Postanowienie NSA, sygn. akt I GZ 55/25
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Parafii [...] w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1597/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Parafii [...] w O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 11 marca 2024 r., nr 16/2024, znak: DOZ-WF.650.4.2023.MK w przedmiocie określenia kwoty dotacji cwelowej przypadającej do zwrotu postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1597/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Parafii [...] w O. (skarżąca, parafia) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (organ, MKiDN) z dnia 11 marca 2024 r., nr 16/2024, znak: DOZ-WF.650.4.2023.MK w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżąca w skardze na opisaną ww. decyzję wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia przez Sąd. Mocą tej decyzji skarżącą parafia została zobowiązana do zwrotu dofinansowania w kwocie 280.000,00 zł.

WSA wyjaśnił, że w uzasadnieniu wniosku parafia wskazała, iż w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca jest małą parafią wiejską, która nie posiada żadnych oszczędności, a jej jedynym źródłem dochodów są ofiary parafian, których jest [...], z czego zaledwie 30 % uczestniczy w życiu parafialnym. Tak mała liczba ofiarodawców, w tym ich status majątkowy (są to w większości bardzo ubogie rodziny wiejskie) skutkuje tym, że z trudem pokrywane są bieżące koszty utrzymania parafii. Parafia nie prowadzi działalności gospodarczej, nie ma udziałów w spółkach, nie ma też oszczędności. Parafia ma na utrzymaniu trzy kościoły - parafialny (pw. św. [...] w O.), dwa kościoły filialne (pw. [...] w R. oraz pw. św. [...] w S.), jak również kaplicę pw. [...] w R., kaplicę cmentarną w R. oraz cmentarze parafialne w O. i R. Wszystkie te obiekty są obiektami zabytkowymi, co skutkuje znacznie wyższymi bieżącymi kosztami utrzymania w porównaniu z kosztami utrzymania nowych budynków. Już tylko opłaty za dostawę energii elektrycznej do obiektów sakralnych to miesięczny koszt ponad 1.600 zł. Do tego należy doliczyć także i opłaty za odbiór odpadów, które w przypadku cmentarzy są bardzo wysokie, a także opłaty za ubezpieczenie tych obiektów oraz za utrzymanie obiektu plebanii, w tym za dostawę wody, energii elektrycznej, odbiór ścieków, odpadów komunalnych, dostawę Internetu. Bieżącym wydatkiem są też wydatki na zakup wszelkich akcesoriów liturgicznych, niezbędnych do sprawowania kultu religijnego. Parafia z całą pewnością nie zdoła uzyskać z ofiar wiernych kwoty objętej wykonalną decyzją MKiDN, a to z uwagi zarówno na fakt niewielkiej ilości ofiarodawców i ich niewielkiej możliwości finansowej, jak i fakt, że przez lata to właśnie z udziałem ich datków były remontowane obiekty parafialne. Zresztą remonty te były wykonywane tylko dlatego, że uzyskano dotacje. Skarżąca nie ma też możliwości wzięcia kredytu bankowego celem spłaty objętych decyzją należności. Z jednej bowiem strony nie może przyjąć na siebie zobowiązania terminowej spłaty rat kredytowych, albowiem nie ma żadnej gwarancji, że w terminie ich płatności będzie miała środki na zapłatę, z drugiej zaś - nie ma majątku, który mógłby stanowić zabezpieczenie dla takiego kredytu. Parafia nie ma więc środków finansowych, by dobrowolnie wykonać zaskarżoną decyzję, skutkiem czego zostanie zapewne wszczęte postępowanie egzekucyjne. To z kolei, z uwagi na brak majątku, który mógłby doprowadzić do wyegzekwowania należności, będzie z pewnością bezskuteczne. Postępowanie to jednak doprowadzi do utraty płynności finansowej skarżącej i braku możliwości pokrywania bieżących kosztów utrzymania parafii, w szczególności opłat za media. Egzekucja nie będzie się zatem wiązała tylko z pewną uciążliwością, która zawsze towarzyszy przymusowej egzekucji, ale skutkować będzie brakiem możliwości rzeczywistego funkcjonowania i realizacją celów, do jakich została powołana. Nadto egzekucja skutkować będzie koniecznością ponoszenia kosztów egzekucyjnych, które z racji kwoty podlegającej tej egzekucji, będą bardzo wysokie, a ich odzyskanie wobec braku egzekwowalnego majątku po stronie skarżącej, będzie wysoce wątpliwe. Do wniosku załączyła faktury za energię elektryczną i odbiór odpadów oraz wydruk strony internetowej diecezji z danymi parafii.

Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że umotywowanie rozpatrywanego wniosku nie pozwalało na zastosowanie wobec strony wyjątkowej instytucji jaką jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Przede wszystkim rodzaj obowiązku nałożony na skarżącą nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny. Zaskarżoną decyzją zobowiązano parafię do zwrotu dofinansowania w wysokości 280.000,00 zł. Chodzi zatem o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne. W sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi istnieje możliwość zwrotu kwoty dofinansowania zwróconego dobrowolnie czy w drodze egzekucji. Zdaniem WSA, oczywiste jest, że w wyniku dobrowolnej zapłaty lub przymusowej egzekucji kwoty 280.00,00 zł dojdzie do pomniejszenia majątku. Skarżąca powinna więc wykazać, że na skutek zapłaty tej kwoty grozi jej szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa wydanej decyzji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że twierdzenia skarżącej parafii o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej należy poprzeć rzetelnym zobrazowaniem swojej sytuacji finansowej i odpowiednimi dokumentami. Niewystarczające jest lakoniczne powołanie się na niskie dochody i wysokie wydatki. Konieczne jest wykazanie i udokumentowanie składników majątku i ich wartości oraz wielkości i źródeł przychodów. W rozpoznawany wniosek nie spełniał powyższych kryteriów. Skarżąca wprawdzie podała jakieś dane o swojej sytuacji finansowej, lecz uczyniła to wybiórczo i nie przedstawiła kluczowej dokumentacji w tym zakresie. Takimi dokumentami z pewnością nie są rachunki za prąd czy wywóz odpadów. Skarżąca wskazała, że jej przychody ograniczają się tylko do ofiar parafian, lecz nie wiadomo w jakiej wysokości. Strona nie podała nawet przybliżonej kwoty zasobów pieniężnych pozostających do jej dyspozycji, w skali miejsca czy roku.

W ocenie WSA, argumentacja parafii była również nieco niespójna. Sąd nadmienił, że parafia z jednej strony wskazuje, iż ma [...] wiernych z czego zaledwie ok. 430 osób uczestniczy w życiu parafialnym. Z drugiej strony podaje, że posiada i utrzymuje aż 3 kościoły, 2 kaplice i 2 cmentarze. Przeciętna parafia ma jeden kościół. Za nietrafny Sąd I instancji uznał także argument, jakoby jedynym źródłem zasobów pieniężnych parafii były datki wiernych. Sąd podkreślił, że w obecnych realiach prawnych wiele wydatków Kościoła [...] i jego parafii jest finansowana z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza te dotyczące obiektów zabytkowych. Jako przykład można podać choćby Fundusz Kościelny. Parafia wprost napisała, że wszystkie jej nieruchomości są zabytkami oraz że dokonała remontów budynków, które zostały sfinansowane z dotacji. Sprawa niniejsza również dotyczy dotacji pieniężnej otrzymanej przez parafię z budżetu państwa.

Sąd I instancji dodał, że na wydruku strony internetowej diecezji z danymi parafii znajduje się, obok informacji o kościołach, cmentarzach, ilości wiernych i proboszczu, także informacja o przedszkolu w S. Działalność przedszkolna, choć nie jest działalnością gospodarczą w świetle przepisów prawa, to jednak jest źródłem dochodów dla jednostki prowadzącej. Skarżąca nie podała też jaka jest wartość jej nieruchomości, a także jakie posiada ruchomości. WSA uznał, że trudno dać wiarę, że skarżąca nie posiada majątku mogącego stanowić zabezpieczenie kredytu. Oczywiste jest, że na majątek przeciętnej parafii nie składają się wyłącznie budynki i przedmioty sakralne. Jako przykład można podać plebanię czy samochód.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że sam fakt konieczności zwrotu dofinansowania bez zestawienia go z ogółem sytuacji majątkowej i możliwości płatniczych zobowiązanego, nie może sam z siebie stanowić o ryzyku wyrządzenia stronie jakiejś szkody, tym bardziej znacznej.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca parafia, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wydane orzeczenie w całości. Wniosła o zmianę wydanego postanowienia, poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku historii rachunku bankowego skarżącej w celu wykazania faktu: sytuacji majątkowej skarżącej, wysokości środków finansowych posiadanych przez skarżącą, wpływów na rachunek bankowy skarżącej, bieżących wydatków ponoszonych przez skarżącą.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935.; dalej jako: p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w związku z uznaniem, że skarżąca nie wykazała, iż ewentualne wykonanie przedmiotowej decyzji wyrządzi znaczną szkodę lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki, podczas gdy z treści wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji jasno wynika, że poprzez wykonanie decyzji taka szkoda zostanie wyrządzona, a skarżąca nie posiada środków finansowych na wykonanie zaskarżonej decyzji;

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że:

a) skarżąca posiada inne zasoby pieniężne aniżeli datki wiernych, w tym jest finansowana z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz Funduszu Kościelnego, podczas gdy ww. nie stanowią źródła finansowania parafii i jej bieżącej działalności,

b) uzyskuje dochody z działalności przedszkola prowadzonego w S., podczas gdy nie jest to przedszkole prowadzone przez parafię i nie uzyskuje ona z tego tytułu jakichkolwiek dochodów, a parafia nie prowadzi działalności gospodarczej,

c) w skład majątku skarżącej wchodzi samochód, podczas gdy takowa okoliczność nie ma miejsca.

W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum. Parafia ponownie wyjaśniła, że formułując wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji wskazała na swoją aktualną sytuację majątkową oraz źródła jej finansowania. Z jej twierdzeń jednoznacznie wynikało, że nie posiada środków finansowych, które pozwoliłyby na wykonanie decyzji. Jedynym źródłem jej utrzymania pozostają datki wiernych. Co więcej, skarżąca wskazała, że nie posiada majątku, który mógłby stanowić zabezpieczenie dla ewentualnego kredytu zaciągniętego na poczet wykonania przedmiotowej decyzji. Nie posiada innych dokumentów, które wskazywałyby na jej zobowiązania, majątek, czy źródła dochodów. Podniosła, że jedynym dodatkowym dokumentem poza załączonymi do wniosku, który jest w stanie przedstawić, pozostaje wyciąg z jej rachunku bankowego, który dołącza do niniejszego zażalenia.

Dodatkowo wyjaśniła, że brak wstrzymania zaskarżonej decyzji spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez organ, co z kolei spowoduje nie tyle dla niej uciążliwość, ale - z uwagi na jej sytuację majątkową - skutkować będzie brakiem możliwości rzeczywistego jej funkcjonowania i realizacji przez nią celów do jakich została powołana, powiększając przy tym jej zobowiązania o koszty postępowania egzekucyjnego. Ponadto jest jednostką prowadzącą przedszkole w S. i nie uzyskuje z tego tytułu jakichkolwiek dochodów. W skład majątku skarżącej nie wchodzi także żaden samochód. Samochody nie stanowią majątku parafii. Jeśli samochody znajdują się w posiadaniu księży, są to ich prywatne pojazdy zakupione z majątku osobistego i stanowią ich własność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu, przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, że szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.

W piśmiennictwie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, że art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę wnioskującą o udzielenie ochrony tymczasowej na jego podstawie do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy spoczywa więc obowiązek jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. M. Jagielska, pkt 7 komentarza do art. 61 § 3 p.p.s.a. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, 5. wyd. zmienione i uzupełnione, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2017, str. 406-407 oraz powołane tam orzecznictwo).

Poza tym – jak wskazywano już w judykaturze wielokrotnie – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Taką okolicznością nie jest wyłącznie sama wysokość należności. Okoliczność ta sama z siebie nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji bowiem każda decyzja zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje faktu, iż wynikająca z zaskarżonej decyzji kwota dotacji celowej przypadająca do zwrotu (tj. 280.000,00 zł) jest obiektywnie znaczna i bez wątpienia konieczność spełnienia obowiązku jej zwrotu może wywołać konsekwencje finansowe dla skarżącej parafii, jednak nie musi to być równoznaczne z powstaniem trudnych do odwrócenia skutków, czy wyrządzeniem znacznej szkody. Rację ma skarżąca, kiedy wskazuje, że w związku z wszczęciem postępowania egzekucyjnego, strona musi mierzyć się z pewnymi uciążliwościami. Jednak - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - sama taka okoliczność nie usprawiedliwia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, WSA nie naruszył art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA ocenił, że skarżąca parafia nie wykazała, że zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie. Za prawidłową należy uznać ocenę WSA, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że w tej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. umożliwiające zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, objęte kontrolą postanowienie Sądu o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem i nie podważa go argumentacja zażalenia.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie ocenił, że podniesione w złożonym wniosku argumenty wraz z danymi zawartymi w dokumentach dołączonych do wniosku nie dostarczyły dostatecznych przesłanek do uznania, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Do uchylenia zaskarżonego postanowienia nie mogły doprowadzić dołączone do zażalenia dokumenty. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zażalenie na postanowienie Sądu I instancji nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie legalności działania sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W konsekwencji rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Za niedopuszczalną należy zatem uznać sytuację, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OZ 375/09, z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OZ 1240/11, z dnia z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt I FZ 33/16, z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt I OZ 937/18 oraz z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1054/19 I OZ 937/18, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 212-213).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia.

Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA.