Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1146/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 149 par5. 1 a art. 149 par. 1 pkt 3 i 2 art. 182 par. 2 art. 184 art. 188 art. 206 art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, dnia 15 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 96/19 w sprawie ze skargi O. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla punkt III zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala, 3. odstępuje o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

W wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 96/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi O. M. (dalej jako Skarżący lub Cudzoziemiec) na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w pkt I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2018 r. o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, w pkt II. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, w pkt III. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt IV. oddalił skargę w pozostałej części, w pkt V. przyznał Skarżącemu od Wojewody . summę pieniężną w wysokości 1000 zł, a w pkt VI orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

O. M. w dniu 1 lutego 2018 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jako podstawę wniosku wskazano wykonywanie pracy. W tym samym dniu z wnioskami o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wystąpiła żona Cudzoziemca – H. M. (w swoim imieniu) oraz w imieniu swoich małoletnich synów (pasierbów O. M.) – O. K. i K. K.

W piśmie z dnia 15 marca 2018 r. organ poinformował, że decyzja zostanie wydana do dnia 31 października 2018 r. wskazując na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwość udzielenia zezwolenia. Wskazano również na ograniczenia techniczne, organizacyjne i kadrowe, które przy dużej ilości prowadzonych postępowań uzasadniać miały przedłużające się postępowanie.

Skarżący w dniu 11 lipca 2019 r. złożył ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a następnie w piśmie z dnia 8 sierpnia 2019 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie. W skardze tej Skarżący domagał się:

1. wydania stosownej decyzji przez Wojewodę [...] w P. bez zbędnej zwłoki,

2. uwzględnienia skargi na bezczynność przez WSA w Poznaniu i zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia przedmiotu sprawy w określonym przez WSA w Poznaniu terminie,

3. stwierdzenia, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności,

4. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

5. przyznania od Wojewody [...] w P. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

6. zasądzenia od Wojewody [...] w P. na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 100 zł.

Do dnia złożenia skargi Urząd do Spraw Cudzoziemców nie rozpatrzył ponaglenia.

W ocenie skarżącego dokumentacja złożona w sprawie była kompletna i nie zawierała braków formalnych a zatem jego wniosek powinien zostać rozpatrzony w trybie z art. 35 § 3 K.p.a. bez zbędnej zwłoki. Dalej skarżący wskazał na negatywne skutki jakie niesie dla niego i jego rodziny bezczynność organu w załatwieniu sprawy (nie może odbywać ani zaplanować żadnych podróży do kraju pochodzenia, nie posiada dokumentu uprawniającego go do podróżowania pomiędzy Polską, a Ukrainą, nie może ubiegać się o przychody z tytułu programu 500+ dla dziecka). Brak karty pobytu, to również szereg komplikacji przy załatwianiu wszelkiego rodzaju formalności w urzędach oraz bankach, co bardzo uprzykrza mu życie w Polsce. Wyjaśnił, iż uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę implikuje wydanie zezwolenia na pobyt czasowy dla członków jego rodziny: H. M. - żona, O. K. - pasierb, K. K. - pasierb, V. M. - syn.

W odpowiedzi na wyżej wymienioną skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał na przesłanki udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wymienione w art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 z późn. zm., dalej jako ustawa o cudzoziemcach). Mając na uwadze wynikającą z art. 114 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach konieczność ustalenia czy wysokość dochodu rodziny cudzoziemca jest wyższa od wysokości dochodu uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w odniesieniu do każdego członka rodziny, organ stwierdził, że sprawa ta jest sprawą skomplikowaną, wymagającą prowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego oraz podjęcia szeregu czynności.

Ponadto organ wskazał, że wyznaczony termin załatwienia sprawy z uwagi na ograniczenia kadrowe, techniczne i organizacyjne oraz ilość spraw do załatwienia był realny.

Organ zaznaczył, że dopiero w dniu 29 lipca 2019 r. w toku czynności podejmowanych w sprawie dotyczącej H. M. Wojewoda uzyskał informację, iż O. M. oraz H. M. posiadają wspólnego syna – V. M., urodzonego [...] stycznia 2019 r. W związku z powyższym, na podstawie uzyskanych informacji, organ weryfikując spełnianie przez rodzinę warunków niezbędnych do udzielenia zezwolenia, zobowiązany był wziąć pod uwagę, że w chwili obecnej Państwo M. wspólnie posiadają na utrzymaniu trzy osoby, tym samym zobowiązani są wykazać, że posiadają źródło dochodu wystarczającego na utrzymanie całej pięcioosobowej rodziny. W związku z powyższym, w dniu 28 sierpnia 2019 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wymaganych dokumentów, jednocześnie ponownie informując, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia 31 października 2019 r.

Organ wyjaśnił, że opóźnienie w procedowaniu przedmiotowego wniosku nie było spowodowane celowym działaniem organu czy lekceważeniem strony, lecz obiektywnymi okolicznościami. Od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. W 2018 r. przyjęto prawie 7,5-krotnie więcej wniosków dotyczących legalizacji pobytu niż w roku 2014 r.

W piśmie z 13 listopada 2019 r. Wojewoda . poinformował, iż decyzją z [...] listopada 2019 r. udzielono skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do dnia 11 listopada 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 96/19, uwzględnił skargę skarżącego.

Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), ponieważ skarżący przed wniesieniem skargi (w dniu 9 sierpnia 2019 r. – data stempla pocztowego) złożył ponaglenie (data wpływu do organu - 15 lipca 2019 r.), o którym mowa w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.).

Dalej Sąd wyjaśnił w oparciu o postanowienia art.149 § 1 P.p.s.a. jakie są dopuszczalne przez prawo rozstrzygnięcia sądu w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w sytuacji kiedy skarga taka zasługuje na uwzględnienie. Zauważył, że w niniejszym postępowaniu obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody [...] rzeczywiście istniała – tak w czasie wniesienia skargi, jak i w czasie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] na dzień wniesienia skargi dopuścił się bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Wniosek ten wpłynął do Wojewody [...] w dniu 1 lutego 2018 r. i do dnia wniesienia skargi (9 sierpnia 2019 r.). pozostawał nierozpoznany. Według Sądu analiza akt sprawy, jak też wyjaśnienia samego organu wskazują, iż w tym okresie niemal nie podejmował on jakichkolwiek czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia. W okresie od 1 lutego 2018 r. do 28 sierpnia 2019 r. (pierwsze merytoryczne wezwanie w sprawie [...] dotyczącej O. M. to pismo z dnia 28 sierpnia 2019 r. na k. 77 akt administracyjnych). Wojewoda nie podjął jakiejkolwiek urzędowo utrwalonej czynności zmierzającej do wydania rozstrzygnięcia sprawy. Jedyne co uczyniono, to dwukrotnie: pismami z dnia 1 lutego 2018 r., [...] oraz z dnia 15 marca 2019 r., [...], na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. przedłużano terminy do załatwienia sprawy, co zresztą uczyniono na wstępnie z naruszeniem art. 35 § 3 K.p.a., gdyż terminy określano od razu na 31 sierpnia 2018 r. i następnie na 31 października 2019 r.

Sąd zauważył, iż do terminu rozpoznania sprawy w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy stosuje się reguły określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 35 § 3 K.p.a., wskazujący terminy załatwienia sporawy.

Sąd zauważył, iż trudności organizacyjne wskazane przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę nie mają charakteru nagłego, wynikającego z niespodziewanych i bardzo trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności powodujących paraliż lub utrudnienia w funkcjonowaniu instytucji państwowych. Obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone na nie zadania. Sąd wskazał, iż ma świadomość, że istniejący, a niedopuszczalny stan rzeczy, nie jest zapewne skutkiem złej pracy poszczególnych pracowników organu, lecz skutkiem braku adekwatnego wzmocnienia komórek organizacyjnych zajmujących się rozpatrywaniem wniosków cudzoziemców o udzielenie im prawa pobytu na terytorium RP. To zadanie ciąży na Wojewodzie, a ewentualnie także na organach decydujących o wysokości budżetu Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego. Strona postępowania administracyjnego nie może jednak ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwowych.

Sąd uznał, że skarga była usprawiedliwiona, bowiem organ w dniu wniesienia skargi nie zakończył postępowania. Sąd orzekł jak pkt II sentencji wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynnością jest stan, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [K.p.a.]". Niewątpliwie Wojewoda kolejnymi dwoma pismami informował skarżącego (lub jego pełnomocnika) o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. To z kolei – z oceniając z pozycji formalnej – nakazywałoby przyjąć, że organ nie był w dacie wniesienia skargi w stanie bezczynności. Sąd stwierdził jednak, że pierwsze zawiadomienie wystosowane na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. zawarte zostało w piśmie z dnia 1 lutego 2018 r. i wskazywało na termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2018 r. Terminu tego nie dochowano, a nawet go rażąco naruszono, gdyż dopiero po upływie sześciu i pół miesiąca wystosowano kolejne zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 K.p.a. – pismo z dnia 15 marca 2019 r. W ocenie Sądu, od 1 września 2018 r. Wojewoda bezspornie pozostawał bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i naraził się na zarzut w tym zakresie. Sąd przyjął, że od zarzutu popadnięcia w taki kilkumiesięczny stan bezczynności organ nie może się uchylić wystosowując kolejne zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Nawet jeżeli przed wniesieniem skargi organ już będący w stanie bezczynności wystosuje zawiadomienie z art. 36 § 1 K.p.a., to zawiadomienie takie nie niweczy zarzutu bezczynności wywiedzionego na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.

Sąd wskazał, iż już po wniesieniu skargi do Sądu organ wydał decyzję (w dniu [...] listopada 2019 r.). Niewątpliwie zatem w czasie orzekania przez Sąd organ nie pozostawał już w bezczynności w odniesieniu do wspomnianego wniosku. Zaistniała więc przesłanka do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jako bezprzedmiotowego w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Oceniając czy organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, Sąd wskazał, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sąd stwierdził, że na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty.

Sąd zauważył, że już w sam dzień złożenia wniosku organ wyznaczył termin załatwienia sprawy w sposób niczym nie usprawiedliwiony (nie znajdujący umocowania w przepisach prawa), bowiem poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że sprawę załatwi w terminie blisko 7 miesięcy (do 31 sierpnia 2018 r.). Co istotne, również tego bardzo długiego terminu organ nie dochował, a do tego zaniedbał reguły terminowego informowania strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy. Jeżeli Wojewoda zakładał, że nie rozpozna sprawy w terminie wyznaczonym do dnia 31 sierpnia 2018 r., to powinien przed tym terminem powiadomić o tym wnioskodawcę. Tymczasem licząc do końca sierpnia 2018 r., dopiero po sześciu i pół miesiącach ponownie powiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy – skądinąd za kolejne siedem i pół miesiąca, bowiem do 31 października 2019 r.

Odnosząc się do podnoszonego przez organ skomplikowanego charakteru sprawy Sąd odstąpił od oceny czy przedmiotowa sprawa rzeczywiście może być uznana za skomplikowaną. Zaznaczyć jednak, iż taki ewentualny charakter sprawy nie może tłumaczyć tak rażąco długich okresów całkowitej bezczynności organu. Sąd zauważył, że art. 35 § 3 K.p.a. wyraźnie określa, iż załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej winno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Mając na uwadze fakt, że organ dopiero 29 lipca 2019 r. dowiedział się o zmianie sytuacji rodzinnej skarżącego uzasadniającej wystosowanie wezwania do uzupełnienia jego wniosku, Sąd stwierdził, że wezwanie to wystosowano dopiero 28 sierpnia 2019 r., już po wniesieniu skargi na bezczynność, co prowadzi do konkluzji, iż działania zostały podjęte przez organ de facto dopiero wskutek skargi do sądu administracyjnego. Sąd zauważył, że uzupełnienie wniosku o dokumenty potwierdzające spełnienie warunku określonego w art. 114 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach stało się konieczne między innymi dlatego, że właśnie w przedłużającym się okresie rozpoznawania sprawy zmienił się stan osobowy rodziny, w której żyje O. M.. Sąd uznał, że nie można usprawiedliwiać przedłużającego się czasu rozpoznania sprawy komplikacjami związanymi ze zmianą składu osobowego rodziny, gdyż do zmian tych doszło po wielu miesiącach od daty złożenia wniosku, po tym jak organ popadł już w stan bezczynności. Organ musi się liczyć z faktem, że gdy sprawa zalega przez kilkanaście miesięcy, to pomiędzy złożeniem wniosku a jego rozpoznaniem może dojść do zmian stanu faktycznego, co prowadzi do kolejnych komplikacji.

Sąd uznał, że sytuacja, w której strona czeka przez tak długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługiwało na aprobatę i podważało zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zdaniem Sądu, organ nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a.

Sąd uznał także za zasadne uwzględnić, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., żądanie skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, aczkolwiek w niższej niż żądana wysokości – pkt V sentencji wyroku. Sąd wskazał, że możliwość zasądzenia sumy pieniężnej oprócz roli rekompensacyjnej, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Sąd zwrócił uwagę, że w kontekście wspomnianej roli rekompensacyjnej w skardze wskazano na konkretne okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku. Sąd uznał, że niewątpliwie skarżący jako rodzic małoletniego V. M. przez przedłużający się okres rozpoznania wniosku doznał ograniczenia w możliwości ubiegania się o świadczenie z ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.) – art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d tej ustawy w związku z art. 240 i 244 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Ponadto przedłużający się czas rozpoznania sprawy powodował, iż wnioskodawca doznawał ograniczenia w możliwości podróżowania. Dolegliwości tej w ocenie Sądu nie umniejszał fakt, że jest to okoliczność powszechnie przywoływana przez cudzoziemców domagających się rozpoznania ich wniosków.

Sąd nie podzielił jednak żądania skarżącego co do wysokości, sumy pieniężnej, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. (połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim). Sąd uznał, że kwota przysługująca skarżącemu w sytuacji stwierdzenia bezczynności nie ma charakteru odszkodowawczego i nie służy pełnej rekompensacie wszelkich oczekiwanych, hipotetycznych korzyści jakie skarżący uzyskałby, gdyby jego sprawę rozpoznano terminie. Jej rolą jest swoiste zadośćuczynienie za opieszałość organów państwa. Według Sądu, okoliczności sprawy usprawiedliwiały przyznanie na rzecz skarżącego kwoty 1000 zł. Konieczność wypłaty tej sumy pieniężnej posłuży zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy, ewentualnie wymierzanie grzywien, ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań.

W zakresie, w jakim skarżący domagał się orzeczenia przez Sąd o istnieniu obowiązku Wojewody udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy Sąd skargę oddalił (pkt IV wyroku) bowiem na dzień rozpoznawania skargi skarżący uzyskał w tym przedmiocie pozytywną dla siebie decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając go w części, w zakresie punktu III i V wyroku.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (powinno być bezczynność organu) w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przewlekłość (powinno być bezczynność) wynikała z przyczyn obiektywnych a nie ze złej woli i celowego działania organu a postępowanie zostało zakończone [...] listopada 2019 r.;

2. naruszenie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy daje podstawę do zastosowania wyżej wymienionego przepisu i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł.

Na podstawie tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku we zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia. Skarżący organ domagał się także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ uzasadniając zarzut z pkt 1. skargi kasacyjnej przywołał poglądy doktryny dotyczące rozumienia pojęcia przewlekłości postępowania i wskazujące na sytuacje kiedy można mówić o takim stanie. Przywołano także poglądy wskazujące kiedy można mówić, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Skarżący kasacyjnie nie przeczy, że w sprawie wystąpiła przewlekłość (powinno być bezczynność). Nie było jednakże podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania (bezczynność) miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem Strony lecz okolicznościami obiektywnymi, opisanymi m. in. w odpowiedzi na skargę z dnia 10 września 2019 r. Co więcej wyrokiem z 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 155/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpatrzył skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, orzekając przy tożsamym stanie faktycznym, iż Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa: "Sąd uznał, że Wojewoda na dzień wniesienia skargi dopuścił się zarzucanej bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wystąpieniem skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek został bowiem złożony 16 października 2018 r., a decyzję wydano [...].05.2019 r., zatem z naruszeniem art. 35 K.p.a., a także pomimo, że w myśl art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094) postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze – w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. W aktach sprawy nie udokumentowano okoliczności, które uzasadniałyby przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Nadto czynności Wojewody w niniejszej sprawie wykonywane były w dużych odstępach czasu. Z kolei dokonując oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (po r. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r" I OSK 722/15 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/17). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a. albowiem przekroczył dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, a przy tym tylko raz zastosował art. 36 K.p.a. i to po wniesieniu skargi na bezczynność. W ocenie Sądu powyższe okoliczności, mimo, że naganne i godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.), to nie sposób jednak zakwalifikować ich jako świadczące o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Sąd miał na względzie liczbę wniosków dotyczących legalizacji pobytu, które oczekują na rozpatrzenie oraz fakt wydania przez Wojewodę stosownej decyzji".

Organ wskazuje, że biorąc pod uwagę stały przyrost liczby wniosków w sprawach cudzoziemców, niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania), a mimo to stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć w tych sprawach, nie sposób zgodzić się z oceną charakteru przewlekłości dokonaną przez Sąd.

Dla zobrazowania sytuacji organ podaje dane statystyczne: w 2015 r. Wojewoda [...] przyjął 7961 wniosków, w 2016 r. – 12 305 wniosków, w 2017 r. – ok. 18 386 wniosków, w 2018 r. – 24 786, w 2019 r. – 25 094. Statystyka rozstrzygnięć prezentuje się następująco: w 2015 r. – 4 286 rozstrzygnięć, w 2016 r. – 7 729 rozstrzygnięć, w 2017 r. – 13 833 rozstrzygnięć, w 2018 r. – 16 172 rozstrzygnięcia, w 2019 r. – 18 189 rozstrzygnięcia. Wskazano, że Wojewoda [...] w okresie 2016-2018 podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących poprawie efektywności pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców w zakresie obsługi spraw cudzoziemców. Przede wszystkim systematycznie zwiększany jest stan zatrudnienia, doposażenie w sprzęt komputerowy jak i zapewnienie warunków lokalowych. Stale podejmowane są też w tym celu starania o pozyskanie niezbędnych środków finansowych. Działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 1 lutego2019 r.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika swoisty automatyzm uznawania, że w danej sprawie przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa tylko z racji samego przekroczenia, nawet znacznego terminu jej załatwienia. Konieczne jest bowiem dokonanie analizy i oceny rzeczywistych, obiektywnych przyczyn powstałej bezczynności.

"Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. O tym czy dana sytuacja stanowi bezczynność w sposób rażący naruszający prawo decyduje całokształt okoliczności danej sprawy.". (Wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2019 r. III SAB/Kr 67/19).

"W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność", (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/11).

Kwestionując w zarzucie nr 2 zasądzenie sumy pieniężnej skarżącemu organ wskazuje, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu." (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3219/18).

Organ odnosząc się do przytoczonego wyżej orzeczenia wskazuje, że przyznanie sumy pieniężnej ma służyć zwalczaniu bezczynności i zdyscyplinowaniu organu do przestrzegania przepisów w przyszłości. Wojewoda [...] udzielił Panu O. M. zezwolenia na pobyt czasowy [...] listopada 2019 r. Sąd nie uwzględnił również całokształtu działań organu, zmierzających do skrócenia trwania postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Nieterminowe załatwienie niniejszej sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków. Wskazano, że organ czynił i nadal czyni wszelkie możliwe starania w celu poprawienia efektywności pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców. Następnie przedstawiono jakie działania zapobiegawcze zostały podjęte przez organ. organ zauważa, że nieograniczone zwiększenie zatrudnienia nie jest jednak możliwe i celowe. Pracownicy muszą mieć lokale do pracy i sprzęt komputerowy, oprogramowanie itd., przeszkolenie i nadane uprawnienia do korzystania z baz danych wykorzystywanych w bieżącej pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców. Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców został przekształcony w Wydział Spraw Obywatelskich i osobny Wydział Spraw Cudzoziemców. Podział został przeprowadzony na podstawie zmiany statutu [...] Urzędu Wojewódzkiego w P., dokonanej zarządzeniem nr 458/2018 r. Wojewody [...] z dnia 6 listopada 2018 r., zmieniającym zarządzenie w sprawie nadania statutu [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w P. (Dz. Urz. Województwa [...], poz. 9927). Obecnie, tylko w Wydziale Spraw Cudzoziemców zatrudnionych jest 138 pracowników.

W związku z wszechstronnym zakresem potrzeb związanych ze wzmocnieniem zdolności administracyjnych do załatwiania spraw cudzoziemców oraz ograniczonymi zasobami od 2016 r. Wojewoda [...] podejmował intensywne starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań mających na celu podniesienie jakości obsługi klientów. W kwietniu 2017 r. Wojewoda aplikował o dofinansowanie projektu "Kierunek: [...]. Sprawny Urząd bliżej migranta" z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji. W uzasadnieniu potrzeby realizacji projektu szczegółowo i kompleksowo opisano utrudnienia oraz ograniczenia w realizacji zadań, dotyczące zasobów kadrowych, lokalowych, sprzętowych, informatycznych oraz dostępności informacji. Projekt o wartości 10 079 341,87 PLN, realizowany od lutego 2018 r. ma na celu poprawę jakości usług świadczonych przez służby Wojewody [...], na rzecz obywateli państw trzecich, poprzez pakiet działań ukierunkowanych na wzmocnienie potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych. W ramach projektu przewidziano m.in. kompleksowy remont siedziby Wydziału Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. oraz pomieszczeń znajdujących się w delegaturach Urzędu, zakupy sprzętu informatycznego oraz wyposażenia meblowego, zatrudnienie pracowników do obsługi infolinii, standaryzację oferty informacyjnej dla obywateli państw trzecich, rozwój autorskiej aplikacji informatycznej "cudzoziemcy" oraz podniesienie kompetencji zawodowych pracowników poprzez szkolenia specjalistyczne i językowe. W maju 2019 r. Wojewoda ponownie aplikował o dofinansowanie projektu "Kierunek: [...]. Sprawny Urząd bliżej migranta" z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji. W uzasadnieniu potrzeby realizacji projektu szczegółowo i kompleksowo opisano utrudnienia oraz ograniczenia w realizacji zadań, dotyczące zasobów kadrowych, lokalowych, sprzętowych, informatycznych oraz dostępności informacji. Projekt o wartości 6 859 956,40 PLN realizowany od IV kwartału 2019 r. ma na celu poprawę jakości usług świadczonych przez Wojewodę [...] na rzecz cudzoziemców poprzez wzmocnienie potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych.

Wszelkie te, kompleksowo podejmowane przez Wojewodę działania służą sukcesywnej poprawie jakości obsługi spraw cudzoziemców, w tym co oczywiste, także terminowości.

Wobec powyższego stopień zawinienia organu i brak celowości działania nieterminowego załatwienia sprawy nie daje podstaw do zastosowania art. 149 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę [...] jest częściowo zasadna i w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w sprawie przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w załatwieniu sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy Cudzoziemca, a nie jak błędnie wskazuje się w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przewlekłość postępowania. Sąd rozpoznający sprawę uznaje to za omyłkę i będzie rozpatrywał zarzuty skargi kasacyjnej pod kątem bezczynności organu.

Jak wynika z zarzutów skargi kasacyjnej organ nie kwestionuje tego, że rozpoznając wniosek O. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z 1 lutego 2018 r. dopuścił się bezczynności. Organ uważa jednak, że Sąd I instancji niezasadnie zastosował w sprawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdzając w pkt III wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na tle stosowania art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., w którym to przepisie określona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został pogląd, że: "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa." (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10).

Uogólniając powyższy pogląd stwierdzić należy, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie jednoznaczne, oczywiste, nie wymagające przeprowadzania złożonych analiz i na tyle poważne, że nie może być akceptowalne w praworządnym państwie.

Odnosząc powyższe kryteria do instytucji bezczynności organów administracji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy:

– termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie przekroczony w sposób znaczący, a zarazem

– znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji ma wpływ.

Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Dopiero tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania, w ocenie NSA, może być traktowane analogicznie jak oczywista sprzeczność z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Przy ocenie, czy przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy też brać pod uwagę, czy przewlekłość nastąpiła z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ. W takim przypadku ocenić należy, czy zachowując należytą staranność przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji mógłby ją zakończyć bez przekraczania w sposób znaczący ustawowego terminu przewidzianego na jego załatwienie. O braku należytej staranności świadczyć może np. przeprowadzanie zbędnych dla wyjaśnienia sprawy czynności dowodowych, bezpodstawne zawieszanie postępowania, wysyłanie na zawiadomień na niewłaściwy adres.

W ocenie NSA, w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ.

Co do zasady zgodzić należy z wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że "Przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej w ocenie organu obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a." (wyrok z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn.. akt I OSK 1471/18). Trudności organizacyjne organu administracji nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle. Nie oznacza to jednak, że okoliczność ta nie może być brana pod uwagę przy ocenie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z przedstawionych przez skarżący kasacyjnie organ wzrost ilości spraw do załatwienia musiał, w ocenie NSA, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian.

Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa powinno służyć osądzaniu działań organu wynikających z nieudolności i niestaranności, a za takie nie można uznać działań uwarunkowanych obiektywną trudnością jaką jest znaczne zwiększenie ilość spraw, które należy rozpoznać.

Podsumowując, w ocenie NSA, za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez orzeczenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Za niezasadny uznać natomiast należało zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy daje podstawę do zastosowania wyżej wymienionego przepisu i przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł.

Możliwość zasądzenia sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem. Z przepisu tego wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość może z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to do wyłącznej oceny Sądu pozostaje czy w okolicznościach sprawy zasadne było zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie, że wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Cele powyższe realizuje wymierzenie organowi grzywny, jednak Sąd może dojść do przekonania, że poza wymiarem represyjnym i prewencyjnym zasadne jest przyznanie stronie rekompensaty za niewłaściwe działanie organu. Temu służy właśnie zasądzenie sumy pieniężnej. Nie chodzi tu jednak o rekompensatę wszelkich rzeczywiście poniesionych strat lub utraconych zysków. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu.

W niniejszej sprawie niewątpliwie przyznanie sumy pieniężnej było uzasadnione albowiem stronie należała się odpowiednia rekompensata za brak załatwienia sprawy w przewidzianym do tego terminie a jednocześnie wpłynie to mobilizująco na dotychczas podejmowane przez organ działania (organizacyjne i kadrowe) ukierunkowane na terminowe załatwianie napływających w dużej ilości spraw do organu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zasądzenie sumy pieniężnej w niniejszej sprawie wzmocni gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy. Żądanie skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej nie było gołosłowne bowiem w skardze wskazano na konkretne okoliczności, które je uzasadniały. Kwota 1000 zł jaką orzeczono, w ocenie NSA, jest adekwatną do doznanych ograniczeń. W ocenie NSA, za jej pomocą zostanie zrealizowana funkcja represyjna (organ wypłaci ją z własnych środków), prewencyjna (organ podejmie skuteczne starania by do takich sytuacji nie dochodziło) a stronie w jakiejś części zostanie rekompensowane poczucie niesprawiedliwości jakiej doznała z uwagi na przedłużające się postępowanie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 206 P.p.s.a. i 207 § 2 P.p.s.a. oraz art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.