Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 765/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 96a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Asystent Sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia ... 2014 r. nr ... w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) powoływanej dalej jako "ustawa" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "kpa" ustalił jednorazową opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonanym podziałem geodezyjnym działki nr 133/15 położonej w [...] stanowiącej współwłasność m.in. T. i A. F. w wysokości 7009,86 zł co stanowi udział 1677/100000 w ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że T. i A. F. jako współwłaściciele ww. nieruchomości wnieśli o zatwierdzenie jej podziału. Podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] znak [...] r. Jak wyjaśnił organ I instancji wartość rynkowa przed podziałem według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału wyniosła 2 598 156 zł, natomiast wartość rynkowa po podziale według stanu na dzień w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna wyniosła 4 686 743 zł. W wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła więc o kwotę 2 088 587 zł. Rada Gminy w [...] uchwałą Nr XVI/79/2007 z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Kujawsko - Pomorskiego Nr 41, poz. 603) określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 20% wzrostu wartości. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości 417 717,40zł. Łączną kwota stanowiąca należność opłaty adiacenckiej organ I instancji podzielił zgodnie z udziałami, które w przypadku T. i A. F.na dzień w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna wynosiły 1677/100000.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji T. i A. F. podnieśli, że decyzja wydana została z zastosowaniem przepisu, którego obowiązywanie jest wyłączone na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy w związku z tym brak jest podstawy prawnej do jej ustalenia. Zakwestionowali również prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego podnosząc, że został on wykonany niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wnieśli o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji albo o sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa

Wskazali, że właściwą podstawą prawna decyzji o podziale nieruchomości powinien być art. 95 pkt. 4 ustawy, ponieważ był to podział dokonany dla zniesienia współwłasności, niezależny od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo podania błędnej podstawy prawnej decyzji jednak nie zaskarżono, ponieważ zgodnie z orzecznictwem jest to błąd nie mający istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z komentarzem do ustawy o gospodarce nieruchomościami: wobec każdej (...) nieruchomości, np. niezabudowanej, istnieje możliwość dokonania jej ewidencyjnego podziału dla zniesienia współwłasności, na podstawie art. 95 pkt 4. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zniesienie współwłasności jest ustawowym roszczeniem o przyznanie prawa do części dotychczasowej nieruchomości zgodnie z art. 211 KC, które to prawo przysługuje dotychczas do całej nieruchomości, ale tylko w udziale. Ich zdaniem dokonanie ewidencyjnego podziału nieruchomości dla zniesienia współwłasności, nastąpiło więc faktycznie na podstawie art. 95 pkt 4. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zniesienie współwłasności jest ustawowym roszczeniem o przyznanie prawa do części dotychczasowej nieruchomości zgodnie z art. 211 KC.

Ponadto T. i A. F. wskazali, że zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Ponieważ przedmiotowy podział był dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego, zgodnie z przepisem art. 98a ust. 2 ustawy brak jest podstawy prawnej do nałożenia opłaty adiacenckiej w trybie art. 98a ust. 1 ustawy.

Ponadto w ocenie odwołujących się operat szacunkowy z dnia 12 listopada 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego został wykonany niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co powoduje brak możliwości uznania tego operatu za dowód w sprawie. Podkreślili, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia z nieruchomością gruntową. Istotne jest więc prawidłowe zdefiniowanie pojęcia nieruchomości gruntowej. Powołując się na art. 4 pkt 3 ustawy, art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz art. art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wskazali, że nieruchomości gruntową należy zdefiniować jako opisaną w odrębnej księdze wieczystej część powierzchni ziemskiej wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Natomiast zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy wartość nieruchomości przed i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. na 19 2013 r. nieruchomością, które dotyczył podział, była opisana w księdze wieczystej KW nr [...] część powierzchni ziemskiej, składająca się z działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 133/15 o powierzchni 13,9287 ha, stanowiąca odrębny przedmiot własności. Zdaniem odwołujących się zgodnie więc z przytoczonym wyżej przepisami prawa rzeczoznawca majątkowy powinien był określić wartość przed podziałem tak zdefiniowanej nieruchomości. Tymczasem, jak wynika ze strony 19 operatu szacunkowego, do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem: "Przyjęto powierzchnię działki 133/15 równą 13,9287 ha, przy czym wyłączono obszar, dla którego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obszar wydzielonej działki nr 133/92 o pow. 2,1189 ha). Do dalszej analizy przyjęto powierzchnię 11.8098 ha. Odwołujący zauważyli, że wyłączenie z wyceny części nieruchomości z uwagi na to, że dla tej części nie ma ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stoi w sprzeczności z art. 154 ust. 2 i 3 ustawy, który stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy określił natomiast wartość części powierzchni ziemskiej, nieopisanej w żadnej księdze wieczystej, o powierzchni 11.8098 ha, czyli postąpił w sposób niezgodny z art. z art. 98a ust. 1 w związku z art. 4 ust. 6a w związku z art. 4 pkt 3 ustawy w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.

Ponadto zdaniem odwołujących się rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości przed i po podziale zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Z treści zaś art. 153 ust. 1 ustawy jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego, wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem cen, jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Przy zastosowanej w sprawie metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy dla określenia wartości działek ewidencyjnych o numerach od 133/93 do 133/102 o łącznej powierzchni 1,9968 ha, o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi wewnętrzne do porównania przyjął nieruchomości położone w miejscowości [...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jak przyznał to sam rzeczoznawca majątkowy na stronie 29 przedmiotowego operatu szacunkowego: "z uwagi na brak na rynku transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi wartość określono, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna)". Tym samym – podkreślili odwołujący - rzeczoznawca uznał, że działki gruntu przeznaczone pod drogi wewnętrzne są podobne (porównywalne cenowo) z nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną.

Po rozpatrzeniu dowołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO), decyzją z dnia [...] na podstawie art. 98a ustawy oraz art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., zatwierdzająca podział nieruchomości opisanej na wstępie, stała się ostateczna z dniem 14 września 2013 r., a jej podział został dokonany na wniosek skarżącego i nie był on niezależny od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako że nie zachodziła żadna z przesłanek określonych w przepisie art. 95 ustawy. SKO uznało, że operat szacunkowy spełnia wymogi określone w § 57 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, oraz że jest on ważny jako że nie upłynął okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Ponadto spełnia on wymagania wynikające z § 56 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W operacie szacunkowym zawarto dane o których mowa w § 56 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Ponadto w operacie prawidłowo ustalono daty o których mowa w art. 98a ust. 1 ustawy. Przedmiotowy operat zdaniem SKO zawiera również opis stanu nieruchomości zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia oraz spełnia wymóg § 56 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia. Zawiera on również analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

SKO wskazał również, że zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 8 i 9 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, operat szacunkowy musi zawierać wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Operat szacunkowy zawiera powyższe elementy jednak budzą one wątpliwości SKO.

Zdaniem SKO nieprawidłowo rzeczoznawca majątkowy dokonał zaokrąglenia wartości 1 m2 powierzchni nieruchomości przed podziałem do pełnych złotych, pomniejszając wyliczoną wartość 22,38 zł do kwoty 22 zł. Przepis § 56 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wycen nieruchomości pozwala na zaokrąglenie do pełnych złotych kwoty wartości nieruchomości wyraża się w pełnych złotych, a nawet do tysięcy złotych, jeśli nie zniekształca to wyniku wyceny. Powyższa norma nie pozwala na zaokrąglenie ustalonej wartości 1 m2 powierzchni gruntu. Doprowadziło to do zaniżenia wartości nieruchomości według stanu sprzed podziału. Przyjmując wskazania ujęte przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości przed podziałem, przy zastosowaniu kwoty 22 zł za 1 m2 wynosiła 2.598.156 zł. Uwzględnienie kwoty 22,38 zł, prowadziłoby to ustalenia, że wartość tej nieruchomości wynosiła 2.643.033,24 zł, w zaokrągleniu do pełnych złotych - 2.643.033 zł. Różnica między powyższymi kwotami wynosi 44.877,24 zł, przy uwzględnieniu zaokrąglenia - 44.877 zł.

SKO zauważyło również, że rzeczoznawca majątkowy przyjęła dla działki nr 133/16 współczynnik korekcyjny wynoszący 0,9, a to z uwagi na służebność gruntowa wykonywaną na powyższej działce. Z sentencji decyzji zatwierdzającej projekt podziału nie wynika, natomiast aby ustanowienie służebności gruntowej, stąd nie ma podstawy dla pomniejszenia wartości nieruchomości o jej wartość. SKO wskazało, że "skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 ustawy), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość działek, odległość od obwodnicy i dojazd do niej) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości". Brak uzasadnienia wysokości przyjętych współczynników korekcyjnych, w tym brak odniesienia czynników warunkujących ich wprowadzenie na możliwość zagospodarowania nieruchomości, uniemożliwia weryfikację prawidłowości ich przyjęcia.

Nieprawidłowo także w ocenie SKO w operacie szacunkowym dokonano wyceny działek o numerach od 133/93 do 133/102, przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. W operacie szacunkowym wskazano, że brak jest wiarygodnych danych na rynku, które dotyczyłyby nieruchomości przeznaczonych pod drogi. W takiej sytuacji rzeczoznawca majątkowy powinna, w braku możliwości stosowania regulacji § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, zastosować regulację § 36 ust. 2 rozporządzenia, wyceniając działki w podejściu kosztowym.

SKO uznało, że operat szacunkowy z dnia 12 listopada 2013 r. budzi wątpliwości i nie może być uznany za w pełni wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Pomimo zakwestionowania waloru dowodowego operatu szacunkowego z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dopuściło dowodu z opinii biegłego w postaci rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ konieczny zakres uzupełnienia materiału dowodowego wykracza poza dyspozycję przepisu art. 136 kpa.

Odnosząc się do zarzutu odwołujących się, iż podział nieruchomości został dokonany niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego celem zniesienia współwłasności, SKO wskazało, że powyższą kwestię reguluje przepis art. 95 ustawy, a analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wskazuje, aby którakolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie miała miejsce. Treść decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. wskazuje jednoznacznie, że decyzja ta została wydana na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy, a nie na podstawie przepisu art. 95 ustawy.

Za zasadne SKO uznało zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości polegające na wymierzeniu opłaty adiacenckiej bez wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy i w oparciu o operat szacunkowy, który budzi wątpliwości.

Nietrafny jest natomiast, zdaniem SKO zarzut naruszenia przepisów art. 89 § 1 i 2 kpa. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, bowiem wyjaśnienia co do treści operatu szacunkowego mogą zostać złożone nie tylko na rozprawie administracyjnej, lecz również na piśmie, jak miało to miejsce w postępowaniu odwoławczym (pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia 10 marca 2014 r.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł T. F. (skarżący). Zarzucił on decyzji SKO naruszenie przepisów art. 7, 8, 11 i 107 kpa polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia podstaw i przesłanek, którymi kierowało się SKO przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji w zakresie uwzględnienia zarzutu dotyczącego zastosowania przepisu art. 95 pkt 4 ustawy oraz niedostatecznym uzasadnieniu decyzji zwłaszcza w zakresie obowiązku zastosowania art. 95 pkt 4 ustawy jako przepisu wyłączającego możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżący zarzucił organowi również naruszenie art. 95 pkt 4 ustawy oraz art. 211 Kodeksu cywilnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że przypadki podziału nieruchomości dokonywanych niezależnie od ustaleń planu miejscowego zostały wskazane w art. 95 ustawy i w odwołaniu powoływał się na pkt 4 tego artykułu. SKO natomiast skupiło się głównie na zarzutach dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, które podniesiono posiłkowo, na plan dalszy spychając kwestię zarzutu głównego. W ocenie skarżącego SKO nie dokonało właściwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie oraz nie dokonało prawidłowej interpretacji przepisów ustawy. Ponadto SKO nie uzasadniło swojego stanowiska w zakresie stwierdzenia, iż w rozpatrywanej sprawie art. 95 pkt 4 ustawy nie znajduje zastosowania. Zdaniem skarżącego przez roszczenie do części nieruchomości, wynikające z odrębnych ustaw, o którym mowa w art. 95 pkt 4 ustawy należy rozumieć m.in. roszczenie o przyznanie prawa własności do części dotychczasowej nieruchomości wspólnej, o którym mowa w art. 211 Kodeksu Cywilnego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że merytoryczne zarzuty przedstawione w skardze zostały już wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym zarzut dotyczący zasadności opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269; ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie warto podkreślić, że przedmiotem oceny sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasacyjna organu II instancji . Wydana ona została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanką dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest więc po pierwsze, stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, a po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przyjąć należy, że w określeniu tym chodzi o to, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego z naruszeniem przepisów postępowania w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (tak: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej; Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ; opubl. LEX/el., 2014).

Podkreślić należy także, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa i tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Analiza przedstawionych Sądowi akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a dokonanie tego przez organu II instancji powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy, gwarantowanego w art. 15 kpa.

Za słuszne uznać należy zwłaszcza zarzuty organu II instancji, nie kwestionowane także przez skarżących, a odnoszące się do operatu szacunkowego z dnia [...]r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. Cz., będącego podstawą orzeczenia przez organ I instancji o konieczności uiszczenia przez skarżących opłaty adiacenckiej i ustalenia jej wysokości. I tak zgodzić przyjdzie się z organem odwoławczym, że nieprawidłowo, z naruszeniem § 56 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; ze zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", rzeczoznawca majątkowy dokonał zaokrąglenia wartości 1 m² powierzchni nieruchomości przed podziałem (w odniesieniu do działek 133/15, 133/16, 133/17, 133/18, 133/91 i działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne) do pełnych złotych, co doprowadziło do zaniżenia wartości nieruchomości według stanu sprzed podziału. Ponadto dla działki nr 133/16 przyjęto w operacie szacunkowym współczynnik korekcyjny w wysokości 0,9, pomniejszający jej wartość, z uwagi na obciążenie służebnością gruntową, w sytuacji gdy dokumenty nie potwierdzają ustanowienia na tej działce tego rodzaju obciążenia. Nieprawidłowo także dokonano w operacie szacunkowym wyceny działek o numerach od 133/93 do 133/102, przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. W przypadku bowiem, gdy dane z lokalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, a tak wskazano w operacie szacunkowym, wartość nieruchomości określa się w podejściu kosztowym (ust. 2 § 36 tego rozporządzenia).

Powyższe nieprawidłowości operatu szacunkowego, jak to słusznie ocenił organ odwoławczy, obniżają jego wiarygodność dowodową w stopniu uniemożliwiającym ustalenie na jego podstawie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem, co niewątpliwie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodzić należy się także z organem odwoławczym co do tego, że w tej sytuacji koniecznym jest, dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, uzyskanie operatu szacunkowego odpowiadającego wszystkim wymogom ustawowym wynikającym z przepisów Działu IV, Rozdziału 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518), dalej powoływanej jako "ustawa" i wydanego na podstawie art. 159 ustawy rozporządzenia (cyt. powyżej). Uzupełnienie postępowania dowodowego w powyższym zakresie przez organ odwoławczy, w ocenie Sądu przekroczyłoby dyspozycję art. 136 kpa, wyznaczającego granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie tylko w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wobec tego uzasadnione było uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 kpa, co też organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uczynił.

Wbrew natomiast oczekiwaniom skarżących, wyrażonym w toku postępowania administracyjnego i w skardze, nie było podstaw do tego, aby organ odwoławczy uznał wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej za nieuprawnione ze względu na treść art. 98a ust. 2 ustawy.

Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 2 ustawy, powoływanym przez skarżących, przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że wyrażenie "niezależnie od ustaleń planu miejscowego" użyte w art. 98a ust. 2 ustawy odpowiada warunkom określonym w art. 95 ustawy, umożliwiającym dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego (vide: Bończak-Kucharczyk Ewa; Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz; Opublikowano: LEX, 2013 i przywołany tam wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2008 r., II SA/Sz 1059/07, LEX nr 510956). Zgodnie z art. 95 ustawy niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu:

1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków;

2) wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze;

3) wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa;

4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw;

5) realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych;

6) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej;

6a) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej;

6b) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego;

6c) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;

7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego;

8) wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych.

Skarżący wywodzą, że podział działki nr 133/15 będącej ich współwłasnością nastąpił w trybie art. 95 pkt 4 ustawy, czyli niezależnie od ustaleń planu miejscowego i w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Przy czym za ustawę odrębną uznają kodeks cywilny – art. 211.

Twierdzeniom tym przeczy sama treść decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości – działki nr 133/15, notabene nie kwestionowanej w żaden sposób przez skarżących, bowiem wynika z niej, że podział nieruchomości nastąpił na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy (stosownie do jego treści podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94) i zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla wsi [...] (vide: decyzja podziałowa w aktach administracyjnych).

Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił kwestię braku podstaw do zastosowania art. 98a ust. 2 ustawy w niniejszej sprawie w sposób wykluczający jakiekolwiek wątpliwości.

Reasumując Sąd podziela pogląd organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem organ ten wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niedostatecznie wyjaśnione okoliczności faktyczne, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w stopniu, który uniemożliwia merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 kpa, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 270), jak w sentencji.