5. zniszczy chodniki przed wejściem do budynku oraz dojściem do bramki wejściowej na posesję,

6. zniszczy podjazd z kostki pod którym wylana płyta na kurzawką

7. utrudni wyjazd pojazdów z posesji

8. zniszczy drugie ogrodzenie od drugiej strony działki

9. zakłócenie miru domowego podczas planowej budowy oraz pobytu w domu małych dzieci

Uwzględniając nasz interes oraz z ekonomicznego punktu widzenia i proponujemy alternatywne trasy:

1. w ulicy [...]. Jednocześnie informujemy, że droga jest ślepa i nie generuje dużego ruchu pojazdów oraz jest wybudowana jako nakładka na drodze szutrowej,

2. po drugiej stronie naszych działek na nieużytkowanej aktualnie działce nr [...] nie niszcząc żadnej infrastruktury, nie generując kosztów inwestycji.

Zdecydowanie domagamy się zmiany przebiegu planowanego przebiegu sieci gazowej (...)"

W piśmie z dnia 7 kwietnia 2023 r. inwestor wyjaśnił, iż "(...) W zakresie kolizji z pozostałym uzbrojeniem terenu, obiektami budowlanymi oraz elementami zagospodarowania działki – Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013 poz. 640) dla gazociągów wyznacza się strefy kontrolowane. Z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja jest siecią gazową średniego ciśnienia o ciśnieniu roboczym nie większym niż 0,5 MPa, jej strefa kontrolowana wynosi 1,0 m (tj. po 0,5m po obu stronach od osi gazociągu). Istniejąca studzienka kanalizacyjna na dz. nr [...] znajduje się w pobliżu projektowanego gazociągu, niemniej jednak jest poza jego strefą kontrolowaną. Na trasie projektowanego gazociągu nie występuje skrzyżowanie z instalacją elektryczną i skrzynką energetyczną, ponieważ przyłącze energetyczne prowadzone jest od drugiej strony działki nr [...]. Ponadto chcemy zaznaczyć, że zgodnie z przepisami są dopuszczalne skrzyżowania gazociągu z pozostałym uzbrojeniem terenu. W związku z powyższym, planowana inwestycja nie koliduje z: kanalizacją i studzienką kanalizacyjną, instalacją elektryczną i podłączem ze skrzynką licznikową. Dodatkowo wyjaśniam, że przy wyznaczaniu trasy projektowanej sieci gazowej zlokalizowanej na działkach nr [...] uwzględniono obecne zagospodarowanie terenu oraz ogrodu. Planowana inwestycja w obrębie posesji została poprowadzona w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu przebiegała przez teren utwardzony tj. chodnik przed wejściem do budynku oraz podjazd z kostki brukowej. W celu zminimalizowania szkód powstałych w wyniku realizacji inwestycji, przejście pod terenem utwardzonym (w miejscach gdzie jest to tylko możliwe) może zostać wykonane metodą przecisku/przewiertu. Ponadto pragniemy zaznaczyć, że każda naruszona nawierzchnia przy realizacji przedmiotowej inwestycji zostanie przywrócona do stanu pierwotnego. Również informujemy, że projektowana sieć gazowa, która będzie przechodzić pod ogrodzeniem klinkierowym, zostanie wykonana metodą, która nie spowoduje zniszczenia go. W przypadku niedopełnienia obowiązku doprowadzenia nieruchomości do stanu pierwotnego, P. wypłaci właścicielowi odszkodowanie za wyrządzone, w związku w wykonywanymi czynnościami szkody.

Należy również wziąć pod uwagę fakt, iż inwestycja objęta wnioskiem obejmuje budowę sieci gazowej średniego ciśnienia, w miejsce obecnie istniejącej oraz eksploatowanej sieci gazowej znajdujące się m.in. na działce nr [...] obr. W. [...], jedn. ewid. W. -M. Wobec tego, projektowana sieć gazowa nie spowoduje znacznego ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki niż przed stanem dotychczasowym.

W zakresie możliwości poprowadzenia sieci gazowej inną trasą niż obecna 1) Trasa gazociągu przez ul[...] - Wyjaśniam, że zaproponowana trasa poprowadzenia sieci gazowej w drodze gminnej (przez ul[...]) jest niemożliwa, ze względu na występującą częściowo w poboczu i drodze sieć kanalizacyjną i wodociągową oraz rodzaj utwardzenia nawierzchni drogi. Realizacja planowanej inwestycji wiązałaby się z uszkodzeniem nawierzchni asfaltowej. 2) Trasa gazociągu przez dz. [...] – Wyjaśniam, że zaproponowana trasa poprowadzenia sieci gazowej przez dz. [...] jest niemożliwa, ze względu na nieuregulowany stan prawny działki nr [...] oraz utrudniony kontakt z aktualnymi współwłaścicielami działki. Udało się skontaktować z jednym współwłaścicielem, który nie wyraził zgody na lokalizację sieci gazowej oraz nie udostępnił informacji dot. aktualnych współwłaścicieli działki nr [...]".

Na zakończenie należy wskazać, że P. Sp. z o.o. w kierowanej korespondencji wyjaśniła, iż "(...) przy wyborze lokalizacji dla przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji gazu średniego ciśnienia, dokonała oceny dostępnych opcji. Wszystkie działania zostały podjęte z minimalnym naruszeniem prawa do nieruchomości, zgodnie z zasadą proporcjonalności. Pragniemy zaznaczyć, że proces decyzyjny dotyczący wyboru lokalizacji inwestycji był transparentny i traktował wszystkich właścicieli nieruchomości na równych zasadach. Wybór działek (...) nie wynikał z dyskryminacji, ale z obiektywnych kryteriów technicznych i ekonomicznych.

Przed zaprojektowaniem sieci gazowej przeanalizowano różne możliwości poprowadzenia sieci gazowej. Z uwagi na konieczność przebudowy odcinka sieci gazowej (wraz z przełączeniem obecnych odbiorców) od dz. nr [...] do dz. nr [...], nowo budowana sieć gazowa musiała zostać zaprojektowana w pobliżu obecnie istniejącej, w związku z czym dalszy przebieg sieci gazowej został zaprojektowany na Państwa działkach jako jego kontynuacja. W zakresie możliwości poprowadzenia sieci gazowej w działce drogowej nr [...] i [...] wyjaśniam, że ta opcja również była rozważana jako możliwość poprowadzenia tam sieci gazowej. Koncepcja nie została procedowana z uwagi na nienormatywne zbliżenia równoległe do sieci wod-kan a poprowadzenie sieci gazowej w poboczu również zostało wykluczone z uwagi na istniejące tam studnie teletechniczne oraz sieć kanalizacyjną kolidujące z nowo budowaną infrastrukturą.

W odniesieniu do działki nr [...] – z uwagi na to, że zgodnie z powyższymi wyjaśnieniami i co za tym idzie koniecznością przebudowy sieci gazowej, rozmowy z właścicielem działki nr [...] były jednie częścią rokowań mających na celu ominięcie działek, do których odmówiono nam możliwości przeprowadzenia prac budowlanych. Z tego właśnie powodu zasadnym i koniecznym było złożenie wniosku na podstawie art. 124 u.g.n. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z działek (...).

Na koniec pragniemy uwypuklić fakt, że gazociąg średniego ciśnienia objęty decyzją ograniczającą jest infrastrukturą niezbędną do zaspokojenia zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Realizacja tej inwestycji przyczyni się do poprawy dostępu do gazu na terenie gminy W., co jest niezwykle istotne z punktu widzenia szeroko rozumianego interesu publicznego".

Organ podkreślił, że w prowadzonej sprawie w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest uprawniony do zmiany przebiegu planowanej inwestycji. Natomiast przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. organ obowiązany jest w sposób precyzyjny określić zakres uszczuplenia władztwa nad przedmiotową nieruchomością i wykazać, że uszczuplenie to nastąpiło tylko w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji, jak również w sposób najmniej uciążliwy dla korzystania z niej i zgodnie z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec przedstawionego wyżej stanu prawnego, przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów ustalających warunki dla projektowanej inwestycji, zgodnych z przepisami powołanymi wyżej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego orzekł się jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. K. oraz J. K..

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 31 maja 2024 roku utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z 6 grudnia 2023 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że we wniosku P. Sp. z o.o., o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 u.g.n. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna W., załączono korespondencję kierowana przez inwestora do Państwa S. i J. K., z której wynika, że wnioskodawca występował do właścicieli przedmiotowej nieruchomości z prośbą o jej udostępnienie na potrzeby planowanej inwestycji, wyjaśniając szczegóły inwestycji oraz określone wynagrodzenie z tego tytułu w wysokości [...] zł., jednakże właściciele przedmiotowej nieruchomości nie zgodzili się na jej udostępnienie wnioskodawcy, wskazując, że projektowana sieć winna przebiegać inną trasą.

Dalej zdaniem Wojewody Małopolskiego należy stwierdzić, że wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Z kolei celem stwierdzenia realizacji drugiej ze wskazanych na wstępie przesłanek, należy wskazać, iż zgodnie z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "A", zatwierdzonego uchwałą Nr XLVI/763/2010., Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada 2010 r, działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. W. - w części przeznaczonej pod budowę sieci gazowej średniego ciśnienia - położona jest w obszarze opisanym symbolem 43 MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym: sieci i urządzeń infrastruktury technicznej innych niż wymienione w ust. 2 pkt 2 lit. e), z zastrzeżeniem § 22 pkt 3 (§ 26 ust. 3 pkt 2).

W ocenie organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż inwestycja pn.: "Budowa sieci gazowej średniego ciśnienia w miejscowości W. na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. W. - M", mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym.

Inwestor wskazuje, iż planowana inwestycja budowy przedmiotowego gazociągu jest przedsięwzięciem istotnym dla mieszkańców z uwagi na to, iż jest przeznaczony do podłączenia innych odbiorców oraz do dalszej rozbudowy umożliwiając zasilenie kilkudziesięciu gospodarstw domowych w m. W..

W świetle powyższego należy stwierdzić, że planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego oraz jest zgodna z planem miejscowym.

Odnosząc się natomiast do podnoszonych w odwołaniu wątpliwości strony co do przebiegu projektowanej linii, wskazać należy, że zgodnie z wyjaśnieniami przedstawiciela Inwestora, posiadającego wiedzę fachową w tym zakresie, wybierając lokalizację gazociągu kierowano się minimalizacją uciążliwości, jak również aspektami technicznymi oraz obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Projektowany gazociąg, jako obiekt infrastruktury podziemnej nie zmienia sposobu zagospodarowania działki oraz, że przedstawiona właścicielom trasa budowy gazociągu w niewielki sposób ogranicza możliwość zabudowy działki, ponieważ gazociąg jest zlokalizowany z przodu działki, blisko granicy z działką drogową. Dodatkowo projektowana sieć gazowa będzie przebiegać po trasie istniejącego gazociągu (przebudowa).

Zaznaczyć należy, iż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji, pismem z 7 kwietnia 2023 r. przedstawiciel Inwestora ustosunkował się i złożył wyjaśnienia do zarzutów Odwołujących zawartych w piśmie z 24 marca 2023 r., obszernie wyjaśniając, że przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu zmiennego, tj. gazociągu średniego ciśnienia dni 10PE po działce ew. nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna W., jest rozwiązaniem optymalnym, uzasadnionym uwarunkowaniami technicznymi i ekonomicznymi oraz że poprowadzenie projektowanego gazociągu uwzględnia interesy właścicieli nieruchomości.

W ocenie organu II instancji, powyższe informacje wyczerpująco wyjaśniają kwestię niezbędności ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości oraz świadczą o uwzględnieniu przez inwestora słusznego interesu właścicieli poprzez zaprojektowanie gazociągu w sposób możliwie najmniej uciążliwy dla właścicieli.

W odniesieniu do zarzutu Strony dotyczącego braku "zobowiązania inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń objętych wnioskiem - takiego zobowiązania w sentencji decyzji również brak", wyjaśnić należy, że obowiązek ten wynika z mocy prawa, tj. art. 124 ust. 4 u.g.n., a więc nie jest przedmiotem orzekania w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, zaś z jego treści wynika, że ustawodawca miał świadomość, iż nie zawsze przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie możliwe i w takiej sytuacji właścicielowi nieruchomości należne będzie stosowne odszkodowanie. Na marginesie należy zwrócić uwagę, Inwestor w ww. korespondencji na etapie gromadzenia materiału dowodowego do wydania decyzji przez Starostę W. wskazał: "że projektowana sieć gazowa, która będzie przechodzić pod ogrodzeniem klinkierowym, zostanie wykonana metodą, która nie spowoduje zniszczenia go. W przypadku niedopełnienia obowiązku doprowadzenia nieruchomości do stanu pierwotnego, P. wypłaci właścicielowi odszkodowanie za wyrządzone, w związku w wykonywanymi czynnościami szkody".

Po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgormadzonego przez organ I instancji, w tym również korespondencji Starosty [...] - przekazującego uwagi właścicieli przedmiotowej nieruchomości, z prośbą o ustosunkowanie i zajęcia stanowiska przedstawionych zarzutów, w tym zmiany przebiegu sieci gazowej, a Wnioskodawcą - wyjaśniającym warunki przyłączeniowe, jak również z brakiem możliwości przeprowadzenia tras alternatywnych, Wojewoda Małopolski wskazuje, iż Starosta Wielicki decyzją z 6 grudnia 2023 r znak: GN.6853.7.2023, prawidłowo ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna W., a zatem należało utrzymać w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Wielickiego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli S. K. i J. K., podnosząc zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym brak merytorycznej analizy i oceny zasadności argumentacji podnoszonej przez Skarżących w toku postępowania w zakresie przyczyn odmowy wyrażenia zgody na proponowany przebieg inwestycji, rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżących, brak wyczerpującego i wszechstronnego rozważenia materiału zgromadzonego w sprawie, brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji oceny zarzutów i twierdzeń prezentowanych przez strony postępowania.

b. naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, tj. brak jakiegokolwiek odniesienia się i oceny argumentacji i twierdzeń przedstawianych przez Skarżących w toku postępowania, uwzględnienie interesu jedynie spółki P. sp. z o.o. przy ocenie zasadności złożonego wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących oraz poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi Organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności - przy ocenie twierdzeń podnoszonych przez strony w toku postępowania,

c. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wnioskujący o ograniczenie wykazał, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji, jak również w sposób najmniej uciążliwy do korzystania z niej, podczas gdy możliwe do przeprowadzenia są alternatywne, mniej uciążliwe przebiegi inwestycji - wskazywane były w toku postępowania przez Skarżących,

d. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wnioskodawca przeprowadził ze Skarżącymi rokowania, o których mowa w art. .124 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) podczas gdy rokowania te miały w istocie charakter pozorny,

e. naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w bez uprzedniego zawiadomienia Skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co skutkowało brakiem zapewnienia Skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

f. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Wielickiego w sytuacji, gdy winna ona zostać zmieniona lub uchylona z uwagi na naruszenia przepisów wskazane w odwołaniu Skarżących,

g. naruszenie przepisu art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżących w odwołaniu od decyzji Starosty Wielickiego,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.;

a. naruszenie przepisu art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących w formie przewidzianej decyzją Starosty z dnia 6 grudnia 2023 r. w sytuacji, gdy cel publiczny, dla którego realizacji wprowadzono to ograniczenie, może być osiągnięty w inny (przede wszystkim mniej uciążliwy) sposób, niż przewidziany tymże ograniczeniem,

b. naruszenie przepisu art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący m.in. nieruchomość Skarżących nie ustala precyzyjnie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci rozbudowy sieci gazowej, podczas gdy aby miejscowy plan stwarzał podstawę do wydania skarżonej decyzji, musi taką lokalizację określać precyzyjnie (w tym musi określać, przez które nieruchomości inwestycja ma przebiegać).

c. naruszenie przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez brak ścisłego określenia zakresu ograniczenia praw Skarżących do nieruchomości, w tym brak wskazania podstawowych parametrów planowanej inwestycji w sentencji decyzji, takich jak: sposób posadowienia przewodów i innych urządzeń czy ich wysokość lub głębokość posadowienia.

d. naruszenie przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących bez jakiegokolwiek rozważenia i oceny zasadności argumentów podnoszonych przez Skarżących w trakcie postępowania, przemawiających za odmową wyrażenia zgody na proponowany przebieg inwestycji na ich nieruchomości, podczas gdy brzmienie wskazanego przepisu, w szczególności stwierdzenie: "Starosta (...) może ograniczyć (...) sposób korzystania z nieruchomości", wskazuje na fakultatywność działania Starosty w tym względzie i uzależnienie tego działania od wcześniejszego zbadania interesów stron postępowania, w tym w szczególności przyczyn i zasadności odmowy wyrażenia zgody na inwestycję przez właściciela nieruchomości,

e. naruszenie przepisu art. 124 ust. 4 u.g.n. poprzez brak zobowiązania inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń objętych wnioskiem,

f. naruszenie przepisu art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących w sytuacji, gdy rokowania poprzedzające wniosek inicjujący postępowanie miały charakter jedynie pozorny i nie dotyczyły wszystkich kwestii, które winny być nimi objęte,

Powołując się na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi szeroko rozwinięto podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przeciwnym wypadku Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07).

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotowa sprawa dotyczy ograniczenia korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 344) – dalej jako "u.g.n."

Zgodnie z art. 124 ust. 1 – 3 u.g.n:

"1. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

1a. W przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

1b. W zakresie urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Decyzja ta może być również wydana w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana.

2. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej.

3. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań."

Wskazany przepis art. 124 u.g.n. kształtuje tryb w jakim może dojść do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Jeszcze przed złożeniem wniosku w sprawie zajęcia nieruchomości w celu realizacji inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. zainteresowany podmiot jest zobligowany do uprzedniego przeprowadzenia rokowań, co do możliwości przeprowadzenia inwestycji na spornej nieruchomości i ich zakończenia w sposób uniemożliwiający polubowne przeprowadzenie inwestycji.

Jak wskazuje się orzecznictwie przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron (zob. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3371/18).

Obowiązek przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości spełniony jest wówczas, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., a właściciel ich nie przyjął. W przypadku przyjęcia warunków zaproponowanych w toku rokowań, dojdzie do zawarcia stosownej umowy i zbędne będzie prowadzenie postępowania na zasadzie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy, której treść będzie określała zakres ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne.

Niedookreślenie przez ustawodawcę w najmniejszym stopniu przebiegu rokowań, powoduje, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zobowiązany jest jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji.

Nie podlega jednak już jego kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Kwestie takie jak dobra albo zła wiara inwestora, czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. I OSK 358/21).

Na marginesie można wskazać, że ustawodawca przewidział trzy tryby zawarcia umowy: złożenie oferty i jej przyjęcie, przetarg oraz negocjacje (noszące na gruncie wcześniej obowiązującego stanu prawnego nazwę rokowań) (por. B. Łukańko, komentarz do art. 66 teza 2 [w:] Gudowski Jacek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 2 (art. 56–125), WKP/LEX el. 2021). Przy czym do zawarcia umowy w trybie negocjacji wymaga się uzgodnienia wszystkich elementów, które obejmowały negocjacje. Decyduje zatem zakres prowadzonych rokowań, a nie sam fakt osiągnięcia porozumienia, co do essentialia negotii danej umowy (wyrok SN z 11.10.2000 r., III CKN 273/00).

Negocjacje są procesem, w którego toku dochodzi do zbliżania się stanowisk w celu ostatecznego ustalenia treści umowy (A. Olejniczak komentarz do art. 72, nb 2 [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. M. Gutowski, Warszawa 2016,). Polegają one na wzajemnym oddziaływaniu na siebie partnerów negocjacji, przedstawianiu argumentów i dyskusji nad nimi (M. Pyziak-Szafnicka [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Warszawa 2014, komentarz do art. 72, uwaga 2). Przepis art. 72 k.c. znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia określonej umowy, a nie np. w celu przygotowania wspólnej oferty przetargowej czy też projektu umowy, do której zawarcia wymagana jest przez przepisy prawa forma szczególna.

Jednak umowa nie może być uznana za zawartą tak długo, jak długo strony nie uzgodniły postanowień przedmiotowo istotnych. W razie braku takiej umowy, uzgodnienie koniecznych elementów umowy nie jest wystarczającą przesłanką do przyjęcia, iż umowa została zawarta. Zgodnie z art. 72 § 1 k.c. dopiero bowiem uzgodnienie wszystkich postanowień umowy, które były przedmiotem rokowań, stanowi podstawę do uznania, że doszło do jej zawarcia (sygn. II CSK 450/13, z dnia 15 maja 2014 roku).

Trzeba także zwrócić uwagę, że propozycje zawarcia umowy (porozumienia) o określonej treści, ale niezawierające wszystkich istotnych postanowień, mogą co najwyższej być uznane za zaproszenie do zawarcia umowy (art. 71) (por. np. uzasadnienie do wyroku SN z dnia 20 października 1978 roku, sygn. IV CR 402/78 i Maja Maciejewska – Szałas komentarz do art. 66 teza 7 [w:] Balwicka-Szczyrba Małgorzata (red.), Sylwestrzak Anna (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, WKP 2022/ LEXel).

Jak przyjmuje się w orzecznictwie prawidłowe odróżnienie oferty od zaproszenia do zawarcia umowy wymaga przeprowadzenia oceny, czy w konkretnym wypadku do potencjalnego kontrahenta kierowana była informacja o możliwości zawarcia określonej umowy i płynących z niej korzyściach, czy też sprecyzowana została jednoznaczna propozycja zawarcia z nim określonej umowy. Pierwsza sytuacja odpowiadać będzie zaproszeniu do zawarcia umowy, drugą należy już kwalifikować jako ofertę (por. np. uzasadnienie wyroku SN z dnia 17 czerwca 2010 roku, sygn. III CSK 297/09).

Reasumując powyższe należy wskazać, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art, 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.

Na gruncie niniejszej sprawy inwestor P. sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. działający przez mgr. Inż. M. N. skierował do współwłaścicieli nieruchomości trzy pisma, a to pismo z dnia 12 lutego 2022 roku, z dnia 17 sierpnia 2022 roku oraz z dnia 18 października 2022 roku, w których inwestora zwracał się z prośbą o udostępnienie nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości W., składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] dla której przysługuje Państwu prawo własności zgodnie z zapisami w księgach wieczystych numer [...] w celu realizacji przedmiotowej inwestycji. Do pism tych dołączone były umowy o treści zaproponowanej przez inwestora wraz z przebiegiem planowanego gazociągu. Zgodnie z proponowaną treścią umowy inwestor oferował m.in. wynagrodzenie w wysokości [...] zł za ustanowienie służebności przesyłu za posadowienie gazowej sieci dystrybucyjnej w pasie o: szerokości 1m, tj. w obszarze po 0,5m na każdą stronę od osi gazociągu, długości 28,5 mb i łącznej powierzchni 28,5 m2. Ponadto inwestor w przypadku zaistnienia szkód spowodowanych budową Sieci dystrybucyjnej na Nieruchomości, w tym m. in.: powstałych w drzewostanie, uprawach rolnych, związanych z rekultywacją gruntów lub ze zmniejszeniem plonów w latach przyszłych, P. zobowiązuje się do wypłaty na rzecz Właściciela, po wybudowaniu Sieci dystrybucyjnej, odszkodowania ustalonego na podstawie ugody zawartej pomiędzy Właścicielem a P. , bądź na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej na zlecenie i koszt P. . Zapłata przez P. odszkodowania stanowi rozliczenie z tytułu wszelkich szkód poniesionych przez Właściciela w związku z budową Sieci dystrybucyjnej oraz zaspokaja jego roszczenia.

Zaproponowane przez inwestora warunki nie zostały zaakceptowane przez współwłaścicieli nieruchomości (Skarżących), którzy wskazywali m.in. na zasadność innego przebiegu projektowanej sieci.

Jak wskazano powyżej przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uzależnia uzyskania zezwolenia na ograniczenie sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości.

Dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia istotne jest wyłącznie ustalenie, czy strony przedstawiły sobie propozycje, które umożliwiałyby zawarcie porozumienia (zob. np. uzasadnienie do wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 września 2016 r., sygn. II SA/Bk 212/16). Rokowania nie oznaczają zatem konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto nie można wymagać od strony, aby była zmuszona do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Z kolei nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. (np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 650/16). Porozumienie, o którym mowa w art. 124 u.g.n. musi pozwolić w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne. Dlatego oświadczenie woli właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości winno być na tyle jasne i czytelne, aby nie wywoływało najmniejszych wątpliwości co do istnienia po jego stronie zgody na odjęcie przysługującego mu prawa bądź jego ograniczenie (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3500/15).

Na gruncie niniejszej sprawy inwestor skierował do współwłaścicieli konkretną propozycję, zawierającą konkretne szczegółowe zapisy, które nie zostały przez nich zaakceptowane. W świetle powyższego należy uznać, że przeprowadzono rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n., co czyni bezzasadnymi zarzuty akcentujące, że przeprowadzone rokowania miały jedynie charakter pozorny.

Bezzasadne są również zarzuty naruszeni art. 124 ust. 4 u.g.n poprzez brak zobowiązania inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń objętych wnioskiem.

Zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. "Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4."

Stosownie natomiast do art. 128 ust. 4 u.g.n "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu."

Z powyższych przepisów wynika, że odszkodowania nie ustala się od razu w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, lecz dopiero w następstwie jej wydania, jeżeli inwestor nie wywiąże się z obowiązku wskazanego w art. 124 ust. 4 u.g.n. (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1389/06). Wynika to z faktu, że decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 11 lipca 2003 r., SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ale tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości. W związku z tym także tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania jest odmienny, a roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Wobec tego wysokość odszkodowania może zostać określona w odrębnej decyzji, jednak dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n.. który podkreśla fakultatywność działania Starosty w tym względzie i uzależnienie tego działania od wcześniejszego zbadania interesów stron postępowania, w tym w szczególności przyczyn i zasadności odmowy wyrażenia zgody na inwestycję przez właściciela nieruchomości.

W tym zakresie trzeba wskazać, że swoboda podejmowania decyzji przez starostę w tej materii została ograniczona tylko do inwestycji, które zostały umieszczone w planie miejscowym, zaś w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że starosta może wydać decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości tylko w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Nieumieszczenie zamierzenia inwestycyjnego w planie miejscowym, lub brak decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego stanowią przesłanki negatywne do wydania przez starostę decyzji, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela. Za taką interpretacją przepisu art. 124 u.g.n. przemawia wykładnia językowa jak również wykładnia systemowa (art. 21 i 64 Konstytucji RP). W tym znaczeniu jest to decyzja uznaniowa, jednak po spełnieniu przesłanek zawartych w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n., organ nie może odmówić żądaniu wnioskodawcy, w przeciwnym bowiem razie cel przepisu, jakim jest umożliwienie realizacji inwestycji celu publicznego czyli inwestycji służącej ogółowi społeczeństwa (również społeczności lokalnej) nie mógłby zostać osiągnięty (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 października 2016 roku, sygn. II SA/Kr 826/16).

Pozbawiony podstaw jest również zarzut braku ścisłego określenia podstawowych parametrów planowanej inwestycji w sentencji decyzji, takich jak: sposób posadowienia przewodów i innych urządzeń czy ich wysokość lub głębokość posadowienia.

W tym zakresie trzeba wskazać, że podstawowym celem decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zapewnienie inwestorowi tytułu prawnego do nieruchomości, potrzebnego do uzyskania pozwolenia na budowę, co do zasady, obiektu budowlanego o charakterze liniowym, w sytuacji gdy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości nie wyraża zgody na realizację takiego przedsięwzięcia na swojej nieruchomości. Decyzja taka stanowi zatem przymusowy tytuł administracyjnoprawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane. Oznacza to, że w dalszej kolejności stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również dowód o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro celem przedmiotowej decyzji jest zapewnienie inwestorowi tytułu prawnego do nieruchomości, potrzebnego do uzyskania pozwolenia na budowę, to bezzasadne jest wymaganie, aby już na tym etapie konkretyzowano szczegółowo parametry przyszłej inwestycji. Podkreślić trzeba, że podstaw takich nie daje art. 124 ust. 1 u.g.n., który sprowadzania się w tym zakresie jedynie do wskazania zakresu ustanowionego tą decyzja ograniczenia. Nie jest natomiast rolą organu w tym postępowaniu precyzowanie szczegółowych parametrów inwestycji, w tym m.in. głębokości posadowienia sieci.

Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości niewątpliwie nie dotyczy przebiegu samej inwestycji. Kwestia ta nie mieści się bowiem w granicach sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że każdy z etapów procesu inwestowania (m.in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu budowlanego) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Na obecnym zaś etapie istotne było wyłącznie, że kwestionowana decyzja zakreśla obszar, w którym te prace będą wykonywane oraz, że obszar ten został objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel, ograniczając prawo własności właściciela/użytkownika wieczystego do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości. Co więcej decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie reguluje uprawnień inwestora w zakresie rozpoczęcia robót budowlanych, a stanowi jedynie o dysponowaniu przez inwestora nieruchomością na cele budowlane (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 357/11, NSA z 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2618/16, NSA z dnia 21 sierpnia 2024 roku, sygn. I OSK 526/23).

Z tych względów podniesionych zarzut jest nieuzasadniony.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący m.in. nieruchomość Skarżących nie ustala precyzyjnie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci rozbudowy sieci gazowej, podczas gdy aby miejscowy plan stwarzał podstawę do wydania skarżonej decyzji, musi taką lokalizację określać precyzyjnie (w tym musi określać, przez które nieruchomości inwestycja ma przebiegać).

Jak wynika z obowiązującego w dniu wydania decyzji planu miejscowego to jest uchwały Nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "A", zmienionego uchwałą Nr VI/74/2011 z dnia 26 maja 2011 r., uchwałą Nr XXVI/366/2012 z dnia 19 grudnia 2012 r., uchwałą Nr V/48/2015 z dnia 30 marca 2015 r., uchwałą Nr XIII/167/2015 z dnia 26 listopada 2015 r., uchwałą Nr LV/783/2023 z dnia 2 czerwca 2023 r., uchwałą Nr LV/785/2023 z dnia 2 czerwca 2023 r. – dalej łącznie jako "plan miejscowy" lub "mpzp" nieruchomość Skarżących, co do której orzeczono ograniczeniu w korzystaniu z niej, w części przeznaczonej pod budowę sieci gazowej średniego ciśnienia – znajduje się w terenie oznaczonym symbolem: 43 MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 26 ust. 1 – 2 mpzp :

"1. Wyznacza się TERENY ZABUDOWY MIESZKANIOWEJ JEDNORODZINNEJ (1MN - 274MN).

2. Podstawowym przeznaczeniem terenów MN jest:

1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa, z możliwością wydzielenia w budynku mieszkalnym lokalu na cele usługowe, zgodnie z przepisami odrębnymi;

2) zabudowa i zagospodarowanie towarzyszące zabudowie jednorodzinnej i funkcjonalnie z nią związane, w tym:

a) budynki garażowe i gospodarcze,

b) zieleń przydomowa,

c) niewydzielone na rysunku planu drogi, dojazdy, dojścia do budynków, miejsca postojowe,

d) obiekty małej architektury,

e) ogrodzenia, przyłącza i urządzenia instalacyjne do budynków, urządzenia służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, z zastrzeżeniem §18 pkt 2."

Przy czym stosownie do treści § 26 ust. 3 mpzp:

"3. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym:

1) zabudowy usługowej wolnostojącej, zlokalizowanej na działce z budynkiem mieszkalnym lub na odrębnej działce, z zastrzeżeniem ust.4.

2) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej innych niż wymienione w ust. 2 pkt 2 lit. e), z zastrzeżeniem § 22 pkt 3;

3) urządzeń sportowych i rekreacyjnych."

Dodatkowo – jak wynika z § 16 znajdującego się w Rozdziale II planu miejscowego, który zawiera ustalenia dotyczące całego obszaru planu:

"1. Ustala się zasady obsługi obszaru objętego planem, w tym zasady przebudowy, rozbudowy i budowy poszczególnych systemów infrastruktury technicznej - w dostosowaniu do potrzeb poszczególnych rodzajów przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego terenów.

2. Jako generalne zasady obowiązujące w całym obszarze opracowania ustala się:

1) utrzymanie istniejących sieci, urządzeń i obiektów uzbrojenia, z możliwością ich rozbudowy i przebudowy; w tym zmiany trasy lub lokalizacji;

2) prowadzenie nowych sieci uzbrojenia oraz lokalizowanie obiektów i urządzeń w obrębie linii rozgraniczających istniejących i projektowanych dróg, ulic, ciągów pieszych i dróg dojazdowych pieszo - jezdnych; dopuszcza się inny przebieg sieci infrastruktury technicznej, pod warunkiem nienaruszania przepisów odrębnych oraz pozostałych ustaleń planu;

3) uściślenie lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej następować będzie na etapie wydawania decyzji administracyjnych dla poszczególnych inwestycji;

4) dopuszcza się lokalizowanie i przebudowę niewyznaczonych na rysunku planu podziemnych i naziemnych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla realizacji inwestycji zlokalizowanych na tym terenie;

5) w zakresie odległości hydrantów zewnętrznych przeciwpożarowych od budynków obowiązują przepisy odrębne w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych;

6) w przypadku budowy nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbudowy istniejących, należy wykonać w terenach:

a) osuwisk aktywnych, okresowo aktywnych i nieaktywnych - dokumentację geologiczno - inżynierską,

b) zagrożonych - dokumentację geologiczno-inżynierską lub geotechniczną zgodnie z przepisami z zakresu ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych oraz spełnieniu zawartych w nich zaleceń, pod warunkiem aby dokumentacja była wykonywana przez uprawnionego geologa"

W świetle zatem przytoczonych powyżej przepisów planu miejscowego wynika, że możliwe jest lokalizowanie na nieruchomości Skarżących sieci infrastruktury, w tym infrastruktury gazowej.

W związku z czym należy uznać, że projektowane zamierzenie jest zgodne z planem miejscowym, co wypełnia wymaganie zawarte w art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących w formie przewidzianej decyzją Starosty z dnia 6 grudnia 2023 r. w sytuacji, gdy cel publiczny, dla którego realizacji wprowadzono to ograniczenie, może być osiągnięty w inny (przede wszystkim mniej uciążliwy) sposób, niż przewidziany tymże ograniczeniem.

Trafnie w tym zakresie wskazuje organ, że nie jest on uprawniony do zmiany ani korygowania przebiegu inwestycji planowanej przez inwestora. W tym zakresie rola organu w istocie sprowadza się do zweryfikowania i zbadania czy w świetle art. 124 u.g.n. możliwe jest wprowadzenie ograniczeń, o które wnioskuje inwestor. Co do przebiegu sieci trzeba także podkreślić, że słusznie akcentuje Wojewoda, iż zgodnie z wyjaśnieniami przedstawiciela Inwestora, projektowany gazociąg, jako obiekt infrastruktury podziemnej nie zmienia sposobu zagospodarowania działki oraz, że przedstawiona właścicielom trasa budowy gazociągu w niewielki sposób ogranicza możliwość zabudowy działki, ponieważ gazociąg jest zlokalizowany z przodu działki, blisko granicy z działką drogową. Co więcej projektowana sieć gazowa będzie przebiegać po trasie istniejącego gazociągu (przebudowa).

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postepowania, to należy wskazać, że rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 roku, sygn. II OSK 2417/12).

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.

Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).

Określenie w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ w sprawie będzie stosował.

Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

Na gruncie niniejszej sprawy, która dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości organ powinien ustalić czego dotyczy inwestycja w związku, z którą ma dojść do ograniczenia korzystania z nieruchomości, czy inwestycja ta stanowi inwestycję celu publicznego, czy jest zgodna z obowiązującym na obszarze planem miejscowym oraz czy wnioskodawca wyczerpał tryb rokowań. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że wszystkie te okoliczności zostały przez organy ustalone, rozważone i szczegółowo omówione w uzasadnieniu do wydanej decyzji. W związku z tym Sąd nie dopatruje się jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.